Sūdzības priekšvēsture

1. Šī lieta attiecas uz jautājumu par atbildību par administratīvām kļūmēm misiju darbībās, ko veic saistībā ar kopējo drošības un aizsardzības politiku (KDAP).

2. Pēdējos gados Padome KDAP aizgādībā ir izveidojusi vairākas militāras un civilas misijas trešās valstīs, piemēram, ES Policijas misiju palestīniešu teritorijās ("EUPOL COPPS"), ES Policijas misiju Bosnijā un Hercegovinā ("EUPM/BiH"), ES Policijas misiju Afganistānā ("EUPOL AFGHANISTAN"), ES Tiesiskuma misiju Kosovā ("EULEX") un ES militāro operāciju Bosnijā un Hercegovinā ("EUFOR Althea").

3. Šķiet, ka civilo misiju kopīga iezīme ir tā, ka misijas vadītājs veic operatīvo kontroli un ikdienas vadību. Misijas vadītāju, kurš noslēdz darba līgumu ar Eiropas Komisiju ("Komisija"), uzrauga Komisija. KDAP civilajās misijās ir nodarbināts personāls, ko norīkojušas dalībvalstis un/vai ES iestādes, kā arī starptautiskais un vietējais personāls. Attiecībā uz šo pēdējo minēto misijas personāla kategoriju viņu nodarbināšanas kārtību, kā arī viņu tiesības un pienākumus nosaka līgumos, ko misijas vadītājs noslēdz ar personāla locekļiem. Turklāt misijas vadītājs arī slēdz darba līgumus ar darbiniekiem, kurus norīkojušas dalībvalstis un/vai ES iestādes. Turklāt misijas vadītājs ir atbildīgs arī par personāla locekļu disciplināro kontroli.

4. Attiecībā uz militārajām misijām Padome ieceļ i) operāciju komandierus, kas īsteno militāru kontroli stratēģiskā līmenī un ir atbildīgi par budžeta pārvaldību, kā arī ii) ES spēku komandierus, kas ir atbildīgi par misijas ikdienas vadību.

5. KDAP misiju ikdienas operācijas varētu izraisīt administratīvas kļūmes personāla jautājumos un arī saistībā ar citiem jautājumiem. Faktiski ombuds ir saņēmis vairākas sūdzības par KDAP misiju darbību pagātnē [1].

6. Tomēr iepriekš īsi apkopotā institucionālā struktūra ir radījusi neskaidrības par to, kura iestāde vai struktūra būtu kompetenta novērst iespējamos administratīvas kļūmes gadījumus. Turklāt vēl viens jautājums ir par to, cik lielā mērā pašas KDAP misijas varētu saukt pie atbildības par iespējamiem administratīvu kļūmju gadījumiem.

Izmeklēšanas priekšmets

7. Ņemot vērā šīs neskaidrības, ombude nolēma pēc savas iniciatīvas sākt izmeklēšanu par pārskatatbildību attiecībā uz administratīvām kļūmēm KDAP misiju darbībās.

Izmeklēšana

8. Ombuds 2010. gada 17. decembrī lūdza Komisiju un ES Padomi sniegt atzinumu.

9. ES Padome 2011. gada 11. aprīlī informēja ombudu, ka, tā kā viņa vēstule attiecās uz KDAP jautājumiem, tā ir pārsūtījusi vēstuli Ashton kundzei kā Savienības Augstajai pārstāvei ārlietās un drošības politikas jautājumos ("Augstā pārstāve"), lai viņa varētu sniegt attiecīgus atbildes elementus.

10. Augstā pārstāve 2011. gada 4. maijā sniedza ombudam atzinumu, atbildot uz ombuda vēstuli ES Padomei.

11. Ashton kundze kā Komisijas priekšsēdētāja vietniece 2011. gada 8. jūnijā Komisijas vārdā sniedza ombudam atzinumu.

12. 2011. gada 7. novembrī ombude nosūtīja vēstuli Augstajai pārstāvei un Komisijas priekšsēdētāja vietniecei, lūdzot sniegt papildu atzinumu. Ombuds 2011. gada 29. novembrī nosūtīja šo pašu vēstuli Komisijai.

13. Komisijas ģenerālsekretārs 2012. gada 29. februārī Komisijas vārdā nosūtīja vēl vienu atzinumu.

14. Tajā pašā dienā Eiropas Ārējās darbības dienests (EĀDD) nosūtīja vēl vienu atzinumu Augstās pārstāves vārdā, kurai EĀDD palīdz veikt viņas pienākumus.

15. Ombuds 2012. gada 12. decembrī informēja puses, ka saskaņā ar savu praksi attiecībā uz sistēmiskām izmeklēšanām pēc savas iniciatīvas viņš plāno savā tīmekļa vietnē publicēt visas līdz šim notikušās sarakstes kopiju, kā arī jebkādu turpmāku saraksti saistībā ar šo izmeklēšanu.

16. Padome 2013. gada 3. janvārī, EĀDD Augstās pārstāves vārdā 2013. gada 11. janvārī un Komisija 2013. gada 13. janvārī pauda iebildumus pret sarakstes publicēšanu gandrīz identiski. Iestādes it īpaši apgalvoja, ka, tā kā izmeklēšana pēc savas iniciatīvas vēl nav pabeigta, sarakstes publicēšana aizskartu to tiesības aizstāvēt savu nostāju bez ārējas ietekmes.

Ombuda analīze un secinājumi

Ievadpiezīmes

17. Vispirms ombuds atgādina, ka, kā norādīts iepriekš, viņam ir bijusi iespēja vairākkārt izskatīt apgalvojumus par administratīvām kļūmēm CFDP misiju darbībā, tostarp šādās lietās.

