Il-fatti li wasslu għall-ilment

1. Fit-3 ta' Mejju 2022, il-Kummissjoni ppreżentat proposta leġiżlattiva lill-Parlament Ewropew u lill-Kunsill tal-UE għall-ħolqien ta' "Spazju Ewropew tad-Data dwar is-Saħħa" (EHDS).[1] L-EHDS għandu l-għan li jtejjeb l-aċċess taċ-ċittadini Ewropej għad-data dwar is-saħħa tagħhom u l-kontroll fuqha (l-hekk imsejjaħ "użu primarju" tad-data dwar is-saħħa) u li jiffaċilita l-użu mill-ġdid ta' dik id-data dwar is-saħħa għal skopijiet ta' riċerka, innovazzjoni u tfassil tal-politika pubblika (l-hekk imsejjaħ "użu sekondarju" tad-data dwar is-saħħa). Għal dan il-għan, l-EHDS, ladarba jiġi adottat, jistabbilixxi sett ta' regoli u infrastrutturi biex jappoġġa l-użu primarju u sekondarju tad-data dwar is-saħħa.[2]

2. L-ilmentatur, ġurnalist, għamel talba għal aċċess pubbliku [3] għad-dokumenti kollha relatati mal-konsultazzjoni bejn is-servizzi [4] dwar il-proposta tal-Kummissjoni għall-EHDS.

3. Il-Kummissjoni identifikat 45 dokument bħala li jaqgħu fil-kamp ta’ applikazzjoni tat-talba tal-ilmentatur. Hija tat aċċess pubbliku sħiħ għal seba’ dokumenti, aċċess parzjali għal 33 dokument u rrifjutat l-aċċess għal ħames dokumenti (id-dokumenti 13a, 13b, 13c, 13d u 20b) fl-intier tagħhom. B’dan il-mod, il-Kummissjoni invokat eċċezzjonijiet skont il-leġiżlazzjoni tal-UE dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti (ir-Regolament 1049/2001), bl-argument li l-iżvelar tad-dokumenti jista’ jimmina l-interessi pubbliċi fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali [5], il-parir legali u l-proċedimenti futuri tal-qorti [6] kif ukoll proċess ta’ teħid ta’ deċiżjonijiet li għadu għaddej [7].

4. L-ilmentatur talab lill-Kummissjoni tirrieżamina d-deċiżjoni tagħha li tirrifjuta l-aċċess għall-ħames dokumenti fl-intier tagħhom (billi tagħmel “applikazzjoni konfermatorja”). Meta l-Kummissjoni naqset milli twieġeb, l-ilmentatur irrikorra għand l-Ombudsman.

Il-proposta tal-Ombudsman għal soluzzjoni

5. Wara li l-Ombudsman fetħet inkjesta, il-Kummissjoni wieġbet għall-applikazzjoni konfermatorja tal-ilmentatur. Hija tat aċċess parzjali għall-ħames dokumenti inkwistjoni. Huwa ddikjara li l-iżvelar sħiħ idgħajjef il-protezzjoni tal-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali, il-proċedimenti tal-qorti u l-parir legali, il-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet li għaddej u l-privatezza u l-integrità tal-individwu [8].

6. It-tim ta' inkjesta tal-Ombudsman spezzjona l-ħames dokumenti. L-ispezzjoni kkonfermat li d-dokumenti fihom parir legali fir-rigward ta’ proċedura leġiżlattiva li għaddejja bħalissa, li għaliha japplikaw l-ogħla standards ta’ trasparenza.

7. L-ispezzjoni wriet li l-ħames dokumenti kollha fihom data personali fil-forma ta’ ismijiet u inizjali tal-membri tal-persunal tal-Kummissjoni li mhumiex parti mill-maniġment superjuri. Peress li l-ilmentatur ma ressaqx il-ħtieġa li d-data personali tiġi ttrasferita lilu, l-Ombudsman sabet li r-redazzjonijiet tal-ismijiet tal-membri tal-persunal tal-Kummissjoni kienu raġonevoli. Peress li tnejn (id-dokumenti 13a u 13d) mill-ħames dokumenti fihom redazzjonijiet ta’ data personali biss, l-iżvelar parzjali tagħhom kien iġġustifikat.

8. Madankollu, fir-rigward tat-tliet dokumenti l-oħra (dokumenti 13b, 13c u 20b), l-Ombudsman qies li l-Kummissjoni ma kinitx issostanzjat li kien hemm riskju raġonevolment prevedibbli li l-iżvelar tagħhom jippreġudika l-protezzjoni tal-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali, l-interess tal-Kummissjoni li tikseb parir legali miftuħ, sinċier u oġġettiv jew il-proċess deċiżjonali tagħha.

