Sūdzības priekšvēsture

1. Sūdzības iesniedzējs ir žurnālists, kurš izmeklē, kā Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūra (Frontex) un dalībvalstis sargā Eiropas ārējo robežu.^[1] Sūdzības iesniedzējs saistībā ar savu darbu ir iesniedzis Frontex astoņus pieprasījumus ^[2] par publisku piekļuvi dokumentiem laikposmā no 2020. gada septembra līdz decembrim.

2. Pēc otrā piekļuves pieprasījuma iesniegšanas 2020. gada 26. oktobrī Frontex informēja sūdzības iesniedzēju, ka viņa pirmais pieprasījums tiek izskatīts un ka šis otrais pieprasījums tiks izskatīts tikai pēc pirmā pieprasījuma pabeigšanas. Pēc tam Frontex 2020. gada 13. novembrī reģistrēja un sāka apstrādāt sūdzības iesniedzēja otro piekļuves pieprasījumu pēc tam, kad bija atbildējusi uz viņa pirmo piekļuves pieprasījumu.

3. Sūdzības iesniedzējs 2020. gada 29. novembrī iesniedza vēl piecus pieprasījumus par publisku piekļuvi Frontex. Ņemot vērā sūdzības iesniedzēja iepriekšējo pieprasījumu, kas vēl nebija izskatīts, un viņa jauno piekļuves pieprasījumu globālo tvērumu, Frontex ierosināja šos pieprasījumus iekļaut rindā un apstrādāt tos secīgi pēc neizskatītā pieprasījuma pabeigšanas.

4. Neapmierināts ar Frontex atteikumu vienlaikus izskatīt viņa daudzos pieprasījumus par publisku piekļuvi dokumentiem, sūdzības iesniedzējs vērsās pie ombuda.

5. Dienu vēlāk, 2020. gada 4. decembrī, Frontex atbildēja uz sūdzības iesniedzēja otro piekļuves pieprasījumu, kas tika iesniegts 2020. gada oktobrī. Pēc tam Frontex turpināja sadarboties ar sūdzības iesniedzēju, mēģinot iegūt viņa piekrišanu ierosinātajai pieejai piemērot “rindas mehānismu” viņa atlikušajiem piekļuves pieprasījumiem. Tomēr sūdzības iesniedzējs nepiekrita šai pieejai, bet tā vietā sašaurināja viena viņa piekļuves pieprasījuma darbības jomu. Frontex un sūdzības iesniedzējs pēc tam nevarēja panākt vienošanos un pārtrauca saziņu.

6. Sūdzības iesniedzējs 2020. gada 7. decembrī iesniedza Frontex vēl vienu pieprasījumu par publisku piekļuvi dokumentiem, ko Frontex arī ierosināja ievietot rindā.

Izmeklēšana

7. Ombude sāka izmeklēšanu par to, kā Frontex izskata sūdzības iesniedzēja pieprasījumus par publisku piekļuvi dokumentiem.

8. Izmeklēšanas gaitā ombude lūdza Frontex atbildēt uz vairākiem jautājumiem, lai gūtu labāku izpratni par to, kā Frontex apstrādā viena pieteikuma iesniedzēja pieprasījumus par vairākkārtēju piekļuvi dokumentiem.^[3] Pēc tam viņa saņēma Frontex atbildi ^[4] un sūdzības iesniedzēja komentārus, atbildot uz Frontex atbildi.

Ombudam iesniegtie argumenti

FRONTEX

9. Frontex paskaidroja, ka 2020. gadā tā bija saņēmusi ievērojami lielu skaitu piekļuves pieprasījumu (266) un ka laikposmā, kurā sūdzības iesniedzējs bija iesniedzis attiecīgos piekļuves pieprasījumus, vienlaikus tika izskatīti aptuveni 60 ievērojami sarežģīti piekļuves pieprasījumi no citiem pieteikuma iesniedzējiem. Frontex piebilda, ka no trim darbiniekiem, kas izskatīja šādus pieprasījumus, viens bija prombūtnē attiecīgā laikposma daļā.