18. Sūdzība 955/97/IJH pret Komisiju attiecās uz pabalstu izmaksu novērotājam vēlēšanu novērošanas misijā Palestīnā. Komisija sākotnēji atteicās no atbildības šajā jautājumā, cita starpā pamatojoties uz to, ka tas neattiecās uz Komisijas atbildībā veiktu ES darbību, bet gan uz Padomes pieņemtu kopīgu rīcību saistībā ar kopējo ārpolitiku un drošības politiku (KĀDP). Tomēr galu galā Komisija, kuru iedrošināja Padome, pieņēma mierizlīguma priekšlikumu šajā konkrētajā lietā un piekrita samaksāt sūdzības iesniedzēja pieprasītās summas.

19. Lēmumā par sūdzību 3008/2005/OV pret Komisiju ombuds analizēja apgalvojumus par administratīvām kļūmēm saistībā ar izmaiņām to darbinieku nodarbināšanas kārtībā, kurus nodarbina ES Policijas misija Bijušajā Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikā ("EUPOL Proxima"). Šajā lietā Komisija cita starpā apgalvoja, ka misijas vadītājs joprojām ir līgumslēdzēja iestāde un ka Komisijai šajā ziņā nevar pārmest nekādu administratīvu kļūmi. Ombuds izteica Komisijai divas kritiskas piezīmes par to, ka tā nav savlaicīgi informējusi sūdzības iesniedzējus par viņu nodarbinātības nosacījumu izmaiņām. Šajā sakarā ombuds ņēma vērā to, ka Komisija slēdz līgumu ar misijas vadītāju un ka misijas vadītājs pēc tam slēdz līgumus ar starptautisko personālu, kas atbilst noteikumiem Komisijas paziņojumā par īpašiem noteikumiem attiecībā uz īpašajiem padomdevējiem [2].

20. Sūdzība Nr. 3328/2008/ELB pret Komisiju attiecās uz strīdu par uzraudzības misijā Gruzijā ("EUMM Georgia") darbā pieņemta darbinieka klasifikāciju. Lai gan misijas vadītājs sākotnēji piedāvāja sūdzības iesniedzējam amatu ar noteiktu pakāpi, Komisija pēc tam ieteica zemāku pakāpi, ko misijas vadītājs galu galā pieņēma. Savā lēmumā ombuds izteica kritisku piezīmi, secinot, ka Komisija ir pieļāvusi administratīvu kļūmi, pieņemot pārāk formālu pieeju sūdzības iesniedzēja profesionālās pieredzes pārskatīšanā.

21. Lēmumā par sūdzību 3177/2008/(JDG)OV pret Komisiju ombuds analizēja ES Uzraudzības misijā bijušajā Dienvidslāvijā ("ESUM bijušajā Dienvidslāvijā") darbā pieņemta darbinieka līguma pirmstermiņa izbeigšanu. 2008. gada janvārī, kad sūdzības iesniedzējs rakstīja Padomei, lai pieprasītu kompensāciju par viņa līguma iespējamu nelikumīgu pirmstermiņa izbeigšanu, viņš tika informēts, ka misija ir beigusi pastāvēt 2007. gada decembrī. Turklāt Padome uzskatīja, ka attiecības starp sūdzības iesniedzēju un misijas vadītāju ir Komisijas kompetencē, kurai Padome nosūtīja vēstuli. Komisija uzskatīja, ka misijas vadītājs ir noslēdzis līgumus "savā vārdā" un joprojām ir finansiāli atbildīgs par šiem līgumiem. Tādējādi Komisija ierosināja, ka sūdzības iesniedzējs varētu vērsties pie bijušā misijas vadītāja. Starplaikā tā bija kļuvusi par dalībvalsts vēstnieku citā valstī. Tā kā bijušais misijas vadītājs nesniedza atbildi, sūdzības iesniedzējs vērsās pie ombuda.

22. Minētajā lietā ombuds uzskatīja, ka tas, ka Komisija uzraudzīja misijas vadītāju, nenozīmēja, ka tai bija jāveic katras darbības, ko šī persona veikusi, pamatojoties uz savu līgumu ar Komisiju, provizorisks pārskats. Tas arī nenozīmēja, ka Komisija noteikti būtu atbildīga par jebkādiem prasījumiem, kas darbiniekam varētu izrietēt no viņa līguma ar misijas vadītāju. Tomēr ombuds uzskatīja, ka Komisijas uzraudzības funkcija nozīmē, ka tai būtu pienācīgi jāizskata visas sūdzības, ko tā saņēmusi par to, kā misijas vadītājs ir pildījis savus pienākumus saskaņā ar līgumu, ko tas noslēdzis ar Komisiju [3].

23. Ombude arī norādīja, ka šajā lietā ir divi īpaši būtiski apstākļi. Pirmkārt, pēc misijas beigām bijušais misijas vadītājs, kurš vēlāk tika iecelts par dalībvalsts vēstnieku trešā valstī, nereaģēja uz sūdzības iesniedzēja un viņa advokāta nosūtītajām vēstulēm. Otrkārt un vēl jo svarīgāk, sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka viņa atlaišana, ko veica bijušais misijas vadītājs, bija rezultāts tam, ka viņš informēja Komisiju un OLAF par finanšu pārkāpumiem, kas, viņaprāt, notika misijā. Ombuds uzskata, ka tas ir ļoti nopietns jautājums [4].

24. Ombuda veiktās izmeklēšanas laikā Komisija ierosināja, ka sūdzības iesniedzējam būtu jāsazinās ar EĀDD. Ombuds uzskatīja, ka tādējādi Komisija, šķiet, izvairās no savas atbildības šajā jautājumā. Ņemot vērā iepriekš minēto, ombuds slēdza izmeklēšanu ar kritisku piezīmi par to, ka Komisija nav pienācīgi izskatījusi šo jautājumu [5].