9. L-Ombudsman għalhekk ippropona bħala soluzzjoni ^[9] li l-Kummissjoni għandha tagħti l-akbar aċċess possibbli għad-dokumenti 13b, 13c u 20b.

10. Il-Kummissjoni aċċettat parzjalment il-proposta tal-Ombudsman għal soluzzjoni. Hija tat aċċess usa’ għad-dokumenti 13b u 13c. Madankollu, hija rrifjutat aċċess usa’ għad-dokument 20b. B’dan il-mod, il-Kummissjoni reġgħet invokat l-eċċezzjonijiet skont il-leġiżlazzjoni tal-UE dwar l-aċċess għad-dokumenti li jikkonċernaw il-protezzjoni tar-relazzjonijiet internazzjonali, il-pariri legali u l-proċedimenti futuri tal-qorti kif ukoll proċess ta’ teħid ta’ deċiżjonijiet li għaddej bħalissa.

11. Fir-rigward tad-dokument 20b (intitolat “Tweġiba tad-Direttorat Ġenerali għall-Kummerċ” tat-2 ta’ Marzu 2022), il-Kummissjoni tenniet li, f’konformità mal-ġurisprudenza tal-UE, jista’ jkun impossibbli li jingħataw raġunijiet li jiġġustifikaw ir-rifjut ta’ aċċess għal kull dokument mingħajr ma jiġi żvelat il-kontenut tad-dokument jew aspett essenzjali tiegħu u b’hekk l-eċċezzjoni tiġi mċaħħda mill-iskop proprju tagħha.[10] Hija pprovdiet lill-Ombudsman b’informazzjoni kunfidenzjali addizzjonali biex tissostanzja aktar għaliex l-iżvelar sħiħ tad-dokument jimmina l-protezzjoni tal-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali.

12. Fir-rigward tad-dokumenti 13b (intitolat “Nota tas-Servizz Legali għall-attenzjoni tas-Sa Sandra Gallina” tal-4 ta’ Marzu 2022) u 13c (intitolat “Abbozz ta’ proposta b’bidliet Traċċati tas-Servizz Legali” tal-4 ta’ Marzu 2022), il-Kummissjoni ddikjarat li ma setgħetx tipprovdi aċċess sħiħ f’dan il-mument iżda li kienet se tagħti l-aktar aċċess wiesa’ possibbli immedjatament wara l-adozzjoni tal-leġiżlazzjoni.

13. Il-Kummissjoni ddikjarat li s-servizz legali tagħha għandu funzjoni doppja. Dan iservi, minn naħa, bħala l-“konsulent intern” tal-Kummissjoni li jagħti pariri lill-Kulleġġ tal-Kummissarji u jipprovdilu l-informazzjoni meħtieġa biex jadotta atti legali li jkunu konformi mad-dritt tal-Unjoni. Id-deliberazzjonijiet fi ħdan il-kulleġġ, inkluża l-pożizzjoni meħuda mis-servizz legali, huma kunfidenzjali.

14. Min-naħa l-oħra, is-servizz legali tal-Kummissjoni jirrappreżenta lill-Kummissjoni quddiem il-qrati tal-Unjoni u bħala tali jibbenefika mill-privileġġ legali. Dan ifisser li jrid ikun jista’ jagħti pariri lill-klijent tiegħu mingħajr ma jkun hemm ir-riskju li dan il-parir jiġi żvelat u użat kontrih fi proċedimenti tal-qorti. Il-Kummissjoni qieset li l-għan tal-eċċezzjoni stabbilita fl-Artikolu 4(2) tar-Regolament 1049/2001 huwa preċiżament li tipprevjeni sitwazzjoni fejn is-servizz legali, meta jiddefendi l-legalità ta’ att tal-UE, jista’ jiġi kkonfrontat bil-valutazzjoni tiegħu stess, mogħtija bħala “konsulent intern”, li l-istess att huwa illegali. Il-Kummissjoni sostniet ukoll li l-Ombudsman irrikonoxxiet dan il-prinċipju fid-deċiżjoni tagħha dwar ir-rifjut tal-Kummissjoni li tagħti aċċess għal opinjonijiet tas-servizz legali tagħha.[11] Il-Kummissjoni qieset li huwa plawżibbli li se jkun hemm kontestazzjonijiet legali kontra l-EHDS fil-qorti, minħabba l-impatt importanti tiegħu fuq is-soċjetà u r-riskji ekonomiċi importanti involuti.

15. Il-Kummissjoni argumentat ukoll li l-att propost jinsab f’salib it-toroq ta’ żewġ oqsma ta’ politika sensittivi, jiġifieri, data (sensittiva) dwar is-saħħa personali u d-diġitalizzazzjoni ta’ dik id-data u l-aċċess għaliha. Il-Kummissjoni ddikjarat li kellha tesplora kwistjonijiet politiċi u legali ġodda u kumplessi billi tuża l-ispazju tagħha biex taħseb, li l-importanza tiegħu ġiet rikonoxxuta mill-Qorti Ġenerali [12].

