Sūdzības priekšvēsture

1. Sūdzības iesniedzēji ir trīs asociācijas, kas pārstāv uzņēmumus, kuri tirgo ģenētiski modificētu pārtiku un barību [1] Viņi atkārtoti vērsās pie Eiropas Komisijas ar bažām par kavēšanos, pieņemot lēmumus par atļauju piešķiršanu divdesmit ģenētiski modificētas pārtikas un barības pieteikumiem, kas iesniegti laikposmā no 2012. gada septembra līdz 2014. gada septembrim.

2. Regulā Nr. 1829/2003 ("ZF regula")[2] un Regulā Nr. 182/2011 ("Komiteju procedūras regula")[3] ir ietverti noteikumi par atļauju piešķiršanu ģenētiski modificētai pārtikai un barībai. FF regula aizliedz ģenētiski modificētu pārtiku un barību laist tirgū bez iepriekšējas atļaujas.

3. Saskaņā ar FF regulu ģenētiski modificētu pārtiku un barību atļauj Komisija. Komisijas lēmums par atļaujas izsniegšanu vai neizsniegšanu ir pieņemts pēc Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādes (EFSA) zinātniskā atzinuma publicēšanas. Sabiedrībai ir 30 dienas, lai iesniegtu komentārus Komisijai, sākot no EFSA atzinuma publicēšanas dienas. Divu mēnešu laikā pēc šā apspriešanās perioda beigām (t. i., trīs mēnešu laikā pēc EFSA atzinuma saņemšanas) Komisijai ir jāiesniedz Augu, dzīvnieku, pārtikas aprites un dzīvnieku barības pastāvīgajai komitejai ("Pastāvīgā komiteja") lēmuma projekts par pieteikumu. Šīs komitejas sastāvā ir visu dalībvalstu pārstāvji, un tās priekšsēdētājs ir Eiropas Komisijas pārstāvis [4].

4. Ja pastāvīgās komitejas balsojumā netiek panākts kvalificēts balsu vairākums par vai pret lēmuma projektu, pastāvīgā komiteja atzinumu nesniedz . Tādā gadījumā Komisija divu mēnešu laikā pēc balsojuma var vai nu iesniegt grozītu lēmuma projekta versiju Pastāvīgajai komitejai, vai viena mēneša laikā pēc balsojuma iesniegt lēmuma projektu pārsūdzības komitejai turpmākai apspriešanai [5].

5. Balsošanas noteikumi pārsūdzības komitejā ir līdzīgi pastāvīgās komitejas balsošanas noteikumiem. Ja pārsūdzības komiteja nesniedz atzinumu, Komisijai tomēr ir jāpieņem lēmums. Tomēr Komitoloģijas regulā nav noteikts termiņš, kurā Komisijai jāpieņem lēmums pēc pārsūdzības komitejas balsojuma.

6. Sūdzības iesniedzēji apgalvoja, ka attiecībā uz viņu pieteikumiem kavēšanās ar lēmumu projektu iesniegšanu Pastāvīgajai komitejai bija vidēji aptuveni 16 mēneši uz vienu ražojumu, ievērojami pārsniedzot FF regulā paredzēto trīs mēnešu termiņu. Turklāt Komisija kavējās pieņemt lēmumus vidēji par 3,5 mēnešiem uz vienu produktu pēc tam, kad pārsūdzības komiteja nebija panākusi kvalificētu balsu vairākumu. Sūdzības iesniedzēji apgalvoja, ka šie kavējumi bija pārmērīgi, salīdzinot ar laikposmu no 2011. līdz 2013. gadam, kad vairumā gadījumu lēmumi tika pieņemti viena mēneša laikā.

7. Ņemot vērā iepriekš minēto, sūdzības iesniedzēji iesniedza sūdzību Eiropas Ombudam.

Izmeklēšana

8. Ombude sāka izmeklēšanu par sūdzības iesniedzēju apgalvojumu, ka Komisija nav ievērojusi piemērojamos termiņus, izskatot divdesmit pieteikumus, kas iesniegti saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 1829/2003. Sūdzības iesniedzēji apgalvoja, ka tā rezultātā Komisija nav izpildījusi savus pienākumus saskaņā ar Eiropas Labas administratīvās prakses kodeksa 4., 5. un 10. pantu [6].

9. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Komisijai būtu jālemj par divdesmit izskatīšanā esošajiem pieteikumiem un ka tai turpmāk būtu jāizvairās no šādas kavēšanās atļauju piešķiršanas procesā.

10. Pēc sūdzības iesniegšanas piecas asociācijas, kuras skāra līdzīga kavēšanās, nosūtīja vēstuli ombudam, lai pamatotu sūdzības iesniedzēja apgalvojumus.

11. Izmeklēšanas gaitā ombuds saņēma Eiropas Komisijas atzinumu par sūdzību un pēc tam sūdzības iesniedzēju komentārus, atbildot uz Komisijas atzinumu. Viņa arī pārbaudīja attiecīgos Komisijas dokumentus. Veicot izmeklēšanu, ombuds ir ņēmis vērā pušu izvirzītos argumentus un viedokļus.

12. Kamēr notika šī izmeklēšana, tika pieņemti lēmumi par deviņpadsmit no divdesmit pieteikumiem.[7] Sūdzības iesniedzēji neapstrīd konkrēto pieteikumu iznākumu, bet gan kavēšanos atļauju piešķiršanas procesā. Tomēr sūdzības iesniedzēji informēja ombudu par savu vēlmi turpināt sūdzības izskatīšanu, lai nodrošinātu, ka Komisijas administratīvā prakse nākotnē mainās un atbilst piemērojamajiem noteikumiem.

Apgalvojums par nelikumīgu un nepamatotu kavēšanos atļauju piešķiršanas procesā attiecībā uz ģenētiski modificētas pārtikas un barības pieteikumiem

Ombudam iesniegtie argumenti

13. Sūdzības iesniedzēji norādīja, ka Savienības likumdevējs ir uzskatījis, ka pēc EFSA atzinuma publicēšanas trīs mēneši ir pietiekami, lai Komisija iesniegtu lēmuma projektu par atļaujas pieprasījumu Pastāvīgajai komitejai. Tās uzskata, ka procesuālā prakse, kas izraisīja kavēšanos šajās lietās, nebija paredzēta vai prasīta piemērojamajos noteikumos. Konkrētāk, kā piemērus praksei, kas kavē atļaujas piešķiršanas procesu, sūdzības iesniedzēji atsaucās uz diviem konkrētiem atļaujas piešķiršanas procesa posmiem: i) Pastāvīgās komitejas pirmā sanāksme, kurā EPNI sniedz atzinumu dalībvalstīm, un ii) otrā sanāksme, kurā dalībvalstis balso par lēmuma projektu. Sūdzības iesniedzēji apgalvoja, ka pastāvīgās komitejas apspriežu izplatīšana divās atsevišķās sanāksmēs nav pamatota.

14. Sūdzības iesniedzēji arī norādīja, ka, lai gan agrāk Komisija savus lēmumu projektus izstrādāja, pamatojoties uz rakstisku procedūru, pašlaik šķiet, ka mutiskā procedūra ir noteikums. Sūdzības iesniedzēji neapstrīdēja mutvārdu procesa izmantošanu kā tādu, bet gan faktu, ka pieteikumi tika nepamatoti aizkavēti. Turklāt sūdzības iesniedzēji atsaucās uz atšķirībām atļauju pieteikumu izskatīšanā kopumā, kas, viņuprāt, pārkāpj vienlīdzības principu.

15. Savā atzinumā Komisija izklāstīja dažādos procedūras posmus, kas veikti atļauju piešķiršanas procesā. Tā norādīja, ka daži procedūras posmi nav obligāti. Tā arī atsaucās uz dažiem faktoriem, kas var izraisīt kavēšanos.[8] Tomēr Komisija uzsvēra, ka, lai gan abas 13. punktā minētās sanāksmes (sanāksme, kurā EFSA sniedz savu atzinumu dalībvalstīm, un sanāksme, kurā dalībvalstis balso par lēmuma projektu) nebija juridiski nepieciešamas, tas nenozīmēja, ka tās nav būtiskas un ir labas pārvaldības interesēs.[9] Komisija arī norādīja, ka attiecībā uz ģenētiski modificētas pārtikas un barības atļaujām tā vienmēr sāk rakstisku procedūru.