25. Ombuds pēc savas iniciatīvas veiktajā izmeklēšanā OI/1/2010/(BEH)MMN, kas attiecās uz EUPOL COPPS personāla pieņemšanu darbā, vērsās tieši pie misijas kā tādas. Lai gan EUPOL COPPS pauda zināmas šaubas par šīs izmeklēšanas pieņemamību, tā kā labas gribas un pārredzamības apliecinājumu sniedza atzinumu par lietas būtību. Savā lēmumā ombuds secināja, ka EUPOL COPPS ir pieļāvusi administratīvu kļūmi attiecīgajā darbā pieņemšanas procedūrā, neievērojot nosacījumus, ko tā bija noteikusi savā paziņojumā par vakanci.

26. Savā lēmumā par sūdzību 1519/2011/AN pret Padomi ombuds izskatīja gadījumu, kad sūdzības iesniedzējs bija strādājis par civilo darbinieku ES militārajā misijā Bosnijā un Hercegovinā ("EUFOR Althea") un slimības atvaļinājuma laikā bija saņēmis paziņojumu par darba līguma izbeigšanu. Atbildot uz ombuda mierizlīguma priekšlikumu, Padome paziņoja, ka tā nav kompetenta izskatīt šo lietu, un ierosināja priekšlikumu adresēt misijas operācijas komandierim. Operācijas komandieris pieņēma ombuda mierizlīguma priekšlikumu.

27. Visbeidzot, savā lēmumā par sūdzību 532/2011/(FOR)CK pret EĀDD ombuds izmeklēja apgalvojumus par diskrimināciju vecuma dēļ pret EULEX darbinieku, kura līgums tika izbeigts, kad viņš sasniedza 65 gadu vecumu. Savā replikas rakstā EĀDD pievienoja misijas vadītāja atzinumu, kurā viņš apgalvoja, ka EULEX ir vienota pensionēšanās politika 65 gadu vecumā. Savā lēmumā ombuds secināja, ka EĀDD ir pieļāvis administratīvu kļūmi, cita starpā nepamatojot atšķirīgo attieksmi vecuma dēļ.

28. No iepriekš minētās Ombuda lēmumu pieņemšanas prakses analīzes šajā jomā pirms pašreizējās izmeklēšanas pēc savas iniciatīvas izriet, ka situāciju raksturoja būtiskas neskaidrības par to, kura ES iestāde vai struktūra būtu kompetenta novērst iespējamās administratīvās kļūmes šāda veida situācijās (t. i., Padome, Komisija vai Augstais pārstāvis/EĀDD). Patiešām, kļuva skaidrs, ka bieži vien neviena no ES iestādēm vai struktūrām neuzskatīja sevi par atbildīgu par šādiem jautājumiem. Turklāt nebija arī skaidrs, cik lielā mērā pašas KDAP misijas varētu saukt pie atbildības par iespējamiem administratīvu kļūmju gadījumiem. Attiecībā uz pēdējo minēto jautājumu ES iestādes un pašas misijas ombuda veikto izmeklēšanu laikā pauda atšķirīgus viedokļus.

A. KDAP misiju pārskatatbildības jautājums

Ombudam iesniegtie argumenti

29. Savā atbildē Padome norādīja, ka tā ir nodevusi šo jautājumu Augstajai pārstāvei, ņemot vērā, ka tā nav kompetenta izskatīt jautājumus par atbildību par administratīvām kļūmēm KDAP misiju darbībās.

30. Atbildē uz ombuda vēstuli Padomei Augstā pārstāve norādīja, ka viņa saprot, ka ombuda izmeklēšana attiecas tikai uz civilām misijām.

31. Attiecībā uz izmeklēšanas būtību Augstais pārstāvis atsaucās uz Līguma par Eiropas Savienību 41. panta 2. punktu (2. nodaļa "Īpaši noteikumi par kopējo ārpolitiku un drošības politiku"), kurā noteikts, ka:

"Darbības izdevumus, ko rada šīs nodaļas īstenošana, arī sedz no Savienības budžeta, izņemot izdevumus, kas rodas no darbībām militārā vai aizsardzības jomā, un gadījumus, kad Padome ar vienprātīgu lēmumu nolemj citādi."

32. Augstā pārstāve piebilda, ka līdz tam visas civilās KDAP misijas tika finansētas no ES budžeta. Turklāt Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 317. pantā bija noteikts:

"Komisija saskaņā ar regulām, kas pieņemtas atbilstīgi 322. pantam, sadarbībā ar dalībvalstīm izpilda budžetu uz savu atbildību un apropriāciju robežās, ņemot vērā pareizas finanšu pārvaldības principus [...]."

33. Turklāt Augstais pārstāvis atsaucās uz Finanšu regulas 54. panta 2. punkta d) apakšpunktu, kurā noteikts, ka Komisija var deleģēt budžeta izpildes uzdevumus "personām, kurām uzticēts veikt īpašas darbības saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienību V sadaļu un kuras ir noteiktas attiecīgajā pamataktā šīs regulas 49. panta nozīmē"[6].

34. Turklāt Augstais pārstāvis norādīja, ka misijas vadītājs kā Komisijas īpašais padomnieks atrodas Komisijas uzraudzībā, tostarp saistībā ar darba līgumiem ar starptautisko un vietējo personālu. Šajā sakarā viņa atsaucās uz Komisijas paziņojumu par īpašiem noteikumiem Komisijas īpašajiem padomdevējiem, kuriem uzticēts īstenot operatīvās KĀDP darbības. Augstais pārstāvis norādīja, ka, lai gan starp misijas vadītāju un personālu ir noslēgti darba līgumi ar starptautisko vai vietējo personālu, šādi līgumi ir balstīti uz Komisijas sagatavotiem paraugiem un atbilst attiecīgajiem noteikumiem īpašajos noteikumos īpašajiem padomdevējiem (piemēram, attiecībā uz strīdiem).

35. Viņa piebilda, ka, viņasprāt, Komisija ir pilnībā atzinusi savu uzraudzības pienākumu attiecībā uz misiju vadītājiem.