16. Il-Kummissjoni qieset li l-proċess leġiżlattiv jibda bit-trażmissjoni mill-Kummissjoni tal-proposta lill-Parlament Ewropew u lill-Kunsill tal-UE. Filwaqt li d-deliberazzjonijiet tal-Parlament u tal-Kunsill huma pubbliċi, id-deliberazzjonijiet fi ħdan il-Kummissjoni li jippreċedu l-adozzjoni mill-Kummissjoni u t-trażmissjoni tal-proposta, huma kunfidenzjali. Il-Kummissjoni ddikjarat ukoll li r-rwol tas-servizz legali tagħha huwa differenti mir-rwol tas-servizzi legali tal-Parlament u tal-Kunsill. Is-servizzi legali rispettivi tagħhom għandhom il-kompitu li jagħtu pariri dwar il-proposta ppubblikata, li għandha kamp ta’ applikazzjoni definit u dispożizzjonijiet preċiżi, għall-kuntrarju tad-diversi abbozzi li s-servizz legali tal-Kummissjoni jeżamina. Is-servizz legali tal-Kummissjoni, bħala tali, ma għandu l-ebda rwol awtonomu matul il-proċedura leġiżlattiva ordinarja. Il-Kummissjoni tqis li għal dik ir-raġuni l-ġurisprudenza dwar l-aċċess pubbliku għall-opinjonijiet legali tas-servizz legali tal-Kunsill ma tistax tiġi estiża b’analoġija għall-opinjonijiet legali li s-servizz legali tal-Kummissjoni joħroġ qabel il-bidu tal-proċedura leġiżlattiva. Id-divulgazzjoni timmina r-rwol tas-servizz legali tal-Kummissjoni fil-proċess leġiżlattiv billi toħloq attur ġdid li l-opinjonijiet tiegħu jinfluwenzaw il-proċess leġiżlattiv flimkien ma’ dawk tas-servizzi legali tal-Parlament, tal-Kunsill, u ta’ korpi konsultattivi oħra bħall-Bord Ewropew għall-Protezzjoni tad-Data u l-Kontrollur Ewropew għall-Protezzjoni tad-Data.

17. Il-Kummissjoni nnotat ukoll li l-intenzjoni tal-ilmentatur hija li juża l-opinjoni negattiva biex ipoġġi f’dubju l-legalità ta’ ċerti emendi li ġew jew li jistgħu jiġu proposti, fil-futur, għall-proposta tal-Kummissjoni.

18. Il-Kummissjoni pprovdiet lill-Ombudsman b’informazzjoni kunfidenzjali addizzjonali biex tissostanzja aktar għaliex l-iżvelar sħiħ jimmina l-interessi protetti li jikkonċernaw id-dokumenti 13b u 13c.

19. L-ilmentatur sostna li l-Kummissjoni interpretat ħażin it-talba tiegħu. Huwa qatt ma ddikjara li ried juża l-opinjoni negattiva biex ipoġġi f’dubju l-legalità ta’ ċerti emendi. Minflok, l-ilmentatur, bħala ġurnalist, jixtieq jidentifika jekk humiex introdotti emendi li fihom dispożizzjonijiet li dwarhom is-servizz legali tal-Kummissjoni ħareġ opinjoni negattiva. L-ilmentatur qal li l-intenzjoni tiegħu hija li jara jekk ċerti emendi humiex simili għad-dispożizzjonijiet, li dwarhom is-servizz legali qajjem dubji.

20. L-ilmentatur qies li l-fehma tal-Kummissjoni li l-opinjoni negattiva jeħtieġ li tiġi protetta sal-adozzjoni tar-Regolament tidher li tissuġġerixxi li l-Kummissjoni pjuttost tippermetti lill-koleġiżlaturi jadottaw regolament li jkun fih dispożizzjonijiet li dwarhom is-servizz legali tagħha kien ħareġ opinjoni negattiva, milli jippubblikaw dawk id-dispożizzjonijiet sabiex dan ikun jista’ jiġi evitat. Għalhekk, aktar milli tieħu azzjoni, il-Kummissjoni tagħżel is-segretezza bit-tama li din tgħin biex tiddefendi lilha nnifisha fil-qorti, bl-għarfien li tkun qed tiddefendi pożizzjoni li dwarha s-servizz legali tagħha kien ħareġ opinjoni negattiva.

21. L-ilmentatur qies li l-Kummissjoni hija aktar imħassba dwar l-interessi tagħha bħala istituzzjoni milli dwar l-interess pubbliku tal-UE kollha kemm hi.

