Izgatavots saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu ^{4. panta 1. punktu [1]}

Vispārīga informācija

1. Pētnieks vērsa Ombuda uzmanību uz divām praksēm, ko izmanto Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūra (Frontex), izskatot pieprasījumus par piekļuvi dokumentiem saskaņā ar ES tiesību aktiem par publisku piekļuvi dokumentiem (Regula 1049/2001)[2].

2. Pirmā prakse attiecas uz situāciju, kad pieprasījums attiecas uz lielu dokumentu skaitu vai ļoti gariem dokumentiem. Šādos gadījumos Frontex cenšas rast “taisnīgu risinājumu” saskaņā ar Regulu 1049/2001 [3]. Tomēr, to darot, Frontex nolemj šādos gadījumos nepiemērot tiesību aktos noteikto termiņu. Regulā 1049/2001 ir noteikts, ka termiņu sāk skaitīt no brīža, kad ir reģistrēts piekļuves pieprasījums.[4] Frontex uzskata, ka tā nevar reģistrēt pieprasījumu, pirms nav rasts “taisnīgs risinājums”.

3. Otrā prakse attiecas uz noteikumu, ka pieteikumiem par piekļuvi dokumentiem ir jābūt precīziem [5]. Ja Frontex ir reģistrējusi pieprasījumu, attiecībā uz kuru tādējādi tiek piemērots tiesību aktos noteiktais termiņš, bet pēc tam uzskata, ka pieprasījuma tvērums nav pietiekami precīzs, tā aptur tiesību aktos noteikto termiņu līdz brīdim, kad pieprasījuma iesniedzējs ir pilnībā precizējis pieprasījumu. Regulā 1049/2001 šāda iespēja nav minēta.

4. Ombuds nolēma izskatīt šos jautājumus, veicot šo izmeklēšanu pēc savas iniciatīvas.

Izmeklēšana

5. Ombude informēja Frontex, ka viņai nav zināms nekāds juridiskais pamats šādai praksei [6]. Viņa lūdza to komentēt.

6. Frontex atbildēja [7], ka tās prakse sākotnēji atlikt lielu/daudzu dokumentu pieprasījumu reģistrāciju (tādējādi faktiski novēršot likumā noteiktā termiņa sākšanos) ir noteikta ES judikatūrā un jebkurā gadījumā atbilst Regulas 1049/2001 noteikumu loģikai.

7. Frontex arī atbildēja, ka ES judikatūra pieļauj praksi apturēt tiesību aktos noteiktos termiņus, ja ES iestāde uzskata, ka (jau reģistrētais) pieprasījums nav pietiekami skaidrs.

8. Frontex norādīja, ka šāda prakse nerada neizdevīgus apstākļus pieprasītājiem un kopumā ir labas pārvaldības interesēs attiecībā uz pieprasījumiem par publisku piekļuvi dokumentiem.

9. Frontex atsauces uz judikatūru nebija skaidras. Tādēļ ombuds lūdza [8] Frontex sniegt precīzas atsauces un citātus.

10. Turpmākajā atbildē [9] Frontex sniedza sīkākas atsauces uz judikatūru un citātus.

Ombuda novērtējums, kura rezultātā tika sniegts ieteikums

Ļoti garu/daudzu dokumentu pieprasījumu novēlotas reģistrācijas izsniegšana

11. Frontex norādīja, ka saskaņā ar ES judikatūru tai ir jāatliek pieprasījumu reģistrācija ikreiz, kad ir jāmeklē “taisnīgs risinājums” (“Kā atzīts Eiropas Savienības Tiesas (EST) judikatūrā, pieteikumu par publisku piekļuvi dokumentiem saņēmēja iestāde var oficiāli reģistrēt tikai tad, kad pieteikuma iesniedzējs ir oficiāli atradis savstarpēji pieņemamu risinājumu un tam ir piekritis.”).

12. Tomēr Frontex neatsaucās uz judikatūru, kurā Tiesa izdarīja tiešus konstatējumus, kas atbilst iepriekš minētajam apgalvojumam [10]. 

13. Frontex uzskata, ka tās prakse atbilst Regulas 1049/2001 noteikumu loģikai. Tā norādīja, ka regulā vispirms ir noteikts, ka ES iestāde nosūta apstiprinājumu par pieprasījuma saņemšanu, un pēc tam atsaucas uz pieprasījuma reģistrāciju.