36. Visbeidzot, Augstā pārstāve apgalvoja, ka pašas KDAP misijas nevar saukt pie atbildības par iespējamiem administratīvas kļūmes gadījumiem vairāku iemeslu dēļ. Pirmkārt, civilās KDAP misijas ir ES operatīva darbība, ko izveidojusi Padome. Otrkārt, KDAP misijas neietilpst jēdzienā "struktūras, biroji vai aģentūras", kuru aktus var pārbaudīt Tiesa. Treškārt, KDAP misijām nav juridiskas personas statusa. Ceturtkārt, KDAP misijas nevar būt puses tiesvedībā nevienā tiesā.

37. Komisijas vārdā nosūtītajā atzinumā Komisija norādīja, ka, ņemot vērā diezgan unikālo struktūru, nedrošos apstākļus uz vietas, vajadzību pēc ātras izvietošanas un šādu operāciju ierobežoto ilgumu, ES uztic misijas vadītājam pieņemt darbā un nodarbināt personālu, kas vajadzīgs izvirzīto mērķu sasniegšanai. Lielāko daļu personāla šādās misijās veido ES iestāžu un dalībvalstu norīkotie ierēdņi (piemēram, policisti), kuriem joprojām ir darba attiecības ar attiecīgo ES iestādi vai valsts iestādi, nevis ar misijas vadītāju.

38. Misijas vadītājs noslēdz darba līgumus savā vārdā tikai ar vietējo un starptautisko personālu (kas parasti veic administratīvas vai atbalsta funkcijas) saskaņā ar īpašo noteikumu īpašajiem padomdevējiem pašreizējo redakciju [7]. Attiecībā uz vietējo personālu uz darba līgumu attiecas misijas vietā piemērojamie tiesību akti. Attiecībā uz starptautisko personālu darba līgumam piemēro darbinieka izcelsmes valstī piemērojamos tiesību aktus.

39. Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija secināja, ka to nevar uzskatīt par KDAP misiju personāla darba devēju.

40. Turklāt Komisija uzsvēra, ka tās uzraudzības funkcija attiecībā uz misijas vadītāju aprobežojas ar budžeta pārvaldību, ko viņam uzticējusi Komisija.

41. Šajā sakarā Komisija atsaucās uz Padomes Lēmumu, ar ko izveido EUPOL COPPS, kurā noteikts, ka "misijas vadības un kontroles struktūrai nebūtu jāskar misijas vadītāja līgumsaistības ar Eiropas Komisiju attiecībā uz misijas budžeta izpildi "[8] Komisija uzskata, ka katrā Padomes lēmumā, ar ko izveido KDAP misiju, ir līdzīgs noteikums.

42. Komisija apgalvoja, ka misijas vadītājs pilda savas operatīvās funkcijas, neesot Komisijas pakļautībā. Tādējādi Komisijai nav pilnvaru nodrošināt, ka misijas vadītājs groza savu lēmumu attiecībā uz jebkuru operatīvu darbību, lai kliedētu Komisijas bažas. Tāpēc Komisiju nevar saukt pie atbildības par to pienākumu izpildi, kas uzticēti ES Padomei, Augstajam pārstāvim vai civilās operācijas komandierim [9].

43. Turpmākajā atzinumā, ko Augstās pārstāves vārdā nosūtīja EĀDD, tika norādīts, ka dalībvalstis ir atbildīgas par finanšu jautājumiem, kas attiecas uz militārām misijām, savukārt Komisija ir atbildīga par finanšu jautājumiem, kas attiecas uz civilām misijām. Atzinumā Augstā pārstāve arī norādīja, ka, neņemot vērā finanšu jautājumus, misiju pārvaldība ir to iestāžu ziņā, kas ir atbildīgas par misiju īstenošanu, proti, attiecīgo operāciju komandieru, spēku komandieru un misiju vadītāju ziņā. Turklāt par misiju īstenošanu galu galā ir atbildīga Padome, jo Padome ir tā, kas izveido katru misiju saistībā ar KĀDP, kuru tā definē un īsteno (LES 24. panta 2. punkts).

44. Saskaņā ar Augstās pārstāves atzinumu Augstās pārstāves uzdevums ir sagatavot, plānot un pārraudzīt misiju pareizu īstenošanu. Tomēr Augsto pārstāvi nevar uzskatīt par juridiski atbildīgu par administratīvām kļūmēm šo misiju darbībā, jo atšķirībā no ES delegācijām Augstā pārstāvja pakļautībā neatrodas Padomes lēmuma, ar ko izveido EĀDD, nozīmē [10]. Šā iemesla dēļ apgalvojumus par administratīvām kļūmēm civilajā vai militārajā misijā izskata attiecīgi misijas vadītājs vai operācijas komandieris.

45. Atzinumā arī norādīts, ka civilo misiju vadītāji ir atbildīgi par budžeta pārvaldību saskaņā ar līgumu, kas parakstīts ar Komisiju. Galu galā par budžeta pārvaldību ir atbildīga Komisija. Šajā sakarā attiecīgie Komisijas dienesti darbojas Augstās pārstāves pakļautībā kā Komisijas priekšsēdētāja vietniece. Tāpēc apgalvojumus par finansiālām administratīvām kļūmēm izskata vai nu misijas vadītājs, vai pati Komisija.

46. Attiecībā uz militārām operācijām operāciju komandieri kā Athena Īpašās komitejas budžetu kredītrīkotāji ir atbildīgi par budžeta pārvaldību.[11] Galu galā par budžeta pārvaldību ir atbildīga Athena Īpašā komiteja. Tāpēc apgalvojumus par finansiālām kļūmēm izskata vai nu operācijas komandieris, vai Athena Īpašā komiteja.

