Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Die vorliegende Beschwerde geht auf eine interne Untersuchung des OLAF zur Finanzierung des Erwerbs des Gebäudes D3 des Europäischen Parlaments in Brüssel zurück. Dieses Gebäude war Gegenstand eines langfristigen Mietvertrags zwischen dem Parlament und dem Eigentümer des Gebäudes, der 1992 unterzeichnet wurde und dem Parlament die Möglichkeit gab, das Gebäude zu erwerben. Das Parlament hat diese Kaufoption 1998 ausgeübt.

2. Im Jahr 2002 kontaktierte der Beschwerdeführer, ein Journalist, den Präsidenten der Europäischen Kommission und informierte ihn über bestimmte mutmaßliche Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit dem Erwerb des Gebäudes D3 durch das Parlament, die möglicherweise strafrechtliche Auswirkungen haben könnten. Nach Angaben des Beschwerdeführers beauftragte der Generalsekretär des Parlaments 1998 ein Unternehmen mit der Finanzierung des Erwerbs des Gebäudes, ohne eine Ausschreibung zu veröffentlichen. Er tat dies, trotz der großen Geldsummen, die damit verbunden waren. Auf der Grundlage der vom Beschwerdeführer vorgelegten Informationen leitete das OLAF eine interne Untersuchung (OF/2003/0026) ein, in deren Rahmen es Zeugen anhörte und Sachverständige konsultierte. Am 11. August 2006 schloss das OLAF den Fall ab und empfahl keine weiteren Folgemaßnahmen außer (i) der Übermittlung einer Kopie seines abschließenden Fallberichts an das Parlament und (ii) der Unterrichtung des Beschwerdeführers über die Ergebnisse der Untersuchung.

3. Am 21. Mai 2007 reichte der Beschwerdeführer die Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH ein, in der er verschiedene Mängel bei der Durchführung der internen Untersuchung des OLAF geltend machte. Der Bürgerbeauftragte schloss diesen Fall am 13. September 2010 ab, wobei er im Wesentlichen davon ausging, dass OLAF seinen Empfehlungsentwurf in diesem Fall akzeptiert hatte.

4. Die vorliegende Beschwerde bezieht sich auf drei Fragen, von denen zwei mit der Untersuchung des OLAF in der Sache OF/2003/0026 zusammenhängen, aber nicht in der Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH aufgeworfen wurden. Die dritte Frage betrifft die Befugnis zur Einleitung und zum Abschluss von OLAF-Untersuchungen im Allgemeinen. Diese drei Themen sind die folgenden:

i) die Einstufung des Beschwerdeführers durch das OLAF im Rahmen seiner internen Untersuchung als „betroffene Person“ im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 (im Folgenden „Verordnung“)[2];

ii) Schriftverkehr des OLAF mit dem Beschwerdeführer in Bezug auf das Verhalten eines Referatsleiters bei der Kommission und

iii) Interne Regelungen des OLAF für Entscheidungen über die Einleitung und den Abschluss von Untersuchungen.

5. Was die erste Frage betrifft, so forderte das OLAF den Beschwerdeführer am 7. Februar 2006 unter Berufung auf Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung [3] als Zeugen in seinem Hauptsitz in Brüssel auf, vernommen zu werden. Der Beschwerdeführer erhob Einspruch gegen die Ladung. Daraufhin lud das OLAF den Beschwerdeführer zu einem Gespräch ein, diesmal unter Berufung auf Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung [4]. Sie entschuldigte sich auch dafür, dass sie sich in ihrem früheren Schreiben an den Beschwerdeführer fälschlicherweise auf Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung als Rechtsgrundlage berufen hatte. In seiner Antwort vom 19. März 2006 vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass er auch bei einer weiten Auslegung von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung nicht als „betroffene Person“ angesehen werden könne, da Art. 4 Abs. 3 sich auf betroffene Wirtschaftsteilnehmer beziehe, zu denen er nicht gehöre. Außerdem forderte er das OLAF auf, zu bestätigen, dass es ihn nicht als „betroffene Person“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung ansehe. In einem Schreiben vom 19. April 2006 wies das OLAF darauf hin, dass seiner Ansicht nach eine weite Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 („im weiteren Sinne“) die Rechtsgrundlage für die Einladung des Beschwerdeführers zu einem Gespräch sei.

6. Der Beschwerdeführer beantragte eine anonymisierte Fassung des abschließenden Fallberichts des OLAF in der Sache OF/2003/0026, die ihm mit Schreiben vom 1. September 2006 übermittelt wurde. Mit Schreiben vom 27. September 2006 ersuchte der Beschwerdeführer den Generaldirektor des OLAF, zu bestätigen, dass das OLAF keine weiteren Untersuchungen in Bezug auf ihn durchführen werde. Mit Schreiben vom 23. März 2007 teilte das OLAF dem Beschwerdeführer mit, dass das OLAF derzeit nicht die Absicht habe, weitere Untersuchungen über Sie durchzuführen. In einem Schreiben vom 26. April 2007 gab das OLAF folgende Erklärung ab: "Ich bestätige Ihnen, dass OLAF gegenwärtig nicht die Absicht hat, Erkundigungen über Sie einzuholen."[5] Nach Ansicht des Beschwerdeführers implizierten diese Erklärungen, dass sich das OLAF das Recht vorbehalten habe, zu einem späteren Zeitpunkt Nachforschungen über ihn anzustellen. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass das OLAF aufgrund des Fehlens einer anwendbaren Rechtsgrundlage keinerlei Recht habe, im Rahmen einer internen Untersuchung Untersuchungen in Bezug auf ihn einzuleiten.

7. Die zweite Frage geht auf den Schriftwechsel des OLAF mit dem Beschwerdeführer zurück. Dem Beschwerdeführer zufolge kündigte das OLAF in einem an ihn gerichteten Schreiben vom 19. Oktober 2006 an, dass es ihm seine Stellungnahme zu der Frage übermitteln werde, ob ein Referatsleiter bei der Kommission im Fall des Beschwerdeführers korrekt gehandelt habe.

8. Die dritte Frage betrifft die Befugnis des OLAF, interne Untersuchungen einzuleiten und abzuschließen. Der Beschwerdeführer wies auf Artikel 5 der Verordnung hin, wonach interne Untersuchungen durch Beschluss des Direktors des Amtes eingeleitet werden. Nach Ansicht des Beschwerdeführers bedeutete dies den Generaldirektor des OLAF. Der Generaldirektor hat jedoch weder die Entscheidung über die Einleitung noch die Entscheidung über die Einstellung der Untersuchung OF/2003/0026 getroffen.

9. Am 18. März 2008 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Gegenstand der Untersuchung

10. In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten machte der Beschwerdeführer folgende Vorwürfe:

1) Das OLAF hat die Grenzen seiner Befugnisse überschritten, indem es i) ihn als "betroffene Person" im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung behandelt und sich geweigert hat, diese Qualifikation zu widerrufen, und ii) im Rahmen einer internen Untersuchung Ermittlungen gegen ihn eingeleitet hat.

2) Entgegen der Ankündigung in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2006 gab das OLAF dem Beschwerdeführer keine Stellungnahme zum Verhalten von Herrn X., Referatsleiter bei der Kommission, ab.

3) Durch die Übertragung von Befugnissen zur Einleitung und zum Abschluss von Untersuchungen auf den für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor, der nicht der "Direktor des Amtes" im Sinne der Verordnung ist, hat das OLAF gegen Artikel 5 der Verordnung verstoßen.

Das OLAF müsse sich i) für das in der ersten Rüge dargelegte Verhalten entschuldigen, ii) klarstellen, dass es keine Rechtsgrundlage gebe, um Bürger, die die Arbeit der EU-Organe beobachten, auf mögliche Fälle von Missständen in der Verwaltungstätigkeit aufmerksam zu machen, die Gegenstand seiner Untersuchungen seien, und iii) seine Befugnisse in Zukunft ordnungsgemäß ausüben und davon absehen, sich Befugnisse anzumaßen, die ihm nicht übertragen worden seien.

11. Nach Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten müssen Beschwerden beim Bürgerbeauftragten die geeigneten administrativen Ansätze bei den betreffenden Organen und Einrichtungen vorausgehen. In dem Schreiben zur Einleitung seiner Untersuchung stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass der Beschwerdeführer das OLAF offenbar nicht ausdrücklich auf seinen dritten Vorwurf aufmerksam gemacht habe. Da der Vorwurf jedoch eng mit der allgemeinen Frage der Zuständigkeiten des OLAF zusammenhängt, die der Beschwerdeführer in seinen Kontakten mit dem OLAF wiederholt angesprochen hat, war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass dieser Vorwurf in seine Untersuchung aufgenommen werden sollte. Darüber hinaus wies er darauf hin, dass es auch im Interesse eines effizienten Verfahrens liege, den dritten Vorwurf des Beschwerdeführers im Rahmen der vorliegenden Untersuchung aufgreifen zu können.

Die Untersuchung

12. Die Beschwerde wurde dem Generaldirektor des OLAF zur Stellungnahme übermittelt. Die Stellungnahme des OLAF wurde dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt, die er am 29. September 2008 übermittelte. Angesichts dieser Bemerkungen erwies sich eine weitere Untersuchung durch den Bürgerbeauftragten als notwendig. So forderte der Bürgerbeauftragte das OLAF mit Schreiben vom 26. Mai 2009 auf, ihm weitere Informationen über die Vorwürfe des Beschwerdeführers zu übermitteln.

13. Die Antwort des OLAF wurde dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt. Am 29. September 2009 übermittelte der Beschwerdeführer seine Stellungnahme.

14. Nach Prüfung der Antwort des OLAF vor dem Hintergrund der Bemerkungen des Beschwerdeführers vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass weitere Klarstellungen erforderlich seien. Mit Schreiben vom 7. Dezember 2009 ersuchte er daher das OLAF, ihm weitere Informationen über die Beschwerde zu übermitteln.

15. Die Antwort des OLAF wurde dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt. Am 23. März 2010 übermittelte der Beschwerdeführer seine Stellungnahme. Am 15. Mai 2010 übermittelte der Beschwerdeführer ergänzende Stellungnahmen.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

16. In seiner Stellungnahme berief sich das OLAF auf Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten, wonach innerhalb von zwei Jahren nach dem Zeitpunkt, zu dem der Beschwerdeführer auf den Sachverhalt hingewiesen wurde, eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzureichen ist. Das OLAF machte geltend, dass Behauptungen auf der Grundlage von Tatsachen, die dem Beschwerdeführer vor dem 18. März 2006 zur Kenntnis gelangten, unzulässig seien, da seine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten vom 18. März 2008 datiert sei. Zwar hat das OLAF den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 7. Februar 2006 zur Zeugenvernehmung geladen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass der Beschwerdeführer das Schreiben vom 7. Februar 2006 unverzüglich angefochten hat und dass die nachfolgenden Mitteilungen zu diesem Thema erst mit dem Schreiben des OLAF vom 19. April 2006 abgeschlossen wurden. Um eine vorzeitige Einreichung von Beschwerden bei ihm zu verhindern, ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass bei laufenden Mitteilungen die in Artikel 2 Absatz 4 seines Statuts vorgesehene Frist ab dem Zeitpunkt gelten sollte, zu dem der endgültige Standpunkt des Organs bekannt wird. Da die vorliegende Beschwerde weniger als zwei Jahre nach Übermittlung des Schreibens vom 19. April 2006 eingereicht wurde, ist der Einwand des OLAF unbegründet.

17. In seiner Stellungnahme gab der Beschwerdeführer an, dass das OLAF die Verordnung richtig ausgelegt habe, als es erklärte, dass er keiner internen Untersuchung unterzogen werden könne. Gleichzeitig machte er jedoch geltend, dass die Untersuchungsbeauftragten des OLAF diese Einschränkung nicht immer einhielten und dass sie Personen außerhalb der Organe untersuchten, wie aus dem Sonderbericht des Bürgerbeauftragten an das Parlament in der Sache 2485/2004/GG hervorgeht. Der Bürgerbeauftragte legt die Erklärung des Beschwerdeführers nicht so aus, dass er diesbezüglich eine neue Behauptung vorlegen wollte. Daher ist es nicht erforderlich, dass der Bürgerbeauftragte diesen Aspekt in dem vorliegenden Empfehlungsentwurf behandelt.

