Sūdzības priekšvēsture

1. Digitālo pakalpojumu aplikšanas ar nodokli problēmas ir apspriestas gan Eiropas, gan starptautiskajos forumos ar mērķi uzlabot ES nodokļu sistēmu taisnīgumu un efektivitāti.

2. Šajā kontekstā sarunas ES Padomē (Padome) par tiesību akta priekšlikumu par digitālo pakalpojumu nodokli ^[1] ir saistītas ar Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (ESAO)^[2] un G20 ^[3] vadītajām starptautiskajām sarunām par uzņēmumu ienākuma nodokļa noteikumu globālo reformu, tostarp par ekonomikas digitalizācijas radītajiem izaicinājumiem nodokļu jomā.

3. Sūdzības iesniedzējs, bezpeļņas organizācija, 2020. gada jūlijā lūdza Padomi piešķirt publisku piekļuvi ^[4] “visām diskusiju darba kārtībām, protokoliem [un] piezīmēm; nostājas dokumenti; un visi citi dokumenti, kas saistīti ar Padomes apspriedēm kopš 2019. gada 1. janvāra, kurās tika apspriests ES priekšlikums par digitālo pakalpojumu nodokli un/vai ESAO sarunas par līdzīgu nodokli.” Sūdzības iesniedzējs iesniedza pieprasījumu saskaņā ar ES tiesību aktiem par publisku piekļuvi dokumentiem ^[5].

4. Padome konstatēja, ka 53 dokumenti ietilpst sūdzības iesniedzēja ´s lūguma darbības jomā. Tā piešķīra pilnīgu piekļuvi 18 dokumentiem, daļēju piekļuvi diviem dokumentiem un pilnībā atteica piekļuvi 33 dokumentiem. Atsakot piekļuvi, Padome izmantoja vairākus izņēmumus, kas paredzēti ES tiesību aktos par publisku piekļuvi dokumentiem, tostarp vajadzību aizsargāt sabiedrības intereses saistībā ar starptautiskajām attiecībām ^[6], ES finanšu, monetāro vai ekonomikas politiku ^[7] un Padomes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību ^[8].

5. Sūdzības iesniedzējs 2020. gada novembrī lūdza Padomi pārskatīt savu lēmumu atteikt piekļuvi (iesniedzot atkārtotu pieteikumu).

6. Padome 2021. gada janvārī pārskatīja savu sākotnējo lēmumu ^[9].  Tā nodrošināja pilnīgu publisku piekļuvi astoņiem no iepriekš nepubliskotajiem dokumentiem un vienam no iepriekš daļēji publiskotajiem dokumentiem, “ņemot vērā pašreizējo stāvokli šajā jautājumā”. Turklāt Padome pēc personas datu dzēšanas piešķīra daļēju publisku piekļuvi diviem no iepriekš nepubliskotajiem dokumentiem. Kopumā Padome sniedza daļēju piekļuvi 14 dokumentiem un pilnībā atteica piekļuvi 10 dokumentiem , apstiprinot, ka informācijas neizpaušana bija pamatota ar vajadzību aizsargāt sabiedrības intereses saistībā ar starptautiskajām attiecībām ^[10], ES finanšu, monetāro vai ekonomikas politiku ^[11] un Padomes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību ^[12].

7. Nebūdams apmierināts ar atbildi, sūdzības iesniedzējs vērsās pie ombuda saistībā ar atteikumu piešķirt piekļuvi kopumā 10 dokumentiem ^[13].

Izmeklēšana

8. Ombuds sāka izmeklēšanu saistībā ar sūdzību par to, ka Padome kļūdaini atteikusi publisku piekļuvi desmit dokumentiem.

9. Izmeklēšanas gaitā ombuda izmeklēšanas grupa pārbaudīja desmit attiecīgos dokumentus un pēc tam tikās ar Padomes Ģenerālsekretariāta darbiniekiem, lai saņemtu skaidrojumus par Padomes piekļuves atteikuma iemesliem. Pēc tam ombuds iesniedza sūdzības iesniedzējam ziņojumu par šo sanāksmi un pēc tam saņēma sūdzības iesniedzēja komentārus par šo ziņojumu. 