10. Frontex apgalvoja, ka sūdzības iesniedzēja iesniegto piekļuves pieprasījumu vispārējais tvērums ir pārāk plašs, lai to varētu apstrādāt vienlaikus. Tāpēc Frontex mēģināja rast kopīgi pieņemamu taisnīgu risinājumu, ierosinot pieprasījumus ievietot rindā un apstrādāt pēc kārtas. Tomēr sūdzības iesniedzējs nebija piekritis šādai pieejai. Lai gan viņš sašaurināja viena no saviem pieprasījumiem darbības jomu, viņš neierosināja risinājumu attiecībā uz atlikušajiem piekļuves pieprasījumiem.

11. Frontex norādīja, ka kopumā tās pieeja pieteikuma iesniedzēja vairākkārtējos piekļuves pieprasījumus, kas iesniegti tuvā laikā, ievietot rindā un izskatīt tos secīgi, bija balstīta uz ES noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem ^[5], kas ļauj iestādēm meklēt taisnīgu risinājumu, ja piekļuves pieprasījuma tvērums ir īpaši plašs. Frontex atsaucās arī uz ES Tiesas judikatūru un lēmumu, ko ombuds pieņēmis līdzīgā lietā ^[6].

12. Frontex norādīja, ka “rindošanas mehānisma” piemērošana ir tikai viena no taisnīga risinājuma iespējām. Šīs pieejas galvenais mērķis bija nodrošināt vienlīdzīgu attieksmi pret visiem pieteikuma iesniedzējiem, ņemot vērā pieteikuma iesniedzēja piekļuves pieprasījuma tvērumu un administratīvo darba slodzi, no vienas puses, un citu pieteikuma iesniedzēju neizskatītos piekļuves pieprasījumus, no otras puses. Ja tiek piemērots rindas mehānisms, Frontex vienmēr aicina attiecīgo pieteikuma iesniedzēju norādīt vēlamo secību, kādā pieprasījumi būtu jāapstrādā, ko viņš jebkurā laikā var mainīt.

13. Visbeidzot, Frontex norādīja, ka, piemērojot rindas mehānismu, tā pastāvīgi atkārtoti novērtē situāciju un sāk izskatīt pieprasījumus, kas pēc iespējas ātrāk ir ievietoti rindā.

Sūdzības iesniedzējs

14. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka viņš vēlētos laikus saņemt atbildes uz saviem piekļuves pieprasījumiem. Tas, ka viņa vairākkārtējie lūgumi Frontex bija ārkārtīgi novēloti, apdraudēja viņa kā žurnālista darbu.

15. Sūdzības iesniedzējs uzskatīja, ka publiskās piekļuves pieprasījumu skaits, ko Frontex saņem katru gadu, šķiet salīdzinoši mazs un ka jebkurā gadījumā Frontex varētu nodarbināt vairāk darbinieku, lai apstrādātu pieaugošo pieprasījumu skaitu.

16. Sūdzības iesniedzējs arī apgalvoja, ka Frontex pieeja, lemjot par to, vai ievietot piekļuves pieprasījumu rindā, šķita patvaļīga, jo šajā ziņā nebija (rakstisku) noteikumu un nebija uzraudzības vai pārsūdzības iespējas.

17. Sūdzības iesniedzējs uzskatīja, ka Frontex nav patiesi mēģinājusi rast kopīgi pieņemamu taisnīgu risinājumu, jo tā bija piedāvājusi tikai vienu iespēju, proti, iekļaut viņa piekļuves pieprasījumus rindā.