A. Zum ersten Vorwurf des Beschwerdeführers und zu seiner Behauptung

Rechtlicher Rahmen

18. Artikel 2 der Verordnung lautet wie folgt:

„Verwaltungsuntersuchungen

Im Sinne dieser Verordnung sind "Verwaltungsuntersuchungen" (nachstehend "Untersuchungen" genannt) alle Inspektionen, Kontrollen und sonstigen Maßnahmen, die von Bediensteten des Amtes in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gemäß den Artikeln 3 und 4 durchgeführt werden, um die in Artikel 1 genannten Ziele zu erreichen und erforderlichenfalls die Unregelmäßigkeit der untersuchten Tätigkeiten festzustellen. Diese Ermittlungen berühren nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, Strafverfahren einzuleiten.“

19. Artikel 3 der Verordnung lautet:

"Externe Untersuchungen

Das Amt übt die der Kommission durch die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 übertragene Befugnis zur Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort in den Mitgliedstaaten und gemäß den geltenden Kooperationsabkommen in Drittländern aus.

Im Rahmen seiner Untersuchungsfunktion führt das Amt die Inspektionen und Kontrollen gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 und den sektoralen Vorschriften gemäß Artikel 9 Absatz 2 der genannten Verordnung in den Mitgliedstaaten und im Einklang mit den geltenden Kooperationsabkommen in Drittländern durch.“

20. Artikel 4 der Verordnung lautet wie folgt:

"Interne Untersuchungen

1. In den in Artikel 1 genannten Bereichen führt das Amt Verwaltungsuntersuchungen innerhalb der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen durch (nachstehend "interne Untersuchungen" genannt).

Diese internen Untersuchungen werden nach Maßgabe der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften, und unter gebührender Berücksichtigung des Statuts unter den in dieser Verordnung und in den Beschlüssen der einzelnen Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen vorgesehenen Bedingungen und Verfahren durchgeführt. Die Organe konsultieren einander über die in diesen Beschlüssen festzulegenden Regeln.

2. Unter der Voraussetzung, dass die in Absatz 1 genannten Bestimmungen eingehalten werden, gilt Folgendes:

- das Amt hat das Recht auf sofortigen und unangekündigten Zugang zu allen Informationen, die sich im Besitz der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen befinden, sowie zu ihren Räumlichkeiten. Das Amt ist befugt, die Rechnungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen zu überprüfen. Das Amt kann eine Kopie aller Dokumente oder des Inhalts von Datenträgern, die sich im Besitz der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen befinden, anfertigen und Auszüge davon beschaffen und erforderlichenfalls die Verwahrung dieser Dokumente oder Daten übernehmen, um sicherzustellen, dass keine Gefahr ihres Verschwindens besteht —

- das Amt kann die Mitglieder der Organe und Einrichtungen, die Leiter der Ämter und Agenturen sowie das Personal der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen um mündliche Auskünfte ersuchen.

3. Unter den Bedingungen und nach den Verfahren der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 kann das Amt in den Räumlichkeiten der betreffenden Wirtschaftsbeteiligten Kontrollen vor Ort durchführen, um Zugang zu Informationen über mögliche Unregelmäßigkeiten zu erhalten, die diese Wirtschaftsbeteiligten möglicherweise feststellen.

Das Amt kann ferner jede betroffene Person auffordern, Auskünfte zu erteilen, die es für seine Untersuchungen für sachdienlich hält. ...“

21. Art. 9 der Verordnung Nr. 2988/95 [6], auf den Art. 3 der Verordnung verweist, lautet:

„1. Unbeschadet der von den Mitgliedstaaten gemäß ihren innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften durchgeführten Kontrollen und unbeschadet der von den Gemeinschaftsorganen gemäß dem EG-Vertrag, insbesondere Artikel 188c, durchgeführten Kontrollen führt die Kommission unter ihrer Verantwortung Kontrollen durch in Bezug auf

a) die Übereinstimmung der Verwaltungspraxis mit den Gemeinschaftsvorschriften;

b) das Vorhandensein der erforderlichen Belege und ihre Übereinstimmung mit den Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaften gemäß Artikel 1;

c) die Umstände, unter denen solche Finanztransaktionen durchgeführt und kontrolliert werden.

2. Darüber hinaus kann sie unter den in den sektorspezifischen Vorschriften festgelegten Bedingungen Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durchführen.

Bevor die Kommission solche Kontrollen und Überprüfungen gemäß den geltenden Vorschriften durchführt, unterrichtet sie den betreffenden Mitgliedstaat entsprechend, um die erforderliche Unterstützung zu erhalten."

22. Art. 5 der Verordnung Nr. 2185/96 [7] bestimmt:

„Die Kommission führt Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei Wirtschaftsteilnehmern durch, auf die verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen der Gemeinschaft gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 angewandt werden können, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass Unregelmäßigkeiten begangen wurden.

Um der Kommission die Durchführung solcher Kontrollen und Überprüfungen zu erleichtern, müssen die Wirtschaftsteilnehmer Zugang zu Räumlichkeiten, Grundstücken, Verkehrsmitteln oder anderen Bereichen gewähren, die für geschäftliche Zwecke genutzt werden.

Soweit dies unbedingt erforderlich ist, um festzustellen, ob eine Unregelmäßigkeit vorliegt, kann die Kommission bei anderen betroffenen Wirtschaftsbeteiligten Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durchführen, um Zugang zu einschlägigen Informationen über Sachverhalte zu erhalten, die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort unterliegen, die sich im Besitz dieser Wirtschaftsbeteiligten befinden."

23. Der 13. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 2185/96 lautet:

„Wenn die Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrug und Unregelmäßigkeiten wirksam sein sollen, muss die Kommission Kontrollen in den Räumlichkeiten der Wirtschaftsteilnehmer durchführen, die direkt oder indirekt an der betreffenden Unregelmäßigkeit beteiligt waren, sowie in den Räumlichkeiten anderer Wirtschaftsteilnehmer, die von dieser Unregelmäßigkeit betroffen sein könnten. ...“

24. In der Kurzfassung der derzeit geltenden Fassung des OLAF-Handbuchs aus dem Jahr 2009 wird der Begriff „betroffene Person“ wie folgt definiert:

„Betroffen ist die natürliche oder juristische Person, der Sachverhalte im Rahmen einer OLAF-Untersuchung oder -Operation unmittelbar zurechenbar sind. Er ist eine natürliche Person oder ein Wirtschaftsteilnehmer, der verdächtigt wird, eine Unregelmäßigkeit oder einen Betrug begangen zu haben."[8]

25. Die vollständige Fassung des OLAF-Handbuchs von 2009 enthält folgende Definitionen:

"• Betroffene Person (interne Untersuchung)

Eine Person, die dem Personal der Unionseinrichtung angehört und bei der ein spezifischer Verdacht auf schwerwiegende Unregelmäßigkeiten, Betrug, Korruption oder andere schwerwiegende Verletzungen beruflicher Pflichten besteht. Gemäß Artikel 4 des Beschlusses 1999/396 unterrichtet das OLAF die betroffene Person als betroffene Partei unverzüglich, sofern dies der Untersuchung nicht schaden würde.

• Betroffene Person (externe Untersuchung)

Eine von einer externen Untersuchung betroffene Person ist ein Wirtschaftsteilnehmer, gegen den Maßnahmen und Sanktionen der Union verhängt werden können, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass Unregelmäßigkeiten begangen wurden."[9]

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

26. Vor dem in den Rn. 5 und 6 des vorliegenden Urteils dargelegten tatsächlichen Hintergrund machte der Beschwerdeführer geltend, dass das OLAF die Grenzen seiner Befugnisse überschritten habe, indem es ihn i) als „betroffene Person“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung behandelt und sich geweigert habe, diese Einschränkung zu widerrufen, und ii) im Rahmen einer internen Untersuchung Ermittlungen gegen ihn eingeleitet habe. Er forderte, dass sich das OLAF (i) für das in seinem ersten Vorwurf dargelegte Verhalten entschuldigen sollte, (ii) klarstellen sollte, dass es keine Rechtsgrundlage dafür gibt, Bürger, die die Arbeit der EU-Organe beobachten, auf mögliche Fälle von Missständen in der Verwaltungstätigkeit aufmerksam zu machen, die Gegenstand seiner Untersuchungen sind, und (iii) seine Befugnisse in Zukunft korrekt ausüben und davon absehen sollte, sich Befugnisse anzumaßen, die ihm nicht übertragen wurden.

27. In seiner Stellungnahme stellte das OLAF fest, dass sich die Begriffe „betroffene Wirtschaftsteilnehmer“ und „betroffene Person“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung sowohl auf Quellen außerhalb der Organe und Einrichtungen der Union beziehen. Da der Beschwerdeführer zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht bei einem Organ oder einer Einrichtung der Union beschäftigt war, konnte er keiner internen Untersuchung unterzogen werden. Nach Angaben des OLAF war er jedoch ein Informant, der wahrscheinlich über Informationen verfügte, die für seine Untersuchung relevant waren. Aus diesem Grund qualifizierte er sich als "betroffene Person" im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung. Mit der Einladung des Beschwerdeführers zu einem förmlichen Gespräch am 9. März 2006 habe das OLAF somit im Rahmen seiner Befugnisse gehandelt. Das OLAF äußerte sich nicht ausdrücklich zum zweiten Aspekt des ersten Vorwurfs des Beschwerdeführers.

28. In seiner Stellungnahme behauptete der Beschwerdeführer, dass die Behauptung des OLAF, es habe ihn nie untersucht, mit dem Inhalt seiner oben in Rn. 6 genannten Schreiben unvereinbar sei. Aus den Erklärungen des OLAF in beiden Schreiben gehe eindeutig hervor, dass es sich sogar das Recht vorbehalte, ihn zu einem späteren Zeitpunkt zu untersuchen. Das OLAF äußerte sich nicht zur Relevanz der genannten Schreiben. Nach Angaben des Beschwerdeführers hatte das OLAF Informationen über ihn gesammelt, z. B. Informationen über seine derzeitige und frühere berufliche Tätigkeit, und diese Informationen in seinen abschließenden Fallbericht aufgenommen.

29. Außerdem habe sich das OLAF nicht zur Definition des Begriffs „betroffene Person“ im OLAF-Handbuch geäußert, auf das es in seinem Schriftwechsel mit dem OLAF Bezug genommen habe. Er war der Ansicht, dass selbst eine sehr weite Auslegung die angefochtene Klausel nicht auf ihn anwendbar machen würde. Der Beschwerdeführer erklärte, dass in der Verordnung keine „betroffene Person“ definiert sei. Er wies jedoch darauf hin, dass nach der Verordnung (EG) Nr. 2185/96, insbesondere ihrem Artikel 5, eine "betroffene Person" ein Wirtschaftsteilnehmer sei. Darüber hinaus definiert das OLAF-Handbuch "betroffene Person" als "die natürliche oder juristische Person, der Sachverhalte im Rahmen einer OLAF-Untersuchung oder -Operation unmittelbar zuzurechnen sind". Er ist eine natürliche Person oder ein Wirtschaftsteilnehmer, der im Verdacht steht, eine Unregelmäßigkeit oder einen Betrug begangen zu haben."Der Beschwerdeführer brachte vor, er könne nicht als Wirtschaftsteilnehmer angesehen werden oder im Verdacht stehen, eine Unregelmäßigkeit oder einen Betrug begangen zu haben, da er in keiner Weise an der Finanzierung des Gebäudes D3 des Parlaments beteiligt gewesen sei. Folglich konnte sich das OLAF nicht rechtmäßig auf Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung berufen. Er wiederholte daher seine Behauptung und betonte die grundsätzliche Bedeutung dieser Frage.

30. In seinem ersten Ersuchen um weitere Informationen forderte der Bürgerbeauftragte das OLAF auf, seine Gründe für die Einstufung des Beschwerdeführers als „betroffene Person“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung vor dem Hintergrund von Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 2185/1996, auf den Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung verweist, und die Definition des Begriffs „betroffene Person“ im OLAF-Handbuch anzugeben.

