Sūdzības priekšvēsture

1. Ar digitālo pakalpojumu aplikšanu ar nodokli saistītās problēmas ir apspriestas gan Eiropas, gan starptautiskos forumos ar mērķi uzlabot ES nodokļu sistēmu taisnīgumu un efektivitāti.

2. Šajā sakarā sarunas ES Padomē (Padome) par tiesību akta priekšlikumu par digitālo pakalpojumu nodokli ^[1] ir saistītas ar Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (ESAO)^[2] un G20 ^[3] vadītajām starptautiskajām sarunām par uzņēmumu ienākuma nodokļa noteikumu globālo reformu, tostarp par nodokļu problēmām, ko rada ekonomikas digitalizācija.

3. Sūdzības iesniedzējs, bezpeļņas organizācija, 2020. gada jūlijā lūdza Padomi piešķirt publisku piekļuvi ^[4] “visām diskusiju darba kārtībām, protokoliem [un] piezīmēm; nostājas dokumenti; un visi citi dokumenti, kas saistīti ar Padomes apspriedēm kopš 2019. gada 1. janvāra, kad tika apspriests ES digitālo pakalpojumu nodokļa priekšlikums un/vai ESAO sarunas par līdzīgu nodokli.” Sūdzības iesniedzējs iesniedza pieprasījumu saskaņā ar ES tiesību aktiem par publisku piekļuvi dokumentiem ^[5].

4. Padome konstatēja, ka sūdzības iesniedzēja lūgums attiecas uz 53 dokumentiem. Tā piešķīra pilnīgu piekļuvi 18 dokumentiem, daļēju piekļuvi diviem dokumentiem un atteica piekļuvi 33 dokumentiem kopumā. Atsakot piekļuvi, Padome izmantoja vairākus izņēmumus, kas paredzēti ES tiesību aktos par publisku piekļuvi dokumentiem, tostarp vajadzību aizsargāt sabiedrības intereses saistībā ar starptautiskajām attiecībām ^[6], ES finanšu, monetāro vai ekonomikas politiku ^[7] un Padomes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību ^[8].

5. Sūdzības iesniedzējs 2020. gada novembrī lūdza Padomi pārskatīt savu lēmumu atteikt piekļuvi (iesniedzot “atkārtotu pieteikumu”).

6. Padome 2021. gada janvārī pārskatīja savu sākotnējo lēmumu ^[9]. Tas nodrošināja pilnīgu publisku piekļuvi, “ņemot vērā pašreizējo stāvokli šajā jautājumā”, astoņiem no iepriekš nepubliskotajiem dokumentiem un vienam no iepriekš daļēji publiskotajiem dokumentiem. Turklāt Padome pēc personas datu dzēšanas piešķīra daļēju publisku piekļuvi diviem no iepriekš nepubliskotajiem dokumentiem. Kopumā Padome piešķīra daļēju piekļuvi 14 dokumentiem un atteica piekļuvi 10 dokumentiem kopumā, apstiprinot, ka neizpaušana bija pamatota ar vajadzību aizsargāt sabiedrības intereses saistībā ar starptautiskajām attiecībām ^[10], ES finanšu, monetāro vai ekonomikas politiku ^[11] un Padomes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību ^[12].

7. Neapmierināts ar atbildi, sūdzības iesniedzējs vērsās pie ombuda saistībā ar atteikumu piešķirt piekļuvi 10 dokumentiem kopumā ^[13].

Izmeklēšana

8. Ombude sāka izmeklēšanu saistībā ar sūdzību par to, ka Padome ir kļūdījusies, atsakot publisku piekļuvi desmit dokumentiem.

9. Izmeklēšanas gaitā ombuda izmeklēšanas grupa pārbaudīja desmit attiecīgos dokumentus un pēc tam tikās ar Padomes Ģenerālsekretariāta darbiniekiem, lai saņemtu skaidrojumus par Padomes atteikuma iemesliem. Pēc tam Ombuds iesniedza sūdzības iesniedzējam ziņojumu par šo sanāksmi un pēc tam saņēma sūdzības iesniedzēja piezīmes par šo ziņojumu. 

10. Pēc sanāksmes Ombuda izmeklēšanas grupa pārbaudīja papildu dokumentus, proti, Padomes apspriedes ar Komisiju, Ungāriju un ESAO par to izdoto dokumentu iespējamo izpaušanu. Pārbaudot šos dokumentus, ombude lūdza papildu paskaidrojumus par Padomes argumentiem, kas pamato tās lēmumu atteikt publisku piekļuvi trim pieprasītajiem dokumentiem. Padome 2022. gada maijā sniedza Ombudam pieprasītos paskaidrojumus.