18. Sūdzības iesniedzējs arī apgalvoja, ka Frontex nekad nav minējusi attiecīgo dokumentu skaitu vai ka to ir pārāk daudz vai tie ir pārāk plaši. Tāpēc viņš teica, ka šķiet, ka Frontex nekad nav izskatījusi individuālos pieprasījumus, bet ir nolēmusi, ka tā nevar tos izskatīt vienlaikus neatkarīgi no to darbības jomas. Sūdzības iesniedzējs pauda bažas, ka Frontex novērtējums nav bijis objektīvs.

Ombuda priekšlikums risinājumam

19. Ombude norādīja, ka nav skaidrs, uz cik dokumentiem attiecas sūdzības iesniedzēja piekļuves pieprasījumi, cik liels ir katrs dokuments un cik daudz darba tas prasīs, lai novērtētu, vai tos var publiskot. Nebija arī skaidrs, kādas bija Frontex spējas jebkurā brīdī. Tomēr izrādījās, ka sūdzības iesniedzēja piekļuves pieprasījumi attiecās uz ievērojamu skaitu dokumentu. Ņemot vērā, ka tie tika iesniegti tuvu laikam, ombuds uzskatīja, ka ir pamatoti tos uzskatīt par vienu piekļuves pieprasījumu attiecībā uz ļoti lielu dokumentu skaitu ^[7].

20. Tādējādi ombude atzinīgi novērtēja to, ka Frontex, uzskatot, ka tā nevar izskatīt sūdzības iesniedzēja piekļuves pieprasījumu noteiktajā termiņā, ir mēģinājusi sadarboties ar sūdzības iesniedzēju, lai rastu taisnīgu risinājumu. Tomēr viņa norādīja, ka saziņa starp Frontex un sūdzības iesniedzēju ir izjukusi un ka tāpēc Frontex ir apturējusi sešus atlikušos sūdzības iesniedzēja iesniegtos piekļuves pieprasījumus.

21. Ombude uzsvēra, ka pieprasījumi par publisku piekļuvi ir jāizskata nekavējoties. Tāpēc viņa meklēja ātru risinājumu šai lietai. Šajā nolūkā viņa nāca klajā ar šādu risinājuma priekšlikumu:

Frontex būtu nekavējoties jāatsāk sūdzības iesniedzēja sešu piekļuves pieprasījumu apstrāde, sākot ar pieprasījumu, ko sūdzības iesniedzējs izmeklēšanas gaitā bija norādījis kā steidzamāko.

Turklāt Frontex, lai sūdzības iesniedzējs varētu noteikt katra pieprasījuma prioritāti, sešos piekļuves pieprasījumos būtu jāsniedz sūdzības iesniedzējam visu attiecīgo dokumentu saraksts, sīki izklāstot katra dokumenta nosaukumu, datumu, lappušu skaitu un atsauci ^[8].

22. Frontex atzinīgi novērtēja ombudes priekšlikumu par risinājumu ^[9]. Tā iesniedza attiecīgo dokumentu sarakstu, ko ombude darīja zināmu sūdzības iesniedzējam, un atsāka izskatīt sūdzības iesniedzēja piekļuves pieprasījumus, sākot ar steidzamāko dokumentu, uz kuru tā atbildēja neilgi pēc tam.

23. Frontex arī apsolīja, ka tā pastāvīgi atkārtoti novērtēs savu darba slodzi un spējas, kad vien iespējams, paātrināt sūdzības iesniedzēja atlikušo piekļuves pieprasījumu apstrādi. Tā uzsvēra, ka sūdzības iesniedzējs jebkurā laikā var brīvi noteikt savu vēlamo pieprasījumu secību.

24. Sūdzības iesniedzējs arī atzinīgi novērtēja ombuda ierosināto risinājumu, lai gan viņš pauda zināmas bažas par to, ko viņš uzskatīja par radušos kavēšanos.

