Sūdzības priekšvēsture

1. Šī sūdzība attiecas uz Eiropas Savienības Padomes atteikumu saskaņā ar Regulu 1049/2001 [1] piešķirt publisku piekļuvi dokumentam, kurā ietverti kopīgi pasākumi ceļā uz bezvīzu režīmu īstermiņa ceļošanai Krievijas un ES pilsoņiem.

2. Sūdzības iesniedzējs Open Society European Policy Institute [2] 2012. gada 5. jūnijā lūdza piekļuvi šim dokumentam. Padome 2012. gada 21. jūnijā piešķīra piekļuvi tikai dokumenta 1. lappusei. Tā paskaidroja, ka pārējais dokuments ir atbrīvots no izpaušanas saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta trešo ievilkumu (sabiedrības interešu aizsardzība saistībā ar starptautiskajām attiecībām).

3. Sūdzības iesniedzējs 2012. gada 4. jūlijā iesniedza atkārtotu piekļuves pieteikumu. Tā atsaucās uz to, ka ES un Krievijas augstākā līmeņa sanāksmē 2011. gada 15. decembrī tika apstiprināti kopējie pasākumi. Tā apgalvoja, ka, tā kā sarunas par kopējiem pasākumiem tādējādi ir beigušās, dokumenta izpaušana neapdraudētu sabiedrības interešu aizsardzību saistībā ar starptautiskajām attiecībām. Turklāt, tā kā kopīgo pasākumu saturs Krievijas iestādēm jau bija zināms, dokumentu publiskošana negatīvi neietekmētu turpmākās sarunas minētajā satvarā.

4. 2012. gada 24. jūlijā Padome apstiprināja savu sākotnējo atbildi, proti, ka piekļuvi var piešķirt tikai dokumenta 1. lappusei. Padome sīkāk izklāstīja iemeslus, kāpēc bija jāliedz publiska piekļuve pārējam dokumentam, pamatojoties uz Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta trešo ievilkumu. Tā paskaidroja, ka dokuments ir Padomes Ģenerālsekretariāta "I/A" punkta piezīme Pastāvīgo pārstāvju komitejai un Padomei un tajā ir ietverti kopīgi pasākumi ceļā uz bezvīzu režīmu īstermiņa ceļošanai Krievijas un ES pilsoņiem. Padome 2011. gada 13. decembrī pieņēma kopīgos pasākumus, un tos sāka ES un Krievijas samitā 2011. gada 15. decembrī. Kopīgie pasākumi ietver to darbību sarakstu, kas gan ES, gan Krievijas Federācijai jāīsteno, gatavojoties bezvīzu ceļošanas nolīgumam. To pilnīga īstenošana joprojām ir būtisks priekšnoteikums dialoga par vīzām turpināšanai.

5. Atbildot uz sūdzības iesniedzēja argumentu, ka publiska piekļuve būtu jāpiešķir, jo publiskošana negatīvi neietekmētu turpmākās sarunas saistībā ar kopējiem pasākumiem, Padome norādīja, ka neviens no sarunu partneriem nepaziņoja sabiedrībai dokumenta saturu. Tādējādi tās vienpusēja atbrīvošana no ES puses negatīvi ietekmētu uzticības gaisotni starp ES un Krieviju un tādējādi kaitētu ES attiecībām ar Krieviju.

6. Padome arī norādīja, ka kopējie pasākumi vēl ir pilnībā jāīsteno. Pēc to pilnīgas īstenošanas puses lems par to, vai sākt sarunas par ES un Krievijas nolīgumu par vīzu režīma atcelšanu. Tā piebilda, ka kopīgo pasākumu īstenošana tiks regulāri izvērtēta un Krievija un ES vajadzības gadījumā vienosies tos pielāgot.

7. Padome arī norādīja, ka tā saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 6. punktu ir arī izskatījusi iespēju paplašināt daļēju piekļuvi attiecīgajam dokumentam, bet secināja, ka tas nebūtu iespējams.