Ombudam iesniegtie argumenti

Sūdzības iesniedzējs

11. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka Padome nav paskaidrojusi, kā dokumentu izpaušana kaitētu starptautiskajām attiecībām un dalībvalstu finanšu, monetārajai vai ekonomikas politikai.

12. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka saistībā ar sarunām starp dalībvalstīm ar to, ka ir notikušas apspriedes ar ESAO un G20, nepietiek, lai apgalvotu, ka uz spēles ir liktas starptautiskās attiecības: “Ar to vien, ka ir notikusi apspriešanās ar ESAO un G20, kas ir starpvaldību struktūras/procesi, vai ir saņemts to ieguldījums, nepietiek, lai uzskatītu, ka uz spēles ir liktas starptautiskās attiecības.”

13. Sūdzības iesniedzējs arī apgalvoja, ka nav pierādīts, ka dokumentu izpaušana radītu pamatoti paredzamu un nehipotētisku kaitējumu Padomes lēmumu pieņemšanas procesam. Tā uzskata, ka sabiedrības interese par dokumentu publicēšanu ir svarīgāka par Padomes lēmumu pieņemšanas aizsardzību.

14. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka Padome nav ievērojusi Ombuda iepriekšējos ieteikumus par likumdošanas procesa pārredzamību ^[14]. Sūdzības iesniedzējs apgalvo, ka pieprasīto dokumentu izpaušana ļautu sabiedrībai novērtēt ārējās lobēšanas ietekmi uz likumdošanas procesu.

Padomes vārdā –

15. Apstiprinošajā lēmumā Padome atgādināja savu plašo rīcības brīvību, nosakot, vai dokumentu publiskošana kaitētu sabiedrības interesēm saistībā ar starptautiskajām attiecībām un ES un tās dalībvalstu finanšu, monetāro vai ekonomikas politiku ^[15].

16. Padome uzskata, ka dokumentu publiskošanai būtu “negatīva ietekme uz Eiropas Savienības attiecībām ar tās partneriem ESAO un G20. Ja Eiropas Savienības iekšējie viedokļi un sarunu stratēģija tiktu publiskoti, kamēr turpinās sarunas, kuru mērķis ir rast uz konsensu balstītu risinājumu nodokļu problēmām, kas saistītas ar ekonomikas digitalizāciju, Savienības nostāja šādās daudzpusējās sarunās tiktu ievērojami vājināta. Šāda izpaušana varētu nopietni iedragāt savstarpējo uzticēšanos, kas ir būtiska starptautisko sarunu efektivitātei, un apdraudēt tās diskusijas, kas notiek sensitīvā kontekstā.”

17. Padome piebilda, ka dokumentu publiskošana “varētu izraisīt negatīvas tendences gan komunikācijā, gan ietekmējot demokrātiski ievēlētu valdību darbu, un uzņēmumi varētu nolemt veikt iespējamus pasākumus, kas tādējādi apdraudētu sabiedrības interešu aizsardzību saistībā ar ES vai jebkuras attiecīgās dalībvalsts finanšu vai ekonomikas politiku”.

18. Padome arī norādīja, ka dokumentu priekšlaicīga publiskošana "nestimulē debates Padomē vai starp iestādēm, bet, visticamāk, attur dalībvalstis no šādas informācijas apmaiņas nākotnē savstarpējas uzticēšanās gaisotnē". Tāpēc tā piebilda, ka “leģitīmās sabiedrības intereses informācijas izpaušanā šajā konkrētajā gadījumā nav svarīgākas par vienlīdz leģitīmo vajadzību aizsargāt lēmumu pieņemšanas procesu”.

19. Tikšanās laikā ar Ombuda izmeklēšanas grupu Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki uzsvēra, ka sarunas par tiesību akta priekšlikumu par nodokļu uzlikšanu digitālajiem pakalpojumiem ir īpaši sensitīvas. Starptautiskā nodokļu sistēma var darboties tikai tad, ja pastāv plašs atbalsts starptautiskajiem noteikumiem (vienprātība vai vismaz liela vienprātība). Tāpēc ir vajadzīgas globālas debates. Tas ir arī viens no galvenajiem iemesliem, kāpēc Padome publiski paziņoja ^[16], ka diskusijas par tiesību akta priekšlikumu par digitālo pakalpojumu nodokli būtu jāaptur, līdz attiecīgajos globālajos forumos tiks panākta savlaicīga vienošanās.

20. Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki arī atzīmēja, ka lielākā daļa dokumentu, kas saistīti ar notiekošo likumdošanas procedūru, ir publiskoti un ka minētie desmit dokumenti galvenokārt attiecas uz notiekošajām globālajām sarunām par starptautisko nodokļu uzlikšanu. Tādējādi Padome uzskatīja, ka šie dokumenti nav daļa no likumdošanas procesa.

21. Sanāksmes laikā Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki sniedza papildu paskaidrojumus par attiecīgajiem dokumentiem:

• Trīs no nepubliskotajiem dokumentiem ir vēstules starp ESAO un Padomes prezidentūru, kuras nebija paredzētas publiskošanai. Tā paskaidroja, ka pat daļēja vēstulēs atspoguļotās mijiedarbības satura izpaušana būtu mazinājusi savstarpējo uzticēšanos starp ES un ESAO. Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki apstiprināja, ka pirms atteikuma piekļūt vēstulēm ir notikusi apspriešanās ar ESAO ^[17].
• Četri no nepubliskotajiem dokumentiem ir prezentācijas un dokumenti, ko sagatavojusi Eiropas Komisija. Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki apstiprināja, ka ir notikusi apspriešanās ar Komisiju, pirms tā atteica piekļuvi tās sagatavotajiem dokumentiem ^[18].
• Viens no nepubliskotajiem dokumentiem ir dalībvalsts (Ungārijas) atzinums par tiesību akta priekšlikuma atbilstību ES tiesību aktiem. Padome apspriedās ar Ungāriju par dokumenta iespējamo publiskošanu ^[19].
• Divi no nepubliskotajiem dokumentiem ir Padomes prezidentvalsts paziņojumi par pašreizējo stāvokli saistībā ar tiesību akta priekšlikumu.

Ombuda novērtējums

22. ES iestādēm ir plaša rīcības brīvība, nosakot, vai dokumenta izpaušana kaitētu kādām sabiedrības interesēm, kas aizsargātas saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunktu, piemēram, starptautiskajām attiecībām un ES un tās dalībvalstu finanšu, ekonomiskajām vai monetārajām interesēm ^[20]. Saskaņā ar šo noteikumu aizsargātās sabiedrības intereses nevar aizstāt citas sabiedrības intereses, kas tiek uzskatītas par svarīgākām. Tas nozīmē, ka, ja iestāde uzskata, ka izpaušana varētu apdraudēt kādu no šīm interesēm, tai ir jāatsaka piekļuve.

23. Tādējādi Ombuda izmeklēšanas mērķis bija novērtēt, vai Padomes vērtējumā ir acīmredzama kļūda attiecībā uz to, ka desmit dokumentus nevarēja izpaust.

24. Pēc dokumentu pārbaudes ombuds neatrada acīmredzamu kļūdu Padomes vērtējumā, kā rezultātā tā pieņēma lēmumu atteikt publisku piekļuvi septiņiem no attiecīgajiem dokumentiem apstiprinošā lēmuma pieņemšanas brīdī. Septiņos dokumentos ir iekļautas četras prezentācijas un dokumenti, ko sagatavojusi Eiropas Komisija, Ungārijas atzinums par tiesību akta priekšlikuma saderību ar ES tiesību aktiem un divi Padomes prezidentvalsts paziņojumi par pašreizējo stāvokli saistībā ar tiesību akta priekšlikumu (abi dokumenti tagad ir publiskoti, sk. 28. punktu).

25. Attiecībā uz pārējiem trim dokumentiem, t. i., vēstulēm, ar kurām apmainījās ESAO un Padomes prezidentvalsts, Ombuds norāda, ka ESAO, apspriežoties ar Padomi, neizteica “nekādus iebildumus” pret publiskas piekļuves piešķiršanu tās vēstulēm. Ņemot vērā vēstuļu diplomātisko toni un saturu, ombude lūdza Padomi precīzi paskaidrot, kā šo vēstuļu (daļēja) izpaušana būtu mazinājusi savstarpējo uzticēšanos starp ES un ESAO.