Il-valutazzjoni tal-Ombudsman wara l-proposta għal soluzzjoni

22. It-Trattati tal-UE jagħtu liċ-ċittadini d-“dritt li jipparteċipaw fil-ħajja demokratika tal-Unjoni”.[13] Għalhekk, id-deċiżjonijiet kollha tal-UE jridu jittieħdu “b’mod kemm jista’ jkun miftuħ u qrib iċ-ċittadini.”[14] Dan huwa partikolarment importanti meta l-istituzzjonijiet tal-UE jaġixxu fil-“kapaċità leġiżlattiva” tagħhom [15] Il-prinċipju tat-trasparenza leġiżlattiva huwa minqux fit-Trattati tal-UE [16] u rifless fil-liġi tal-UE dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti, li tiddikjara li “dokumenti leġiżlattivi” jridu jkunu direttament aċċessibbli għall-pubbliku, sakemm l-iżvelar tagħhom ma jdgħajjifx interess pubbliku jew privat wieħed jew aktar espliċitament protetti.[17] Il-possibbiltà għaċ-ċittadini li jiskrutinizzaw l-informazzjoni kollha li tifforma l-bażi għal azzjoni leġiżlattiva tal-UE hija prekundizzjoni għall-eżerċizzju effettiv tad-drittijiet demokratiċi tagħhom.[18]

Dokument 20b

23. Id-dokument 20b huwa t-test tal-abbozz tal-proposta leġiżlattiva b’kummenti u suġġerimenti mid-Direttorat Ġenerali għall-Kummerċ tal-Kummissjoni. Wara l-applikazzjoni konfermatorja, il-Kummissjoni tat aċċess parzjali għad-dokument, u żvelat erbgħa mit-tmien kummenti li d-Direttorat Ġenerali għall-Kummerċ għamel dwar l-abbozz ta’ proposta tal-Kummissjoni.

24. Fil-proposta tagħha għal soluzzjoni, l-Ombudsman qieset li r-raġunament tal-Kummissjoni ma kienx sostanzjat u ta’ natura pjuttost ġenerali. Ma kienx ċar faċilment kif l-iżvelar tal-erba’ kummenti redatti jdgħajjef il-protezzjoni tar-relazzjonijiet internazzjonali.

25. Wara l-proposta tal-Ombudsman għal soluzzjoni, il-Kummissjoni pprovdiet spjegazzjonijiet kunfidenzjali addizzjonali dwar kif id-divulgazzjoni sħiħa tad-dokument 20b timmina l-interess protett. Skont il-ġurisprudenza tal-Unjoni [19], l-istituzzjonijiet għandhom marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’ sabiex jiddeterminaw jekk l-iżvelar ta’ dokumenti jistax jippreġudika l-interess protett. Madankollu, għandu jkun hemm riskju raġonevolment prevedibbli u mhux purament ipotetiku li l-iżvelar jippreġudika r-relazzjonijiet internazzjonali.

26. Il-Kummissjoni issa spjegat f’aktar dettall kif id-divulgazzjoni tal-erba’ kummenti taffettwa l-pożizzjoni ta’ negozjar tal-UE fin-negozjati internazzjonali li għaddejjin, u b’hekk timmina l-protezzjoni tar-relazzjonijiet internazzjonali. Fid-dawl ta’ dawn l-ispjegazzjonijiet, l-Ombudsman tqis li r-rifjut tal-Kummissjoni li tagħti aċċess pubbliku sħiħ għad-dokument 20b kien ġustifikat.

Dokumenti 13b u 13c

27. Id-dokument 13b huwa n-nota mis-servizz legali tal-Kummissjoni li tagħti r-raġunijiet għall-opinjoni negattiva tagħha. Wara l-applikazzjoni konfermatorja, il-Kummissjoni tat aċċess usa’. Madankollu, il-parti sostantiva tal-opinjoni negattiva kienet għadha kważi kompletament redatta.

28. Wara l-proposta tal-Ombudsman għal soluzzjoni, il-Kummissjoni tat aċċess usa’. B’mod partikolari, huwa ta aċċess għal diversi paragrafi dwar pariri dwar tekniki ġenerali ta’ abbozzar, bħal dak li għandu jiġi stabbilit fil-premessi tat-test legali propost u li d-definizzjonijiet u termini oħra għandhom jintużaw b’mod konsistenti fil-proposta kollha. Il-bqija tad-dokument għadu redatt.

29. Id-dokument 13c huwa t-test tal-abbozz ta’ proposta b’bidliet traċċati u kummenti tas-servizz legali tal-Kummissjoni. Fl-istadju konfermatorju, id-dokument ġie żvelat bi kważi l-kummenti kollha u l-bidliet traċċati ġew redatti. Wara l-proposta tal-Ombudsman għal soluzzjoni, il-Kummissjoni tat aċċess usa’.