Izmeklēšanas priekšmets

8. Pēc Padomes atbildes saņemšanas sūdzības iesniedzējs vērsās pie Eiropas Ombuda, apgalvojot, ka Padome kļūdaini atteikusies nodrošināt pilnīgu publisku piekļuvi dokumentam, kurā ietverti kopīgi pasākumi ceļā uz bezvīzu režīmu īstermiņa ceļošanai Krievijas un ES pilsoņiem.

Pamatojot šo apgalvojumu, sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka līdzīgi dokumenti, kas apspriesti ar citiem partneriem (Ukrainu vai Moldovu), ir publiski un pieejami Padomes tīmekļa vietnē [3]. Publicējot šos rīcības plānus par vīzu režīma liberalizāciju, netika kavētas vai apdraudētas sarunas par līdzīgu dokumentu ar Krieviju, kā arī netika skartas attiecības ar Ukrainu un Moldovu, norādīja sūdzības iesniedzējs.

9. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Padomei būtu jāpiešķir pilnīga piekļuve pieprasītajam dokumentam vai jāsniedz pietiekami iemesli atteikumam to darīt.

Izmeklēšana

10. Sūdzība ombudam tika iesniegta 2012. gada 9. augustā. Ombuds 2012. gada 7. septembrī sāka izmeklēšanu un nosūtīja sūdzību Padomei ar lūgumu sniegt atzinumu. Šajā sarakstē bija ietverts arī lūgums iepazīties ar dokumentu, kā arī šādi jautājumi Padomei:

Vai Padome skaidri piekrita Krievijas iestādēm, ka Padome un Krievijas iestādes nepubliskos dokumentu? Ja atbilde uz šo jautājumu ir apstiprinoša, vai Padome, lūdzu, varētu informēt ombudu, kāpēc tā, ņemot vērā Līguma noteikumus par pārredzamību un Regulu 1049/2001 par publisku piekļuvi dokumentiem, uzskatīja, ka ir lietderīgi noslēgt šādu nolīgumu ar Krievijas iestādēm?

Vai Padome, lūdzu, varētu paskaidrot, kāpēc tā uzskata, ka faktam, ka kopīgie pasākumi vēl nav īstenoti, vajadzētu būt noteicošajam attiecībā uz publisku piekļuvi? Šajā sakarā ombude norāda, ka tiesību akti, kurus cita starpā pieņēmusi Padome un kuri dalībvalstīm jāīsteno, tomēr tiek publicēti Oficiālajā Vēstnesī to pieņemšanas brīdī.

Vai Padome varētu komentēt sūdzības iesniedzēja argumentu, ka iepriekš ir publicēti citi līdzīgi dokumenti (piemēram, par Ukrainu un Moldovu)?

11. Padome 2012. gada 20. decembrī nosūtīja savu atzinumu, kas tika nosūtīts sūdzības iesniedzējam, aicinot iesniegt apsvērumus. Minētā pārbaude notika 2013. gada 13. februārī. Visbeidzot, attiecīgi 2013. gada 13. un 25. marta elektroniskā pasta vēstulē un vēstulē Padome informēja ombudu, ka tā tagad var publiskot attiecīgo dokumentu. Ombuds pārsūtīja šo informāciju sūdzības iesniedzējam attiecīgi 20. martā un 18. aprīlī ar lūgumu sniegt apsvērumus. Līdz šim apsvērumi nav saņemti.

Ombuda analīze un secinājumi

A. Apgalvojums, ka Padome esot kļūdaini atteikusies nodrošināt pilnīgu publisku piekļuvi attiecīgajam dokumentam, un ar to saistītais prasījums

Ombudam iesniegtie argumenti

12. Savā atzinumā Padome paskaidroja, ka Līguma par Eiropas Savienību 16. panta 8. punktā un Līguma par Eiropas Savienības darbību 15. panta 2. punktā ir nošķirtas leģislatīvas un neleģislatīvas darbības attiecībā uz pārredzamības noteikumu piemērošanu, īpašu uzsvaru liekot uz pārredzamību saistībā ar likumdošanas darbībām. Padome norādīja, ka kopējie pasākumi nav tiesību akts, bet gan politisks dokuments, kura īstenošana, ko veic abas puses, neskar nevienu turpmāku aktu, ko Padome varētu pieņemt par iespējamu turpmāku nolīgumu ar Krieviju par vīzu režīma atcelšanu. Tas izskaidro, kāpēc kopējie pasākumi nav publicēti Oficiālajā Vēstnesī saskaņā ar LESD 297. pantu, norādīja Padome.

