Der Hintergrund der Beschwerde

1. Die vorliegende Beschwerde geht auf eine interne Untersuchung durch das OLAF in Bezug auf die Finanzierung des Erwerbs des D3-Gebäudes in Brüssel durch das Europäische Parlament zurück. Dieses Gebäude war Gegenstand eines Langzeit-Mietvertrags zwischen dem Parlament und dem Eigentümer des Gebäudes, der im Jahr 1992 unterzeichnet wurde. Dieser Vertrag räumte dem Parlament eine Kaufoption für dieses Gebäude ein. Das Parlament nahm im Jahr 1998 diese Kaufoption wahr.

2. Im Jahr 2002 nahm der Beschwerdeführer, ein Journalist, Kontakt zum Präsidenten der Europäischen Kommission auf und machte ihn auf verschiedene angebliche Unregelmäßigkeiten beim Erwerb des D3-Gebäudes durch das Parlament aufmerksam, die möglicherweise strafrechtlich relevant sein könnten. Nach Ansicht des Beschwerdeführers beauftragte der Generalsekretär des Parlaments im Jahr 1998 ohne Veröffentlichung einer öffentlichen Ausschreibung trotz des großen finanziellen Volumens des Vorgangs ein Unternehmen mit der Finanzierung des Erwerbs. Auf der Grundlage der Informationen des Beschwerdeführers leitete das OLAF eine interne Untersuchung (OF/2003/0026) ein, in deren Verlauf Zeugen und Sachverständige angehört und befragt wurden. Am 11. August 2006 schloss das OLAF den Fall ab und empfahl – abgesehen von der Übermittlung einer Abschrift des abschließenden Untersuchungsberichts des OLAF an das Parlament und der Untersuchungsergebnisse an den Beschwerdeführer – keine Folgemaßnahmen.

3. Am 21. Mai 2007 reichte der Beschwerdeführer die Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH ein, in der er verschiedene Unzulänglichkeiten bei der Durchführung der internen Untersuchung durch das OLAF rügte. Der Bürgerbeauftragte schloss am 13. September 2010 den Fall ab, wobei er im Wesentlichen der Ansicht war, dass das OLAF seinen Empfehlungsentwurf in diesem Fall akzeptiert hatte.

4. Die vorliegende Beschwerde bezieht sich auf drei Punkte, von denen sich zwei auf die Untersuchung des OLAF im Fall OF/2003/0026 beziehen, die aber nicht in der Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH vorgetragen wurden. Der dritte Punkt betrifft allgemein die Befugnis, Untersuchungen des OLAF einzuleiten und abzuschließen. Diese drei Punkte sind die Folgenden:

a) die durch das OLAF im Verlauf seiner internen Untersuchung vorgenommene Einordnung des Beschwerdeführers als „Betroffener“ im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 (im Folgenden: Verordnung)[1];

b) der Schriftwechsel des OLAF mit dem Beschwerdeführer in Bezug auf das Verhalten von Herrn P., Referatsleiter der Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen (GD MARKT);

c) die internen Vorkehrungen des OLAF zu den Entscheidungen über Eröffnung und Abschluss von Untersuchungen.

5. Was den ersten Punkt anbelangt, wurde der Beschwerdeführer am 7. Februar 2006 zu Anhörungen als Zeuge ins Brüsseler Hauptquartier des Amtes geladen, wobei Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung[2] als Rechtsgrundlage herangezogen wurde. Der Beschwerdeführer legte Widerspruch gegen diese Ladung ein. Das OLAF lud dann den Beschwerdeführer zu einem Gespräch ein, wobei es sich diesmal auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung stützte[3]. Es entschuldigte sich auch für die fehlerhafte Bezugnahme auf Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung als Rechtsgrundlage in seinem früheren Schreiben an den Beschwerdeführer. In seiner Antwort vom 19. März 2006 trug der Beschwerdeführer vor, dass er selbst bei weiter Auslegung des Artikels 4 Absatz 3 der Verordnung nicht als „Betroffener“ angesehen werden könne, da Artikel 4 Absatz 3 sich auf betroffene Wirtschaftsteilnehmer beziehe, zu denen er nicht gehöre. Darüber hinaus forderte er das OLAF auf, zu bestätigen, dass das Amt ihn nicht als „Betroffener“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung betrachte. In einem Schreiben vom 19. April 2006 trug das OLAF vor, dass nach seiner Auffassung eine weite Auslegung des Artikels 4 Absatz 3 („im weiteren Sinne") die Rechtsgrundlage für die Einladung des Beschwerdeführers zu einem Gespräch gewesen sei.

6. Der Beschwerdeführer forderte eine anonymisierte Fassung des abschließenden Untersuchungsberichts des OLAF in der Untersuchung OF/2003/0026 an, welche ihm mit Schreiben vom 1. September 2006 übermittelt wurde. In einem Schreiben vom 27. September 2006 forderte der Beschwerdeführer den Generaldirektor von OLAF auf, zu bestätigen, dass das OLAF keine weiteren Nachforschungen über seine Person anstellen werde. Mit Schreiben vom 23. März 2007 teilte das OLAF dem Beschwerdeführer mit, dass das „OLAF gegenwärtig nicht die Absicht hat, weitere Erkundigungen über Sie einzuholen“[4]. In einem Schreiben vom 26. April 2007 gab das OLAF folgende Erklärung ab: „Ich bestätige Ihnen, dass OLAF gegenwärtig nicht die Absicht hat, Erkundigungen über Sie einzuholen.“ Nach Ansicht des Beschwerdeführers ging aus diesen Formulierungen hervor, dass sich OLAF die Möglichkeit vorbehalten habe, zu einem späteren Zeitpunkt weitere Nachforschungen über ihn anzustellen. Der Beschwerdeführer trug vor, dass das OLAF mangels einer einschlägigen Rechtsgrundlage kein Recht gehabt habe, im Rahmen einer internen Untersuchung Nachforschungen über ihn anzustellen.