30. Madankollu, l-Ombudsman tinnota li l-Kummissjoni ddivulgat biss dawk il-bidliet traċċati relatati ma’ inserzjonijiet/tħassir lingwistiċi/grammatikali, test superfluwu jew referenzi aġġornati. Mill-127 kumment li jinsabu fid-dokument, il-Kummissjoni tat aċċess għal wieħed minnhom biss. Barra minn hekk, il-kummenti kollha fit-test tal-abbozz ta’ proposta nnifsu għadhom redatti.

31. Il-Kummissjoni ddikjarat li kienet se tagħti l-aktar aċċess wiesa’ possibbli għad-dokumenti ladarba tiġi adottata l-leġiżlazzjoni u li, f’dak iż-żmien, il-prinċipju ġenerali se jkun l-aċċess għad-dokumenti.

32. Ir-Regolament 1049/2001 jirrikjedi li, “fil-prinċipju, id-dokumenti kollha tal-istituzzjonijiet għandhom ikunu aċċessibbli għall-pubbliku”, u li l-aċċess jista’ jiġi miċħud biss f’każijiet debitament ġustifikati. [20] Id-dokumenti leġiżlattivi b’mod partikolari għandhom ikunu direttament aċċessibbli għall-pubbliku, sakemm l-iżvelar tagħhom ma jdgħajjifx l-interessi protetti b’mod espliċitu.[21]

33. Il-Kummissjoni argumentat li l-proċess leġiżlattiv jibda biss bit-trażmissjoni tal-proposta u li kwalunkwe deliberazzjoni fi ħdan il-Kummissjoni qabel it-trażmissjoni għandha tibqa’ kunfidenzjali. Hija qieset ukoll li s-servizz legali tal-Kummissjoni għandu rwol differenti mis-servizzi legali tal-koleġiżlaturi u li l-ġurisprudenza tal-UE dwar l-aċċess pubbliku għall-opinjonijiet tas-servizzi legali tagħhom għalhekk ma tapplikax għall-Kummissjoni.

34. L-Ombudsman ma jistax jaqbel ma' din il-fehma. F’konformità mal-ġurisprudenza tal-UE, il-Kummissjoni hija “attur ewlieni fil-proċess leġiżlattiv”, peress li l-atti leġiżlattivi jiġu adottati abbażi ta’ proposta tal-Kummissjoni, ħlief fejn it-Trattati jipprevedu mod ieħor.[22] Filwaqt li l-ġurisprudenza tal-UE tiddikjara li l-proċess leġiżlattiv jibda formalment bit-trażmissjoni tal-proposta leġiżlattiva lill-koleġiżlaturi [23], l-istess ġurisprudenza tirrikonoxxi li d-dokumenti leġiżlattivi skont l-Artikolu 12(2) tar-Regolament 1049/2001 ma jirreferux biss għal atti adottati mil-leġiżlatura tal-UE. Minflok, id-dokumenti li jiffurmaw parti mill-bażi tal-azzjoni leġiżlattiva huma, fid-dawl tal-iskop tagħhom, koperti wkoll mill-Artikolu 12(2) tar-Regolament 1049/2001. [24] Filwaqt li l-ġurisprudenza ċċitata tirreferi speċifikament għar-rapporti tal-valutazzjoni tal-impatt, l-Ombudsman iqis li l-istess raġunament jista' jiġi applikat għal dokumenti oħra li fihom informazzjoni li tikkostitwixxi elementi importanti tal-proċess leġiżlattiv tal-UE, bħall-parir legali tas-servizz legali tal-Kummissjoni relatat ma' proċedura leġiżlattiva. Hija tqis li, fi kliem il-Qorti tal-Ġustizzja, l-iżvelar ta’ tali parir legali “jista’ jżid it-trasparenza u l-ftuħ tal-proċess leġiżlattiv kollu kemm hu, b’mod partikolari l-passi preparatorji ta’ dak il-proċess, u, b’hekk, isaħħaħ in-natura demokratika tal-Unjoni Ewropea billi jippermetti liċ-ċittadini tagħha jiskrutinizzaw dik l-informazzjoni u jippruvaw jinfluwenzaw dak il-proċess”. [25]