13. Padome atkārtoja savu argumentu par to, ka vēl ir jāīsteno kopīgie pasākumi, un par iespēju vajadzības gadījumā tos pielāgot. Šī iemesla dēļ varētu būt maldinoši atklāt tos sabiedrībai, tā teica.

14. Ņemot vērā iepriekš minēto, notika apspriešanās ar Krievijas iestādēm par kopīgo pasākumu iespējamo izpaušanu, un tās norādīja, ka nepiekritīs šādai izpaušanai. Šajā sakarā Padome norādīja, ka kopējie pasākumi nav vienpusējs ES dokuments, bet gan kopīgs dokuments, par kuru ES un Krievija risina sarunas. Ja Padome vienpusēji nolemtu atklāt kopīgos pasākumus, saskaroties ar Krievijas iestāžu iebildumiem, tas negatīvi ietekmētu uzticības gaisotni sarunās iesaistīto dalībnieku vidū un kaitētu ES attiecībām ar Krieviju. Tas arī nopietni ietekmētu uzticēšanos starp ES un citām valstīm, ar kurām līdzīgas sarunas var notikt tagad vai nākotnē. Tādējādi dokumenta publiskošana kaitētu sabiedrības interešu aizsardzībai saistībā ar starptautiskajām attiecībām, kā paredzēts Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta trešajā ievilkumā.

15. Attiecībā uz sūdzības iesniedzēja argumentu, ka ir atklāti citi nolīgumi, Padome norādīja, ka, ja var novilkt paralēles starp kopīgajiem pasākumiem un vīzu režīma liberalizācijas plāniem (VRLRP) Ukrainai un Moldovai, tas attiecas tikai uz šo dokumentu priekšmetu. Tomēr ES un Krievijas kopīgo pasākumu būtība būtiski atšķiras. Kopīgie pasākumi ir savstarpēja un abpusēja vienošanās: tie pieder kopīgi un ir jāīsteno ne tikai Krievijai, bet arī ES. Turpretī Ukrainas un Moldovas VRLRP ir vienpusēji ES akti, kas pieņemti un kas pieder ES un kas ir jāīsteno attiecīgi Ukrainai un Moldovai.

16. Savos apsvērumos sūdzības iesniedzējs norādīja, ka kopējie pasākumi ietver saistības, ko ES uzņēmusies savu pilsoņu vārdā un kas varētu ietekmēt viņus un citas personas tās teritorijā, jo īpaši patvēruma meklētājus un migrantus. Tā uzstāja, ka publiskai kontrolei pār ES darbībām, kas varētu ietekmēt tās pilsoņu pamattiesības, būtu jāprevalē pār iespējamo sabiedrības interešu aizsardzību saistībā ar starptautiskajām attiecībām. Saskaņā ar sūdzības iesniedzēja sniegto informāciju Krievijas Federācijai bija jāsūta komandējumi uz problemātiskām ES valstīm, lai pārbaudītu trūkumus attiecībā uz to, kā ES īsteno savas saistības. Ir būtiski, lai ES arī turpmāk būtu atbildīga ne tikai pret Krievijas valdību, bet arī pret saviem pilsoņiem, jo īpaši par darbībām, kas varētu ietekmēt viņu tiesības.

17. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka arguments, ka kopējie pasākumi var tikt pārskatīti un ka tāpēc to publiskošana varētu maldināt sabiedrību, nav pārliecinošs, jo būtu jāpublisko arī visas turpmākās pārskatīšanas.