7. Der zweite Punkt hat seinen Ursprung in dem Schriftwechsel des OLAF mit dem Beschwerdeführer. Der Beschwerdeführer trug vor, dass das OLAF in einem an ihn gerichteten Schreiben vom 19. Oktober 2006 mitgeteilt habe, dass es ihm seine Stellungnahme zu der Frage übermitteln werde, ob Herr P., Referatsleiter der Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen, sich im Fall des Beschwerdeführers korrekt verhalten habe.

8. Der dritte Punkt bezieht sich auf die Befugnis des OLAF zur Einleitung und zum Abschluss von internen Untersuchungen. Der Beschwerdeführer verwies auf Artikel 5 der Verordnung, wonach interne Untersuchungen mit Beschluss des Direktors des Amtes eröffnet werden. Nach Ansicht des Beschwerdeführers sei dies der Generaldirektor des OLAF. Jedoch sei weder die Entscheidung zur Einleitung noch zum Abschluss der Untersuchung OF/2003/0026 vom Generaldirektor getroffen worden.

9. Am 18. März 2008 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Der Gegenstand der Untersuchung

10. In seiner bei dem Bürgerbeauftragten eingereichten Beschwerde trug der Beschwerdeführer die folgenden Vorwürfe vor:

1) Das OLAF hat seine Befugnisse überschritten, indem es den Beschwerdeführer (a) als „Betroffenen" im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung behandelt und die Rücknahme dieser Einordnung abgelehnt sowie (b) im Rahmen einer internen Untersuchung Nachforschungen über den Beschwerdeführer angestellt hat.

2) Entgegen seiner Ankündigung in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2006 hat das OLAF keine Stellungnahme zum Verhalten von Herrn P., Referatsleiter in der GD Binnenmarkt und Dienstleistungen, abgegeben.

3) Durch die Übertragung der Befugnis zur Einleitung und zum Abschluss von Untersuchungen an den Direktor der OLAF-Direktion „Untersuchungen und operative Maßnahmen", bei dem es sich nicht um den „Direktor des Amts" im Sinne der Verordnung handelt, hat das OLAF gegen Artikel 5 der Verordnung verstoßen.

Der Beschwerdeführer forderte, dass das OLAF (a) sich für sein in Punkt 1 dargestelltes Verhalten entschuldigen sollte; (b) klarstellen sollte, dass es keine Rechtsgrundlage dafür gibt, Bürger, die die Arbeit der Organe der EU beobachten und auf mögliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit aufmerksam machen, zum Gegenstand von Untersuchungen zu machen; und (c) in Zukunft seine Befugnisse ordnungsgemäß ausüben und es unterlassen sollte, sich Befugnisse anzumaßen, die im nicht zustünden.

11. Nach Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten müssen einer Beschwerde beim Bürgerbeauftragten geeignete administrative Schritte bei den betroffenen Organen und Einrichtungen vorausgegangen sein. In dem Schreiben zur Eröffnung seiner Untersuchung stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass der Beschwerdeführer das OLAF offenbar nicht ausdrücklich auf seinen dritten Vorwurf aufmerksam gemacht hat. Da dieser Vorwurf jedoch eng mit der allgemeinen Frage der Befugnisse des OLAF verbunden ist, die der Beschwerdeführer wiederholt in seinen Kontakten mit dem OLAF angesprochen hat, war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass dieser Vorwurf in seine Untersuchung einbezogen werden sollte. Darüber hinaus wies er darauf hin, dass es auch im Interesse eines effizienten Verfahrens läge, den dritten Beschwerdepunkt des Beschwerdeführers in den Rahmen der vorliegenden Untersuchung aufzunehmen.

Die Untersuchung

12. Die Beschwerde wurde dem Generaldirektor des OLAF mit dem Ersuchen um Stellungnahme übermittelt. Die Stellungnahme des OLAF wurde an den Beschwerdeführer mit der Bitte um Anmerkungen weitergeleitet, die dieser am 29. September 2008 übermittelte. Angesichts dieser Anmerkungen erwiesen sich weitere Untersuchungen des Bürgerbeauftragten als notwendig. Daher ersuchte der Bürgerbeauftragte in einem Schreiben vom 26. Mai 2009 das OLAF, ihm weitere Auskünfte in Bezug auf die Vorwürfe des Beschwerdeführers zu erteilen.

13. Die Antwort des OLAF wurde dem Beschwerdeführer mit der Bitte um Anmerkungen weitergeleitet, die dieser am 29. September 2009 übermittelte.

14. Nach Prüfung der Antwort des OLAF vor dem Hintergrund der Anmerkungen des Beschwerdeführers war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass weiterer Klärungsbedarf bestünde. Mit Schreiben vom 7. Dezember 2009 forderte er das OLAF daher auf, ihm weitere Auskünfte in Bezug auf die Beschwerde zu erteilen.

15. Die Antwort des OLAF wurde dem Beschwerdeführer mit der Bitte um Anmerkungen weitergeleitet, die dieser am 23. März 2010 übermittelte. Am 15. Mai 2010 übermittelte der Beschwerdeführer ergänzende Anmerkungen.

16. Am 9. Dezember 2010 übermittelte der Bürgerbeauftragte einen Empfehlungsentwurf an das OLAF und ersuchte es um eine begründete Stellungnahme. Diese begründete Stellungnahme des OLAF wurde an den Beschwerdeführer weitergeleitet, der am 28. April 2011 seine Anmerkungen übermittelte.