10. Pēc sanāksmes Ombuda izmeklēšanas grupa pārbaudīja papildu dokumentus, proti, Padomes ´s konsultācijas ar Komisiju, Ungāriju un ESAO par to izdoto dokumentu iespējamo izpaušanu. Šo dokumentu pārbaudes rezultātā ombuds lūdza papildu paskaidrojumus par Council´s argumentiem, kas pamato tā lēmumu atteikt publisku piekļuvi trim pieprasītajiem dokumentiem. Padome 2022. gada maijā sniedza ombudei pieprasītos paskaidrojumus.

Ombudam iesniegtie argumenti

Sūdzības iesniedzējs

11. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka Padome nav paskaidrojusi, kā dokumentu izpaušana kaitētu starptautiskajām attiecībām un dalībvalstu finanšu, monetārajai vai ekonomikas politikai.

12. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka saistībā ar sarunām starp dalībvalstīm ar to, ka ir notikušas apspriedes ar ESAO un G20, nepietiek, lai apgalvotu, ka ir apdraudētas starptautiskās attiecības: “Ar to vien, ka ir notikusi apspriešanās ar ESAO un G20, kas ir starpvaldību struktūras/procesi, vai ka tās ir sniegušas ieguldījumu, nepietiek, lai uzskatītu, ka ir apdraudētas starptautiskās attiecības.”

13. Sūdzības iesniedzējs arī apgalvoja, ka nav pierādīts, ka dokumentu izpaušana radītu pamatoti paredzamu un nehipotētisku kaitējumu Padomes ´ lēmumu pieņemšanas procesam. Tā uzskata, ka sabiedrības interese par dokumentu publicēšanu prevalē pār Padomes ´s lēmumu pieņemšanas aizsardzību.

14. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka Padome nav ievērojusi ombuda iepriekšējos ieteikumus par likumdošanas procesa pārredzamību ^[14]. Sūdzības iesniedzējs apgalvo, ka pieprasīto dokumentu izpaušana ļautu sabiedrībai novērtēt ārējās lobēšanas ietekmi uz likumdošanas procesu.

Padomes vārdā –

15. Atkārtotajā lēmumā Padome atgādināja par savu plašo rīcības brīvību, nosakot, vai dokumentu publiskošana varētu kaitēt sabiedrības interesēm saistībā ar starptautiskajām attiecībām un ES un tās dalībvalstu finanšu, monetāro vai ekonomikas politiku ^[15].

16. Padome uzskata, ka dokumentu publiskošana “negatīvi ietekmētu Eiropas Savienības attiecības ar tās partneriem ESAO un G20. Ja Eiropas Savienības iekšējie uzskati un sarunu stratēģija tiktu publiskoti, kamēr vēl turpinās sarunas, lai rastu uz konsensu balstītu risinājumu nodokļu problēmām, kas saistītas ar ekonomikas digitalizāciju, Savienības nostāja šādās daudzpusējās sarunās tiktu nopietni vājināta. Šāda izpaušana varētu nopietni apdraudēt savstarpējo uzticēšanos, kas ir būtiska starptautisko sarunu efektivitātei, un var apdraudēt tās diskusijas, kas notiek sensitīvā kontekstā.”

17. Padome piebilda, ka dokumentu publiskošana “var izraisīt negatīvas tendences gan komunikācijā, gan ietekmē demokrātiski ievēlētu valdību darbu, kā arī iespējamus pasākumus, ko uzņēmumi varētu nolemt veikt, kas tādējādi kaitētu sabiedrības interešu aizsardzībai saistībā ar ES vai jebkuras attiecīgās dalībvalsts finanšu vai ekonomikas politiku”.

18. Padome arī norādīja, ka dokumentu priekšlaicīga publiskošana "nerosinātu debates Padomē vai starp iestādēm, bet, visticamāk, atturētu dalībvalstis no šādas informācijas apmaiņas nākotnē savstarpējas uzticēšanās gaisotnē". Tāpēc tā piebilda, ka “sabiedrības leģitīmās intereses izpaust informāciju šajā konkrētajā gadījumā nav svarīgākas par tikpat leģitīmo vajadzību aizsargāt lēmumu pieņemšanas procesu”.

19. Sanāksmē ar Ombuda izmeklēšanas grupu Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki uzsvēra, ka sarunas par tiesību akta priekšlikumu par nodokļu uzlikšanu digitālajiem pakalpojumiem ir īpaši sensitīvas. Starptautiskā nodokļu sistēma var darboties tikai tad, ja pastāv plašs atbalsts starptautiskajiem noteikumiem (vienprātība vai vismaz plaša vienprātība). Tāpēc ir vajadzīgas globālas debates. Tas ir arī viens no galvenajiem iemesliem, kāpēc Padome publiski paziņoja ^[16], ka diskusijas par tiesību akta priekšlikumu par digitālo pakalpojumu nodokli būtu jāaptur, līdz attiecīgajos globālajos forumos tiks panākta savlaicīga vienošanās.

20. Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki arī atzīmēja, ka lielākā daļa dokumentu, kas saistīti ar notiekošo likumdošanas procedūru, ir publiskoti un ka desmit attiecīgie dokumenti galvenokārt attiecas uz notiekošajām globālajām sarunām par starptautisko nodokļu uzlikšanu. Tādējādi Padome uzskatīja, ka šie dokumenti nav daļa no likumdošanas procesa.

21. Sanāksmes laikā Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki sniedza papildu paskaidrojumus par attiecīgajiem dokumentiem:

• Trīs no nepubliskotajiem dokumentiem ir vēstules starp ESAO un Padomes prezidentvalsti, kuras nebija paredzētas kā publiskas. Tā paskaidroja, ka pat daļēja vēstulēs atspoguļotās mijiedarbības satura izpaušana būtu iedragājusi savstarpējo uzticēšanos starp ES un ESAO. Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki apstiprināja, ka, pirms atteikt piekļuvi vēstulēm, notika apspriešanās ar ESAO ^[17].
• Četri no nepubliskotajiem dokumentiem ir Eiropas Komisijas prezentācijas un dokumenti. Padomes Ģenerālsekretariāta darbinieki apstiprināja, ka notika apspriešanās ar Komisiju, pirms tā atteica piekļuvi tās izdotajiem dokumentiem ^[18].
• Viens no nepubliskotajiem dokumentiem ir dalībvalsts (Ungārijas) atzinums par tiesību akta priekšlikuma atbilstību ES tiesību aktiem. Padome apspriedās ar Ungāriju par dokumenta iespējamo publiskošanu ^[19].
• Divi no nepubliskotajiem dokumentiem ir Padomes prezidentvalsts paziņojumi par pašreizējo stāvokli saistībā ar tiesību akta priekšlikumu.

Ombuda novērtējums

22. ES iestādēm ir plaša rīcības brīvība, nosakot, vai dokumenta izpaušana varētu kaitēt sabiedrības interesēm, kas aizsargātas saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunktu, piemēram, starptautiskajām attiecībām un ES un tās dalībvalstu finanšu, ekonomiskajām vai monetārajām interesēm ^[20]. Saskaņā ar šo noteikumu aizsargātās sabiedrības intereses nevar aizstāt ar citām sabiedrības interesēm, kas tiek uzskatītas par svarīgākām. Tas nozīmē, ka, ja iestāde uzskata, ka izpaušana varētu kaitēt kādai no šīm interesēm, tai ir jāatsaka piekļuve.

23. Tādējādi Ombuda izmeklēšanas mērķis bija novērtēt, vai Padomes vērtējumā, saskaņā ar kuru desmit dokumentus nevarēja publiskot, bija acīmredzama kļūda.

24. Pēc dokumentu pārbaudes ombuds neatrada acīmredzamu kļūdu Padomes vērtējumā, kā rezultātā tā pieņēma lēmumu atteikt publisku piekļuvi septiņiem no attiecīgajiem dokumentiem apstiprinoša lēmuma pieņemšanas brīdī. Šie septiņi dokumenti ietver četras prezentācijas un dokumentus, ko sagatavojusi Eiropas Komisija, Ungārijas atzinumu par tiesību akta priekšlikuma saderību ar ES tiesību aktiem un divus Padomes prezidentvalsts izdotos paziņojumus par tiesību akta priekšlikuma pašreizējo stāvokli (abi no tiem tagad ir publiskoti, sk. 28. punktu turpmāk).

25. Attiecībā uz pārējiem trim dokumentiem, t. i., vēstulēm, ar kurām apmainījās ESAO un Padomes prezidentvalsts, ombude norāda, ka ESAO, apspriežoties ar Padomi, neizteica nekādus iebildumus pret publiskas piekļuves piešķiršanu savām vēstulēm. Ņemot vērā vēstuļu diplomātisko toni un saturu, ombude lūdza Padomi precīzi paskaidrot, kā šo vēstuļu (daļēja) izpaušana būtu apdraudējusi ES un ESAO savstarpējo uzticēšanos.