18. Visbeidzot, attiecībā uz kopīgo pasākumu un VLAPS atšķirīgo raksturu sūdzības iesniedzējs norādīja, ka VLAPS rada pienākumus tikai partnervalstīm — tāpēc Ukrainas un Moldovas iestādēm būtu bijis jāizlemj, vai atklāt saistības, ko tās uzņēmušās pret ES. Ņemot vērā to, ka kopīgie pasākumi rada saistības gan ES, gan Krievijas pusei, katrai pusei vajadzētu būt tiesībām publiskot dokumentu. Tādēļ Padomei nevajadzēja vienoties ar Krievijas pusi, kas ierobežotu sabiedrības kontroli pār ES darbībām, kuras ietekmē tās pilsoņu tiesības.

19. Padome 2013. gada 13. marta e-pasta vēstulē un 2013. gada 25. marta vēstulē informēja ombudu, ka Krievijas iestādes ir nosūtījušas Eiropas Komisijai 2013. gada 4. marta vēstuli, apstiprinot savu piekrišanu ES priekšlikumam nodrošināt publisku piekļuvi kopīgajiem pasākumiem. Ņemot vērā šo informāciju, Padome publicēja dokumentu savā dokumentu publiskajā reģistrā [4] un attiecīgi informēja sūdzības iesniedzēju.

Ombuda novērtējums

20. Ombuds atgādina, ka pārredzamība ir būtisks labas demokrātiskas pārvaldības aspekts. Pārredzamība ļauj iedzīvotājiem rūpīgi pārbaudīt publisko iestāžu darbību, novērtēt to sniegumu un saukt tās pie atbildības. Tādējādi atklātība un publiska piekļuve dokumentiem ir būtiska daļa no institucionālās līdzsvara un atsvara sistēmas, kas darbojas kā starpnieks valsts varas īstenošanā un veicina pārskatatbildību. Pārredzamība arī atvieglo pilsoņu līdzdalību publiskās darbībās, nodrošinot piekļuvi informācijai un līdzekļiem, lai piedalītos pārvaldības procesā, kas uz viņiem attiecas.

21. Regulas 1049/2001 2. apsvērumā ir paskaidrots, ka atklātība ļauj pilsoņiem ciešāk piedalīties lēmumu pieņemšanas procesā un garantē lielāku pārvaldes sistēmas leģitimitāti, efektivitāti un atbildību pilsoņu priekšā demokrātiskā sistēmā. Šajā apsvērumā ir arī norādīts, ka atklātība palīdz stiprināt demokrātijas un pamattiesību ievērošanas principus, kas noteikti LES 6. pantā un Eiropas Savienības Pamattiesību hartā.

22. Tiesības piekļūt dokumentiem pašas par sevi ir pamattiesības, kas paredzētas Hartas 42. pantā. Šīs pamattiesības ir nostiprinātas Regulā 1049/2001. Tomēr pamattiesību piekļūt dokumentiem būtība ietver izņēmumus, tostarp gadījumus, kad dokumenta izpaušana kaitētu starptautisko attiecību aizsardzībai (4. panta 1. punkta a) apakšpunkta trešais ievilkums, uz ko Padome atsaucas šajā lietā).

23. Attiecībā uz Padomi pienākums būt pēc iespējas pārredzamākam īpaši attiecas uz Padomes likumdošanas lomu. LESD 15. panta 2. punktā ir noteikts, ka “Eiropas Parlamenta sanāksmes ir atklātas, tāpat kā Padomes sanāksmes, kad tā izskata leģislatīvu aktu projektus un balso par tiem”. Turklāt LESD 15. panta 3. punkta piektajā daļā ir noteikts, ka “Eiropas Parlaments un Padome nodrošina ar likumdošanas procedūrām saistīto dokumentu publicēšanu”. ES Tiesa ir arī uzsvērusi pārredzamības nozīmi attiecībā uz likumdevēja darbu [5].

24. Tomēr Tiesa ir atzinusi atšķirību pārredzamības prasību ziņā, ja iestāde darbojas likumdevēja statusā vai kā puse starpvaldību sarunās [6]. Lietā T‐301/10 “t Veld /Komisija” Vispārējā tiesa norādīja, ka sarunas par starptautiskiem nolīgumiem, lai nodrošinātu sarunu efektivitāti, var pamatot zināmu rīcības brīvību, lai nodrošinātu savstarpēju uzticēšanos starp sarunu dalībniekiem un brīvas un efektīvas diskusijas attīstību. Tā arī precizēja, ka sarunu uzsākšana un norise, lai šajā gadījumā noslēgtu starptautisku nolīgumu, principā ietilpst izpildvaras kompetencē. Tāpēc sabiedrības līdzdalība procedūrā, kas saistīta ar sarunām un starptautiska nolīguma noslēgšanu, noteikti ir ierobežota, ņemot vērā leģitīmās intereses neatklāt sarunu stratēģiskos elementus [7].