Ombuda novērtējums pēc risinājuma priekšlikuma

25. ES noteikumos par publisku piekļuvi dokumentiem ir noteikts, ka tad, ja piekļuves pieprasījums attiecas uz “ļoti apjomīgu dokumentu vai ļoti lielu dokumentu skaitu, attiecīgā iestāde var neoficiāli apspriesties ar pieteikuma iesniedzēju, lai rastu taisnīgu risinājumu”^[10].

26. Saskaņā ar iedibināto judikatūru šīs tiesības meklēt taisnīgu risinājumu “atspoguļo iespēju vajadzības gadījumā ņemt vērā, kaut arī īpaši ierobežotā veidā, vajadzību saskaņot pieteikuma iesniedzēja intereses ar labas pārvaldības interesēm”. ^[11] Tādēļ iestādei “jāsaglabā tiesības, jo īpaši gadījumos, kad dokumentu konkrēta un individuāla pārbaude radītu nesamērīgu administratīvo darbu, līdzsvarot sabiedrības intereses piekļūt dokumentiem ar šādi radīto darba slogu, lai šajos konkrētajos gadījumos aizsargātu labas pārvaldības intereses.”^[12] Tādējādi “iestāde izņēmuma gadījumos var atteikt piekļuvi konkrētiem dokumentiem, pamatojoties uz to, ka darba slodze saistībā ar to izpaušanu būtu nesamērīga (..)”^[13] Citiem vārdiem sakot, iestāde izņēmuma kārtā var atteikt piekļuvi dokumentiem, pamatojoties uz to, ka pieprasījuma apstrāde radītu pārmērīgu administratīvo slogu.

27. Ņemot to vērā, kā to iepriekš atzina Ombuds ^[14], principā var būt saprātīgi, ka iestāde viena pieteikuma iesniedzēja vairākkārtējus piekļuves pieprasījumus, no kuriem katrs attiecas uz vairākiem dokumentiem, uzskata par vienu pieprasījumu, kas attiecas uz ļoti lielu dokumentu skaitu, ja pieprasījumi tiek iesniegti tuvu laikam. Pretējā gadījumā pieteikuma iesniedzēji varētu viegli apiet noteikumus, kas paredz izņēmumus gadījumos, kad tiek pieprasīta piekļuve ļoti apjomīgam dokumentam vai ļoti lielam dokumentu skaitam.

28. Saskaņā ar Frontex iesniegto dokumentu sarakstu sūdzības iesniedzēja sešu neizskatīto piekļuves pieprasījumu kopējais tvērums attiecās uz vairāk nekā 2500 dokumentiem (no kuriem aptuveni 1900 iepriekš bija izpausti citiem pieteikuma iesniedzējiem). Ņemot vērā šo apjomu, ombude uzskata, ka Frontex bija pamatoti uzskatīt sūdzības iesniedzēja daudzos pieprasījumus par vienu pieprasījumu, kas attiecas uz ļoti lielu dokumentu skaitu.

29. Turklāt, ja, ņemot vērā šādus apstākļus, iestāde uzskata, ka tā nevar izskatīt attiecīgo piekļuves pieprasījumu noteiktajā termiņā, rindas mehānisma piemērošanu var uzskatīt par dzīvotspējīgu instrumentu, lai nodrošinātu, ka pēc iespējas vairāk pieteikuma iesniedzēju var izmantot savas tiesības uz publisku piekļuvi dokumentiem un ka pret visiem pieteikuma iesniedzējiem izturas taisnīgi un vienlīdzīgi.

30. Tomēr šāda rindu mehānisma piemērošanai ir jāatbilst noteiktiem principiem.

31. Rindas mehānisms nebūtu automātiski jāpiemēro visos gadījumos, kad viens un tas pats pieteikuma iesniedzējs ir iesniedzis vairākus pieprasījumus tuvu laikam. Drīzāk attiecīgajai iestādei šāds mehānisms būtu jāpiemēro tikai ārkārtas apstākļos, piemēram, ja pretējā gadījumā lielā darba slodze, ko rada piekļuves pieprasījumi, apdraudētu tās pamatdarbību vai spēju izskatīt citu pieteikuma iesniedzēju piekļuves pieprasījumus.