14. Regulā ir noteikts šādi: 

“Pieteikuma iesniedzējam nosūta apstiprinājumu par saņemšanu. Iestāde 15 darba dienu laikā pēc pieteikuma reģistrācijas piešķir piekļuvi pieprasītajam dokumentam un nodrošina piekļuvi (...) " .

15. Frontex norādīja, ka atsaucei uz divām darbībām – saņemšanas apstiprinājuma nosūtīšanu un pieprasījuma reģistrēšanu – ir jābūt mērķim, no kura daļa ir pieprasīt ES iestādēm meklēt “taisnīgu risinājumu” pirms likumā noteiktā termiņa sākuma, reģistrējot pieprasījumu. Frontex uzskata, ka pienākumam izskatīt pieprasījumu tiesību aktos noteiktajā termiņā nebūtu jāietver centieni rast “taisnīgu risinājumu” ar pieprasījuma iesniedzēju.

16. Ombuds nevar piekrist šādai interpretācijai.

17. Regulā (EK) Nr. 1049/2001 ir noteikts, ka pieprasījumi ir jāizskata nekavējoties. Skaidrs 15 darba dienu termiņš palīdz aizsargāt pamattiesības uz publisku piekļuvi dokumentiem. 

18. Nav iespējams secināt, ka pieprasījuma iesniedzējs nav nelabvēlīgākā situācijā, ja Frontex atliek tiesību aktos noteiktā termiņa iedarbināšanu. Frontex norādīja, ka tas, ka tiek meklēts “taisnīgs risinājums”, ir “taisnīgs un pārredzams risinājums, kas ļauj abām pusēm palīdzēt rast šādu risinājumu, vienlaikus ievērojot principu, ka netiek apdraudētas pieteikuma iesniedzēja tiesības galu galā ierosināt tiesvedību vai iesniegt sūdzību Eiropas Ombudam”.

19. Tomēr “taisnīgu risinājumu” var un vajag meklēt tiesību aktos noteiktajā termiņā. Regulā ir noteikts, ka pieprasījumi ir jāizskata nekavējoties. Pieprasījuma iesniedzējs acīmredzot ir ieinteresēts pēc iespējas ātrāk izmantot regulā noteikto konkrēto termiņu. Turklāt, ja netiktu rasts taisnīgs risinājums, likumā noteiktais termiņš nekad nesāktos, tādējādi apdraudot prasītāja tiesības vērsties tiesā vai pie ombuda. Frontex pieeja var arī izdarīt spiedienu uz pieteikuma iesniedzēju, lai tas piekristu taisnīgam risinājumam.

20. Ņemot vērā Regulai 1049/2001 raksturīgo loģiku, nav nepieciešams pieņemt praksi, lai saprastu laikposmu starp saņemšanas apstiprinājumu un reģistrāciju. Šis laikposms ir, piemēram, posms, kurā iestāde vai struktūra var pārbaudīt, vai pieprasījums ir pietiekami precīzs [11]. Tas ir ļoti svarīgs jautājums, un ar to pietiek, lai pilnībā izprastu iepriekš minēto laika periodu.

21. Frontex arī apgalvo, ka tās prakse nodrošina “vienlīdzīgu attieksmi pret visiem jau esošajiem pieteikumiem un līdzsvaro piekļuves pieteikuma iesniedzēja intereses ar darba slodzi, ko rada pieteikuma apstrāde, kas var ietekmēt vienlīdzīgu attieksmi pret visiem esošajiem pieteikumiem”. Šķiet, ka tas attiecas uz darba slodzes jautājumiem, kas liek pieņemt, ka prakses galvenais mērķis ir ļaut apstrādāt pieprasījumus ārpus tiesību aktos noteiktā termiņa. Tomēr to nevar pieņemt attiecībā uz regulu, kas jau skaidri piedāvā ES iestādei vai struktūrai vairākas metodes/rīkus tādu situāciju risināšanai, kas rada ievērojamu darba slodzi [12].

22. Tādēļ ombuds secina, ka, tiklīdz pieprasījums ir pietiekami precīzs, lai Frontex varētu identificēt dokumentu(-us)[13], Frontex ir jāreģistrē pieprasījums un vajadzības gadījumā jāmeklē “taisnīgs risinājums” tiesību aktos noteiktajā termiņā.

Likumā noteikto termiņu apturēšana

23. Frontex paskaidroja, ka dažkārt tā saprot, ka pēc pieprasījuma reģistrēšanas pieprasījums ir neskaidrs. Tā uzskata, ka, ja tas tā ir, tā var apturēt termiņu, lai no pieprasījuma iesniedzēja saņemtu papildu paskaidrojumus.