35. Barra minn hekk, il-Qorti Ġenerali ddikjarat li l-ġurisprudenza dwar it-talbiet għal aċċess pubbliku għad-dokumenti tal-Kunsill hija rilevanti wkoll għad-dokumenti tal-Kummissjoni mfassla fil-kuntest ta’ proċess leġiżlattiv. [26] Barra minn hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja reċentement iddikjarat li l-argument li għandu jkun hemm distinzjoni bejn “dawk li jieħdu d-deċiżjonijiet politiċi” u s-servizzi tekniċi, bħas-servizzi legali, tal-istituzzjonijiet ikun ifisser, “essenzjalment, li tiġi kkontestata kompletament il-ġurisprudenza dwar l-opinjonijiet legali mfassla mis-servizzi legali tal-istituzzjonijiet u relatati ma’ proċedura leġiżlattiva”.[27]

36. Il-Kummissjoni argumentat ukoll li s-servizz legali tagħha għandu rwol doppju. Minn naħa, huwa jaġixxi bħala “konsulent intern” tal-Kulleġġ tal-Kummissarji, li d-deliberazzjonijiet iddettaljati tiegħu, inkluża l-pożizzjoni meħuda mis-servizz legali, huma kunfidenzjali. Min-naħa l-oħra, hija tirrappreżenta lill-Kummissjoni quddiem il-qrati tal-Unjoni u tibbenefika minn privileġġ legali li jipprekludi l-iżvelar tal-parir tagħha. F’dan il-kuntest, il-Kummissjoni ddikjarat ukoll li l-ġurisprudenza tal-UE u l-Ombudsman jirrikonoxxu dan il-prinċipju ta’ “ugwaljanza tal-armi”.

37. L-Ombudsman jinnota li d-dokumenti inkwistjoni ma fihomx deliberazzjonijiet dettaljati tal-Kulleġġ tal-Kummissarji. Għalhekk, il-kunfidenzjalità invokata mill-Kummissjoni ma tapplikax. Fir-rigward tal-argument tal-Kummissjoni li s-servizz legali tagħha jirrappreżenta lill-Kummissjoni quddiem il-qrati tal-UE u għalhekk jibbenefika minn privileġġ legali, l-Ombudsman ma tarax kif dan jiddistingwi s-servizz legali tal-Kummissjoni mis-servizzi legali tal-Kunsill u tal-Parlament Ewropew.

38. Barra minn hekk, filwaqt li l-ġurisprudenza tal-UE tirrikonoxxi li l-istituzzjonijiet jistgħu jirrifjutaw l-aċċess għal dokumenti li ma kinux neċessarjament imfassla fil-kuntest ta' proċedimenti speċifiċi tal-qorti, tali dokumenti jeħtieġ li jkollhom rabta rilevanti ma' tilwima li tkun imminenti jew diġà pendenti quddiem il-Qrati. [28] Il-Qorti diġà rrifjutat bħala ġenerali wisq biex tiġġustifika eċċezzjoni għat-trasparenza li r-Regolament 1049/2001 jirrikjedi l-argument li jkun diffiċli għas-servizz legali ta' istituzzjoni li inizjalment tkun esprimiet opinjoni negattiva dwar abbozz ta' att leġiżlattiv u li mbagħad tkun meħtieġa tiddefendi l-legalità ta' dak l-att jekk dik l-opinjoni negattiva tiġi ppubblikata.[29]

39. Fl-inkjesta preċedenti tal-Ombudsman dwar l-iżvelar ta’ parir legali tas-servizz legali tal-Kummissjoni, imsemmija mill-Kummissjoni fit-tweġiba tagħha għall-proposta ta’ soluzzjoni tal-Ombudsman, iċ-ċirkostanzi kienu tant partikolari li l-Ombudsman qies li kien raġonevoli li wieħed jassumi li proċedimenti futuri tal-qorti kienu “imminenti”.^[30] F’dan il-każ preċedenti, att ta’ implimentazzjoni tal-Kummissjoni kien ġie kkontestat minn tliet bliet quddiem il-Qorti Ġenerali, li annullat l-att. Il-Kummissjoni appellat mis-sentenza. Il-Qorti tal-Ġustizzja ma ħadet l-ebda pożizzjoni dwar il-kwistjoni tal-mertu, jiġifieri jekk ir-regoli setgħux jiġu adottati permezz ta’ proċedura ta’ komitoloġija, iżda sabet li l-Qorti Ġenerali ma kellha l-ebda dritt li tiddeċiedi dwar il-kwistjoni peress li l-azzjoni legali mressqa mit-tliet ibliet kienet inammissibbli. Il-parir legali, li għalih l-ilmentatur talab aċċess, stabbilixxa l-pożizzjoni legali tal-Kummissjoni dwar is-suġġett tas-sentenza tal-Qorti Ġenerali. F’dan il-kuntest speċifiku, l-Ombudsman qieset li kien raġonevoli għall-Kummissjoni li tistenna li l-kwistjoni x’aktarx terġa’ lura l-qorti jekk il-qrati nazzjonali ffaċċjati bl-eżami tal-implimentazzjoni tar-regoli tal-UE fil-livell nazzjonali jirreferu għall-qrati tal-UE għal deċiżjoni preliminari. Madankollu, dan ma huwiex il-każ hawnhekk. Id-dokumenti inkwistjoni ma tfasslux fil-kuntest ta’ proċediment speċifiku tal-qorti, u l-ebda proċediment bħal dan ma huwa “imminenti”[31].