31. In seiner Antwort erklärte das OLAF: „Der Grund für die Einstufung des Beschwerdeführers als ‚betroffene Person‘ bestand darin, ihn zu einer förmlichen Anhörung als Zeuge einzuladen, um weitere Informationen von ihm einzuholen.“ Darüber hinaus machte sie im Wesentlichen geltend, dass der in Art. 4 Abs. 3 der Verordnung verwendete Begriff "betroffene Person" weiter gefasst sei als der Begriff "betroffene Person" im OLAF-Handbuch. Der erstgenannte Begriff erfasse Personen, die unter Verdacht stünden, und Personen, die nicht unter Verdacht stünden, aber über relevante Informationen verfügen könnten. Dagegen betrifft Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung ausschließlich die Kategorie „betroffene Person“ im Sinne der Definition im OLAF-Handbuch [10]. Die Berufung auf den Begriff "jede betroffene Person" unter den gegebenen Umständen bedeutete daher nicht, dass der Beschwerdeführer unter Verdacht stand.

32. Das OLAF vertrat ferner die Auffassung, dass in der Fassung seines Handbuchs von 2005, die zum maßgeblichen Zeitpunkt in Gebrauch war, der Begriff "Beteiligter" verwendet wurde, um eine von der Untersuchung betroffene Person zu benennen. Der Begriff "betroffene Person" wurde erst eingeführt, nachdem das Einladungsschreiben (vom 9. März 2006) an den Beschwerdeführer versandt worden war. Vor diesem Hintergrund brachte das OLAF vor, dass der Beschwerdeführer rückwirkend eine neue Definition für vergangene Ereignisse anstrebe. Er stellte ferner fest, dass der Beschwerdeführer nie als „Beteiligter“ angesehen und nie vom OLAF untersucht worden sei.

33. Das OLAF machte geltend, dass es sich auf Art. 4 Abs. 3 der Verordnung in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2185/96 als Rechtsgrundlage für die Einladung des Beschwerdeführers zu einem Gespräch gestützt habe. Auf diese Weise behandelte sie den Beschwerdeführer wie eine Person von außerhalb der EU-Organe, die möglicherweise über Informationen verfügt, die für ihre Untersuchung relevant sind. Das OLAF räumte ein, dass dies zu einer mehrdeutigen Situation geführt haben könnte, was nicht seine Absicht gewesen sei. Das OLAF betonte daher, dass es erneut bestätigen wolle, dass es den Beschwerdeführer nie verdächtigt habe, einen Betrug oder eine Unregelmäßigkeit zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU begangen zu haben, und dass es nie beabsichtigt habe, den Beschwerdeführer zu untersuchen.

34. In seinen Bemerkungen wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass das OLAF nicht erläutert habe, warum die im OLAF-Handbuch verwendeten Begriffe nicht dieselbe Bedeutung hätten wie die entsprechenden Begriffe in den einschlägigen Verordnungen. Laut seinem Vorwort enthält das OLAF-Handbuch wichtige Anweisungen für Ermittler. Die Annahme der Ausführungen des OLAF würde daher bedeuten, dass die im OLAF-Handbuch enthaltenen Definitionen der Grundbegriffe falsch waren. Er machte ferner geltend, dass in der Fassung des OLAF-Handbuchs von 2005, die auf der Website des OLAF abrufbar sei, sowohl der Begriff „Beteiligter“ als auch der Begriff „betroffene Person“ verwendet worden seien, wobei letztere ausschließlich Personen bezeichnet habe, die im Verdacht stünden, für Rechtsverstöße verantwortlich zu sein. Die weite Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung durch das OLAF wurde nirgends erwähnt. In Bezug auf die Erklärung des OLAF, dass es nie seine Absicht gewesen sei, ihn zu untersuchen, stellte der Beschwerdeführer fest, dass sich das OLAF nicht mit der Frage nach der Bedeutung seiner oben in Rn. 6 genannten Schreiben befasst habe. Er bekräftigte seine Auffassung, dass es für das OLAF keine Rechtsgrundlage gebe, um Informationen über ihn zu sammeln oder ihn betreffende Untersuchungen durchzuführen.

35. In seinem zweiten Auskunftsersuchen ersuchte der Bürgerbeauftragte das OLAF um Klärung, ob seiner Ansicht nach Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung, der es berechtigt, die betroffenen Personen aufzufordern, bestimmte Informationen zu übermitteln, eine Rechtsgrundlage für die Aufforderung der Bürger zur Teilnahme an einem Gespräch in den Räumlichkeiten des OLAF bietet. Der Bürgerbeauftragte forderte das OLAF ferner auf, sich zum zweiten Aspekt des ersten Vorwurfs des Beschwerdeführers und zum zweiten Aspekt seines Antrags zu äußern. Darüber hinaus bat er sie, die Bedeutung ihrer Schreiben an den Beschwerdeführer vom 23. März und 26. April 2007 zu erläutern, in denen sie erklärte, dass sie zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht die Absicht habe, weitere ihn betreffende Untersuchungen durchzuführen [11].

36. In seiner Antwort wies das OLAF darauf hin, dass die konkrete Anwendung von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung vom Kontext und den Umständen eines bestimmten Falles abhänge. Mit dieser Bestimmung sollte es den Bediensteten des OLAF ermöglicht werden, die verfügbaren Informationen zu überprüfen und weitere relevante Informationen einzuholen. Es lag im Ermessen des OLAF, die jeweils am besten geeigneten Untersuchungsmethoden und -techniken auszuwählen. Das OLAF brachte ferner vor, dass erforderlichenfalls Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung „auch als Rechtsgrundlage für die Einladung von Zeugen von außerhalb der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU zu einer Anhörung herangezogen werden [kann], wie dies beim Beschwerdeführer der Fall war“. Sie führte weiter aus, es bestehe jedoch keine Verpflichtung, eine solche Einladung zu einem Gespräch anzunehmen.

37. Das OLAF fügte hinzu, dass der Beschwerdeführer zwei Angebote abgelehnt habe, ihn informell in Luxemburg zu treffen. Erst dann luden ihre Ermittler den Beschwerdeführer förmlich zu einem Interview ein. Das OLAF erklärte, dass Zeugen, die in seine Räumlichkeiten reisen, Anspruch auf Erstattung der Reisekosten und eines Tagegelds hätten und dass es den Beschwerdeführer in seinem Schreiben vom 9. März 2006 entsprechend informiert habe.

38. In Bezug auf die erste Behauptung des Beschwerdeführers betonte das OLAF, dass es nie beabsichtigt habe, den Beschwerdeführer zu untersuchen. Im Rahmen einer internen Untersuchung war es dem OLAF nicht möglich, eine Person zu untersuchen, die kein Bediensteter der EU ist. Das OLAF brachte vor, dass es gängige Praxis sei, die Zuverlässigkeit einer Quelle und die Richtigkeit der während der Bewertungsphase vorgelegten Informationen zu bewerten. Weiter heißt es: „Ein Teil dieser Standardprüfung hat das OLAF nicht speziell nach Informationen über den Beschwerdeführer gesucht“.

39. In Bezug auf den zweiten Aspekt der Behauptung des Beschwerdeführers bestätigte das OLAF, dass es keine Rechtsgrundlage für die Untersuchung von Bürgern gibt, die die Arbeit der EU-Organe beobachten und auf mögliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit aufmerksam machen, und dass das OLAF nie etwas anderes angegeben hatte. Das OLAF brachte ferner vor, dass der Beschwerdeführer nie Gegenstand einer OLAF-Untersuchung gewesen sei und dass es nie seine Absicht gewesen sei, ihn zu untersuchen.

40. Das OLAF gab an, dass die Schreiben vom 23. März und 26. April 2007 als Antwort auf die Mitteilungen des Beschwerdeführers übermittelt worden seien und Antworten auf Fragen enthielten, die der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Verarbeitung seiner personenbezogenen Daten gestellt habe. Das OLAF räumte ein, dass der verwendete Wortlaut zu Missverständnissen geführt haben könnte, wofür es sich entschuldigte. Sie habe lediglich bestätigt, dass sie nicht beabsichtige, weitere Informationen über den Beschwerdeführer über die Zuverlässigkeit der Quelle zu suchen und zu sammeln. Das OLAF erklärte ferner, dass es bei künftigen Schreiben größere Sorgfalt walten lasse, um die Verwendung von Formulierungen zu vermeiden, die falsch ausgelegt werden könnten.

41. In seiner Stellungnahme machte der Beschwerdeführer geltend, das OLAF habe ihm nicht mitgeteilt, dass er nicht verpflichtet sei, an dem Gespräch teilzunehmen. Er bestätigt, dass das OLAF angeboten habe, ihn informell in Luxemburg zu treffen. Er fügte hinzu, dass er zunächst einem informellen Treffen zustimmte, es aber absagte, als er erfuhr, dass beide für den Fall zuständigen OLAF-Ermittler an der Untersuchung eines Journalisten beteiligt waren, der für eine deutsche Wochenzeitschrift arbeitete, und dass sie daher möglicherweise voreingenommen waren.

42. Vor diesem Hintergrund hielt er die Vorladung zu einer Zeugenvernehmung als "betroffene Person" für einen Bluff des OLAF, um ihn einzuschüchtern. Die Tatsache, dass er in den Räumlichkeiten des OLAF als Zeuge vernommen werden sollte, deutete darauf hin, dass das OLAF der Ansicht war, dass es einfacher wäre, ihn dort zu befragen, um sich über seine Quellen zu informieren. Das OLAF habe keine inhaltlichen Fragen haben können, da es ohne Angabe von Gründen sein Angebot, seine Fragen schriftlich zu beantworten, nie angenommen habe.

43. In Beantwortung der zweiten Frage des Bürgerbeauftragten erklärte das OLAF, dass es gängige Praxis sei, die Zuverlässigkeit einer Quelle und die Richtigkeit der während der Bewertungsphase bereitgestellten Informationen zu bewerten. Der Beschwerdeführer hielt die Erklärung des OLAF nicht für plausibel, da das OLAF die Einladung zu einem Gespräch erst in der letzten Phase seiner Untersuchung und nicht zu Beginn ausweitete. Aus dem abschließenden Fallbericht zitierend, wies der Beschwerdeführer insbesondere auf den Teil hin, aus dem hervorgehe, dass das OLAF versuche, herauszufinden, aus welchen Gründen er sich an das OLAF wende, und seine ursprünglichen Informationsquellen aufzudecken. Seiner Ansicht nach sei daher davon auszugehen, dass OLAF versucht habe, Beweise dafür zu finden, dass er böswillig das Parlament "verleumden" wolle. Nach Ansicht des Beschwerdeführers war dies in der Tat der Schwerpunkt der Untersuchung des OLAF, da im abschließenden Fallbericht festgestellt wurde, dass es in dem Fall nicht um die finanziellen Interessen der EU, sondern um den Ruf der EU-Organe im Allgemeinen und des Parlaments im Besonderen ging.

44. In Bezug auf seine Antwort in Bezug auf seine oben in Ziffer 6 genannten Schreiben akzeptierte der Beschwerdeführer die Entschuldigung des OLAF und hielt diese Frage für erledigt.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

45. Bei der Behauptung, das OLAF habe die Grenzen seiner Befugnisse überschritten, unterschied der Beschwerdeführer zwischen i) der Benennung des OLAF als „betroffene Person“ und ii) den Untersuchungen des OLAF in Bezug auf ihn im Rahmen einer internen Untersuchung. Im Folgenden wird der Bürgerbeauftragte beide Aspekte nacheinander prüfen.

Zur Frage, ob das OLAF berechtigt war, den Beschwerdeführer als „betroffene Person“ anzusehen

46. Das OLAF stützte sich bei der Ladung des Beschwerdeführers zur Aussage zunächst auf Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung. Auf den Einwand des Beschwerdeführers hin entschuldigte er sich für die Wahl einer falschen Rechtsgrundlage und forderte den Beschwerdeführer unter Berufung auf Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung zu einem Gespräch auf. Der Beschwerdeführer erhob erneut Einspruch. Das OLAF teilte ihm daraufhin mit, dass die Rechtsgrundlage für das vorgeschlagene Gespräch Artikel 4 Absatz 3 sei, der "im weiteren Sinne"ausgelegt werde. Im Rahmen der Untersuchung des Bürgerbeauftragten brachte das OLAF vor, dass Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2185/96 als Rechtsgrundlage für die Einladung des Beschwerdeführers zu einem Gespräch gedient habe.

47. Vor diesem Hintergrund wird der Bürgerbeauftragte analysieren und bewerten, ob das OLAF gemäß Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung allein oder möglicherweise in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2185/96 befugt war, den Beschwerdeführer zur Vernehmung als Zeuge einzuladen.