16. Attiecībā uz apgalvoto vienlīdzības principa pārkāpumu Komisija apgalvoja, ka katram prasības pieteikumam ir sava sarežģītības pakāpe. Tā arī noraidīja sūdzības iesniedzēju viedokli, ka ir pārkāpts tiesiskās paļāvības princips, apgalvojot, ka šajā gadījumā pieteikuma iesniedzēji tika pienācīgi informēti par problēmām un turpmākajiem pasākumiem.

17. Savā atzinumā Komisija atzina, ka šajos gadījumos nav ievērots trīs mēnešu termiņš lēmumu projektu iesniegšanai Pastāvīgajai komitejai. Tomēr Komisija secināja, ka, lai gan bija pagājuši vairāk nekā trīs mēneši, lai iesniegtu lēmuma projektu attiecībā uz minētajiem divdesmit pieteikumiem, tas automātiski neizraisīja administratīvas kļūmes. Faktiski Komisija bieži saskaras ar negaidītām problēmām, kas saistītas ar pieteikumu darbības jomu un nepieciešamību vākt vajadzīgos zinātniskos datus [10].

18. Sūdzības iesniedzēji savos apsvērumos atkārtoja, ka visos gadījumos ir jāievēro trīs mēnešu termiņš. Tādējādi tās secināja, ka Komisijas prakse būtu jāmaina, lai tā atbilstu saistošajiem noteikumiem.

Ombuda novērtējums

19. Ņemot vērā iepriekš minēto, ombude norāda, ka 2015. gada aprīlī Komisija iesniedza priekšlikumu Eiropas Parlamentam un Padomei grozīt FF regulu. Ja priekšlikums tiks pieņemts, tas negrozīs atļauju piešķiršanas procesu ģenētiski modificētai pārtikai un barībai, bet ļaus dalībvalstīm ierobežot vai aizliegt ģenētiski modificētas pārtikas vai barības lietošanu savā teritorijā. Tomēr saskaņā ar priekšlikumu "[m] dalībvalstīm būtu jāpamato, ka to atteikšanās pasākumi ir saderīgi ar ES tiesību aktiem un proporcionalitātes un nediskriminēšanas principiem starp valsts un ārvalstu produktiem"[11].

20. Turklāt ombuds ir informēts par neparasto situāciju, ar ko Komisija saskaras šajā jomā un kas izriet no nostājām, kuras dalībvalstis ir pieņēmušas pastāvīgajā komitejā un pārsūdzības komitejā. Šķiet, ka šajās divās komitejās dalībvalstis sistemātiski nesniedz atzinumus par Komisijas iesniegtajiem lēmumu projektiem. Faktu lapā, kurā izklāstīts 2015. gada aprīļa priekšlikuma konteksts, Komisija norāda: “Kopš ir stājies spēkā ES tiesiskais regulējums par ģenētiski modificētu pārtiku un barību, pastāvīgās komitejas un pārsūdzības komitejas balsojuma rezultāti sistemātiski ir bijuši “atzinuma nesniegšana” neatkarīgi no tā, vai atļauja bija piešķirta audzēšanai vai ĢM pārtikai un barībai. Tāpēc galīgais lēmums par atļaujām vienmēr tiek atstāts Komisijas ziņā pašā procedūras beigās. Šī situācija ar atkārtotiem “atzinuma nesniegšanas” rezultātiem ir unikāla salīdzinājumā ar tūkstošiem īstenošanas lēmumu, kas katru gadu tiek pieņemti, izmantojot komitoloģijas procedūru, kurā dalībvalstis kopumā atbalsta Komisijas lēmuma projektu pastāvīgās komitejas posmā. (...) Iemesli, uz kuriem dalībvalstis atsaucas, lai attaisnotu savu atturēšanos vai negatīvu balsojumu, dažkārt ir zinātniski, bet vairumā gadījumu to pamatā ir citi apsvērumi, kas atspoguļo sabiedrības debates viņu valstī."