40. Il-Kummissjoni argumentat ukoll li l-opinjoni legali inkwistjoni tikkonċerna żewġ oqsma ta’ politika sensittivi u li l-Kummissjoni kellha tesplora kwistjonijiet politiċi u legali ġodda u kumplessi fil-parir tagħha.

41. F’konformità mal-ġurisprudenza tal-UE [32], l-aċċess għal opinjoni legali fil-kuntest ta’ proċedura leġiżlattiva jista’ jiġi rrifjutat, jekk l-opinjoni legali tkun partikolarment sensittiva jew ta’ kamp ta’ applikazzjoni wiesa’ partikolari. Sabiex jiġi ddeterminat jekk opinjoni legali hijiex sensittiva, huwa l-kontenut ta’ dik l-opinjoni li jeħtieġ li jiġi kkunsidrat. Meta opinjoni tinkludi biss evalwazzjoni ta’ elementi ta’ interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni, din ma tistax titqies bħala sensittiva [33].

42. Lanqas ma huwa biżżejjed li l-opinjoni legali tkun relatata ma’ inizjattiva leġiżlattiva kontroversjali jew ma’ qasam sensittiv. Minflok, in-novità u l-karattru kontenzjuż ta' fajl huma fatturi li jimmilitaw favur l-iżvelar.[34] L-għoti ta' sensittività partikolari fuq parir legali dwar kwistjonijiet ġodda, fil-prattika, jimpedixxi l-iżvelar ta' porzjon kbir ta' dak il-parir legali, peress li huwa preċiżament meta jiġu ttrattati kwistjonijiet ġodda li l-istituzzjonijiet jitolbu parir mis-servizzi legali tagħhom. [35]

43. Barra minn hekk, ma huwiex biżżejjed li jiġi kkonstatat li l-opinjoni legali tkopri kwistjonijiet sistemiċi u li jmorru lil hinn mill-proċess leġiżlattiv speċifiku. Min-natura tagħha, kwalunkwe analiżi ta' testi jew kunċetti legali tista' tkun rilevanti fil-kuntest ta' proposti leġiżlattivi oħra [36].

44. Kif diġà ġie stabbilit fil-proposta tal-Ombudsman għal soluzzjoni, ma hemm xejn fil-fajl li jissuġġerixxi li l-kontenut tal-opinjoni legali nnifisha huwa partikolarment sensittiv sal-punt li jipperikola interess fundamentali tal-UE.

45. L-ispjegazzjonijiet kunfidenzjali addizzjonali pprovduti mill-Kummissjoni dwar iż-żewġ dokumenti ma jbiddlux din il-valutazzjoni. L-Ombudsman issostni l-fehma tagħha li l-Kummissjoni la ssostanzjat is-sensittività partikolari tal-parir legali, u lanqas li hemm riskju raġonevolment prevedibbli li l-iżvelar tad-dokumenti jippreġudika l-interess tal-Kummissjoni li tikseb parir legali miftuħ, sinċier u oġġettiv.

46. Madankollu, peress li l-Kummissjoni vvalutat mill-ġdid il-kwistjoni wara l-proposta għal soluzzjoni tal-Ombudsman u waslet għall-istess konklużjoni bħal fid-deċiżjoni konfermatorja tagħha, l-Ombudsman ma tara l-ebda skop utli biex tkompli din l-inkjesta. L-impenn tagħha li tagħti l-aktar aċċess wiesa’ possibbli għad-dokumenti ladarba l-leġiżlazzjoni tiġi adottata huwa insuffiċjenti u jidher li jmur kontra l-isforzi ddikjarati tal-Kummissjoni biex tpoġġi fuq quddiem it-trasparenza, l-involviment ċiviku u l-parteċipazzjoni fil-ħajja demokratika, kif imħabbar reċentement fil-pakkett “Difiża tad-Demokrazija”.

Konklużjoni

Abbażi tal-inkjesta, l-Ombudsman tagħlaq dan il-każ bis-sejbiet li ġejjin:

L-Ombudsman issostni l-fehma tagħha li l-Kummissjoni la ssostanzjat is-sensittività partikolari tal-parir legali, u lanqas li hemm riskju raġonevolment prevedibbli li l-iżvelar tad-dokumenti jippreġudika l-interess tal-Kummissjoni li tikseb parir legali miftuħ, sinċier u oġġettiv.