25. Ģenerāladvokāta P. Krusa Viljalona [P. Cruz Villalón] uzskati lietā Padome pret Access Info Europe vēl vairāk uzsver šo punktu attiecībā uz Padomi: "Trūkumi, ko pārredzamība rada attiecībā uz lēmumu apspriešanu un pieņemšanu efektivitātes ziņā, iespējams, varētu būt tādi, kas attaisno tās upurēšanu, ja Padome darbojas kā starpvaldību struktūra un veic šāda veida funkcijas, bet tā tas nekad nevar būt, ja tā piedalās likumdošanas procedūrā. Citiem vārdiem sakot, no objektīvā viedokļa pārredzamība varētu šķist neizdevīga starpvalstu “sarunu” kontekstā, bet ne “apspriedēs” starp pusēm, kurām ir jāpanāk vienošanās par “likumdošanas” akta saturu. Lai gan pirmajā gadījumā katras valsts galvenās rūpes var būt tās pašas intereses, otrajā gadījumā rūpēm jābūt Savienības interesēm, kas ir kopējas intereses, kuru pamatā ir tās pamatprincipu, tostarp demokrātijas, īstenošana."[8]

26. Lai gan ombuds uzsver pārredzamības nozīmi šajā konkrētajā jomā, kas, kā apgalvoja sūdzības iesniedzējs, attiecas uz saistībām, ko ES uzņēmusies savu pilsoņu vārdā un kas var ietekmēt viņu pamattiesības, viņš apzinās kontekstu, kādā attiecīgais dokuments tika sagatavots.

27. Tādēļ ombuds ļoti atzinīgi vērtē Padomes piekrišanu publiskot minēto dokumentu. Viņš saprot, ka Padome sazinājās ar Krievijas iestādēm, lai lūgtu to piekrišanu publiskot dokumentu, un ka Krievijas iestādes pēc apspriešanās ar attiecīgajām Krievijas aģentūrām deva savu piekrišanu.

28. Ombuds no tā, ka sūdzības iesniedzējs nav iesniedzis apsvērumus, secina, ka Padomes rīcība to apmierina. Tādēļ viņš uzskata, ka Padome ir atrisinājusi šo jautājumu un tādējādi apmierinājusi sūdzības iesniedzēju.

29. Ombuds uzskata, ka šajā gadījumā Krievijas iestāžu piekrišana dokumenta publiskošanai bija būtisks priekšnoteikums tā publiskošanai. Šajā ziņā viņš atsaucas uz Padomes secinājumu, saskaņā ar kuru notika apspriešanās ar Krievijas iestādēm par kopīgo pasākumu iespējamo publiskošanu, un norādīja, ka tās nepiekritīs šādai publiskošanai (skat. iepriekš 14. punktu). Tomēr ombuds norāda, ka Padome savā atbildē uz sūdzības iesniedzēja atkārtoto pieteikumu par piekļuvi dokumentam neatsaucās uz šo acīmredzamo veto.

30. Šajā sakarā ombuds ierosina, ka labas pārvaldības interesēs būtu, lai Padome turpmāko sarunu sākumā ar savu sarunu partneri apspriestu Padomes pienākumu veikt savu darbu pēc iespējas atklātāk. Gadījumā, ja otra līgumslēdzēja puse izvēlētos uzstāt, lai dokumenti, kas attiecas uz sarunām, paliktu slepeni, Padome vismaz varētu informēt ikvienu nākamo pieteikuma iesniedzēju, kurš lūdz piekļuvi dokumentam, par iebildumu pret publiskošanu precīzu izcelsmi. Tādējādi Padome pildītu savus pienākumus saskaņā ar Regulu 1049/2001.