48. Aus Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung geht hervor, dass das OLAF eine Person auffordern kann, „die Informationen zu übermitteln, die es für seine Untersuchungen für sachdienlich hält“, sofern diese Person als „betroffene Person“ angesehen werden kann. Der Bürgerbeauftragte muss daher prüfen, ob das OLAF berechtigt war, den Beschwerdeführer als „betroffene Person“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung anzusehen. Zunächst ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung die jeweilige Befugnis des OLAF nicht auf einen bestimmten Zeitpunkt einer Untersuchung beschränkt. Das Vorbringen des Beschwerdeführers, das OLAF habe ihn erst in der letzten Phase seiner Untersuchung zu einem Gespräch eingeladen, ist daher für die Prüfung der Frage, ob das OLAF dies gemäß Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung rechtmäßig tun konnte, unerheblich.

49. Die Parteien sind sich darin einig, dass der Begriff "betroffene Person" in der Verordnung nicht definiert ist. Um die Behauptung des Beschwerdeführers zu beurteilen, muss der Bürgerbeauftragte daher seine eigene Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung vorlegen. Dabei ist ihm bewusst, dass der Gerichtshof gemäß Artikel 19 des Vertrags über die Europäische Union dafür sorgt, dass das Recht bei der Auslegung und Anwendung der Verträge beachtet wird. Es kann daher kein Zweifel daran bestehen, dass der Gerichtshof und nur der Gerichtshof das Unionsrecht verbindlich auslegen können.

50. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass der rechtliche Kontext von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung berücksichtigt werden muss, um zu einer korrekten Auslegung des Begriffs „betroffene Person“ zu gelangen.

51. In Artikel 3 der Verordnung sind die Befugnisse des OLAF bei externen Untersuchungen festgelegt. Externe Untersuchungen sind Verwaltungsuntersuchungen außerhalb der Organe und Einrichtungen der Union, die zur Aufdeckung von Betrug oder anderen vorschriftswidrigen Handlungen natürlicher oder juristischer Personen durchgeführt werden [12]. Gemäß Artikel 3 der Verordnung übt das OLAF die der Kommission durch die Verordnung (EG) Nr. 2185/96 übertragenen Befugnisse zur Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort aus. Darüber hinaus führt sie Inspektionen und Kontrollen in den Mitgliedstaaten (und unter bestimmten Bedingungen in Drittländern) gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 2988/95 und gemäß den sektoralen Vorschriften gemäß Artikel 9 Absatz 2 der genannten Verordnung durch. Artikel 3 der Verordnung in Verbindung mit den Verordnungen (EG) Nr. 2185/96 und (EG) Nr. 2988/95 verleiht dem OLAF daher eine Reihe von Untersuchungsbefugnissen gegenüber Dritten [13]. Diese Befugnisse reichen von Vor-Ort-Kontrollen bis hin zu weniger einschneidenden Methoden wie der Überprüfung von Dokumenten. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Befugnisse des OLAF bei externen Untersuchungen offenbar darin bestehen, Informationen von Dritten anzufordern, die möglicherweise über Informationen verfügen, die für eine externe Untersuchung relevant sind. Außerdem geht aus Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 2988/95 hervor, dass das OLAF einschlägige Ersuchen durchsetzen und sich zu diesem Zweck auf die Unterstützung der Mitgliedstaaten stützen könnte.

52. Artikel 4 der Verordnung enthält besondere Vorschriften für interne Untersuchungen, d. h. für Verwaltungsuntersuchungen innerhalb der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU. Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung sieht Untersuchungsbefugnisse gegenüber den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen vor. So kann das OLAF beispielsweise Zugang sowohl zu den Informationen, die sich in seinem Besitz befinden, als auch zu seinen Räumlichkeiten verlangen, seine Rechnungen einsehen und mündliche Informationen von seinen Bediensteten anfordern. In Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung sind die Befugnisse des OLAF gegenüber den "betroffenen Wirtschaftsbeteiligten" und den "betroffenen Personen" außerhalb der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen festgelegt. Was die "betroffenen Wirtschaftsbeteiligten" betrifft, so kann das OLAF unter den Bedingungen und im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 2185/96 Kontrollen vor Ort in ihren Räumlichkeiten durchführen, um Zugang zu Informationen über mögliche Unregelmäßigkeiten zu erhalten, die diese Wirtschaftsbeteiligten möglicherweise feststellen. In Bezug auf "jede betroffene Person" kann das OLAF sie auffordern, bestimmte Informationen zu übermitteln.

53. Sowohl in Bezug auf „jede Person“als auch auf „Wirtschaftsteilnehmer“werden in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung die Befugnisse des OLAF unter Bezugnahme auf ihre „Betroffenheit“ festgelegt. Daher stellt sich die Frage, ob Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung die Befugnisse des OLAF auf verdächtige Personen oder Wirtschaftsteilnehmer beschränkt.

54. Was die "Wirtschaftsbeteiligten" betrifft, so verfügt das OLAF gemäß Artikel 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96 über folgende Befugnisse: Das OLAF kann Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei i) "Wirtschaftsbeteiligten, auf die verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen der Gemeinschaft gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 angewandt werden können, durchführen, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass Unregelmäßigkeiten begangen wurden"und ii) "[w] hier für die Feststellung, ob eine Unregelmäßigkeit vorliegt", bei "anderen betroffenen Wirtschaftsbeteiligten unbedingt erforderlich ist, um Zugang zu den einschlägigen Informationen zu erhalten, die diese Wirtschaftsbeteiligten über Sachverhalte haben, die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort unterliegen". Aus Art. 5 in Verbindung mit dem 13. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2185/96 ergibt sich, dass sich die einschlägigen Befugnisse des OLAF auf Wirtschaftsteilnehmer erstrecken, die unter Verdacht stehen, und unter bestimmten Umständen auch auf Wirtschaftsteilnehmer, die nicht unter Verdacht stehen.

55. Der Begriff „betroffene Wirtschaftsteilnehmer“ im Sinne von Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 2185/96 umfasst Wirtschaftsteilnehmer, die unter Verdacht stehen, und Wirtschaftsteilnehmer, die nicht unter Verdacht stehen. Daher beschränkt der Hinweis darauf, dass sie "betroffen" sind, die Befugnisse des OLAF nicht auf Wirtschaftsteilnehmer, die unter Verdacht stehen. Nachdem dies gesagt wurde, scheint es keinen Grund zu geben, den Verweis auf "betroffen" im Kontext von "jeder Person" anders und/oder restriktiver auszulegen. Folglich stützt eine Auslegung unter Berücksichtigung von Art. 5 der Verordnung Nr. 2185/96 die Auffassung, dass sich die Befugnisse des OLAF in Bezug auf "jede betroffene Person" auf Personen erstrecken, die unter Verdacht stehen, und auf Personen, die dies nicht tun. Diese Auslegung wird durch die Tatsache bestätigt, dass der Zweck von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung offenbar darin besteht, dem OLAF die Befugnis zu geben, Zugang zu den für seine Untersuchung relevanten Informationen zu erhalten (siehe auch Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 2185/96). Dies legt nahe, dass Artikel 4 Absatz 3 dahin auszulegen ist, dass er dem OLAF die Befugnis verleiht, Informationen von Dritten anzufordern, die möglicherweise über relevante Informationen verfügen, unabhängig davon, ob sie verdächtig sind oder nicht. Gleichzeitig stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass sich Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 nur auf die Möglichkeit bezieht, "jede betroffene Person" um Informationen zu bitten, die relevant sein könnten. Es wird nicht eindeutig angegeben, dass die Adressaten solcher Ersuchen verpflichtet sind, ihnen zu antworten. Auf den ersten Blick und auf der Grundlage einer wörtlichen Auslegung scheint das OLAF anders als bei externen Untersuchungen nicht befugt zu sein, Auskunftsersuchen durchzusetzen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass der Beschwerdeführer, ohne dass ihm das OLAF widersprochen hätte, erklärte, dass er angeboten habe, etwaige Fragen des OLAF schriftlich zu beantworten. Die Frage, ob Auskunftsersuchen nach Art. 4 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung nachzukommen ist, braucht daher nicht weiter geprüft zu werden.

56. Die vorläufige Schlussfolgerung des Bürgerbeauftragten ist daher, dass eine systematische Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung darauf hindeutet, dass das OLAF Einzelpersonen um Informationen bitten kann, die es für seine Untersuchungen für relevant hält, unabhängig davon, ob diese Personen verdächtig sind oder nicht. Daraus folgt, dass eine Person nicht notwendigerweise unter Verdacht steht, wenn das OLAF sie um Auskunft ersucht.

57. Der Bürgerbeauftragte ist sich bewusst, dass seine Schlussfolgerung anders ausfallen würde, wenn das OLAF interne Anweisungen für eine andere Auslegung von „betroffenen Personen“ erteilt hätte. In seinem Vorbringen verwies der Beschwerdeführer auf die Definition des Begriffs „betroffene Person“ in der Fassung des OLAF-Handbuchs von 2007. Nach dieser Definition ist eine "betroffene Person" eine Person, bei der der Verdacht besteht, dass sie Handlungen begangen hat, die vom OLAF untersucht wurden. Wenn diese Definition auf die Auslegung von Art. 4 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung angewandt würde, würde sie zu dem Schluss führen, dass diese Bestimmung nicht als Rechtsgrundlage für die Anforderung von Informationen beim Beschwerdeführer dienen könnte, da das OLAF geltend machte, dass dieser nie Gegenstand einer OLAF-Untersuchung gewesen sei und dass es nie seine Absicht gewesen sei, ihn zu untersuchen. Abgesehen davon, dass der Begriff „betroffene Person“ in Art. 4 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung von der Definition des Begriffs „betroffene Person“ in der Fassung des Handbuchs von 2007 abweiche, wies das OLAF auch darauf hin, dass die letztgenannte Definition nicht in der Fassung des Handbuchs von 2005 enthalten sei, die zum Zeitpunkt der Aufforderung des Beschwerdeführers galt. Der Bürgerbeauftragte teilt die Auffassung des OLAF, dass die Fassung des OLAF-Handbuchs von 2005 im Zusammenhang mit der Aufforderung des Beschwerdeführers aus dem Jahr 2006 als relevante Ausgabe zu betrachten ist, da die Fassung des Handbuchs von 2007 erst lange nach diesem Datum veröffentlicht wurde. Darüber hinaus bezieht sich die Fassung des OLAF-Handbuchs von 2005 an bestimmten Stellen auf eine „betroffene Person“, insbesondere in Bezug auf die internen Untersuchungen des OLAF [14]. Dieser Ausdruck wird jedoch nicht definiert. Darüber hinaus ist der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass die wenigen Verweise auf diesen Ausdruck in der Fassung des OLAF-Handbuchs von 2005 die Schlussfolgerung zulassen, dass er sich auf verdächtige Personen bezieht. Auch der Begriff „Beteiligter“, wie er in der Fassung des OLAF-Handbuchs von 2005 verwendet wird, gibt keinen Aufschluss über die Auslegung des Begriffs „betroffene Person“. Die Fassung des OLAF-Handbuchs von 2005 enthält daher keine Hinweise darauf, wie der Ausdruck "betroffene Person" im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung auszulegen ist.

58. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die derzeitige Fassung des OLAF-Handbuchs (vom 1. Dezember 2009) eine Definition des Begriffs „betroffene Person“ enthält. Aus dieser oben in den Rn. 24 und 25 zitierten Definition ergibt sich eindeutig, dass eine "betroffene Person" eine natürliche Person oder ein Wirtschaftsteilnehmer ist, die im Verdacht steht, eine Unregelmäßigkeit oder einen Betrug begangen zu haben. Im Laufe der Untersuchung erklärte das OLAF, dass es diese Definition ab 2007 in sein Handbuch aufzunehmen begonnen habe. Gleichzeitig ergibt sich aus dem Vorbringen des OLAF, dass eine "betroffene Person" im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung nicht notwendigerweise unter Verdacht steht. Zwar hat das OLAF darauf hingewiesen, dass sich die im OLAF-Handbuch ab 2007 enthaltene Definition vom Begriff „jede betroffene Person“ in Art. 4 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung unterscheide. Unabhängig davon, ob dies tatsächlich der Fall ist, könnte jeder, der vom OLAF um Informationen auf dieser Grundlage gebeten wird und für den das Handbuch von 2007 oder eine spätere Fassung des Handbuchs gilt, leicht den Eindruck erwecken, dass er tatsächlich unter Verdacht steht. Da es in der Verordnung keine Definition des Begriffs „betroffene Person“ gibt, erscheint es nur logisch anzunehmen, dass ein Empfänger eines Auskunftsersuchens wahrscheinlich das OLAF-Handbuch konsultieren würde, um mehr über seine Rechtsstellung zu erfahren. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass das OLAF-Handbuch seinem Vorwort zufolge wichtige Anweisungen für Ermittler enthält. Wenn jemand, der ein Auskunftsersuchen erhält, die einschlägige Definition im OLAF-Handbuch konsultiert, würde er zwangsläufig zu dem Schluss kommen, dass er unter Verdacht steht, da die Definition im OLAF-Handbuch nicht klarstellt, dass sie sich von dem homologen Ausdruck in Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung unterscheidet. Der Bürgerbeauftragte ist sich bewusst, dass dieser Aspekt nicht von der vorliegenden Behauptung abgedeckt wird, die sich auf Ereignisse bezieht, die vor dem OLAF-Handbuch von 2007 stattgefunden haben. Er möchte jedoch die Gelegenheit nutzen, diesen Empfehlungsentwurf zu nutzen, um das OLAF darauf aufmerksam zu machen, dass die Definition des Begriffs "betroffene Person" in der aktuellen Fassung des Handbuchs zwangsläufig zu Missverständnissen führen wird. In diesem Zusammenhang erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass das OLAF selbst eingeräumt hat, dass dies im Fall des Beschwerdeführers die Ursache für eine mehrdeutige Situation gewesen sein könnte (siehe oben, Rn. 33). Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten könnten solche Missverständnisse leicht vermieden werden, wenn entsprechende Änderungen am Handbuch vorgenommen würden. Alternativ könnte das OLAF, wenn es Einzelpersonen auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung um Auskunft ersucht, zumindest den oder die Adressaten darüber informieren, dass die Behandlung als „betroffene Person“ nicht bedeutet, dass sie unter Verdacht stehen. Da dieser Aspekt nicht Teil der vorliegenden Untersuchung ist, kann der Bürgerbeauftragte erwägen, eine Initiativuntersuchung zu diesem Thema einzuleiten.

59. Nachdem festgestellt wurde, dass das OLAF nach Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung befugt ist, von einer Person, die sich in der Situation des Beschwerdeführers befindet, Informationen zu verlangen, die es für eine Untersuchung für sachdienlich hält, bleibt die Frage, ob es das OLAF auch ermächtigt, eine solche Person rechtmäßig zur Vernehmung als Zeuge einzuladen. In diesem Zusammenhang brachte das OLAF vor, dass die Anwendung von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung vom Kontext und den Umständen des Falles abhänge. Sie verwies auf den Zweck dieser Bestimmung, der darin bestehe, es ihren Bediensteten zu ermöglichen, weitere Informationen zu prüfen und einzuholen. Er wies auch darauf hin, dass sie "gegebenenfalls"tatsächlich als Rechtsgrundlage für die Einladung von Zeugen von außerhalb der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU zu einem Gespräch herangezogen werden könnte. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass das OLAF seine ursprüngliche Vorladung zurückgezogen hat, als der Beschwerdeführer Einwände gegen die Anrufung als Zeuge erhoben hat. Stattdessen lud sie ihn zu einem Gespräch auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung ein. Aus seinen Ausführungen geht jedoch hervor, dass das OLAF der Auffassung ist, dass Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung als Rechtsgrundlage für die Anhörung einer „betroffenen Person“ als Zeuge dienen kann. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen wird der Bürgerbeauftragte daher prüfen, ob das OLAF befugt ist, i) eine „betroffene Person“ zu einem Gespräch einzuladen und/oder ii) eine solche Person als Zeuge anzuhören.

60. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass das OLAF gemäß Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung befugt ist, „jede betroffene Person“ aufzufordern, die Informationen zu übermitteln, die es für seine Untersuchungen für sachdienlich hält. Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung ermächtigt das OLAF daher eindeutig, eine "betroffene Person" um die Übermittlung bestimmter Informationen zu ersuchen. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass nichts darauf hindeutet, dass dies als Rechtsgrundlage für die Einladung einer „betroffenen Person“ zu einem Gespräch in der OLAF-Zentrale in Brüssel dienen könnte. Bei der Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung sind zwei möglicherweise widersprüchliche Interessen zu berücksichtigen. Zum einen das Interesse des OLAF, über alle Befugnisse zu verfügen, die es zur Erfüllung seines Mandats benötigt, und zum anderen die Interessen der Personen, an die das OLAF seine Auskunftsersuchen richtet. Wie oben dargelegt, ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung dahin ausgelegt werden kann, dass das OLAF potenziell relevante Informationen für interne Untersuchungen von Personen anfordern kann, die nicht selbst eines Fehlverhaltens verdächtigt werden. Wäre Art. 4 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung jedoch so auszulegen, dass das OLAF Rechte hat, die über die Übermittlung von Auskunftsersuchen hinausgehen, wären die Rechte und Interessen einer „betroffenen Person“ nicht angemessen gewahrt. Wie oben dargelegt, könnte es sich bei einer solchen Person um jemanden handeln, der im Besitz von Informationen ist, die das OLAF für eine Untersuchung für relevant hält. Die wörtliche Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung führt zu dem Schluss, dass sie keine Grundlage dafür bietet, Personen, die über nützliche Informationen verfügen könnten, zur Teilnahme an einem Gespräch in den Räumlichkeiten des OLAF in Brüssel einzuladen oder sogar zu verpflichten. Es gibt nichts, was darauf hindeutet, dass diese Interpretation unbefriedigend oder unzureichend ist. Es sei daran erinnert, dass das OLAF selbst eingeräumt hat, dass der Beschwerdeführer berechtigt war, die Aussage zu verweigern.

61. Der Bürgerbeauftragte hält es jedoch für sinnvoll, hinzuzufügen, dass die vorstehende Feststellung das OLAF nicht unbedingt daran hindern würde, eine „betroffene Person“ zu einem Gespräch einzuladen, sofern klargestellt wird, dass es für den Adressaten keine rechtliche Verpflichtung gibt, einem solchen Ersuchen nachzukommen. Die Schreiben des OLAF an den Beschwerdeführer enthielten jedoch keine solchen Informationen.

62. Da es keine Rechtsgrundlage dafür gebe, eine „betroffene Person“ zu einer Anhörung einzuladen, ohne sie zuvor darüber zu informieren, dass es ihr freistehe, diese Einladung anzunehmen oder abzulehnen, könne Art. 4 Abs. 3 Nr. 2 auch nicht als Rechtsgrundlage dafür dienen, eine „betroffene Person“ zur förmlichen Vernehmung als Zeuge einzuladen.

63. Aus den oben genannten Gründen kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 allein oder in Verbindung mit anderen geltenden Bestimmungen der Verordnung keine Rechtsgrundlage für die Einladung des Beschwerdeführers zu einem Gespräch bot. Auf dieser Grundlage kommt der Bürgerbeauftragte daher zu dem Schluss, dass das OLAF auch nicht berechtigt war, den Beschwerdeführer zur Vernehmung als Zeuge einzuladen.

Ob das OLAF auf andere Weise rechtswidrige Untersuchungen über den Beschwerdeführer durchgeführt hat oder durchführen wollte

64. In seinen Schreiben an den Beschwerdeführer vom 23. März und 26. April 2007 erklärte das OLAF, dass es derzeit nicht die Absicht habe, weitere Ermittlungen gegen ihn durchzuführen [15]. Nach Ansicht des Beschwerdeführers implizierten diese Aussagen, dass sich das OLAF das Recht vorbehalte, zu einem späteren Zeitpunkt Nachforschungen über ihn anzustellen. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass er zu keinem Zeitpunkt und in keiner Weise berechtigt sei, im Rahmen einer internen Untersuchung Ermittlungen in Bezug auf ihn einzuleiten. Außerdem habe das OLAF Informationen über ihn gesammelt. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das OLAF im Laufe seiner Untersuchung seine Aussagen klargestellt hat und dass es abgesehen von einer Standardkontrolle zur Bewertung der Zuverlässigkeit der Quelle keine Untersuchungen in Bezug auf den Beschwerdeführer durchgeführt hat. Sie erklärte auch, dass sie nie die Absicht gehabt habe, den Beschwerdeführer zu untersuchen. Das OLAF räumte ein, dass der verwendete Wortlaut zu einem Missverständnis geführt haben könnte, wofür es sich entschuldigte. Das OLAF erklärte ferner, dass es bei künftigen Schreiben größere Sorgfalt walten lasse, um die Verwendung von Formulierungen zu vermeiden, die falsch ausgelegt werden könnten.

65. Der Beschwerdeführer akzeptierte die Entschuldigung des OLAF und hielt diese Frage für erledigt.

66. In Anbetracht der vom Beschwerdeführer akzeptierten Entschuldigung des OLAF ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass in Bezug auf diesen Aspekt des Falles kein weiterer Handlungsbedarf besteht.

Schlussfolgerungen in Bezug auf den ersten Vorwurf und die erste Behauptung des Beschwerdeführers

67. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass das OLAF die Grenzen seiner Befugnisse überschritten hat, indem es den Beschwerdeführer als „betroffene Person“ bezeichnet und ihn auf dieser Grundlage zu einem Gespräch eingeladen hat. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Der Bürgerbeauftragte unterbreitet daher unter Berücksichtigung des Antrags des Beschwerdeführers im Einklang mit Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten nachstehend einen entsprechenden Empfehlungsentwurf.

B. Zur zweiten Rüge des Beschwerdeführers

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

68. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass das OLAF entgegen dem Inhalt seines Schreibens vom 19. Oktober 2006 keine Stellungnahme zum Verhalten von Herrn X., Referatsleiter bei der Kommission, abgegeben habe. Nach Ansicht des Beschwerdeführers leitete dieser die Mitteilungen des Beschwerdeführers an die Dienststellen der Kommission an das Parlament weiter, obwohl klar war, dass dies nicht die Absicht des Beschwerdeführers war.

69. In seiner Stellungnahme machte das OLAF geltend, es habe in seinem Schreiben an den Beschwerdeführer vom 19. Oktober 2006 nicht zugesagt, sich zum Verhalten von Herrn X. zu äußern. Sie wies auch darauf hin, dass es ihre Aufgabe sei, im Laufe einer Untersuchung Tatsachen zu ermitteln und nicht "ihre Stellungnahme abzugeben". Soweit die Behauptung des Beschwerdeführers als Aufforderung an das OLAF verstanden werden könne, eine Untersuchung des mutmaßlichen Fehlverhaltens des Referatsleiters einzuleiten, erinnerte das OLAF daran, dass der Beschwerdeführer kein "Recht auf Einleitung einer OLAF-Untersuchung gegen jedermann"habe. Das OLAF betonte, dass es bei der Entscheidung über die Einleitung einer Untersuchung über einen Ermessensspielraum verfüge.

70. In seiner Stellungnahme behauptete der Beschwerdeführer, dass das OLAF die in Randnummer 69 genannte Zusage gemacht habe. Sein Antrag sei als Nummer 4 in das Schreiben des OLAF vom 19. Oktober 2006 aufgenommen worden. Das OLAF kündigte an, innerhalb von sechs Wochen auf alle in diesem Schreiben aufgeführten Punkte zu antworten. Er bestand darauf, dass er nicht vorschlug, dass das OLAF eine Untersuchung des Verhaltens von Herrn X einleiten sollte, was auf jeden Fall nicht erforderlich gewesen wäre, da dem OLAF die relevanten Fakten bereits bekannt waren.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

71. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass er in seinem Empfehlungsentwurf in der Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH das OLAF aufgefordert hat, die im Schreiben des Beschwerdeführers vom 27. September 2006 aufgeworfenen Fragen zu beantworten, soweit dies noch nicht geschehen ist. In seinem Schreiben vom 19. Oktober 2006 fasste das OLAF die Fragen und Anträge des Beschwerdeführers in zehn Aufzählungspunkten zusammen und versprach, dem Beschwerdeführer innerhalb von sechs Wochen gesonderte Antworten zu den verschiedenen aufgeworfenen Fragen zu übermitteln [16]. In seiner ausführlichen Stellungnahme zur Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH machte das OLAF geltend, es habe bereits vollständige Antworten auf die in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2006 aufgeführten Nummern 1-3 und 8-9 übermittelt. Zu den Punkten 4-7 (bestimmte Fragen im Zusammenhang mit der Untersuchung des OLAF) übermittelte das OLAF Antworten in seiner ausführlichen Stellungnahme. In seiner Stellungnahme zur ausführlichen Stellungnahme des OLAF räumte der Beschwerdeführer ein, dass das OLAF die in seinem Schreiben vom 27. September 2006 aufgeworfenen Fragen beantwortet habe, hielt die Antworten des OLAF jedoch für unbefriedigend. Er kritisierte auch, dass sich die Antworten um mehr als drei Jahre verzögerten. Er ist der Ansicht, dass das OLAF den entsprechenden Teil des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten dennoch umgesetzt habe und daher keine weiteren Maßnahmen seitens des Bürgerbeauftragten erforderlich seien.