21. Attiecībā uz kavēšanos atļauju piešķiršanas procesā ir jāņem vērā divi aspekti. Pirmkārt, kavēšanās iesniegt lēmumu projektus Pastāvīgajai komitejai un, otrkārt, kavēšanās pieņemt lēmumus, ja pārsūdzības komiteja nav panākusi kvalificētu balsu vairākumu.

22. Attiecībā uz kavējumiem, kas radās, iesniedzot lēmumu projektus Pastāvīgajai komitejai, ir skaidrs, ka spēkā esošie noteikumi nepiešķir Komisijai nekādu rīcības brīvību attiecībā uz šādu lēmumu projektu iesniegšanu. FF regulas 7. panta 1. punkts un 19. panta 1. punkts ir formulēti šādi:[12]

“Atļauja

1. Trīs mēnešu laikā pēc Iestādes atzinuma saņemšanas Komisija iesniedz 35. pantā minētajai komitejai lēmuma projektu, kas jāpieņem attiecībā uz pieteikumu, ņemot vērā Iestādes atzinumu, visus attiecīgos Kopienas tiesību aktu noteikumus un citus pamatotus faktorus, kas attiecas uz izskatāmo jautājumu. Ja lēmuma projekts nesaskan ar Iestādes atzinumu, Komisija sniedz paskaidrojumu par atšķirībām.”

23. Šajos gadījumos Komisija savā atzinumā atzina, ka ir pagājuši vairāk nekā trīs mēneši no EFSA atzinumu sniegšanas dienas, lai iesniegtu lēmumu projektus Pastāvīgajai komitejai. Saskaņā ar ombuda rīcībā esošo informāciju lēmumu projektu iesniegšanas laiks ievērojami pārsniedza FF regulā noteikto termiņu.[13] Faktiski šajos gadījumos attiecīgie kavējumi nenotika vienā vai divos atsevišķos gadījumos, bet gan bija norma, nevis izņēmums. Komisija nav norādījusi pārliecinošus iemeslus, lai izskaidrotu šos kavējumus. Lai gan ombuds atzinīgi vērtē sarežģīto situāciju, kādā atrodas Komisija, kas izriet no dalībvalstu nespējas sniegt atzinumu vai nu pastāvīgās komitejas, vai pārsūdzības komitejas posmā, šīs grūtības neatbrīvo Komisiju no tās likumiskā pienākuma trīs mēnešu laikā iesniegt lēmuma projektu pastāvīgajai komitejai. Šajos apstākļos, ņemot vērā FF regulas 7. un 19. pantā noteikto stingro termiņu, šie kavējumi bija administratīva kļūme.

24. No otras puses, Komitoloģijas regulā nav noteikts termiņš lēmuma pieņemšanai pēc pārsūdzības komitejas balsojuma. Tomēr Komisijai ir saistošs Pamattiesību hartas 41. panta 1. punkts, un tādēļ tai ir jāpieņem lēmums saprātīgā termiņā.[14] Judikatūrā ir noteikts, ka saprātīga termiņa ievērošana administratīvo procedūru norisē ir vispārējs ES tiesību princips. Turklāt rīcība saprātīgā termiņā ir nepieciešama visos gadījumos, kad piemērojamajos tiesību aktos par šo jautājumu nekas nav teikts un tiesiskās drošības un tiesiskās paļāvības aizsardzības principi liedz iestādēm rīkoties bez jebkādiem laika ierobežojumiem [15].

25. Ombuds uzskata, ka saprātīga termiņa novērtējums būtu jābalsta uz lietas konkrētajiem apstākļiem, piemēram, tās sarežģītību, pušu rīcību vai procesuālu jautājumu rašanos.[16] Šajā gadījumā ombuds neapšauba lēmumu par ģenētiski modificētas pārtikas un barības atļaušanu sarežģītību, nozīmi un jutīgumu. Nepastāvot īpašai prasībai Komisijai pieņemt lēmumu noteiktā termiņā, tai ir jāatvēl tikai nepieciešamais laiks, lai tā varētu veikt visu atbilstošo faktu un argumentu galīgo pārbaudi.