31. Vispārīgāk runājot, lai vēl vairāk veicinātu pārredzamību šajā svarīgajā jomā, ombuds ierosina Padomei apsvērt iespēju veikt pasākumus, lai panāktu ES dalību Atvērtās pārvaldības partnerībā (OGP)[9]. Tas varētu palielināt Savienības uzticamību šajā jomā un nodrošināt forumu, kurā veicināt lielāku atvērtību no Krievijas puses, kura nesen atsauca savu nodomu vēstuli pievienoties OGP. Ombuds apzinās, ka Eiropas Komisija uzskata, ka šajā ziņā to ierobežo tas, ka ES nav valsts. Tomēr ombuds uzskata, ka ir maz ticams, ka OGP locekļi šā iemesla dēļ noraidītu ES dalību OGP. Šajā sakarā viņš izteiks vēl vienu piezīmi.

B. Secinājumi

Pamatojoties uz izmeklēšanu par šo sūdzību, ombuds to slēdz ar šādu secinājumu:

Padome ir atrisinājusi šo jautājumu un tādējādi apmierinājusi sūdzības iesniedzēju.

Sūdzības iesniedzējs un Padome tiks informēti par šo lēmumu.

Papildu piezīme

Ombude ierosina Padomei apsvērt iespēju veikt pasākumus, lai panāktu ES dalību Atvērtās pārvaldības partnerībā (OGP). Tas varētu palielināt Savienības uzticamību šajā jomā un nodrošināt forumu, kurā veicināt lielāku atvērtību no Krievijas puses.

P. Nikiforos Diamandouros

Strasbūrā, 2013. gada 9. septembrī

[1] Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 30. maija Regula (EK) Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (OV L 145, 43. lpp.).

[2] Saskaņā ar tā tīmekļa vietni Atvērtās sabiedrības Eiropas politikas institūts ietekmē un informē Eiropas Savienības politiku, lai nodrošinātu, ka atvērtas sabiedrības vērtības ir ES darbības pamatā gan tās teritorijā, gan ārpus tās. Skatīt: http://www.opensocietyfoundations.org/about/offices-foundations/open-society-european-policy-institute

[3] Meklēšana Padomes tīmekļa vietnē ved, piemēram, uz ES un Ukrainas dialogu par vīzu jautājumiem – Vīzu režīma liberalizācijas rīcības plānu: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st17/st17883.en10.pdf

[4] Dokuments ir pieejams šādā tīmekļa vietnē: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/11/st18/st18217.en11.pdfb

[5] Sk. jo īpaši 2008. gada spriedumu apvienotajās lietās C‑39/05 P un C‑52/05 P Zviedrija un Turco / Padome (Krājums 2008, I-4723. lpp.) un 2011. gada 22. marta spriedumu lietā T-233/09 Access Info Europe / Padome (Krājumā vēl nav publicēts).

[6] Savā atzinumā Padome pati atsaucās uz "leģislatīvu un neleģislatīvu darbību nošķiršanu attiecībā uz pārredzamības noteikumu piemērošanu, īpašu uzmanību pievēršot pārredzamībai saistībā ar likumdošanas darbībām".

[7] 2013. gada 19. marta spriedums lietā T-301/10 “t Veld / Komisija”, Krājumā vēl nav publicēts, 119.–120. punkts, un tajā citētā judikatūra.

[8] Skatīt ģenerāladvokāta P. Krusa Viljalona [P. Cruz Villalón] secinājumus lietā C‑280/11 P Padome pret Access Info Europe, 66. punkts.

[9] Saskaņā ar tās tīmekļa vietni Atvērtās pārvaldības partnerība ir jauna daudzpusēja iniciatīva, kuras mērķis ir nodrošināt konkrētas valdību saistības veicināt pārredzamību, dot iespējas iedzīvotājiem, apkarot korupciju un izmantot jaunās tehnoloģijas, lai stiprinātu pārvaldību. OGP pārrauga valdību un pilsoniskās sabiedrības organizāciju koordinācijas komiteja. Skatīt: http://www.opengovpartnership.org