32. Iestādei arī nevajadzētu piemērot šādu mehānismu diskriminējošā veidā. Drīzāk rindas mehānisms būtu vienādi jāpiemēro visiem pieteikuma iesniedzējiem neatkarīgi no tā, kas viņi ir vai kāpēc viņi meklē piekļuvi.

33. Turklāt attiecīgajai iestādei katrā atsevišķā gadījumā būtu jāpamato, kāpēc tā uzskata, ka rindas mehānisma piemērošana ir nepieciešama un piemērota, un tai būtu pienācīgi jāinformē pieteikuma iesniedzēji par to, kā tā izskatīs viņu piekļuves pieprasījumus, ja tie tiks iekļauti rindā. Iestādei būtu arī jāļauj pieteikuma iesniedzējiem (pār)noteikt, kādā secībā tiek apstrādāti viņu daudzkārtējie piekļuves pieprasījumi, un attiecīgi informēt viņus.

34. Attiecīgajai iestādei pēc tam būtu pastāvīgi jāpārvērtē sava darba slodze, lai pēc iespējas ātrāk apstrādātu katru rindā ievietoto pieprasījumu.

35. Ja pieteikuma iesniedzēji nepiekrīt savu piekļuves pieprasījumu rindai, iestādei tie būtu jāinformē arī par iespēju ierosināt alternatīvu risinājumu.

36. Pieteikuma iesniedzēji, kas pieprasa publisku piekļuvi dokumentiem, bieži nepārzina piemērojamos noteikumus un to, kā tos interpretē ES tiesa. Tādēļ ombuds uzskata, ka, ja iestāde izmanto izņēmuma pieeju, ir ārkārtīgi svarīgi nodrošināt, lai pieteikuma iesniedzējs saprastu, kāpēc tā izmanto šādu pieeju un ko tā nozīmē. Pretējā gadījumā pastāv risks, ka viņi nepieņems iestādes ierosināto risinājumu. Savukārt pieteikuma iesniedzējiem šādos gadījumos būtu arī konstruktīvi jāsadarbojas ar iestādi. 

37. Ombude atzinīgi vērtē pozitīvo atbildi uz viņas priekšlikumu par risinājumu. Ņemot vērā to, ka tagad ir rasts risinājums, ar kuru gan Frontex, gan sūdzības iesniedzēja šķiet apmierināta, viņa uzskata, ka sūdzība ir atrisināta. Tomēr ombude pauž nožēlu, ka viņas iejaukšanās bija nepieciešama, pirms tika panākta vienošanās par risinājumu, kas izraisīja ievērojamu kavēšanos. Tāpēc viņa aicina Frontex darīt visu iespējamo, lai nodrošinātu, ka sūdzības iesniedzēja piekļuves pieprasījumi tagad tiek ātri izskatīti. Lai turpmāk izvairītos no līdzīgām situācijām, Ombuds arī mudina Frontex uzlabot saziņu ar pieteikumu iesniedzējiem, ja tā atsaucas uz Regulas 1049/2001 6. panta 3. punktu, lai ātri rastu taisnīgu risinājumu.

38. Visbeidzot, ombude norāda, ka saistībā ar neseno izmeklēšanu ^[15] Frontex apņēmās atjaunināt savu publisko “dokumentu reģistru” un proaktīvi publicēt dokumentus, ko tā publisko, atbildot uz pieprasījumiem par publisku piekļuvi. Viņa uzskata, ka tas ir svarīgs solis ceļā uz lielāku pārredzamību, kas arī atvieglos Frontex pieprasījumu par publisku piekļuvi dokumentiem apstrādi.