47. Tomēr, tā kā Augstā pārstāve ir politiski atbildīga par Padomes lēmumu īstenošanu attiecībā uz šīm misijām, viņa plānošanas un izpildes posmos pārliecināsies, ka ir izpildīti visi nosacījumi, lai misiju vadītāji un operāciju komandieri varētu sekmīgi veikt pārvaldību. Šajā sakarā Augstais pārstāvis var iesniegt priekšlikumus Padomei, Komisijai vai dalībvalstīm, ja šo nosacījumu nav vai tie ir jāuzlabo.

48. Turklāt Augstā pārstāve uzsvēra, ka viņa īpašu uzmanību pievērsīs administratīvām kļūmēm, uz kurām ombude norādīja kā uz līdzekli, lai uzlabotu misiju pārvaldību un to Padomes lēmumu īstenošanu, ar kuriem tās izveidotas Augstās pārstāves atbildībā.

49. Noslēgumā Augstā pārstāve norādīja, ka papildus sūdzībām par civilo misiju budžeta izpildi, kas tiek nosūtītas Komisijai, Augstās pārstāves kompetencē ir iepazīties ar ombudam iesniegtajām individuālajām sūdzībām, lūgt attiecīgos iestāžu departamentus tās izskatīt un sniegt ombudam attiecīgās atbildes.

50. Visbeidzot, atzīstot, ka pašreizējā tiesiskā situācija var nebūt apmierinoša, Augstā pārstāve uzsvēra, ka viņa ir apņēmusies cieši sadarboties ar Komisiju saskaņā ar spēkā esošo tiesisko regulējumu, lai nodrošinātu, ka ombuda izmeklēšanas tiek pienācīgi veiktas.

Ombuda novērtējums

51. Vispirms ombuds ar nožēlu atzīmē, ka atbildes, ko viņš šīs izmeklēšanas gaitā ir saņēmis no Padomes, Komisijas un Augstā pārstāvja (tieši vai ar EĀDD starpniecību), nav bijušas pietiekamas, lai novērstu iepriekš minētās neskaidrības attiecībā uz pārskatatbildības jautājumu.

52. Būtībā saņemto atbilžu ievirzi var rezumēt šādi.

53. Padome ierosināja, ka tā nav kompetenta risināt pārskatatbildības jautājumus, kas saistīti ar administratīvām kļūmēm saistībā ar KDAP misiju darbībām, un ka šādi jautājumi ir jārisina Augstajam pārstāvim.

54. Savukārt Komisija uzsvēra, ka tās uzraudzības funkcija attiecas tikai uz budžeta izpildi un civilo misiju pareizu finanšu pārvaldību. Tādējādi tā uzskatīja, ka to nevar saukt pie atbildības par pienākumu izpildi ārpus šīs ierobežotās jomas.

55. Augstais pārstāvis apgalvoja, ka pašas KDAP misijas nevar tikt sauktas pie atbildības vairāku iemeslu dēļ, tostarp tādēļ, ka tām nav juridiskas personas statusa. Turklāt, lai gan sākotnēji viņa apgalvoja, ka Komisijai ir uzraudzības pienākumi attiecībā uz misijas vadītāju, viņa vēlāk apgalvoja, ka Komisijas uzraudzības loma attiecas tikai uz jautājumiem par civilo misiju budžeta izpildi. Attiecībā uz pašu Augsto pārstāvi viņa apgalvoja, ka viņu nevar saukt pie juridiskas atbildības par administratīvām kļūmēm šo misiju darbībā, jo atšķirībā no ES delegācijas viņi nav viņas pakļautībā. Viņasprāt, šo secinājumu neietekmēja tas, ka Augstās pārstāves uzdevums ir sagatavot, plānot un pārraudzīt šādu misiju pareizu īstenošanu. Tomēr Augstā pārstāve atzina, ka viņas pienākums ir iepazīties ar ombudam iesniegtajām individuālajām sūdzībām, pieprasīt attiecīgajiem iestāžu dienestiem tās izskatīt un sniegt ombudam attiecīgās atbildes.

56. Ņemot vērā iepriekš minēto, ombuds uzskata, ka pašreizējā situācija attiecībā uz jautājumu par to, kura ES iestāde vai struktūra būtu jāsauc pie atbildības par administratīvām kļūmēm, kas pieļautas saistībā ar ES izveidotajām KDAP misijām, ir ļoti neapmierinoša. Patiešām, izņemot administratīvu kļūmju gadījumus saistībā ar civilo misiju budžeta izpildi, attiecībā uz kuriem Komisija atzīst savu uzraudzības lomu, no iepriekš minētajām atbildēm nenovēršams secinājums ir tāds, ka nav tādas iestādes vai struktūras, kas būtu paziņojusi, ka ir atbildīga un pārskatatbildīga par administratīvu kļūmju gadījumiem KDAP misijās, kuras izveido, pārvalda un finansē ES.

57. Šajā sakarā ombuds uzskata, ka ir lietderīgi izteikt šādus apsvērumus.

58. Padomes, Komisijas un Augstā pārstāvja/EĀDD nostāju nevar viegli saskaņot ar judikatūrā iedibināto principu, ka ES balstās uz tiesiskumu, kurā neviena iestāde un struktūra nevar izvairīties no pārbaudes par savu tiesību aktu atbilstību konstitucionālajai hartai, proti, Līgumam [12].

59. Turklāt būtu jānorāda, ka tiesības uz labu pārvaldību ir pamattiesības [13] Tādēļ ir jānodrošina, ka šīs tiesības tiek aizsargātas arī attiecībā uz KDAP misiju darbībām.

60. Šajā sakarā ombuds atgādina, ka LESD 24. pantā ir skaidri noteikts, ka kopējo ārpolitiku un drošības politiku ("KĀDP") īsteno Augstais pārstāvis un dalībvalstis saskaņā ar Līgumiem. Saskaņā ar LESD 42. pantu KDAP ir būtiska KĀDP sastāvdaļa un neatņemama sastāvdaļa. Līdz šim KDAP ietver vairāk nekā 20 civilās un militārās misijas un operācijas trīs kontinentos.