Die Analyse und die Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

17. In seiner Stellungnahme berief sich das OLAF auf Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten, wonach eine Beschwerde innerhalb von zwei Jahren ab dem Zeitpunkt, zu dem der Beschwerdeführer Kenntnis von den seiner Beschwerde zugrundeliegenden Sachverhalten erhalten hat, eingelegt werden muss. Das OLAF trug vor, dass Vorwürfe, die sich auf Sachverhalte bezögen, die dem Beschwerdeführer vor dem 18. März 2006 zur Kenntnis gekommen seien, unzulässig seien, da die Beschwerde des Beschwerdeführers an den Bürgerbeauftragte am 18. März 2008 eingereicht worden sei. Es trifft zu, dass das OLAF den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 7. Februar 2006 vorlud, um ihn als Zeugen zu hören. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer dem Schreiben vom 7. Februar 2006 unverzüglich widersprach, und dass der sich anschließende Schriftwechsel zu dieser Frage erst durch das Schreiben des OLAF vom 19. April 2006 abgeschlossen wurde. Um zu verhindern, dass ihm Beschwerden zu früh vorgelegt werden, ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass – soweit laufende Schriftwechsel betroffen sind – die in Artikel 2 Absatz 4 des Statuts vorgesehene Frist so verstanden werden sollte, dass sie an dem Tag zu laufen beginnt, an dem der endgültige Standpunkt des Organs bekannt wird. Da die vorliegende Beschwerde weniger als zwei Jahre nach dem Schreiben vom 19. April 2006 übermittelt wurde, ist der Einwand des OLAF unbegründet.

18. In seinen Anmerkungen stellte der Beschwerdeführer fest, dass das OLAF die Verordnung richtig ausgelegt habe, als es feststellte, dass er nicht Gegenstand einer internen Untersuchung sein könne. Gleichzeitig trug er jedoch vor, dass die Untersuchungsbeauftragten des OLAF nicht immer diese Beschränkung beachtet hätten, und dass sie auch Untersuchungen in Bezug auf Personen außerhalb der Organe durchgeführt hätten, wie auch aus dem Sonderbericht des Europäischen Bürgerbeauftragten an das Europäische Parlament in der Beschwerde 2485/2004/GG hervorgehe. Der Bürgerbeauftragte versteht diese Feststellung des Beschwerdeführers nicht dahingehend, dass er einen neuen Vorwurf in dieser Hinsicht erheben möchte. Daher besteht für den Bürgerbeauftragten keine Veranlassung, diesem Aspekt in der vorliegenden Entscheidung nachzugehen.

A. Erster Vorwurf des Beschwerdeführers und Forderung

Rechtlicher Rahmen

19. Artikel 2 der Verordnung lautet:

„Administrative Untersuchungen

Im Sinne dieser Verordnung umfasst der Begriff „administrative Untersuchungen“ (im folgenden „Untersuchungen“ genannt) sämtliche Kontrollen, Überprüfungen und sonstige Maßnahmen, die die Bediensteten des Amtes in Ausübung ihrer Befugnisse gemäß den Artikeln 3 und 4 durchführen, um die in Artikel 1 festgelegten Ziele zu erreichen und gegebenenfalls den Beweis für Unregelmäßigkeiten der von ihnen kontrollierten Handlungen zu erbringen. Diese Untersuchungen berühren nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Strafverfolgung.“

20. Artikel 3 der Verordnung lautet:

„Externe Untersuchungen

Das Amt übt die der Kommission durch die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 übertragenen Befugnisse zur Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort in den Mitgliedstaaten und gemäß den geltenden Kooperationsabkommen in den Drittstaaten aus.

Im Rahmen seiner Untersuchungsbefugnisse führt das Amt Kontrollen und Überprüfungen gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 und gemäß den sektorbezogenen Regelungen nach Artikel 9 Absatz 2 der genannten Verordnung in den Mitgliedstaaten und gemäß den geltenden Kooperationsabkommen in den Drittstaaten durch.“

21. Artikel 4 der Verordnung bestimmt:

„Interne Untersuchungen

(1) Das Amt führt in den in Artikel 1 genannten Bereichen administrative Untersuchungen innerhalb der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen durch (im Folgenden „interne Untersuchungen“ genannt).

Diese internen Untersuchungen erfolgen unter Einhaltung der Vorschriften der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen, sowie des Statuts unter den Bedingungen und nach den Modalitäten, die in dieser Verordnung und in den von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen sind. Die Organe stimmen die mit diesen Beschlüssen einzuführende Regelung untereinander ab.

(2) Sofern die Bedingungen nach Absatz 1 eingehalten werden, gilt folgendes:

- Das Amt erhält ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu sämtlichen Informationen und Räumlichkeiten der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen. Das Amt darf die Rechnungsführung der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen kontrollieren. Das Amt kann Kopien aller Dokumente und des Inhalts aller Datenträger, die im Besitz der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind, anfertigen oder Auszüge davon erhalten und diese Dokumente und Informationen erforderlichenfalls sicherstellen, um ein mögliches Verschwinden zu verhindern.

- Das Amt kann die Mitglieder der Organe und Einrichtungen, die Leiter der Ämter und Agenturen sowie die Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen um mündliche Informationen ersuchen.

(3) Nach den in der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 festgelegten Bedingungen und Modalitäten kann das Amt Kontrollen vor Ort bei betroffenen Wirtschaftsteilnehmern vornehmen, um Zugang zu Informationen zu erhalten, die etwaige Unregelmäßigkeiten betreffen und über die diese Wirtschaftsteilnehmer eventuell verfügen.

Ferner kann das Amt von jedem Betroffenen die Informationen anfordern, die es für seine Untersuchungen für sachdienlich hält. …“

22. Artikel 9 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95[5], auf die Artikel 3 der Verordnung Bezug nimmt, lautet:

„(1) Unbeschadet der von den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften durchgeführten Kontrollen und der von den Gemeinschaftsorganen gemäß den Bestimmungen des EG-Vertrags, insbesondere Artikel 188c, durchgeführten Kontrollen veranlasst die Kommission, dass unter ihrer Verantwortung überprüft wird,

a) ob die Verwaltungsgepflogenheiten mit den Gemeinschaftsbestimmungen übereinstimmen;

b) inwieweit die erforderlichen Belege vorhanden sind und mit den Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaften im Sinne des Artikels 1 übereinstimmen;

c) wie diese Finanztransaktionen gewährleistet und überprüft werden.

(2) Sie kann außerdem Kontrollen und Überprüfungen vor Ort nach Maßgabe der sektorbezogenen Regelungen durchführen.