72. Da das OLAF dem Beschwerdeführer im Zuge der Untersuchung der Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH durch den Bürgerbeauftragten eine Antwort auf den vierten in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2006 genannten Punkt zu den Ansichten des OLAF zum Verhalten von Herrn X., Referatsleiter, übermittelt hat, sieht der Bürgerbeauftragte keine Notwendigkeit für weitere Maßnahmen seinerseits in Bezug auf den zweiten Vorwurf des Beschwerdeführers.

C. Zur dritten Rüge des Beschwerdeführers

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

73. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass nicht der Generaldirektor des OLAF (im Folgenden „Generaldirektor“) die Entscheidung über die Einleitung oder Einstellung der Untersuchung OF/2003/0026 getroffen habe, sondern der für die Untersuchungen und Operationen des OLAF zuständige Direktor. Eine solche Befugnisübertragung verstoße gegen Artikel 5 der Verordnung, der bestimmte Befugnisse dem Direktor des Amtes und damit dem Generaldirektor vorbehalte. Der Beschwerdeführer stützte seine Auffassung weiter auf Artikel 12 Absatz 6 eines Vorschlags der Kommission zur Änderung der Verordnung [17]. Der Änderungsantrag sieht die Möglichkeit einer solchen Befugnisübertragung vor. Der Vorschlag der Kommission musste jedoch noch vom Rat und vom Parlament angenommen werden. Vor diesem Hintergrund machte er geltend, dass das OLAF dadurch gegen Artikel 5 der Verordnung verstoßen habe, dass es die Befugnisse zur Einleitung und zum Abschluss von Untersuchungen dem für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor übertragen habe, der nicht der „Direktor des Amtes“ im Sinne der Verordnung sei.

74. In seiner Stellungnahme wies das OLAF auf seinen hybriden Charakter hin, der sich daraus ergebe, dass es ein Verwaltungsorgan sei, das in seiner Untersuchungsfunktion unabhängig sei und gleichzeitig eine Generaldirektion der Kommission sei. Er erläuterte ferner, dass der Leiter des OLAF im Einklang mit der hierarchischen Struktur der Kommission den Rang eines Generaldirektors innehabe. Die Generaldirektion OLAF ist in Direktionen unter der Leitung von Direktoren unterteilt. Gemäß Artikel 6 Absatz 4 des Beschlusses 1999/352 der Kommission [18] gelten die Beschlüsse der Kommission über die interne Organisation der Kommission auch für das OLAF.

75. Das OLAF brachte ferner vor, dass der Exekutivausschuss für Untersuchungen und Operationen (im Folgenden „Ausschuss“) dem Generaldirektor Empfehlungen zu Entscheidungen über die Bearbeitung von Fällen ausspreche. Der Generaldirektor ist dafür zuständig, Entscheidungen über Angelegenheiten zu treffen, die dem Verwaltungsrat vorgelegt werden, insbesondere in Bezug auf die Eröffnung und den Abschluss von Untersuchungen. Aus praktischen Gründen wurde diese Verantwortung jedoch einem Direktor übertragen, der unter der Aufsicht des Generaldirektors für Untersuchungen und Operationen zuständig ist, "obwohl in einigen Fällen der Generaldirektor selbst die Entscheidung trifft." Das OLAF wies schließlich darauf hin, dass die Übertragung von Aufgaben innerhalb einer Verwaltungsstruktur Teil seiner täglichen Arbeit sei und als solche keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstelle.

76. In seiner Stellungnahme wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass sich seine Beschwerde auf die Übertragung bestimmter Befugnisse beziehe, die gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung ausdrücklich dem Generaldirektor vorbehalten seien. Seine Beschwerde betreffe daher nicht eine bloße "Delegierung von Aufgaben", wie in der Stellungnahme des OLAF ausgeführt werde. Da gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung die Befugnis zur Einleitung einer Untersuchung beim Direktor des Amtes liegt, ist in Ermangelung einer besonderen Bestimmung über den Abschluss einer Untersuchung davon auszugehen, dass diese Befugnis auch beim Direktor des Amtes liegt. Dem sei vom OLAF nicht widersprochen worden.

77. Die Frage war daher, ob und wenn ja, in welchem Umfang der Generaldirektor seine jeweiligen Befugnisse delegieren konnte.

78. Unter Hinweis auf die Bezugnahme des OLAF auf Artikel 6 des Beschlusses 1999/352 der Kommission erklärte der Beschwerdeführer, dass diese Bestimmung zwar eine Übertragung von Befugnissen im Personal- und Haushaltsbereich erlaube, dies aber im Zusammenhang mit Untersuchungen nicht tue. Der Beschwerdeführer wies ferner auf die Antwort der Kommission auf die schriftliche Anfrage E-3208/07 vom 22. Juni 2007 zur „Übertragung von Befugnissen auf OLAF-Bedienstete“hin. Dem Beschwerdeführer zufolge erklärte die Kommission in ihrer Antwort, dass ihre Geschäftsordnung uneingeschränkt anwendbar sei und dass ein OLAF-Direktor abgeordnet werden könne, wenn der Generaldirektor abwesend, auf Dienstreise, im Urlaub oder im Krankheitsfall sei.

79. Aus der Stellungnahme des OLAF geht jedoch hervor, dass der Generaldirektor seine jeweiligen Befugnisse dauerhaft auf einen Direktor übertragen hat. Der Generaldirektor schien nur in einigen Fällen selbst Entscheidungen zu treffen. Dies wirft die Frage auf, warum diese Situation in der Antwort der Kommission auf die schriftliche Anfrage offenbar nicht erwähnt wurde. Darüber hinaus warf es die Frage auf, warum das OLAF offenbar darauf bestanden habe, dass es nicht verpflichtet sei, die geltenden Vorschriften einzuhalten. Die Folgen eines solchen Verhaltens wurden im Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-48/05 [19] deutlich, in dem die Kommission zur Zahlung von Schadensersatz für die Nichteinhaltung rechtlicher Verfahren durch das OLAF verurteilt wurde.

80. In seinem ersten Ersuchen um weitere Informationen stellte der Bürgerbeauftragte dem OLAF eine Reihe von Fragen zur Klärung der Rechtsgrundlage und des Umfangs, auf dem das OLAF die Befugnis des Generaldirektors zur Einleitung und zum Abschluss von Untersuchungen an einen Direktor delegiert.

81. In seiner Antwort machte das OLAF im Wesentlichen geltend, dass es sich bei dieser Befugnisübertragung um eine Angelegenheit seiner internen Verwaltungsorganisation handele, deren Grundlage die interne Organisationsbefugnis des Generaldirektors sei [20]. Nach Angaben des OLAF kann der Generaldirektor bestimmte Befugnisse an Bedienstete übertragen, um das reibungslose Funktionieren des Amtes zu gewährleisten; diese übertragenen Befugnisse können jedoch jederzeit widerrufen werden.

82. Das OLAF erläuterte ferner, dass die Befugnis zur Durchführung von Untersuchungen an die Funktion des Generaldirektors, nicht aber an seine Person als solche geknüpft sei. Somit könnten seine jeweiligen Befugnisse delegiert werden. Nach Artikel 5 der Verordnung werden die Untersuchungen durch Beschluss des Direktors des Amtes eingeleitet. Nach Ansicht des OLAF behält eine Entscheidung eines delegierten Bediensteten unter der Aufsicht des Generaldirektors den Charakter einer Entscheidung des Direktors des Amtes. Wenn diese Delegation die Bedingung einhält, dass der Generaldirektor die Kontrolle behält, und in der Lage ist, den delegierten Beschluss jederzeit durch seinen eigenen zu ersetzen, könnte diese Praxis keinesfalls einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Andernfalls könnte das rasche und reibungslose Funktionieren der Entscheidungsfindung nicht wirksam organisiert werden. Das OLAF fügte hinzu, dass von 2003 bis 2008 durchschnittlich 225 Fälle eröffnet und 283 Fälle pro Jahr abgeschlossen wurden.

83. Das OLAF brachte ferner vor, die Antwort der Kommission auf die schriftliche Anfrage E-3208/07 betreffe die Stelle des stellvertretenden Leiters des OLAF, d. h. eines der Direktoren des OLAF, der in seiner Abwesenheit als Stellvertreter für den Generaldirektor benannt worden sei, im Einklang mit dem Grundsatz der Dienstkontinuität. Das OLAF erklärte, dass der stellvertretende Leiter des OLAF keine spezifischen Befugnisse zur Einleitung oder zum Abschluss von Untersuchungen habe. In Abwesenheit des Generaldirektors kann er jedoch im Namen des Generaldirektors und unter seiner Aufsicht handeln. Die Antwort der Kommission auf die schriftliche Anfrage E-3208/07 betraf daher nicht die Übertragung bestimmter Befugnisse des Generaldirektors auf einen oder mehrere Bedienstete des Amtes.

84. Das OLAF machte ferner geltend, dass die Vertretung für seinen Generaldirektor, wenn er an der Ausübung seiner Aufgaben gehindert sei, auf Artikel 6 Absatz 4 des Beschlusses 1999/352 der Kommission in Verbindung mit Artikel 24 der seinerzeit geltenden Geschäftsordnung der Kommission "[21] beruhe. Das OLAF erklärte auch, dass Artikel 24 später geändert wurde und nun wie folgt lautet: "Dienstkontinuität- Die Mitglieder der Kommission und die Dienststellen stellen sicher, dass sie alle geeigneten Maßnahmen ergreifen, um die Dienstkontinuität im Einklang mit den zu diesem Zweck von der Kommission oder dem Präsidenten erlassenen Bestimmungen zu gewährleisten."

85. In Bezug auf den Zweck von Artikel 12 Absatz 6 des Vorschlags der Kommission zur Änderung der Verordnung legte das OLAF Folgendes vor: "Um die Modalitäten für die Vertretung des Generaldirektors sichtbarer und transparenter zu machen, wurde unter Berücksichtigung des neuen Artikels 24 der Geschäftsordnung der Kommission einerseits und der auf der operativen Praxis basierenden Erfahrung andererseits, die gezeigt hat, dass es sinnvoll ist, dem Generaldirektor zu gestatten, die Ausübung bestimmter seiner Aufgaben einem oder mehreren Bediensteten des Amtes zu übertragen, beschlossen, eine neue Bestimmung (Artikel 12 Absatz 6) zu diesem Zweck einzufügen...".

86. Zur Frage der genauen Fälle, in denen der Generaldirektor selbst beschließe, Untersuchungen einzuleiten oder abzuschließen, machte das OLAF geltend, dass grundsätzlich immer der Generaldirektor die Entscheidung treffe, da er letztlich verantwortlich sei. In diesem Zusammenhang verwies das OLAF auf dessen Ermessen. Das OLAF erklärte ferner, dass es in der Praxis der Generaldirektor selbst sei, der in dringenden und sensiblen Fällen und in Fällen, in denen der Ausschuss keine Einigung über eine Empfehlung erzielen könne, eine Entscheidung treffe. Gleichzeitig betonte das OLAF, dass dies nur Beispiele seien, wobei zu berücksichtigen sei, dass der Generaldirektor jederzeit seinen eigenen Beschluss durch einen delegierten Beschluss ersetzen könne.

87. In seinen Bemerkungen wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass das Mitglied des Europäischen Parlaments, das die schriftliche Anfrage E-3208/07 eingereicht habe, nach allen Befugnisübertragungen innerhalb des OLAF gefragt habe, und nicht nur in Bezug auf den stellvertretenden Leiter des OLAF, wie das OLAF geltend machen wollte. In ihrer Antwort auf die Frage des MdEP erweckte die Kommission den Eindruck, dass Befugnisse nur übertragen werden könnten, wenn der Generaldirektor daran gehindert würde, die Befugnisse selbst auszuüben. Aus der Antwort des OLAF geht jedoch hervor, dass der Generaldirektor bestimmte Befugnisse dauerhaft auf andere Mitarbeiter des OLAF übertragen hat, und zwar nicht nur in Fällen, in denen er selbst daran gehindert wurde, tätig zu werden.