61. Gan civilās, gan militārās KDAP misijas ir izveidotas ar Padomes pieņemtu tiesību aktu (lēmumu vai vienotu rīcību) saistībā ar KĀDP, ko nosaka Eiropadome un Padome (LES 26. pants). Padome izveido KDAP militāro un civilo misiju komandķēdi. Turklāt Padome veic misiju politisko kontroli un stratēģisko vadību [14].

62. Augstais pārstāvis nodrošina Eiropadomes un Padomes pieņemto lēmumu (LES 27. panta 1. punkts), tostarp ar KDAP misijām saistīto lēmumu, īstenošanu. Augstajai pārstāvei pilnvaru īstenošanā palīdz EĀDD (LES 27. panta 3. punkts).

63. Misijas vadītāju (civilo misiju gadījumā) un operācijas komandieri (militāro misiju gadījumā) ieceļ Padome, un viņi paliek Padomes galīgā pakļautībā.[15] Misijas vadītājs un operācijas komandieris īsteno misijas vadību un kontroli operatīvā līmenī.[16] Turklāt misijas vadītājs civilajās misijās un operācijas komandieris militārajās misijās katrs pārvalda misijas budžetu. Šajā sakarā, lai gan civilās misijas finansē no ES budžeta, militārās misijas finansē iesaistītās dalībvalstis.[17] Komisija uzrauga misijas vadītāju attiecībā uz budžeta izpildi civilajās misijās.[18] Attiecībā uz militārajām misijām Padomes izveidotais mehānisms Athena iesaistīto dalībvalstu vārdā pārvalda misiju kopējo izmaksu finansēšanu [19].

64. Turklāt ir svarīgi atzīmēt, ka misijas vadītājs civilā misijā noslēdz līgumu ar Komisiju [20] un tiek iecelts par Komisijas īpašo padomdevēju, kam uzticēta KĀDP darbību īstenošana.[21] Misijas vadītājs ir pilnvarots slēgt līgumus ar starptautisko personālu un vietējo personālu.[22] Turklāt iesaistītās dalībvalstis un ES iestādes var norīkot personālu misijā.[23] Norīkojuma laikā tikai misijas vadītājs ir atbildīgs par personāla locekļa vadību, izņemot attiecīgo dalībvalsti vai ES iestādi [24].

65. Ņemot vērā iepriekš minēto, nevar noliegt, ka ES ir izšķiroši iesaistīta gan civilo, gan militāro KDAP misiju izveidē un vadīšanā.

66. Tāpēc nevar piekrist ierosinājumam, ka neviena ES iestāde nebūtu jāsauc pie atbildības par administratīvām kļūmēm (izņemot administratīvas kļūmes, kas saistītas ar budžeta izpildi civilās KDAP misijās).

67. Šajā sakarā ombuds uzskata par lietderīgu atsaukties uz Vispārējās tiesas priekšsēdētāja rīkojumu, kas pieņemts saistībā ar pagaidu noregulējuma procedūru attiecībā uz ES Policijas misiju Bosnijā un Hercegovinā ("EUPM/BiH"). Šajā lietā prasītājs, dalībvalsts norīkots darbinieks, cēla prasību atcelt misijas vadītāja lēmumu personāla jomā. Savā rīkojumā Vispārējās tiesas priekšsēdētājs nosprieda šādi:[25]

"24. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka EUPM ir izveidojusi Padome un ka, lai gan EUPM vadītājs ir atbildīgs par EUPM un dod norādījumus visam EUPM personālam (Lēmuma 2009/906/KĀDP 6. panta 1. un 3. punkts), Padome saglabā atbildību par EUPM darbību vairākos aspektos (Lēmuma 2009/906/KĀDP 9. panta 2. un 4. punkts, 10. panta 1. un 2. punkts un 13. panta 1. un 3. punkts). Komisijai ir budžeta un finanšu nozīme ESPM pārvaldībā (Lēmuma 2009/906/KĀDP 6. panta 4. punkts un 12. panta 3. punkts). Turklāt šajā lietā prasītājs ir apgalvojis – un Padome un Komisija to nav apstrīdējušas –, ka Komisija ir pieņēmusi darbā EUPM vadītāju.

25. Šādos apstākļos no pirmā acu uzmetiena nevar izslēgt, ka 2010. gada 7. aprīļa lēmums un 2010. gada 30. aprīļa lēmums, ko formāli pieņēmis EUPM vadītājs, ir attiecināmi uz Padomi vai Komisiju, ciktāl EUPM vadītājs ir likumīgi rīkojies kādas no šīm iestādēm vārdā. Šajā ziņā ir jāraugās, lai šīs iestādes neizvairītos no jebkādas Savienības tiesas kontroles attiecībā uz pilnībā administratīviem lēmumiem, kas pieņemti saistībā ar EUPM personāla vadību, kas būtu skaidri nodalāms no “politiskajiem” pasākumiem, kuri veikti KĀDP ietvaros. Ja šāds lēmums nelabvēlīgi ietekmē tā adresātu un būtiski maina tā tiesisko stāvokli, uz tiesiskumu balstītā Eiropas Savienībā nevar pieļaut, ka šāds lēmums netiek pārbaudīts tiesā (pēc analoģijas skatīt lietu T‑411/06 Sogelma/EAR, Krājums 2008, II‑2771. lpp., 36. punkts)."[26]

68. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ombuds pauž nožēlu, ka Padome, Komisija un Augstā pārstāve/EĀDD līdz šim nav panākuši skaidrību par atbildības sadalījumu attiecībā uz iespējamiem administratīvu kļūmju gadījumiem KDAP misiju darbībā, izņemot jautājumus, kas saistīti ar civilo misiju budžeta aspektiem, par kuriem Komisija ir skaidri uzņēmusies atbildību.