Vor der Durchführung dieser Kontrollen und Überprüfungen und im Einklang mit den geltenden Vorschriften unterrichtet die Kommission den betreffenden Mitgliedstaat davon, um die erforderliche Unterstützung zu erhalten.“

23. Artikel 5 der Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96[6] bestimmt:

„Kontrollen und Überprüfungen vor Ort werden von der Kommission bei den Wirtschaftsteilnehmern durchgeführt, gegen die gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 verwaltungsrechtliche Maßnahmen oder Sanktionen der Gemeinschaft ergriffen werden können, wenn die begründete Annahme besteht, dass Unregelmäßigkeiten begangen worden sind.

Um der Kommission die Durchführung dieser Kontrollen und Überprüfungen zu erleichtern, müssen die Wirtschaftsteilnehmer den Zugang zu den Räumlichkeiten, Grundstücken, Verkehrsmitteln und sonstigen gewerblich genutzten Örtlichkeiten ermöglichen.

Falls es zur Feststellung einer Unregelmäßigkeit unbedingt erforderlich ist, kann die Kommission Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei anderen betroffenen Wirtschaftsteilnehmern durchführen, um Zugang zu einschlägigen Informationen zu erhalten, über die diese verfügen und die die Sachverhalte betreffen, auf die sich die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort beziehen.“

24. Erwägungsgrund 13 der Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96 lautet:

„Zur Gewährleistung einer wirksamen Bekämpfung des Betrugs und sonstiger Unregelmäßigkeiten müssen die Kontrollen der Kommission bei den Wirtschaftsteilnehmern, die mittelbar oder unmittelbar an der betreffenden Unregelmäßigkeit beteiligt sein könnten, sowie bei anderen möglicherweise davon betroffenen Wirtschaftsteilnehmern durchgeführt werden. ...“

25. Die Kurzfassung der derzeit anwendbaren Fassung des Handbuchs des OLAF von 2009 definiert den Begriff des „Betroffenen“ wie folgt:

„Ein Betroffener ist eine Person oder Einheit, der Sachverhalte in einer Untersuchung des OLAF unmittelbar zugeordnet werden können. Er ist eine Person oder ein Wirtschaftsbeteiligter, der einer Unregelmäßigkeit oder eines Betrugs verdächtigt wird.“[7]

26. Die vollständige Fassung des Handbuchs des OLAF in der Fassung von 2009 enthält die folgenden Definitionen:

„• Betroffener (interne Untersuchung)

Person, die zu den Bediensteten einer Einrichtung der Europäischen Union gehört und gegen die spezifische Verdachtsmomente in Bezug auf schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten, Betrug, Korruption und andere schwerwiegende Verletzungen von Berufspflichten vorgetragen werden. Gemäß Artikel 4 des Beschlusses 1999/396/EG, EGKS, Euratom unterrichtet das OLAF rasch den Betroffenen als Beteiligten, sofern dies nicht die Untersuchung beeinträchtigt.

• Betroffener (externe Untersuchung)

Ein Betroffener in einer externen Untersuchung ist ein Wirtschaftsteilnehmer, auf den Maßnahmen und Sanktionen der Europäischen Union Anwendung finden können, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Unregelmäßigkeiten begangen wurden.“[8]

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

27. Aufgrund des oben in den Randnummern 5 und 6 dargestellten Sachverhalts behauptete der Beschwerdeführer, dass das OLAF die Grenzen seiner Befugnisse überschritten habe, indem er (a) als „Betroffener“ im Sinne des Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung behandelt worden sei und das Amt es abgelehnt habe, diese Einstufung zurückzunehmen, und (b) auf ihn bezogene Untersuchungen im Rahmen einer internen Untersuchung durchgeführt worden seien. Er forderte, dass das OLAF (a) sich für sein in seinem ersten Vorwurf dargestelltes Verhalten entschuldigen sollte; (b) klarstellen sollte, dass es keine Rechtsgrundlage dafür gibt, Bürger, die die Arbeit der Organe der EU beobachten und auf mögliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit aufmerksam machen, zum Gegenstand von Untersuchungen zu machen, sowie (c) in Zukunft seine Befugnisse ordnungsgemäß ausüben und es unterlassen sollte, sich Befugnisse anzumaßen, die im nicht zustünden.

28. In seiner Stellungnahme stellte das OLAF fest, dass die Begriffe „betroffener Wirtschaftsteilnehmer“ und „Betroffener“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung sich auf Informationsquellen außerhalb der EU-Organe und EU-Einrichtungen beziehen. Da der Beschwerdeführer während des fraglichen Zeitraums bei keinem EU-Organ bzw. keiner EU-Einrichtung beschäftigt gewesen sei, habe er auch nicht Gegenstand einer internen Untersuchung sein können. Andererseits sei er ein Hinweisgeber gewesen, der möglicherweise im Besitz von Informationen gewesen sei, die für eine OLAF-Untersuchung hätten sachdienlich sein können. Aus diesem Grund sei er ein „Betroffener“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung gewesen. Das OLAF habe also innerhalb der Grenzen seiner Befugnisse gehandelt, als es den Beschwerdeführer am 9. März 2006 zu einem förmlichen Gespräch eingeladen habe. Zum zweiten Aspekt des ersten Vorwurfs des Beschwerdeführers nahm das OLAF nicht speziell Stellung.

29. In seinen Anmerkungen bekräftigte der Beschwerdeführer, dass die Behauptung des OLAF, dass es nie Nachforschungen über ihn angestellt habe, im Widerspruch zu den oben in Randnummer 6 erwähnten Schreiben stehe. Aus den Formulierungen in beiden Schreiben gehe hervor, dass sich OLAF sogar die Möglichkeit vorbehalten habe, zu einem späteren Zeitpunkt weitere Nachforschungen über ihn anzustellen. Das OLAF sei auf die Bedeutung dieser Schreiben mit keinem Wort eingegangen. Der Beschwerdeführer trug vor, dass das OLAF Informationen, zum Beispiel über seine frühere und heutige berufliche Tätigkeit, über ihn zusammengetragen und in seinem abschließenden Untersuchungsbericht berücksichtigt habe.