26. Atbildē ombudam Padome apstiprināja savu nostāju, ka dokumentu publiskošana apstiprinošā lēmuma pieņemšanas laikā būtu mazinājusi Padomes un ESAO savstarpējo uzticēšanos. Tā paskaidroja, ka ESAO ir atlikusi termiņu vienprātības panākšanai, lai risinātu nodokļu problēmas, ko rada ekonomikas digitalizācija, līdz 2021. gada vidum, un ka Padome ir apturējusi diskusijas par tiesību akta priekšlikumu par digitālo pakalpojumu nodokli, lai atvieglotu ESAO darbu. Šajā kontekstā iesaistītās puses vienojās, ka Komisijas dokumenti, kuros izklāstīta metodika ESAO vadīto sarunu ietekmes uz ieņēmumiem novērtēšanai, ir stingri konfidenciāli. Šajās trīs vēstulēs bija ietverta Padomes un ESAO viedokļu apmaiņa par minētajiem Komisijas dokumentiem.

27. Padome arī norādīja, ka dokumenta, kurā iesaistītas divas puses, publiskošanai ne vienmēr ir vienādas sekas attiecībā uz abām pusēm un ka apspriešanās process saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. pantu nav saistošs iestādes galīgajam novērtējumam. Tādējādi, pat ja ESAO neiebilda pret vēstuļu publiskošanu, Padome uzskatīja, ka ir būtiski veidot uzticēšanos tās spējai saglabāt sarunu ar starptautiskajiem partneriem konfidencialitāti, atsakoties izpaust vēstules.

28. Ņemot to vērā, Padome norādīja, ka 2021. gada oktobrī ESAO sarunu rezultātā tika panākta vienošanās par globālu risinājumu attiecībā uz starptautisko uzņēmumu ienākuma nodokļa noteikumu reformas vispārējo satvaru. Šī politiskā vienošanās tika sadalīta divos pīlāros. Lai gan darbs pie I pīlāra joprojām turpinās, paredzams, ka II pīlāra noteikumi tiks transponēti ES tiesību aktos ar direktīvu par globāla minimāla nodokļu līmeņa nodrošināšanu starptautiskām grupām Savienībā. Tāpēc, ņemot vērā šos nesenos notikumus, Padome tagad ir nolēmusi piešķirt piekļuvi trim vēstulēm, ar kurām notikusi apmaiņa ar ESAO, kā arī vēl diviem dokumentiem, ko pieprasījis sūdzības iesniedzējs, proti, diviem Padomes prezidentvalsts izdotiem paziņojumiem par pašreizējo stāvokli saistībā ar tiesību akta priekšlikumu ^[21].

29. Ombuds pieņem Padomes sniegtos papildu paskaidrojumus. Tomēr viņa atzinīgi vērtē izmeklēšanas gaitā pieņemto Padomes lēmumu piešķirt sūdzības iesniedzējai piekļuvi pieciem no attiecīgajiem dokumentiem, proti, trim vēstulēm, ar kurām apmainījās Padome un ESAO, kā arī diviem Padomes prezidentvalsts paziņojumiem par pašreizējo stāvokli saistībā ar tiesību akta priekšlikumu.

Secinājums

Pamatojoties uz izmeklēšanu, ombude slēdz šo lietu ar šādu secinājumu:

Padome nav pieļāvusi administratīvu kļūmi, atsakot piekļuvi desmit attiecīgajiem dokumentiem apstiprinošā lēmuma pieņemšanas brīdī, pamatojoties uz nepieciešamību aizsargāt starptautiskās attiecības un Savienības vai tās dalībvalstu finanšu, monetāro vai ekonomikas politiku.

Tomēr ombude atzinīgi vērtē izmeklēšanas gaitā pieņemto Padomes lēmumu piešķirt publisku piekļuvi pieciem no attiecīgajiem dokumentiem, proti, trim vēstulēm, ar kurām apmainījās Padome un ESAO, kā arī diviem Padomes prezidentvalsts paziņojumiem par pašreizējo stāvokli saistībā ar tiesību akta priekšlikumu.

Sūdzības iesniedzējs un Padome tiks informēti par šo lēmumu.