88. Unter Bezugnahme auf die durchschnittliche Zahl der vom OLAF eröffneten und abgeschlossenen Fälle kam der Beschwerdeführer zu dem Schluss, dass sich der Generaldirektor mit zwei bis drei Untersuchungen pro Tag befassen müsse. Er fragte, ob dies zu viel wäre, um von einem hochbezahlten, leitenden Beamten zu erwarten, der für ein Amt zuständig ist, dessen Hauptaufgabe darin besteht, Untersuchungen durchzuführen.

89. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass die Antwort des OLAF darauf hindeute, dass es keine klaren Kriterien oder Verfahren gebe, nach denen der Generaldirektor seine Befugnisse persönlich ausüben oder sie stattdessen an andere Bedienstete delegieren sollte. Vor diesem Hintergrund hält er es für sinnvoll, das OLAF aufzufordern, Kopien der Beschlüsse des Generaldirektors vorzulegen, mit denen er seine Befugnisse übertragen hat.

90. In seinen ergänzenden Bemerkungen machte der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, die Fassung des OLAF-Handbuchs von 2009 bestätige, dass die Praxis des Generaldirektors bei der Übertragung von Befugnissen umfassend sei. Bis der Rat und das Parlament jedoch den Vorschlag der Kommission zur Änderung der Verordnung, die die Übertragung von Befugnissen ermöglicht, annehmen, wäre eine solche Übertragung als rechtswidrig anzusehen. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass bei Klagen, mit denen die Untersuchungen des OLAF wegen Verfahrensfehlern angefochten würden, gute Aussichten auf Erfolg bestünden, wobei das Urteil des Gerichts für den öffentlichen Dienst in der Rechtssache F-80/08 [22] zu berücksichtigen sei.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

Vorbemerkung

91. Auf den ersten Blick könnte das Vorbringen des Beschwerdeführers zum Umfang der schriftlichen Anfrage E-3208/07 als an die Kommission gerichtet verstanden werden. Sie wäre daher nicht Teil der vorliegenden Untersuchung, die das OLAF betrifft. Gleichzeitig geht es hier um die Frage, ob und in welchem Umfang der Generaldirektor bestimmte seiner Befugnisse auf andere OLAF-Bedienstete übertragen kann. Das Vorbringen des Beschwerdeführers ist daher dahin auszulegen, dass es sich auf die Frage bezieht, ob das OLAF die Rechtsgrundlage für die Übertragung von Befugnissen durch den Generaldirektor überzeugend erläutert hat oder nicht. Angesichts dieser Erwägungen sieht der Bürgerbeauftragte keine Notwendigkeit, den Umfang seiner derzeitigen Untersuchung auf ein anderes Organ auszudehnen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

92. Aus dem Vorbringen der Parteien geht der Bürgerbeauftragte hervor, dass es im vorliegenden Rechtsstreit eindeutig nicht um eine vorübergehende Übertragung der Befugnisse des Generaldirektors auf den stellvertretenden Leiter des Amtes [23] oder ein anderes Mitglied des Personals des OLAF geht, falls der Generaldirektor an der Ausübung seiner Aufgaben gehindert wird. Vielmehr geht es um eine allgemeine Übertragung bestimmter Befugnisse vom Generaldirektor auf die Bediensteten des OLAF, insbesondere auf den für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor. Darüber hinaus scheinen sich die Parteien darin einig zu sein, dass sich die vorliegende Behauptung auf die allgemeine Praxis des OLAF in dieser Hinsicht sowie auf seine Praxis in Bezug auf die Eröffnung und den Abschluss seiner internen Untersuchung im Fall OF/2003/0026 erstreckt.

93. Der Bürgerbeauftragte muss sich mit der Frage befassen, ob und inwieweit der Generaldirektor berechtigt sein kann, die Befugnis zur Einleitung und Einstellung von Untersuchungen anderen OLAF-Bediensteten, insbesondere dem für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor, zu übertragen. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass, da die Verordnung keine spezifische Bestimmung darüber enthalte, wer befugt sei, OLAF-Untersuchungen einzustellen, da der Generaldirektor befugt sei, Untersuchungen einzuleiten, davon auszugehen sei, dass er auch befugt sei, diese zu schließen. Da das OLAF dieser Auffassung nicht widersprochen hat, wird der Bürgerbeauftragte im Folgenden nicht zwischen der Befugnis zur Einleitung und zum Abschluss von Untersuchungen unterscheiden.

94. Um eine faktische Grundlage für eine Bewertung der hier geprüften Frage zu schaffen, ist es sinnvoll, die einschlägige Praxis des OLAF genauer zu analysieren, wie dies aus den Ausführungen des OLAF hervorgeht. In seiner Stellungnahme brachte das OLAF vor, dass die Zuständigkeit für die Einleitung und den Abschluss von Untersuchungen unter der Aufsicht des Generaldirektors übertragen worden sei. Gleichzeitig wies er darauf hin, dass in einigen Fällen der Generaldirektor selbst solche Entscheidungen trifft. Obwohl es sich auf eine "Delegierung einer Zuständigkeit"bezog, scheint es, dass das OLAF tatsächlich anerkannt hat, dass die Befugnis zum Erlass einschlägiger Entscheidungen einem Direktor übertragen wurde, da es erklärt hat, dass der Generaldirektor die Entscheidung nur in einigen Fällen selbst trifft. Während das OLAF geltend machte, dass ein Beschluss des Direktors den Charakter eines Beschlusses des Generaldirektors behalte, der jederzeit seinen Beschluss durch einen delegierten Beschluss ersetzen könne, geht aus dem Vorbringen des OLAF hervor, dass der Direktor in Fällen, in denen der Generaldirektor Entscheidungen nicht sich selbst vorbehalten hat, Entscheidungen erlässt, die zuvor nicht vom Generaldirektor genehmigt wurden. Wie der Beschwerdeführer ausgeführt hat, scheint diese Praxis durch die aktuelle Fassung des OLAF-Handbuchs bestätigt zu werden, die folgende Passage enthält: "Der Generaldirektor ist dafür verantwortlich, Empfehlungen anzunehmen und Entscheidungen in an den Ausschuss verwiesenen fallbezogenen Angelegenheiten zu treffen. Aus praktischen Gründen wird die Verantwortung unter der Aufsicht des Generaldirektors auf die Direktoren A oder B übertragen, obwohl der Generaldirektor in einigen Fällen beschließen kann, persönlich zu intervenieren."[24]

95. Zur Stützung seiner oben genannten Praxis berief sich das OLAF im Wesentlichen auf zwei verschiedene Gründe: erstens auf die internen Organisationsbefugnisse des Generaldirektors und die interne Verwaltungsorganisation des OLAF und zweitens auf einige Bestimmungen über die interne Organisation der Kommission.

96. In Bezug auf den ersten vom OLAF angeführten Grund stellt der Bürgerbeauftragte zunächst fest, dass die Bemerkung des Beschwerdeführers, dass der Arbeitsaufwand, der durch die Bearbeitung von Untersuchungen ausgelöst wurde, kein triftiger Grund für den Generaldirektor des OLAF war, selbst keine einschlägigen Entscheidungen zu treffen. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist die Frage, ob der Generaldirektor bestimmte seiner Befugnisse anderen OLAF-Bediensteten übertragen kann, in erster Linie eine Rechtsfrage und ist daher anhand des geltenden Rechtsrahmens zu beurteilen. Nur in dem Maße, in dem sich der Rechtsrahmen auf die Arbeitsbelastung oder andere tatsächliche Kriterien als Voraussetzung für die Begründung einer Befugnisübertragung bezieht, müssten diese Kriterien berücksichtigt werden. Im Laufe der Untersuchung legte das OLAF konkrete Zahlen zur durchschnittlichen Zahl der Untersuchungen vor, die es jedes Jahr eröffnet und abschließt. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen haben diese Zahlen jedoch keinen direkten Einfluss auf die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der internen Regelungen des OLAF für Entscheidungen über die Einleitung und den Abschluss von Untersuchungen.

97. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zwischen einer Übertragung von Befugnissen und einer Übertragung von Unterschriften unterscheidet. Letzteres umfasst Situationen, in denen ein zum Erlass einer Entscheidung ermächtigter Beamter eine Entscheidung billigt und anschließend einen anderen Beamten ermächtigt, diese Entscheidung lediglich zu unterzeichnen. In einem solchen Fall handelt der zur Unterzeichnung ermächtigte Beamte nicht im Rahmen einer Befugnisübertragung, sondern lediglich im Rahmen einer Unterzeichnungsermächtigung oder mit anderen Worten im Rahmen einer Unterzeichnungsdelegation.[25] Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs stellt eine Unterzeichnungsdelegation " eine Maßnahme dar, die die interne Organisation der Dienststellen der Kommission betrifft"[26] und als solche keine spezifische Rechtsgrundlage erfordert. Wie oben dargelegt, trifft der für Untersuchungen und Operationen zuständige Direktor jedoch Entscheidungen, die zuvor vom Generaldirektor nicht genehmigt wurden. Eine solche Maßnahme kann nicht durch bloße Bezugnahme auf die interne Organisation einer Dienstleistung gerechtfertigt werden. Stattdessen ist der Bürgerbeauftragte davon überzeugt, dass eine solche Befugnisübertragung vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Rechtsgrundlage erfordert, um rechtmäßig zu sein.

98. Selbst wenn man, wie vom OLAF vorgetragen, davon ausgehen sollte, dass jede getroffene Entscheidung letztlich in der Verantwortung des Generaldirektors liegt, würde dies nach Ansicht des Bürgerbeauftragten nichts an der vorstehenden Bewertung ändern, da das OLAF klargestellt hat, dass es der für Operationen und Untersuchungen zuständige Direktor selbst ist, der eine Entscheidung trifft. Dies ergebe sich auch eindeutig aus den Beschlüssen zur Eröffnung und zum Abschluss der internen Untersuchung des OLAF im Fall OF/2003/0026, die beide vom für Operationen und Untersuchungen zuständigen Direktor unterzeichnet worden seien, ohne Hinweis darauf, dass die Beschlüsse zuvor vom Generaldirektor genehmigt worden seien. Der Bürgerbeauftragte sieht im Übrigen nicht, wie diese Argumentation durch das Argument des OLAF beeinflusst würde, dass die Entscheidungsbefugnis die Funktion und nicht die Person des Generaldirektors des OLAF betreffe.

99. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Verweis des OLAF auf seine interne Verwaltungsorganisation die Übertragung der im vorliegenden Fall zu prüfenden Befugnisse nicht rechtfertigen kann.

100. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass der zweite Grund, auf den sich das OLAF als Grundlage für seine Praxis bei der Übertragung von Befugnissen gestützt hat, auf Artikel 24 der Geschäftsordnung der Kommission in der geänderten Fassung beruht. Wie das OLAF ausgeführt hat, verpflichtet Artikel 24 der Geschäftsordnung der Kommission die Dienststellen der Kommission zwar, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die Kontinuität des Dienstes zu gewährleisten. Dagegen enthielt Artikel 24 der im Jahr 2000 angenommenen Geschäftsordnung der Kommission Bestimmungen über die Vertretung von Generaldirektoren, Referatsleitern und „anderen Vorgesetzten“, falls diese an der Ausübung ihrer Aufgaben gehindert werden. Die Tatsache, dass der derzeitige Artikel 24 (siehe oben, Randnr. 81) nicht den Inhalt des alten Artikels 24 wiedergibt, bedeutet jedoch nicht, dass die derzeitige Geschäftsordnung der Kommission über Bestimmungen über die Vertretung verfügt hätte und sich stattdessen auf den Grundsatz der Dienstkontinuität stützen würde. Tatsächlich werden in den Artikeln 25 bis 27 der derzeitigen Geschäftsordnung der Kommission die Bestimmungen über die Vertretung beibehalten und erweitert, wie sie früher in Artikel 24 der alten Geschäftsordnung der Kommission enthalten waren. Die Auffassung des OLAF, dass Artikel 24 der Geschäftsordnung der Kommission als solche als Rechtsgrundlage für seine Praxis dienen könnte, ist daher nicht begründet. Darüber hinaus enthält Artikel 27 Absatz 1 der derzeitigen Geschäftsordnung der Kommission eine Bestimmung über die Vertretung der Generaldirektoren. Diese Regelung gilt jedoch nur in Fällen, in denen ein Generaldirektor an der Wahrnehmung seiner Aufgaben gehindert ist. Wäre Artikel 24 der derzeitigen Geschäftsordnung der Kommission tatsächlich so auszulegen, dass er eine allgemeine Übertragung von Befugnissen des Generaldirektors zulässt, würde den in Artikel 27 Absatz 1 der derzeitigen Geschäftsordnung der Kommission vorgesehenen Vertretungsmodalitäten jede praktische Wirksamkeit genommen. Folglich kann sich das OLAF nicht auf die derzeitige Geschäftsordnung der Kommission berufen, um die Übertragung von Befugnissen zu rechtfertigen, es sei denn, diese Übertragung beschränkt sich auf Fälle, in denen der Generaldirektor an der Ausübung seiner Aufgaben gehindert ist.