30. Weiter trug der Beschwerdeführer vor, dass OLAF nicht auf die Definition des „Betroffenen“ im Handbuch des OLAF eingegangen sei, auf die er sich in seinem Schriftwechsel mit dem OLAF bezogen habe. Selbst eine sehr weite Auslegung würde nicht dazu führen, dass er unter den streitigen Begriff falle. Der Beschwerdeführer trug vor, dass die Verordnung den Begriff „Betroffener“ nicht definiert. Er wies jedoch darauf hin, dass nach der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/95, insbesondere gemäß deren Artikel 5 ein „Betroffener“ ein Wirtschaftteilnehmer sei. Darüber hinaus definiere das Handbuch des OLAF den „Betroffenen“ wie folgt: „Ein Betroffener ist eine Person oder Einheit, der Sachverhalte in einer Untersuchung des OLAF unmittelbar zugeordnet werden können. Er ist eine Person oder ein Wirtschaftsbeteiligter, der einer Unregelmäßigkeit oder eines Betrugs verdächtigt wird.“ Der Beschwerdeführer trug vor, dass er nicht als Wirtschaftsbeteiligter betrachtet oder einer Unregelmäßigkeit oder eines Betrugs verdächtigt werden könne, da er nie in irgendeiner Weise an der Finanzierung des D3-Gebäudes beteiligt gewesen sei. Folglich habe sich das OLAF nicht rechtmäßig auf Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung berufen können. Er wiederholte daher seine Forderung und betonte die Bedeutung dieser Angelegenheit als eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung.

31. In seinem ersten Ersuchen um weitere Auskünfte forderte der Bürgerbeauftragte das OLAF auf, vor dem Hintergrund von Artikel 5 der Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96, auf den sich Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung bezieht, sowie der Definition eines „Betroffenen“ im Handbuch des OLAF die Gründe für die Einstufung des Beschwerdeführers als „Betroffenen“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung näher darzustellen.

32. In seiner Antwort führte das OLAF aus, dass der „Beschwerdeführer als „Betroffener" eingestuft [worden sei], weil er als Zeuge zu einer förmlichen Befragung eingeladen werden sollte und man sich von ihm weitere Informationen erhoffte“. Darüber hinaus trug das OLAF im Wesentlichen vor, dass der in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung verwendete Begriff „jeder Betroffene“ weiter gefasst sei als der im OLAF-Verfahrenshandbuch verwendete Begriff „Betroffener“. Der erste Begriff umfasse sowohl unter Verdacht stehende Personen als auch Personen, die nicht unter Verdacht stehen, jedoch möglicherweise über relevante Informationen verfügen. Dagegen beziehe sich Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung ausschließlich auf die Kategorie der „Betroffenen“ im Sinne der Definition des OLAF-Verfahrenshandbuchs[9]. Deshalb bedeute die Verwendung der Formulierung „jeder Betroffene“ in diesem Fall nicht, dass der Beschwerdeführer persönlich unter Verdacht gestanden habe.

33. Das OLAF trug auch vor, dass in dem zu dem relevanten Zeitpunkt verwendeten Handbuch von 2005 zur Bezeichnung einer Person, die Gegenstand einer Untersuchung war, der Begriff „Beteiligter“ verwendet worden sei. Der Begriff „Betroffener“ sei erst nach der Versendung des Einladungsschreibens vom 9. März 2006 an den Beschwerdeführer eingeführt worden. Vor diesem Hintergrund versuche der Beschwerdeführer auf in der Vergangenheit liegende Vorkommnisse rückwirkend eine neue Definition anzuwenden. Der Beschwerdeführer sei niemals als „Beteiligter“ eingestuft worden und sei niemals Gegenstand einer Untersuchung des OLAF gewesen.

34. Das OLAF habe sich auf Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96 als Rechtsgrundlage gestützt, um den Beschwerdeführer zu einer Befragung einzuladen. Damit habe das OLAF den Beschwerdeführer als Person behandelt, die nicht bei den Organen der EU beschäftigt ist, aber über für die Untersuchung sachdienliche Informationen verfügen könnte. Das OLAF räumte ein, dass dies unbeabsichtigt eine mehrdeutige Situation verursacht haben könnte. Das OLAF betonte daher, dass es nochmals bestätigen wolle, den Beschwerdeführer niemals verdächtigt zu haben, ein Betrugsdelikt oder eine Unregelmäßigkeit zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU begangen zu haben, und das OLAF niemals die Absicht gehabt habe, über den Beschwerdeführer eine Untersuchung durchzuführen.

35. In seinen Anmerkungen wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass das OLAF nicht erläutert habe, warum die im Handbuch des OLAF verwendeten Begriffe nicht dieselbe Bedeutung gehabt hätten wie die Begriffe in den einschlägigen Verordnungen. Ausweislich seines Vorworts enthalte das Handbuch des OLAF grundlegende Anweisungen für die Ermittler. Folge man den Argumenten des OLAF, wären die Definitionen grundlegender Begriffe im Handbuch des OLAF fehlerhaft. Das OLAF-Handbuch in der Fassung von 2005, die auf der Internetseite des OLAF zur Verfügung gestanden habe, habe sowohl den Begriff „Beteiligter“ als auch „Betroffener“ enthalten, wobei letzterer ausschließlich im Zusammenhang mit Personen verwendet worden sei, die im Verdacht stehen, für Rechtsverstöße verantwortlich zu sein. An keiner Stelle werde die von OLAF angeführte weite Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung erwähnt. In Bezug auf die Aussage des OLAF, dass es nie beabsichtigt habe, über den Beschwerdeführer einer Untersuchung durchzuführen, stellte der Beschwerdeführer fest, dass das OLAF nicht auf die Bedeutung seiner oben in Randnummer 6 erwähnten Schreiben eingegangen sei. Er bekräftigte seine Ansicht, dass es keine Rechtsgrundlage gegeben habe, die es OLAF erlaubt hätte, Erkundigungen über ihn einzuholen oder Nachforschungen über ihn anzustellen.