Secinājums

Pamatojoties uz izmeklēšanu, ombude slēdz šo lietu ar šādiem secinājumiem:

Frontex ir pieņēmusi ombuda priekšlikumu par risinājumu, atkārtoti izskatot sūdzības iesniedzēja piekļuves pieprasījumus un iesniedzot attiecīgo dokumentu sarakstu.

Sūdzības iesniedzējs un Frontex tiks informēti par šo lēmumu.

Rosita Hickey Izmeklēšanas
direktore

Strasbūrā, 2021. gada 16. jūnijā

[1] Sk., piemēram, 2020. gada 23. oktobra rakstu: https://www.spiegel.de/international/europe/eu-border-agency-frontex-complicit-in-greek-refugee-pushback-campaign-a-4b6cba29-35a3-4d8c-a49f-a12daad450d7.

[2] Saskaņā ar Regulu 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, kas piemērojams Frontex saskaņā ar Regulas 2019/1896 par Eiropas Robežu un krasta apsardzi 114. panta 1. punktu: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[3] Pilns Frontex adresētās Ombuda vēstules teksts ir pieejams šādā tīmekļa vietnē: https://europa.eu/!fH83hf.

[4] Frontex atbildes uz ombuda vēstuli pilns teksts ir pieejams: https://europa.eu/!rh86ug.

[5] Proti, par Regulas 1049/2001 15. panta 1. punktu un 6. panta 3. punktu. 15. panta 1. punktā ir noteikts, ka “iestādes izstrādā labu administratīvo praksi, lai atvieglotu šajā regulā garantēto piekļuves tiesību īstenošanu”. 6. panta 3. punktā ir noteikts, ka “gadījumā, ja pieteikums attiecas uz ļoti apjomīgu dokumentu vai ļoti lielu dokumentu skaitu, attiecīgā iestāde var neoficiāli apspriesties ar pieteikuma iesniedzēju, lai rastu taisnīgu risinājumu”.

[6] Piemērs: Sarakstē ar sūdzības iesniedzēju Frontex atsaucās uz ES judikatūru par Regulas 1049/2001 6. panta 3. punktu, piemēram, uz Tiesas 2014. gada 2. oktobra spriedumu lietā Strack / Komisija, C-127/13 P, 26. un nākamie punkti: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158192&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7053717. Savā atbildē Ombudam Frontex atsaucās arī uz Ombuda lēmumu lietā 1608/2017/MIG par to, kā Eiropas Zāļu aģentūra izskata vairākus pieprasījumus par publisku piekļuvi dokumentiem, kurus iesniedzis viens pieteikuma iesniedzējs, un par tā termiņu pagarināšanu, kas pieejami vietnē https://europa.eu/!qw38dH.

[7] Saskaņā ar Regulas (EK) Nr. 1049/2001 6. panta 3. punktu.

[8] Ombudes risinājuma priekšlikuma pilns teksts ir pieejams šādā tīmekļa vietnē: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/143116.

[9] Frontex atbildes uz ombuda risinājuma priekšlikumu pilns teksts ir pieejams šādā tīmekļa vietnē:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/143117.

[10] Regulas Nr. 1049/2001 6. panta 3. punkts.

[11] Sk. Pirmās instances tiesas 2005. gada 13. aprīļa spriedumu lietā VKI /Komisija, T-2/03, 101. punkts, pieejams: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7389394 un 2008. gada 10. septembra spriedums lietā Williams/Komisija, T-42/05, 85.f punkts, pieejams vietnē: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7389665.

[12] VKI, 102. punkts.

[13] Tiesas 2014. gada 2. oktobra spriedums lietā Strack /Komisija, C-127/13 P, 28. punkts (sk. 6. zemsvītras piezīmi).

[14] Sk. Ombuda lēmumu lietā 1608/2017/MIG, sk. 6. zemsvītras piezīmi.

[15] Izmeklēšana lietā 2273/2019/MIG par Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūras (Frontex) publisko

dokumentu reģistrs, lietas lapa pieejama: https://europa.eu/!BW96mQ.