Sūdzības iesniedzēji norāda, ka Komisijai vajadzēja būt iespējai pieņemt lēmumus viena mēneša laikā pēc pārsūdzības komitejas atzinuma nesniegšanas. Sūdzības iesniedzēji apgalvo, ka laikposmā no 2011. līdz 2013. gadam Komisija parasti pieņēma lēmumus viena mēneša laikā pēc tam, kad pārsūdzības komiteja nebija panākusi kvalificētu balsu vairākumu. Lietās, uz kurām attiecas šī sūdzība, Komisijai bija vidēji 3,5 mēneši, lai pieņemtu lēmumu pēc pārsūdzības komitejas posma.

27. Ombuds nav apmierināts ar to, ka Komisija ir sniegusi pamatotu paskaidrojumu par vidēji 3,5 mēnešu kavēšanos lēmuma pieņemšanā pēc tam, kad pārsūdzības komiteja nav sniegusi atzinumu. Apstākļos, kad, iespējams, būtiskais darbs pie konkrētās lietas jau bija veikts pirms sadarbības ar Pastāvīgo komiteju un Pārsūdzības komiteju, ir grūti saprast, kāpēc Komisijai lēmuma pieņemšanai būtu vajadzīgi vēl 3,5 mēneši. Ņemot vērā to, ka turpmāka kavēšanās šajā posmā varētu negatīvi ietekmēt sūdzības iesniedzējus, un tā kā nav pamatotu paskaidrojumu par šo kavēšanos, Ombuds uzskata, ka šī Komisijas kavēšanās ir administratīva kļūme.

Secinājums

Pamatojoties uz šīs sūdzības izmeklēšanu, ombuds to slēdz ar šādu kritisku piezīmi:

Komisija šajos gadījumos neievēroja trīs mēnešu juridiski saistošo termiņu lēmumu projektu iesniegšanai Augu, dzīvnieku, pārtikas aprites un dzīvnieku barības pastāvīgajā komitejā. Komisija arī nepieņēma lēmumus saprātīgā termiņā pēc tam, kad pārsūdzības komiteja nesniedza atzinumu. Šīs kļūmes bija administratīva kļūme.

Ņemot vērā, ka lēmumu pieņemšanas process attiecībā uz ģenētiski modificētu pārtiku un barību pašlaik tiek pārskatīts, ombuds uzskata, ka šajā gadījumā nav nepieciešams sniegt ieteikumu Komisijai. Tomēr, gaidot pārskatīšanas pabeigšanu un jaunu tiesību aktu pieņemšanu, Ombuds paļaujas, ka Komisija centīsies ievērot spēkā esošās juridiskās prasības attiecībā uz termiņiem, kādos jāizskata pieteikumi ģenētiski modificētas pārtikas un barības atļauju saņemšanai.

Ja Komisija uzskata, ka pašreizējais termiņš lēmuma projekta iesniegšanai Pastāvīgajā komitejā nav pietiekams, tā varētu apsvērt iespēju risināt šo jautājumu saistībā ar tās pašreizējo pārskatu par lēmumu pieņemšanas procesu attiecībā uz ģenētiski modificētu pārtiku un barību ES. Tāpat, ja Komisija uzskata, ka ir jābūt īpašam likumā noteiktam termiņam, kurā tai jāpieņem lēmums pēc tam, kad pārsūdzības komiteja nav panākusi kvalificētu balsu vairākumu, to varētu izvirzīt arī saistībā ar pašreizējo pārskatīšanu.

Komisija un sūdzības iesniedzēji tiks informēti par šo lēmumu.

Emīlija O'Reilija

Strasbūrā, 2016. gada 15. janvārī

[1] EuropaBio, COCERAL un FEFAC.

[2] Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (EK) Nr. 1829/2003 (2003. gada 22. septembris) par ģenētiski modificētu pārtiku un barību.

[3] Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) Nr. 182/2011 (2011. gada 16. februāris), ar ko nosaka normas un vispārīgus principus par dalībvalstu kontroles mehānismiem, kuri attiecas uz Komisijas īstenošanas pilnvaru izmantošanu.