36. In seinem zweiten Ersuchen um weitere Auskünfte forderte der Bürgerbeauftragte das OLAF auf, klarzustellen, ob nach seiner Ansicht Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung, der das Amt befugt, von Betroffenen bestimmte Informationen „anzufordern“, eine Rechtsgrundlage für die Aufforderung an Bürger enthält, sich in den Räumlichkeiten des OLAF befragen zu lassen. Der Bürgerbeauftragte forderte das OLAF auch auf, seine Auffassung zum zweiten Aspekt des ersten Vorwurfs des Beschwerdeführers und zum zweiten Aspekt seiner Forderung darzulegen. Darüber hinaus bat er um Erklärung der Bedeutung seiner Schreiben an den Beschwerdeführer vom 23. März und 26. April 2007, in denen es darlegte, „gegenwärtig nicht die Absicht zu haben, weitere den Beschwerdeführer betreffende Erkundigungen einzuholen“[10].

37. In seiner Antwort wies das OLAF darauf hin, dass die konkrete Verwendung von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung vom Zusammenhang und den Umständen des jeweiligen Falls abhingen. Der Zweck der Bestimmung sei es, die Bediensteten des OLAF in die Lage zu versetzen, verfügbare Informationen zu prüfen und weitere relevante Informationen zu sammeln. Es stünde in seinem Ermessen, in jedem Fall die angemessensten Untersuchungsmethoden und -techniken zu wählen. Das Amt führte weiter aus: „Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung kann – wie im Fall des Beschwerdeführers– in der Tat als Rechtsgrundlage für die Ladung von Zeugen, die nicht in Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen der Europäischen Union beschäftigt sind, zu einer Befragung herangezogen werden.“ Es habe jedoch keine Verpflichtung bestanden, dieser Ladung zu einer Befragung zu folgen.

38. Das OLAF fügte hinzu, dass der Beschwerdeführer zwei Angebote zu informellen Treffen in Luxemburg abgelehnt habe. Erst dann hätten seine Untersuchungsbeauftragten den Beschwerdeführer formal zu einer Befragung geladen. Zeugen, die zu den Räumlichkeiten des OLAF reisen, hätten Anspruch auf Erstattung der Reisekosten und auf Tagesgeld. Dies sei dem Beschwerdeführer im Schreiben des OLAF vom 9. März 2006 mitgeteilt worden.

39. Was den ersten Vorwurf des Beschwerdeführers betrifft, betonte das OLAF, dass es nie beabsichtigt habe, über den Beschwerdeführer eine Untersuchung durchzuführen. Im Rahmen einer internen Untersuchung sei es dem OLAF nicht möglich, eine Untersuchung über eine Person durchzuführen, die nicht bei der EU beschäftigt ist. Es sei übliche Praxis, die Zuverlässigkeit einer Quelle und die Korrektheit der während der Prüfungsphase gewonnenen Informationen zu prüfen. Das OLAF führte weiter aus: „Abgesehen von dieser Standardprüfung stellte das OLAF keine Nachforschungen in Bezug auf den Beschwerdeführer an“.

40. Zu dem zweiten Aspekt der Forderung des Beschwerdeführers bestätigte das OLAF, dass es keine Rechtsgrundlage dafür gebe, Bürger, die die Arbeit der Organe der EU beobachten und auf mögliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit aufmerksam machen, zum Gegenstand von Untersuchungen zu machen. Das OLAF habe nie eine andere Auffassung vertreten. Der Beschwerdeführer sei nie Gegenstand einer Untersuchung des OLAF gewesen und es sei nie beabsichtigt gewesen, eine Untersuchung über ihn durchzuführen.

41. Das OLAF trug vor, dass die Schreiben vom 23. März und 26. April 2007 als Antwort auf die Korrespondenz des Beschwerdeführers übermittelt worden seien und Antworten auf Fragen des Beschwerdeführers in Bezug auf die Verarbeitung seiner persönlichen Daten enthielten. Die verwendeten Formulierungen könnten zu Missverständnissen geführt haben, wofür sich das Amt entschuldige. Das OLAF habe nur bestätigen wollen, dass es nicht beabsichtige, Erkundigungen über den Beschwerdeführer einzuholen oder Nachforschungen über ihn in Bezug auf die Verlässlichkeit der Quelle anzustellen. OLAF werde in zukünftigen Schriftwechseln aufmerksamer sein, um Formulierungen zu vermeiden, die zu Missverständnissen führen könnten.

42. In seinen Anmerkungen trug der Beschwerdeführer vor, dass das OLAF ihn nicht darüber informiert habe, dass er nicht verpflichtet gewesen sei, an dem Interview teilzunehmen. Er bestätigte, dass OLAF ihm angeboten habe, ihn auf informeller Basis in Luxemburg zu treffen. Er fügte hinzu, dass er zunächst in ein solches informelles Treffen eingewilligt habe, dann aber abgesagt habe, als er erfahren habe, dass die beiden beauftragten OLAF-Ermittler in das Verfahren gegen einen Journalisten, der für eine deutsche Wochenzeitschrift arbeitete, verwickelt und daher womöglich befangen gewesen seien.

43. Vor diesem Hintergrund betrachte er die „Vorladung zu einer Zeugenvernehmung" als „Betroffener“ als Bluff des OLAF, mit dem versucht werden sollte, ihn einzuschüchtern. Die Tatsache, dass eine Vernehmung in den Räumen des Amtes stattfinden sollte, lasse darauf schließen, dass es das OLAF einfacher fand, ihn dort zu befragen, um etwas über seine Quellen herauszufinden. Fragen zur Sache selbst konnte das OLAF nicht gehabt haben, da es das Angebot, die Fragen in schriftlicher Form zu beantworten, ohne Angabe von Gründen nie angenommen habe.