26. Atbildē ombudam Padome apstiprināja savu nostāju, ka Padomes un ESAO savstarpējo uzticēšanos būtu iedragājusi dokumentu izpaušana apstiprinoša lēmuma pieņemšanas laikā. Tā paskaidroja, ka ESAO līdz 2021. gada vidum ir atlikusi termiņu, kurā jāpanāk konsenss, lai risinātu nodokļu problēmas, ko rada ekonomikas digitalizācija, un ka Padome ir apturējusi diskusijas par tiesību akta priekšlikumu par digitālo pakalpojumu nodokli, lai atvieglotu ESAO darbu. Šajā kontekstā iesaistītās puses vienojās, ka Komisijas dokumenti, kuros izklāstīta metodika ESAO vadīto sarunu ietekmes uz ieņēmumiem aplēšanai, ir stingri konfidenciāli. Šīs trīs vēstules ietvēra Padomes un ESAO viedokļu apmaiņu par šiem Komisijas dokumentiem.

27. Padome arī atzīmēja, ka dokumenta, kurā iesaistītas divas puses, publiskošanai ne vienmēr ir vienādas sekas attiecībā uz abām pusēm un ka apspriešanās process saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. pantu nav saistošs iestādei´s galīgajam novērtējumam. Tādējādi, pat ja ESAO neizteica iebildumus pret vēstuļu izpaušanu, Padome uzskatīja, ka ir būtiski radīt uzticību tās spējai saglabāt sarunu ar starptautiskajiem partneriem konfidencialitāti, atsakoties izpaust vēstules.

28. Ņemot to vērā, Padome norādīja, ka 2021. gada oktobrī ESAO sarunu rezultātā tika panākta vienošanās par globālu risinājumu attiecībā uz noteikumu par starptautisko uzņēmumu ienākuma nodokli reformas vispārējo satvaru. Šī politiskā vienošanās tika sadalīta divos pīlāros. Lai gan darbs pie I pīlāra joprojām turpinās, paredzams, ka II pīlāra noteikumi tiks transponēti ES tiesību aktos ar direktīvu par globāla minimāla nodokļu līmeņa nodrošināšanu starptautiskām grupām Savienībā. Tādēļ, ņemot vērā šos nesenos notikumus, Padome tagad ir nolēmusi piešķirt piekļuvi trim vēstulēm, ar kurām notikusi apmaiņa ar ESAO, kā arī diviem citiem dokumentiem, ko pieprasījis sūdzības iesniedzējs, proti, diviem Padomes prezidentvalsts izdotiem paziņojumiem par pašreizējo stāvokli saistībā ar tiesību akta priekšlikumu ^[21].

29. Ombuds pieņem Padomes sniegtos papildu paskaidrojumus. Tomēr viņa atzinīgi vērtē Padomes ´s izmeklēšanas laikā pieņemto lēmumu piešķirt sūdzības iesniedzējai piekļuvi pieciem no attiecīgajiem dokumentiem, proti, trim vēstulēm, ar kurām apmainījās Padome un ESAO, kā arī diviem paziņojumiem par pašreizējo stāvokli saistībā ar Padomes prezidentūras tiesību akta priekšlikumu.

Secinājums

Pamatojoties uz izmeklēšanu, ombuds slēdz šo lietu ar šādu secinājumu:

Padome nebija pieļāvusi administratīvu kļūmi, kad tā, pieņemot apstiprinošu lēmumu, atteica piekļuvi desmit attiecīgajiem dokumentiem, pamatojoties uz nepieciešamību aizsargāt starptautiskās attiecības un Savienības vai tās dalībvalstu finanšu, monetāro vai ekonomikas politiku.

Tomēr ombude atzinīgi vērtē Padomes ´s izmeklēšanas laikā pieņemto lēmumu piešķirt publisku piekļuvi pieciem no attiecīgajiem dokumentiem, proti, trim vēstulēm, ar kurām apmainījās Padome un ESAO, kā arī diviem paziņojumiem par pašreizējo stāvokli saistībā ar Padomes prezidentūras tiesību akta priekšlikumu.

Sūdzības iesniedzējs un Padome tiks informēti par šo lēmumu.