101. Der Bürgerbeauftragte erinnert ferner daran, dass gemäß Artikel 6 Absatz 4 des Beschlusses 1999/352 der Kommission Beschlüsse der Kommission über ihre interne Organisation auf das OLAF Anwendung finden, "soweit sie mit den Bestimmungen über das Amt vereinbar sind". Die in der Geschäftsordnung der Kommission festgelegten Regeln für die Vertretung beruhen auf dem Gedanken, dass i) entweder der Stellvertreter des Beamten, der an der Ausübung seines Amtes gehindert ist, oder ii) ein anderer speziell benannter Beamter Stellvertreter ist. Wird der Präsident der Kommission an der Wahrnehmung seiner Aufgaben gehindert, so wird er von einem der Vizepräsidenten oder Mitgliedern der Kommission wahrgenommen (Artikel 25 der Geschäftsordnung der Kommission). Da die Mitglieder der Kommission unter dem Gesichtspunkt der Legitimität auf die gleiche Weise ernannt werden, spielt es keine Rolle, welches Mitglied der Kommission eine bestimmte Entscheidung trifft.

102. Anders sieht es beim Generaldirektor des OLAF aus. Gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung ernennt die Kommission den Generaldirektor des OLAF nach Anhörung des Parlaments und des Rates. Die Legitimität des Generaldirektors ist daher im Vergleich zu anderen Bediensteten des OLAF besonders. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass in der Verordnung ausdrücklich festgelegt ist, dass bestimmte Entscheidungen, wie z. B. die Einleitung einer Untersuchung, vom Direktor des OLAF zu treffen sind. Unter diesen Umständen hätte vom Gesetzgeber erwartet werden können, dass er die Möglichkeit einer allgemeinen Übertragung dieser Befugnisse auf andere Mitarbeiter des OLAF vorsieht, wenn dies seine Absicht gewesen wäre. Eine solche Bestimmung wurde jedoch nicht getroffen. Selbst wenn das Vorbringen des OLAF, dass seine Befugnisübertragung dadurch gerechtfertigt sei, dass sie die Kontinuität des Dienstes gewährleiste (gemäß Artikel 24 der Geschäftsordnung der Kommission in der geänderten Fassung), als überzeugend anzusehen wäre, wäre die daraus resultierende Praxis nach Ansicht des Bürgerbeauftragten nicht mit den „Bestimmungen über das Amt“(Artikel 6 Absatz 4 des Beschlusses 1999/352 der Kommission) vereinbar.

103. Das OLAF argumentierte, dass Artikel 12 Absatz 6 des Vorschlags der Kommission zur Änderung der Verordnung, der die Möglichkeit einer Befugnisübertragung vorsehe, lediglich die derzeitigen Vertretungsregelungen sichtbarer und transparenter machen würde. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass dieses Argument als nicht überzeugend zurückzuweisen ist.

104. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass das OLAF nicht nachgewiesen hat, dass seine Praxis, die Befugnis zur Eröffnung und zum Abschluss von Beschlüssen vom Generaldirektor auf den für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor zu übertragen, im Einklang mit dem Gesetz steht. Diese Auffassung gilt für die Beschlüsse zur Eröffnung und zum Abschluss der Untersuchung OF/2003/0026, die beide vom für Operationen und Untersuchungen zuständigen Direktor unterzeichnet wurden [27]. Sie gilt auch für die allgemeine Praxis des OLAF, die es im Rahmen dieser Untersuchung dargelegt hat. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Der Bürgerbeauftragte unterbreitet daher im Einklang mit Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten nachstehend einen entsprechenden Empfehlungsentwurf.

D. Der Empfehlungsentwurf

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde unterbreitet der Bürgerbeauftragte dem OLAF den folgenden Empfehlungsentwurf:

Das OLAF sollte anerkennen, dass es nach Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung nicht befugt ist, eine „betroffene Person“ zur Vernehmung als Zeuge einzuladen. Darüber hinaus sollte sich das OLAF bei dem Beschwerdeführer dafür entschuldigen, dass er ihn auf dieser Grundlage zu einem Gespräch eingeladen hat.

Das OLAF sollte seine Praxis überdenken, die Befugnis zur Einleitung und zum Abschluss von Untersuchungen vom Generaldirektor auf den für Operationen und Untersuchungen zuständigen Direktor zu übertragen.

Das Organ und der Beschwerdeführer werden über diesen Empfehlungsentwurf unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt das Organ bis zum 31. März 2011 eine ausführliche Stellungnahme. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme des Empfehlungsentwurfs und einer Beschreibung seiner Umsetzung bestehen.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 9. Dezember 2010

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[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136, S. 1).

[3] Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1073/1999 lautet:

„Sofern die in Absatz 1 genannten Bestimmungen eingehalten werden, gilt Folgendes:

- das Amt hat das Recht auf sofortigen und unangekündigten Zugang zu allen Informationen, die sich im Besitz der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen befinden, sowie zu ihren Räumlichkeiten. Das Amt ist befugt, die Rechnungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen zu überprüfen. Das Amt kann eine Kopie aller Dokumente oder des Inhalts von Datenträgern, die sich im Besitz der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen befinden, anfertigen und Auszüge davon beschaffen und erforderlichenfalls die Verwahrung dieser Dokumente oder Daten übernehmen, um sicherzustellen, dass keine Gefahr ihres Verschwindens besteht —

- das Amt kann die Mitglieder der Organe und Einrichtungen, die Leiter der Ämter und Agenturen sowie das Personal der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen um mündliche Auskünfte ersuchen."

[4] In Artikel 4 Absatz 3 Nummer 2 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 heißt es: "Das Amt kann außerdem jede betroffene Person auffordern, Auskünfte zu erteilen, die es für seine Ermittlungen für sachdienlich hält. ...“

[5] "Ich bestätige, dass OLAF derzeit nicht die Absicht hat, weitere Untersuchungen über Sie durchzuführen."(Übersetzung durch die Dienststellen des Bürgerbeauftragten).

[6] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312, S. 1).

[7] Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten (ABl. L 292, S. 2).

[8] OLAF-Handbuch, S. 12-13 (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[9] OLAF-Handbuch, S. 12-13 (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[10] Artikel 4 Absatz 5 Satz 1 der Verordnung lautet wie folgt: "Ergeben Untersuchungen, dass ein Mitglied, ein leitender Angestellter, ein Beamter oder ein sonstiger Bediensteter persönlich beteiligt sein kann, so wird das Organ, die Einrichtung, das Amt oder die sonstige Stelle, zu dem bzw. der er gehört, davon in Kenntnis gesetzt."

[11] Hervorhebung durch den Bürgerbeauftragten.

[12] Siebter Tätigkeitsbericht des OLAF, 2006, S. 9.

[13] Im Folgenden wird der Begriff "Dritte" verwendet, um sich kollektiv auf Wirtschaftsteilnehmer und Personen außerhalb der Organe und Einrichtungen der EU zu beziehen.

[14] OLAF-Handbuch (Fassung 2005), S. 114 und 116. Obwohl die Version 2005 des OLAF-Handbuchs auf der OLAF-Website nicht mehr verfügbar zu sein scheint, ist die gedruckte Version dieser Version öffentlich zugänglich.

[15] Hervorhebung durch den Bürgerbeauftragten.

[16] Siehe Ziffer 113 der Entscheidung des Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH.

[17] KOM(2006) 244 endgültig. Artikel 12 Absatz 6 lautet wie folgt: "Der Generaldirektor kann die Ausübung bestimmter seiner Aufgaben gemäß Artikel 5, Artikel 6 Absatz 3, Artikel 7b und Artikel 10 Absatz 2 einem oder mehreren Bediensteten des Amtes durch ein schriftliches Dokument übertragen, in dem die Bedingungen und Grenzen für die Übertragung festgelegt sind."Am 20. November 2008 billigte das Parlament den Vorschlag der Kommission in der in erster Lesung geänderten Fassung (ABl. 2010, C 16 E, S. 201). Es scheint, dass seither keine Einigung über die Änderung der Verordnung erzielt wurde.

[18] Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136, S. 20. Artikel 6 Absatz 4 lautet wie folgt: "Beschlüsse der Kommission über ihre interne Organisation finden auf das Amt Anwendung, soweit sie mit den vom Gemeinschaftsgesetzgeber erlassenen Bestimmungen über das Amt, mit diesem Beschluss und mit den Durchführungsbestimmungen zu diesem Beschluss vereinbar sind."

[19] Rechtssache T-48/05 Franchet und Byk/Kommission, Slg. 2008, II-1585.

[20] Das OLAF machte ferner geltend, dass die Befugnisübertragung "eine Verwaltungspraxis und ein Grundsatz des Verwaltungsrechts"sei. Nach Ansicht des OLAF ist "[i] t Teil der organisatorischen Grundsätze, die einer Organisation wie der Kommission innewohnen, und Teil des Tagesgeschäfts".

[21] Geschäftsordnung der Kommission, K(2000) 3614, ABl. L 308, S. 26. Artikel 24 dieser Fassung der Geschäftsordnung lautet wie folgt: "Ist ein Generaldirektor an der Ausübung seines Amtes gehindert, so wird er von dem dienstältesten anwesenden stellvertretenden Generaldirektor und bei gleichem Dienstalter von dem ältesten oder, falls dieser Dienstposten nicht besteht, von einem von der Kommission benannten Beamten ausgeübt. Wird kein solcher Ersatz benannt, so vertritt der dienstälteste Untergebene in der höchsten Laufbahngruppe und Besoldungsgruppe und bei gleichem Dienstalter den Ältesten.

Ein Stellvertretender Referatsleiter, sofern vorhanden, vertritt den Referatsleiter.

Ist ein anderer Vorgesetzter an der Ausübung seines Amtes gehindert, so benennt der Generaldirektor im Einvernehmen mit dem zuständigen Mitglied der Kommission einen Beamten. Wird kein Nachfolger benannt, so vertritt der dienstälteste Untergebene in der höchsten Laufbahngruppe und Besoldungsgruppe und bei gleichem Dienstalter den Ältesten.“

[22] Rechtssache F-80/08 Wenig/Kommission, Urteil vom 30. November 2009 (noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).

[23] Gemäß der Antwort der Kommission auf die schriftliche Anfrage E-3208/07 ist der stellvertretende Leiter des Amtes einer der Direktoren des OLAF, die in dessen Abwesenheit für den Generaldirektor zuständig sind.

[24] OLAF-Handbuch, S. 27 (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[25] Rechtssache 8-72, Vereeniging von Cementhandelaren/Kommission, Slg. 1972, 977, Randnrn. 11-12; Rechtssache 55/69, Cassella Farbwerke/Kommission, Slg. 1972, 887, Randnr. 5; Rechtssache 52/69, Ciba-Geigy/Kommission, Slg. 1972, 787, Randnr. 5.

[26] Rechtssache 8-72, Vereeniging von Cementhandelaren/Kommission, Slg. 1972, 977, Randnr. 13; Rechtssache 55/69, Cassella Farbwerke/Kommission, Slg. 1972, 887, Randnr. 5; Rechtssache 52/69, Ciba-Geigy/Kommission, Slg. 1972, 787, Randnr. 5.

[27] Der Einleitungsbeschluss in der Untersuchung OF/2003/0026 enthielt die zusätzliche Spezifikation "Auf Anordnung des Exekutivausschusses", ohne dass dies Auswirkungen auf die Übertragung von Befugnissen vom Generaldirektor auf den für den Betrieb und die Untersuchungen zuständigen Direktor hatte.