44. In seiner Antwort auf die zweite Frage des Bürgerbeauftragten stellte das OLAF fest, dass es übliche Praxis sei, die Zuverlässigkeit einer Quelle und die Korrektheit der während der Prüfungsphase gewonnenen Informationen zu prüfen. Diese Erklärung des OLAF erschien dem Beschwerdeführer nicht schlüssig, da die Einladung zur Befragung nicht in der Anfangsphase, sondern erst in der Endphase der Untersuchung erfolgt sei. Der Beschwerdeführer wies insbesondere auf den Teil des abschließenden Untersuchungsberichts hin, der zeige, dass das OLAF versucht habe, die Gründe der Befassung des OLAF und die ursprünglichen Quellen der Information herauszufinden. Daher müsse davon ausgegangen werden, dass das OLAF versucht habe, Anhaltspunkte dafür zu finden, dass er versucht habe, das Parlament zu verleumden. Dies sei wohl der Schwerpunkt der Untersuchung des OLAF gewesen, da im abschließenden Untersuchungsbericht festgestellt worden sei, dass es in diesem Fall nicht um die finanziellen Interessen der EU gegangen sei, sondern eher um den Ruf der Organe der EU im Allgemeinen.

45. In Bezug auf die Antwort im Hinblick auf die oben in Randnummer 6 erwähnten Schreiben nahm der Beschwerdeführer die Entschuldigung des OLAF an und betrachtete diesen Punkt als erledigt.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

46. Bei seiner Behauptung, dass das OLAF die Grenzen seiner Befugnisse überschritten habe, unterschied der Beschwerdeführer zwischen der Befugnis des OLAF ihn als „Betroffenen“ zu bezeichnen und den ihn betreffenden Untersuchungen des OLAF im Rahmen einer internen Untersuchung. Der Bürgerbeauftragte prüfte daher beide Aspekte nacheinander.

Zur Frage, ob das OLAF befugt war, den Beschwerdeführer als Betroffenen zu betrachten

47. Das OLAF berief sich zunächst auf Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung, als es den Beschwerdeführer zur Zeugenaussage lud. Nach dem Widerspruch des Beschwerdeführers entschuldigte sich das OLAF für die Wahl der falschen Rechtsgrundlage und lud den Beschwerdeführer unter Berufung auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung zu einer Befragung ein. Der Beschwerdeführer widersprach erneut. Das OLAF teilte dem Beschwerdeführer dann mit, dass die Rechtsgrundlage für die beabsichtigte Befragung Artikel 4 Absatz 3 „in weiter Auslegung“ sei. Im Laufe der Untersuchung des Bürgerbeauftragten trug das OLAF vor, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung allein oder in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96 Rechtsgrundlage für die Ladung des Beschwerdeführers zu einem Gespräch gewesen sei.

48. Daher prüfte der Bürgerbeauftragte, ob Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung allein oder in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96 dem OLAF die Befugnis verlieh, den Beschwerdeführer zu laden, um ihn als Zeugen zu hören.

49. Aus Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung geht hervor, dass das OLAF von Personen die „Informationen anfordern [kann], die es für seine Untersuchungen für sachdienlich hält“, wenn diese Person ein „Betroffener“ ist. Der Bürgerbeauftragte hatte daher zu prüfen, ob das OLAF befugt war, den Beschwerdeführer als „Betroffenen“ im Sinne des Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung anzusehen. Zunächst stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung die entsprechende Befugnis des OLAF nicht auf einen bestimmten Zeitpunkt einer Untersuchung begrenzt. Der Vortrag des Beschwerdeführers, dass das OLAF ihn nicht vor der Abschlussphase seiner Untersuchung zu der Befragung geladen hatte, war daher für die Frage unerheblich, ob das OLAF gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung rechtmäßig so handeln konnte.

50. Die Parteien waren sich darin einig, dass die Verordnung den Begriff „Betroffener“ nicht definiert. Um den Vorwurf des Beschwerdeführers zu bewerten, hatte der Bürgerbeauftragte daher seine eigene Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung darzulegen. Dabei berücksichtigte er, dass es gemäß Artikel 19 des Vertrags über die Europäische Union der Gerichtshof ist, der die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge sichert. Es konnte daher kein Zweifel daran bestehen, dass es der Gerichtshof – und zwar der Gerichtshof allein – ist, der Unionsrecht in verbindlicher Weise auslegen kann.

51. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass für eine richtige Auslegung des Begriffs „Betroffener“ der legislative Zusammenhang des Artikels 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung zu berücksichtigen sei.

52. Artikel 3 der Verordnung regelt die Befugnisse des OLAF in externen Untersuchungen. Externe Untersuchungen sind administrative Untersuchungen außerhalb der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union, die der Aufdeckung betrügerischen oder unregelmäßigen Verhaltens natürlicher oder juristischer Personen dienen[11]. Artikel 3 der Verordnung bestimmt, dass das OLAF die der Kommission durch die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 übertragenen Befugnisse zur Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort ausübt. Darüber hinaus führt das Amt gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 in den Mitgliedstaaten (und unter bestimmten Voraussetzungen auch in Drittstaaten) und gemäß den sektorbezogenen Regelungen nach Artikel 9 Absatz 2 der genannten Verordnung Kontrollen und Überprüfungen durch. Artikel 3 der Verordnung in Verbindung mit den Verordnungen 2185/96 und 2988/95 überträgt dem OLAF daher zahlreiche Untersuchungsbefugnisse gegenüber Dritten[12]. Diese Befugnisse reichen von Kontrollen vor Ort bis zu weniger einschneidenden Methoden, wie die Einsichtnahme in Dokumente. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Ansicht, dass die Befugnisse des OLAF in externen Untersuchungen offenbar auch die Anforderung von Informationen von Dritten, die über für eine externe Untersuchung sachdienliche Informationen verfügen könnten, umfasst. Er stellte weiter fest, dass sich aus Artikel 9 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 ergebe, dass das OLAF entsprechende Anforderungen durchsetzen und dafür die Unterstützung der Mitgliedstaaten in Anspruch nehmen könne.