69. Tomēr vienlaikus ombude norāda, ka Augstā pārstāve ar EĀDD starpniecību ir viņu informējusi, ka viņa ņems vērā ombudam iesniegtās individuālās sūdzības, lūgs attiecīgos ES iestāžu dienestus tās izskatīt un sniegs ombudam attiecīgās atbildes (sk. iepriekš 49. punktu). Ombuds ļoti atzinīgi vērtē šo priekšlikumu, kas ir gan pragmatisks, gan noderīgs. Viņš norāda, ka faktiski Augstā pārstāve, šķiet, ir ļoti labā situācijā, lai nodrošinātu, ka šī kārtība darbosies, ņemot vērā viņas institucionālās saiknes gan ar Padomi, gan Komisiju.

70. Tā kā pašlaik, šķiet, nav iemesla apšaubīt, ka iepriekš minētā kārtība nodrošinās Pamattiesību hartas 43. pantā paredzēto pamattiesību iesniegt sūdzību ombudam efektivitāti, nav vajadzības pagarināt šo izmeklēšanu. Ņemot to vērā, nekādā ziņā nav acīmredzams, ka minētā kārtība izrādīsies pietiekama, lai nodrošinātu pamattiesības uz labu pārvaldību, kas minētas šo secinājumu 59. punktā un kas ir ietvertas Hartas 41. pantā. Ja izrādītos, ka minētā kārtība attiecībā uz abām tiesībām nedarbojas apmierinoši, ombuds justos spiests vēlreiz pievērsties principiālajam jautājumam.

B. Secinājumi

Pamatojoties uz izmeklēšanu pēc savas iniciatīvas par šo sūdzību, ombuds to slēdz ar šādu secinājumu:

Pamatojoties uz šīs lietas izmeklēšanas rezultātiem pēc paša iniciatīvas, ombuds attiecībā uz turpmākām sūdzībām un izmeklēšanām par ES misiju darbību vērsīsies pie Komisijas, ciktāl tas attiecas uz budžeta izpildi civilajās misijās, un pie Augstā pārstāvja/EĀDD, ciktāl tas attiecas uz visiem citiem apgalvojumiem par administratīvām kļūmēm saistībā ar KDAP misijām.

Ombuds uzskata, ka iepriekš minētajai kārtībai vajadzētu būt pietiekamai, lai nodrošinātu Pamattiesību hartas 43. pantā noteikto pamattiesību iesniegt sūdzību ombudam efektivitāti. Līdz ar to šajā lietā nav pamata veikt papildu izmeklēšanu. Tomēr nekādā ziņā nav acīmredzams, ka šī kārtība ir pietiekama, lai nodrošinātu Hartas 41. pantā ietvertās pamattiesības uz labu pārvaldību. Ja izrādītos, ka minētā kārtība attiecībā uz abām tiesībām nedarbojas apmierinoši, ombuds justos spiests vēlreiz pievērsties principiālajam jautājumam.

Par šo lēmumu tiks informēta ES Padome, Komisija un Augstā pārstāve/EĀDD.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Strasbūrā, 2013. gada 30. augustā

---

[1] Sk., piemēram, Ombuda lēmumus par sūdzību 955/97/IJH pret Eiropas Komisiju, sūdzību 3008/2005/OV pret Eiropas Komisiju, sūdzību 3328/2008/ELB pret Eiropas Komisiju, sūdzību 3177/2008/(JDG)OV pret Eiropas Komisiju, pašiniciatīvas OI/2010/(BEH)MMN par EUPOL COPPS, sūdzību 1519/2011/AN pret ES Padomi un sūdzību 532/2011/(FOR)CK pret Eiropas Ārējās darbības dienestu.

[2] Komisijas 2007. gada 21. decembra Paziņojums C(2007) 1746 ("Īpaši noteikumi īpašajiem padomdevējiem").

[3] Ombuda lēmums par sūdzību 3177/2008/(JDG)OV pret Komisiju, 31. punkts.

[4] Turpat, 34.–37. punkts.

[5] Turpat, 69. un turpmākie punkti.

[6] Padomes 2002. gada 25. jūnija Regula (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 par Regulu, ko piemēro Eiropas Kopienu vispārējam budžetam („Finanšu regula”); OV L 248, 1. lpp. Jāatzīmē, ka kopš tā laika Regula 1605/2002 ir atcelta ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2012. gada 25. oktobra Regulu (ES, Euratom) Nr. 966/2012 par finanšu noteikumiem, ko piemēro Savienības vispārējam budžetam (OV L 298, 1. lpp.). Attiecīgais līdzvērtīgais noteikums tagad ir 58. panta 1. punkta c) apakšpunkta viii) punkts.

[7] Komisijas paziņojums par īpašiem noteikumiem attiecībā uz īpašajiem padomdevējiem, kuriem uzticēts īstenot KĀDP operatīvās darbības, un starptautisko personālu (C(2009) 9502, 2009. gada 30. novembris).

[8] Skatīt, piemēram, 4. apsvērumu Padomes Lēmumā 2010/784/KĀDP (2010. gada 17. decembris) par Eiropas Savienības Policijas misiju palestīniešu teritorijās ("EUPOL COPPS"), OV 2010, L 335, 60. lpp. Turklāt šī lēmuma 6. panta 4. punktā ir noteikts: "Misijas vadītājs ir atbildīgs par misijas budžeta izpildi. Šajā nolūkā misijas vadītājs paraksta līgumu ar Komisiju." Turklāt saskaņā ar 13. panta 4. punktu "Misijas vadītājs/policijas komisārs ir Komisijas pārraudzībā un ziņo Komisijai par visām darbībām, kas veiktas saistībā ar viņa līgumu."