24. Frontex zināmā mērā atsaucās uz ES judikatūru un ombuda praksi, kurā uzsvērts, cik svarīgi ir apstrādāt pieprasījumus tikai tad, ja tie ir skaidri.

25. Tomēr Frontex nav atsaukusies ne uz vienu judikatūru, kurā Tiesa būtu tieši konstatējusi, ka tā var apturēt likumā noteikto termiņu. Tā vietā Frontex savā turpmākajā atbildē citē judikatūru, kurā norādīts, ka regulā “nav neviena noteikuma, kas skaidri ļautu iestādei, ja nav taisnīgas vienošanās ar prasītāju, apturēt šīs regulas 7. un 8. pantā paredzētos termiņus (..)”.

26. Jautājums par likumā noteiktā termiņa apturēšanu ir nopietns jautājums. Regulā tas nav paredzēts. Gluži pretēji. Kā norādīts iepriekš, regulā jau ir paredzēti mehānismi administratīvo grūtību risināšanai, piemēram, sākotnējā termiņa pagarināšana. Turklāt termiņi ir tieši saistīti ar pieprasījuma iesniedzēja tiesībām vērsties tiesā vai vērsties pie ombuda. Pat ja pieprasījuma priekšmets nav pietiekami precīzs (bet pieprasījums kļūdas dēļ tika reģistrēts priekšlaicīgi), interese risināt šo jautājumu nevar pārvērsties par vispārēju principu, kas ļauj iestādei vai struktūrai vienpusēji apturēt termiņus. Tāpēc Frontex prakse neatbilst Regulai 1049/2001.

27. Attiecībā uz jautājumu par tādu pieprasījumu priekšlaicīgu reģistrāciju, kas izrādījušies tik neprecīzi, ka dokumentu(-us) nevar identificēt, Eiropas Komisija ir pieņēmusi praksi ātri labot priekšlaicīgo reģistrāciju un būtībā atsākt procesu pēc tam, kad tā ir saņēmusi nepieciešamos paskaidrojumus [14] Ombuds uzskata, ka, ja iestāde vai struktūra saprātīgā termiņā (2-3 darba dienu laikā) konstatē, ka tā kļūdaini reģistrējusi neprecīzu pieprasījumu, šāda Komisijas prakse ir pamatota. Tāpēc tā ir piemērota prakse šādu situāciju risināšanai, un to var piemērot citas ES iestādes un struktūras, tostarp Frontex.

Ieteikumi

Pamatojoties uz šīs sūdzības izmeklēšanu, ombuds konstatē, ka divas Frontex prakses ir administratīva kļūme, proti, a) tās prakse atlikt pieteikumu par publisku piekļuvi dokumentiem reģistrāciju, ja tiek uzskatīts, ka ir nepieciešami “taisnīgi risinājumi”, un b) tās prakse apturēt tiesību aktos noteiktos termiņus, ja tā pēc pieprasījuma reģistrēšanas konstatē, ka pieprasījums nav pietiekami precīzs. Tādēļ viņa turpmāk sniedz attiecīgus ieteikumus.

1. Frontex būtu jāizbeidz prakse atlikt pieteikumu par publisku piekļuvi dokumentiem reģistrāciju, ja tiek uzskatīts, ka ir vajadzīgi “taisnīgi risinājumi”, un būtu jāizbeidz prakse apturēt tiesību aktos noteiktos termiņus, ja tā pēc pieprasījuma reģistrēšanas konstatē, ka pieprasījums nav pietiekami precīzs.

2. Gadījumos, kad Frontex ir reģistrējusi pieprasījumu par publisku piekļuvi dokumentiem, kuri nav pietiekami precīzi, lai tā varētu identificēt dokumentus, un kurus tāpēc sākotnēji nevajadzēja reģistrēt, Frontex būtu jāpiemēro Eiropas Komisijas prakse ātri lūgt pieprasījuma iesniedzējam sniegt nepieciešamos paskaidrojumus un aktivizēt termiņu, tiklīdz šādi paskaidrojumi ir saņemti. Laiks, kas vajadzīgs, lai sazinātos ar pieprasītāju nolūkā saņemt šādus paskaidrojumus, nedrīkst pārsniegt 2–3 darba dienas no pieprasījuma saņemšanas dienas. Turklāt Frontex būtu jāizvairās no vairākiem lūgumiem sniegt paskaidrojumus.