[4] http://ec.europa.eu/food/plant/standing_committees/index_en.htm

[5] Pārsūdzības komitejas sastāvā ir arī dalībvalstu pārstāvji.

[6] Piemērs: 4. pants (Likumība), 5. pants (Diskriminācijas neesamība) un 10. pants (Tiesiskā paļāvība, konsekvence un ieteikumi).

[7] Sūdzības iesniedzējs 2015. gada 18. septembrī informēja ombudu, ka attiecībā uz pēdējo atlikušo pieteikumu attiecīgais uzņēmums ir pieprasījis tā atsaukšanu, lai gan šis pieteikums joprojām bija iekļauts Komisijas reģistrā kā “tiek izskatīts”.

[8] Piemēram, Komisija paskaidroja, ka attiecībā uz sabiedrisko apspriešanu daži komentāri ir jātulko, un EFSA tiek dots papildu mēnesis to novērtēšanai. Lēmuma projektu nevar pabeigt, kamēr nav saņemts EFSA galīgais novērtējums par sabiedrības komentāriem.

Komisija atsaucās arī uz citiem iemesliem, kas praksē varētu izraisīt kavēšanos (piemēram, starpdienestu konsultāciju procesa pagarināšana vasaras brīvdienās, apspriešanās ar pieteikumu iesniedzējiem).

[9] Pašreizējā prakse ir rīkot pirmo Pastāvīgās komitejas sanāksmi, kurā EFSA sniedz savu atzinumu dalībvalstīm, un otro sanāksmi, kurā dalībvalstis balso par lēmuma projektu. Komisija apgalvo, ka, pat ja tas nav prasīts tiesību aktos, EFSA prezentācija ir ļoti nozīmīgs posms atļaujas piešķiršanas procesā.

[10] Savā atzinumā Komisija sniedza pilnīgu pārskatu par ievēroto procesu un grūtībām, kas radušās saistībā ar katru pieteikumu. Dažiem sniegtajiem paskaidrojumiem ir konfidenciāls raksturs. Tāpēc šajā lēmumā tiks minēti tikai tie Komisijas izvirzītie argumenti, kuri ir vispārīgi un kurus var izpaust.

[11] MEMO/15/4779 "Pārskats par lēmumu pieņemšanas procesu attiecībā uz ĢMO ES: Jautājumi un atbildes".

[12] 7. pants attiecas uz ģenētiski modificētu pārtiku un 19. pants uz ģenētiski modificētu barību.

[13] Piemēram, sūdzības iesniegšanas dienā (2014. gada septembrī) pēc EFSA atzinuma sniegšanas tika reģistrēti šādi kavējumi attiecībā uz četriem produktu pieteikumiem:a) "kukurūza -MON863 (ffip atjaunošana)" - 53 mēneši, b) "kokvilna - MON531 (ffip atjaunošana) - 35 mēneši, c) kokvilna -MON1445 (ffip atjaunošana) - 32 mēneši un d) "kokvilna - MON531 x MON1445 - ff atjaunošana" - 29 mēneši.

[14] Jāņem vērā, ka tad, kad Komisija publiskoja savu nodomu pārskatīt lēmumu pieņemšanas procesu attiecībā uz ģenētiski modificētas pārtikas un barības atļauju pieteikumiem, tā paziņoja, ka: "Ja balsojuma rezultāts ir "Atzinuma nesniegšana", saskaņā ar ĢMO tiesisko regulējumu un Pamattiesību hartu Komisijai ir jāpieņem lēmums par pieteikumu, tāpēc praksē tai nav citas izvēles kā vien dot atļauju." (MEMO/15/4779 "Pārskats par lēmumu pieņemšanas procesu attiecībā uz ĢMO ES: Jautājumi un atbildes").

[15] Tiesas 2014. gada 13. novembra spriedums Nencini/Parlaments, C-447/13 P, ECLI:EU:C:2014:2372

[16] Sk., piemēram, Eiropas Ombuda lēmumu izbeigt izmeklēšanu par sūdzību 1561/2014/MHZ.