[9] Šajā sakarā Komisija atsaucās uz 9. pantu Padomes Lēmumā, ar ko izveido EUPOL COPPS:

"Komandķēde

1. EUPOL COPPS kā krīzes pārvarēšanas operācijai ir vienota komandķēde.

2. Par PDK veikto EUPOL COPPS politisko kontroli un stratēģisko vadību atbild Padome un AP.

3. Civilās operācijas komandieris PDK politiskā kontrolē saskaņā ar tās stratēģiskām norādēm un AP vispārējā pakļautībā ir EUPOL COPPS komandieris stratēģiskā līmenī un šajā statusā dod norādījumus misijas vadītājam, kā arī sniedz viņam padomus un tehnisku atbalstu.

4. Civilās operācijas komandieris ar AP starpniecību sniedz ziņojumus Padomei.

5. Misijas vadītājs operācijas vietā īsteno EUPOL COPPS vadību un kontroli un darbojas civilās operācijas komandiera tiešā pakļautībā."

[10] Padomes Lēmums (2010. gada 26. jūlijs), ar ko nosaka Eiropas Ārējās darbības dienesta organizatorisko struktūru un darbību; OV 2010, L 201, 30. lpp.

[11] Athena Īpašajā komitejā ir pa vienam pārstāvim no katras iesaistītās dalībvalsts, un to vada Eiropas Savienības Padomes rotējošā prezidentvalsts. Komisija piedalās sanāksmēs, nepiedaloties balsošanā. Skatīt 6. pantu Padomes Lēmumā 2004/197/KĀDP (2004. gada 23. februāris), ar ko izveido mehānismu tādu Eiropas Savienības operāciju kopējo izmaksu finansēšanas pārvaldībai, kas skar militārus vai aizsardzības aspektus (OV 2004, L 63, 68. lpp.).

[12] Skat. 1986. gada 26. februāra spriedumu lietā 294/83 Les Verts/Parlaments (Recueil, 1339. lpp., 23. punkts). Skatīt arī spriedumu apvienotajās lietās C-402/05 P un C-415/05 P Kadi un Al Barakaat International Foundation/Padome un Komisija (Krājums 2008, I-6351. lpp., 281. punkts).

[13] Pamattiesību hartas 41. pants.

[14] Piemēram, skat. 6. pantu Padomes Vienotajā rīcībā 2004/570/KĀDP (2004. gada 12. jūlijs) par Eiropas Savienības militāro operāciju Bosnijā un Hercegovinā (OV 2004, L 252, 10. lpp.) un 9. pantu Padomes Lēmumā 2011/781/KĀDP (2011. gada 1. decembris) par Eiropas Savienības Policijas misiju Bosnijā un Hercegovinā.

[15] Piemēram, skatīt Padomes Vienotās rīcības 2004/570/KĀDP 6. pantu un Padomes Lēmuma 2011/781/KĀDP 6. pantu.

[16] Piemēram, skatīt Padomes Vienotās rīcības 2004/570/KĀDP 8. pantu un Padomes Lēmuma 2011/781/KĀDP 6. pantu.

[17] LES 41. pants.

[18] Piemēram, sk. Padomes Lēmuma 2011/781/KĀDP 12. pantu.

[19] Sk. Padomes Lēmumu 2011/871/KĀDP (2011. gada 19. decembris), ar ko izveido mehānismu tādu Eiropas Savienības operāciju kopējo izmaksu finansēšanas pārvaldībai, kuras skar militārus vai aizsardzības aspektus (Athena) (OV 2011, L 343, 35. lpp.).

[20] Sk., piemēram, Padomes Lēmuma 2011/781/KĀDP 6. pantu.

[21] Sk. Komisijas paziņojumu par īpašiem noteikumiem attiecībā uz īpašajiem padomdevējiem.

[22] Sk., piemēram, Padomes Lēmuma 2011/781/KĀDP 7. pantu. Vispārīgāk sk. Komisijas paziņojumu par īpašiem noteikumiem attiecībā uz īpašajiem padomdevējiem.

[23] Turpat.

[24] Turpat.

[25] Tiesas priekšsēdētāja 2010. gada 22. jūlija rīkojums lietā T-271/10 R H /Padome un Komisija, Krājumā vēl nav pilnībā publicēts, 18.–21. punkts.

[26] Vispārējās tiesas priekšsēdētāja 2010. gada 22. jūlija rīkojums lietā T-271/10 R H /Padome un Komisija (Krājumā vēl nav pilnībā publicēts, 24.–25. punkts). Turklāt lietā T-411/06 Sogelma / Eiropas Rekonstrukcijas aģentūra (Krājums 2008, II-2771. lpp.), kas attiecās uz prasību atcelt aģentūras lēmumu atcelt konkursa procedūru, Pirmās instances tiesa nosprieda šādi:

"37. Vispārējais princips, kas izriet no šī sprieduma, ir tāds, ka jebkuram Kopienu iestādes aktam, kura mērķis ir radīt tiesiskas sekas attiecībā uz trešajām personām, ir jābūt pakļautam tiesas kontrolei. Protams, iepriekš minētais spriedums lietā Les Verts, 24. punkts, attiecas tikai uz Kopienu iestādēm un ERA nav viena no EKL 7. pantā uzskaitītajām iestādēm. Tomēr to Kopienu iestāžu situācija, kurām ir piešķirtas pilnvaras veikt pasākumus, lai radītu tiesiskas sekas attiecībā uz trešām personām, ir identiska situācijai, kas bija pamatā iepriekš minētajam spriedumam lietā Les Verts: nevar būt pieļaujams, ka kopienā, kuras pamatā ir tiesiskums, šādi akti netiek pārbaudīti tiesā [..].

40. Lēmumi, kurus Komisija būtu pieņēmusi, nevar pārstāt būt apstrīdami akti tikai tāpēc, ka Komisija ir deleģējusi pilnvaras ERA, pretējā gadījumā rastos juridisks vakuums."