Frontex un sūdzības iesniedzējs tiks informēti par šo ieteikumu. Saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 4. panta 2. punktu Frontex līdz 2023. gada 31. augustam nosūta sīki izstrādātu atzinumu.

Emily O'Reilly
Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2023. gada 30. maijā

[1] Pieejams šeit: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Regula 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32001R1049), saskaņā ar Frontex regulas 114. panta 1. punktu, ko īsteno ar Frontex valdes 2016. gada 21. septembra Lēmumu Nr. 25/2016. (Frontex regula:

Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) 2019/1896 (2019. gada 13. novembris) par Eiropas Robežu un krasta apsardzi un ar ko atceļ Regulas (ES) Nr. 1052/2013 un (ES) 2016/1624, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32019R1896; Frontex valdes lēmums: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/uploads/mb_lēmums_25_2016_par_pieņemot_praktiski_pasākumi_par_pad.pdf).  

[3] Regulas 1049/2001 6. panta 3. punktā ir noteikts: “Ja pieteikums attiecas uz ļoti apjomīgu dokumentu vai ļoti lielu dokumentu skaitu, attiecīgā iestāde var neoficiāli apspriesties ar pieteikuma iesniedzēju, lai rastu taisnīgu risinājumu.[..]”

[4] 7. panta 1. punkts: “15 darba dienu laikā pēc pieteikuma reģistrācijas iestāde vai nu piešķir piekļuvi pieprasītajam dokumentam, vai nodrošina piekļuvi (...)”.

[5] Regulas (EK) Nr. 1049/2001 6. panta 1. punktā noteikts, ka pieprasījumus „iesniedz (..) pietiekami precīzi, lai iestāde varētu identificēt dokumentu”.

[6] 2022. gada 15. jūlija vēstule, kas adresēta Frontex toreizējam izpilddirektora pienākumu izpildītājam.

[7] Izpilddirektora pienākumu izpildītāja 2022. gada 5. augusta vēstule.

[8] 2022. gada 16. septembra vēstule.

[9] Frontex izpilddirektora vietnieka, kas rīkojas izpilddirektora vietas izpildītāja vārdā, 2022. gada 10. oktobra vēstule.

[10] Frontex atsaucās uz dažādiem pastāvošiem un neapstrīdamiem pienākumiem un tiesībām saistībā ar “taisnīgu risinājumu” meklēšanu, kas neattiecas uz šo lietu.

[11] Regulā nav skaidri minēts laikposms vai posms starp abām darbībām. Ir iespējams, ka atzinuma sagatavotāji 2000.–2001. gadā pieņēma, ka pieprasījums tiktu reģistrēts brīdī, kad tiek nosūtīts saņemšanas apstiprinājums. Tomēr tagad pastāv vienprātība par to, ka šīs ir divas atsevišķas darbības, un tas atbilst standarta saziņai, kas mūsdienās notiek internetā (kur “kvīšu atzīšana” galvenokārt notiek automātiski un tūlītēji).

[12] Regulā ir noteikts, ka pieprasītājam ir jāiesniedz precīzs pieprasījums. Regulā ir skaidri paredzēta iespēja meklēt “taisnīgu risinājumu”, un tas var ietvert pat diskusijas, kuru mērķis ir samazināt pieprasījuma darbības jomu. Regulā skaidri un precīzi ir paredzēta iespēja izņēmuma gadījumos pagarināt termiņu (būtībā pagarinot termiņu līdz sešām nedēļām, 30 darba dienām).

[13] Regula attiecas uz attiecīgās iestādes spēju identificēt attiecīgo dokumentu. Tas neattiecas uz pieprasītāja pienākumu norādīt atsauces numuru vai dokumenta nosaukumu. Iestādei ir pienākums saprātīgās robežās meklēt attiecīgo dokumentu, ņemot vērā pieprasījuma iesniedzēja pieprasījuma saturu. “6. pants. Pieteikumi, 1. Pieteikumus par piekļuvi dokumentam iesniedz rakstiski, tostarp elektroniski, vienā no EK līguma 314. pantā minētajām valodām un pietiekami precīzi, lai iestāde varētu identificēt dokumentu.”

[14] Ar to īsteno Padomes Direktīvas 2001/937/EK, EOTK, Euratom 2. pantu: Komisijas Lēmums (2001. gada 5. decembris), ar ko groza tās reglamentu (izziņots ar dokumenta numuru C(2001) 3714), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32001D0937