Peress li l-Kummissjoni vvalutat mill-ġdid il-kwistjoni wara l-proposta għal soluzzjoni tal-Ombudsman u waslet għall-istess konklużjoni bħal fid-deċiżjoni konfermatorja tagħha, l-Ombudsman ma tara l-ebda skop utli biex tkompli din l-inkjesta.

L-ilmentatur u l-Kummissjoni se jiġu infurmati b’din id-deċiżjoni.

Emily O'Reilly Ombudsman
Ewropew

Strasburgu, 19/12/2023

 

[1] COM/2022/197 final, disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52022PC0197

[2] Aktar informazzjoni hija disponibbli fuq: https://health.ec.europa.eu/system/files/2022-05/com_2022-196_en.pdf  

[3] Skont ir-Regolament 1049/2001 dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti tal-Parlament Ewropew, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[4] Il-konsultazzjoni bejn is-servizzi hija l-proċedura użata fi ħdan il-Kummissjoni Ewropea biex tintalab u tiġi riċevuta l-opinjoni formali u/jew l-approvazzjoni ta’ dipartimenti oħra tal-Kummissjoni bħas-Segretarjat Ġenerali u s-Servizz Legali.

[5] L-Artikolu 4(1)(a), it-tielet inċiż, tar-Regolament 1049/2001.

[6] L-Artikolu 4(2), it-tieni inċiż, tar-Regolament 1049/2001.

[7] L-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3) tar-Regolament 1049/2001.

[8] L-Artikolu 4(1)(b) tar-Regolament 1049/2001.

[9] Għal aktar informazzjoni dwar l-isfond tal-ilment, l-argumenti tal-partijiet u l-inkjesta tal-Ombudsman, jekk jogħġbok irreferi għat-test sħiħ tal-proposta tal-Ombudsman għal soluzzjoni disponibbli fuq: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/177830.

[10] T-150/03, Sison vs Il-Kunsill, il-paragrafu 84; disponibbli fuq: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-110/03&language=en

[11] Ara d-deċiżjoni tal-Ombudsman fil-każ 1920/2022/NH; disponibbli fuq https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/167605

[12] T-796/14, Philip Morris vs Il-Kummissjoni, iċċitata iktar ’il fuq, punt 87; disponibbli fuq https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=183328&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=850120.

[13] L-Artikolu 10 tat-Trattat dwar l-Unjoni Ewropea (TUE); disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=ċellari:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF

[14] L-Artikoli 1 u 10(3) tat-TUE.

[15] Il-Premessa 6 tar-Regolament 1049/2001.

[16] L-Artikolu 15(2) tat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea; disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT

[17] L-Artikolu 12(2) u l-Premessa 6 tar-Regolament 1049/2001.

[18] C-39/05 P u C-52/05 P, l-Isvezja u Turco vs il-Kunsill, il-paragrafu 46; disponibbli fuq: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en

[19] C-350/12 P, il-Kunsill v in ́t Veld, il-paragrafu 63; disponibbli fuq https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12

[20] Ara l-Premessa 11 tar-Regolament 1049/2001.

[21] L-Artikolu 12(2) u l-Premessa 6 tar-Regolament 1049/2001.

[22] Il-Qorti tal-Ġustizzja: C-57/16, ClientEarth vs Il-Kummissjoni, iċċitata iktar ’il fuq, punti 87-88; disponibbli fuq: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[23] Ibid, il-paragrafu 86.

[24] Ibid, il-paragrafi 90-93.

[25] Ibid, il-paragrafu 92.

[26] T-796/14, Philip Morris vs Il-Kummissjoni, iċċitata iktar ’il fuq, punti 55-56.

[27] Il-Qorti tal-Ġustizzja: C-408/21 P, Pech vs Il-Kunsill, iċċitata iktar ’il fuq, punti 92-93; disponibbli fuq: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[28] Ibid, il-paragrafi 88-89.

[29] C-408/21 P, Pech vs Il-Kunsill, il-punt 73.

[30] Deċiżjoni tal-Ombudsman fil-każ 1920/2022/NH; disponibbli fuq: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/167605

[31] Deċiżjoni tal-Ombudsman fil-każ 1920/2022/NH; disponibbli fuq: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/167605

[32] C‐39/05 P u C‐52/05 P, L-Isvezja u Turco vs Il-Kunsill, punt 69.

[33] C-408/21 P, Pech vs Il-Kunsill, il-punt 61.

[34] T-395/13, Miettinen vs il-Kunsill, il-paragrafu 37; disponibbli fuq https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-395/13

[35] Ibid, il-paragrafi 42-43.

[36] C-408/21 P, Pech vs Il-Kunsill, il-paragrafu 56.