 

Emily O'Reilly
Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2022. gada 30. maijā

 

[1] Priekšlikums direktīvai par digitālo pakalpojumu nodokļa kopējo sistēmu attiecībā uz ieņēmumiem, ko rada konkrētu digitālo pakalpojumu sniegšana. Skatīt: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-deeper-and-fairer-internal-market-with-a-strengthened-industrial-base-taxation/file-digital-services-tax-on-revenues-from-certain-digital-tax-services

[2] Skatīt: https://www.oecd.org/about/

[3] G20 jeb Divdesmit valstu grupa ir starpvaldību forums, kurā piedalās 19 valstis un Eiropas Savienība. Tā strādā, lai risinātu galvenos jautājumus, kas saistīti ar pasaules ekonomiku, piemēram, starptautisko finanšu stabilitāti, klimata pārmaiņu mazināšanu un ilgtspējīgu attīstību. Skatīt: https://g20.org/

[4] Visas ar šo pieprasījumu saistītās informācijas apmaiņas ir publicētas: https://www.asktheeu.org/en/request/digital_services_tax

[5] Regula (EK) Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[6] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta trešo ievilkumu

[7] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ceturto ievilkumu

[8] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu

[9] Šķiet, ka sūdzības iesniedzējs administratīvas kļūdas dēļ nav saņēmis pareizus pielikumus Council´s atbildei uz tā atkārtoto pieteikumu. Sūdzības iesniedzējs šo jautājumu izvirzīja 2021. gada jūlijā, un Padome 2021. gada septembrī tam iesniedza pareizos pielikumus. Padomes ´s atbilde uz atkārtoto pieteikumu ar pareizajiem pielikumiem kopš 2021. gada janvāra ir publicēta Padomes ´s publiskajā reģistrā.

[10] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta trešo ievilkumu.

[11] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ceturto ievilkumu.

[12] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu.

[13] Padome identificējusi kā:

WK 260 2019 INIT “Priekšlikums Padomes direktīvai par digitālo pakalpojumu nodokļa kopējo sistēmu attiecībā uz ieņēmumiem, ko rada konkrētu digitālo pakalpojumu sniegšana – Digitālās reklāmas nodoklis – iespējamie apiešanas riski”.

WK 8515 2019 INIT “Starptautiskās uzņēmumu ienākuma nodokļa reformas priekšlikumu ekonomiskās analīzes metodika”

WK 8650 2019 INIT “Uzņēmumu ienākuma nodokļa reformas iespēju ekonomiskā analīze (ES) — prezentācija”

WK 10988 2019 INIT “Digitalizācijas radītās nodokļu problēmas”

WK 11055 2019 INIT “Komisijas sniegta informācija”

WK 11769 2019 INIT “Provizorisko rezultātu 2. pīlārs – Komisijas sniegta informācija”

WK 13225 2019 INIT “Ungārijas ´s nostājas dokuments par 2. pīlāra priekšlikumu saderību ar ES tiesību aktiem”

WK 2260 2020 INIT “Nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā: ekonomiskās ietekmes analīze — ESAO vēstule”

WK 5870 2020 INIT “Ekonomiskās ietekmes novērtējums — nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā”

WK 7902 2020 INIT [13] “Vēstule ESAO — nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā”

[14] Sk. Eiropas Ombuda ´s stratēģisko izmeklēšanu OI/2/20217/TE https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/94896.

[15] Tiesas 2007. gada 1. februāra spriedums lietā C-266/05 P Sison/Padome, 34. punkts. Pieejams šeit: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=66056&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=17781620

[16] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13350-2020-INIT/en/pdf

[17] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 4. punktu (6. zemsvītras piezīme).

[18] Skatīt 18. zemsvītras piezīmi.

[19] Skatīt Regulas 1049/2001 18. zemsvītras piezīmi un 4. panta 5. punktu.

[20] Sk., piemēram, Vispārējās tiesas 2018. gada 11. jūlija spriedumu ClientEarth / Komisija, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[21] Padome tagad ir piešķīrusi publisku piekļuvi:

WK 2260 2020 INIT “Nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā: ekonomiskās ietekmes analīze — ESAO vēstule”

WK 5870 2020 INIT “Ekonomiskās ietekmes novērtējums — nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā”

WK 7902 2020 INIT [21] “Vēstule ESAO — nodokļu uzlikšana digitālajā ekonomikā”

WK 260 2019 INIT “Priekšlikums Padomes direktīvai par digitālo pakalpojumu nodokļa kopējo sistēmu attiecībā uz ieņēmumiem, ko rada konkrētu digitālo pakalpojumu sniegšana – Digitālās reklāmas nodoklis – iespējamie apiešanas riski” un

WK 10988 2019 INIT “Digitalizācijas radītās nodokļu problēmas”