 

Emily O'Reilly
Eiropas ombude

Strasbūrā, 2022. gada 30. maijā

 

[1] Priekšlikums direktīvai par digitālo pakalpojumu nodokļa kopējo sistēmu attiecībā uz ieņēmumiem, ko rada konkrētu digitālo pakalpojumu sniegšana. Sk.: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-deeper-and-fairer-internal-market-with-a-strengthened-industrial-base-taxation/file-digital-services-tax-on-revenues-from-certain-digital-tax-services

[2] Skatīt: https://www.oecd.org/about/

[3] G20 jeb Divdesmit valstu grupa ir starpvaldību forums, kurā piedalās 19 valstis un Eiropas Savienība. Tā strādā, lai risinātu galvenos jautājumus, kas saistīti ar pasaules ekonomiku, piemēram, starptautisko finanšu stabilitāti, klimata pārmaiņu mazināšanu un ilgtspējīgu attīstību. Skatīt: https://g20.org/

[4] Visas ar šo pieprasījumu saistītās informācijas apmaiņas ir publicētas: https://www.asktheeu.org/en/request/digital_services_tax

[5] Regula 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[6] Piemērs: Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta trešo ievilkumu

[7] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ceturto ievilkumu

[8] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu

[9] Šķiet, ka sūdzības iesniedzējs administratīvas kļūdas dēļ nav saņēmis pareizos pielikumus Padomes atbildei uz tā atkārtoto pieteikumu. Sūdzības iesniedzējs šo jautājumu izvirzīja 2021. gada jūlijā, un Padome 2021. gada septembrī tam iesniedza pareizos pielikumus. Padomes atbilde uz atkārtoto pieteikumu ar pareiziem pielikumiem Padomes publiskajā reģistrā tika publicēta kopš 2021. gada janvāra.

[10] Saskaņā ar Regulas (EK) Nr. 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta trešo ievilkumu.

[11] Saskaņā ar Regulas (EK) Nr. 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ceturto ievilkumu.

[12] Saskaņā ar Regulas (EK) Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu.

[13] Padome identificējusi kā:

WK 260 2019 INIT “Priekšlikums Padomes direktīvai par digitālo pakalpojumu nodokļa kopējo sistēmu attiecībā uz ieņēmumiem, ko rada konkrētu digitālo pakalpojumu sniegšana – digitālās reklāmas nodoklis – iespējamie apiešanas riski”.

WK 8515 2019 INIT “Priekšlikumu par starptautisko uzņēmumu ienākuma nodokļa reformu ekonomiskās analīzes metodika”

WK 8650 2019 INIT “Uzņēmumu ienākuma nodokļa reformas iespēju ekonomiskā analīze (ES) — prezentācija”

WK 10988 2019 INIT “Digitalizācijas radītās nodokļu problēmas”

WK 11055 2019 INIT “Komisijas sniegta informācija”

WK 11769 2019 INIT “Provizorisko rezultātu 2. pīlārs – Komisijas sniegta informācija”

WK 13225 2019 INIT “Ungārijas nostājas dokuments par 2. pīlāra priekšlikumu saderību ar ES tiesību aktiem”

WK 2260 2020 INIT “Nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā: ekonomiskās ietekmes analīze — ESAO vēstule”

WK 5870 2020 INIT “Ekonomiskās ietekmes novērtējums – nodokļi digitālajā ekonomikā”

WK 7902 2020 INIT [13] “Vēstule ESAO – nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā”

[14] Sk. Eiropas Ombuda stratēģisko izmeklēšanu OI/2/20217/TE https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/94896.

[15] Tiesas 2007. gada 1. februāra spriedums lietā C-266/05 P Sison/Padome, 34. punkts. Pieejama: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=66056&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=17781620

[16] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13350-2020-INIT/en/pdf

[17] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 4. punktu (6. zemsvītras piezīme).

[18] Skatīt 18. zemsvītras piezīmi.

[19] Skatīt Regulas Nr. 1049/2001 18. zemsvītras piezīmi un 4. panta 5. punktu.

[20] Sk., piemēram, Vispārējās tiesas 2018. gada 11. jūlija spriedumu ClientEarth/Komisija, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[21] Padome tagad ir piešķīrusi publisku piekļuvi:

WK 2260 2020 INIT “Nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā: ekonomiskās ietekmes analīze — ESAO vēstule”

WK 5870 2020 INIT “Ekonomiskās ietekmes novērtējums – nodokļi digitālajā ekonomikā”

WK 7902 2020 INIT [21] “Vēstule ESAO – nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā”

WK 260 2019 INIT “Priekšlikums Padomes direktīvai par digitālo pakalpojumu nodokļa kopējo sistēmu attiecībā uz ieņēmumiem, ko rada konkrētu digitālo pakalpojumu sniegšana – digitālās reklāmas nodoklis – iespējamie apiešanas riski” un

WK 10988 2019 INIT “Digitalizācijas radītās nodokļu problēmas”