53. Artikel 4 der Verordnung enthält spezielle Regelungen für interne Untersuchungen, d. h. administrative Untersuchungen innerhalb der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Europäischen Union. Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung enthält die Untersuchungsbefugnisse in Bezug auf die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen. Somit kann das OLAF beispielsweise Zugang zu ihren Informationen und Räumlichkeiten verlangen, die Rechnungsführung kontrollieren oder um mündliche Informationen von Mitgliedern des Personals ersuchen. Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung konkretisiert die Befugnisse des OLAF gegenüber betroffenen Wirtschaftsteilnehmern und Betroffenen außerhalb der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen. Im Hinblick auf „betroffene Wirtschaftsteilnehmer“ kann das OLAF nach den in der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 festgelegten Bedingungen und Modalitäten Kontrollen vor Ort bei betroffenen Wirtschaftsteilnehmern vornehmen, um Zugang zu Informationen zu erhalten, die etwaige Unregelmäßigkeiten betreffen und über die diese Wirtschaftsteilnehmer eventuell verfügen. In Bezug auf Betroffene kann das OLAF bestimmte Informationen anfordern.

54. Sowohl im Hinblick auf die „Personen“ als auch im Hinblick auf die „Wirtschaftsteilnehmer“ werden die Befugnisse des OLAF in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung unter Bezugnahme auf die „Betroffenheit“ spezifiziert. Daher stellte sich die Frage, ob Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung die Befugnisse des OLAF auf Personen oder Wirtschaftsteilnehmer begrenzt, die unter Verdacht stehen.

55. Im Hinblick auf „Wirtschaftsteilnehmer“ verleiht Artikel 5 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 dem OLAF die Befugnis, (a) „Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei den Wirtschaftsteilnehmern durchzuführen, gegen die gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 verwaltungsrechtliche Maßnahmen oder Sanktionen der Gemeinschaft ergriffen werden können, wenn die begründete Annahme besteht, dass Unregelmäßigkeiten begangen worden sind“ und weiter, „wenn [es] zur Feststellung einer Unregelmäßigkeit unbedingt erforderlich ist, ... Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei anderen betroffenen Wirtschaftsteilnehmern durch[zu]führen, um Zugang zu einschlägigen Informationen zu erhalten, über die diese verfügen und die die Sachverhalte betreffen, auf die sich die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort beziehen“. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass aus Artikel 5 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 in Verbindung mit dem Erwägungsgrund 13 dieser Verordnung hervorgehe, dass die entsprechenden Befugnisse des OLAF sich auf unter Verdacht stehende Wirtschaftsteilnehmer und – unter bestimmten Voraussetzungen – auch auf Wirtschaftsteilnehmer beziehen, die nicht unter Verdacht stehen.

56. Da der Begriff der „betroffenen Wirtschaftsteilnehmer“ gemäß Artikel 5 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 unter Verdacht stehende und nicht unter Verdacht stehende Wirtschaftsteilnehmer umfasst, schränkt die Bezugnahme auf ihre Betroffenheit die Befugnisse des OLAF nicht auf unter Verdacht stehende Wirtschaftsteilnehmer ein. Damit gab es keinen Grund, die Bezugnahme auf die Betroffenheit im Zusammenhang mit Personen anders und/oder enger auszulegen. Folglich stützte eine Auslegung unter Berücksichtigung von Artikel 5 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 die Ansicht, dass die Befugnisse des OLAF in Bezug auf „Betroffene“ sich auf Personen bezieht, die unter Verdacht stehen und auf solche, die nicht unter Verdacht stehen. Diese Auslegung wurde durch die Tatsache untermauert, dass der Zweck des Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung offenbar darin besteht, dem OLAF die Befugnis zu verleihen, Zugang zu sachdienlichen Informationen in Bezug auf seine Untersuchung zu erlangen (vgl. auch Artikel 5 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96). Dies legte nahe, dass Artikel 4 Absatz 3 so ausgelegt werden sollte, dass er dem OLAF die Befugnis verleiht, Informationen von jenen Dritten einzuholen, die über einschlägige Informationen verfügen könnten, unabhängig davon, ob sie unter Verdacht stehen oder nicht. Gleichzeitig stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 sich nur auf die Möglichkeit bezieht, von jedem „Betroffenen“ die Informationen anzufordern, die sachdienlich sein könnten. Es wird im Wortlaut nicht eindeutig festgelegt, dass die Adressaten dieser Aufforderungen verpflichtet sind, auf diese zu antworten. Auf den ersten Blick und auf der Grundlage einer Wortlautauslegung war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass – anders als in externen Untersuchungen – das OLAF nicht befugt ist, Auskunftsersuchen durchzusetzen. Er wies auf das Angebot des Beschwerdeführers hin, auf alle Fragen des OLAF schriftlich zu antworten. Diesem Vortrag widersprach das OLAF nicht. Daher gab es keine weitere Veranlassung, die Frage zu untersuchen, ob Auskunftsersuchen auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung beantwortet werden müssen.

57. Daher kam der Bürgerbeauftragte zu dem vorläufigen Ergebnis, dass eine systematische Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung nahelegt, dass das OLAF befugt ist, von Personen Informationen anzufordern, die für seine Untersuchungen sachdienlich sein könnten, unabhängig davon, ob diese Personen unter Verdacht stehen oder nicht. Daraus folgte, dass eine Person nicht notwendig unter Verdacht steht, wenn das OLAF sie um Auskunft ersucht.

58. Der Bürgerbeauftragte war sich bewusst, dass sein Ergebnis ein anderes sein würde, wenn das OLAF interne Anweisungen für eine andere Auslegung des Begriffs „Betroffener“ hätte. In seinem Vortrag bezog sich der Beschwerdeführer auf die Definition des „Betroffenen“ in dem Handbuch des OLAF von 2007. Danach ist ein „Betroffener“ eine Person, die unter dem Verdacht steht, von OLAF untersuchte Handlungen begangen zu haben. Würde diese Definition auf die Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Anwendung finden, würde dies zu dem Ergebnis führen, dass diese Vorschrift nicht als Rechtsgrundlage für die Anforderung von Informationen vom Beschwerdeführer dienen könnte, da das OLAF vorgetragen hatte, dass Letzterer nie Gegenstand einer Untersuchung des OLAF gewesen sei und auch nicht beabsichtigt sei, eine ihn betreffende Untersuchung durchzuführen. Neben dem Vortrag, dass die Bedeutung des Begriffs „Betroffener“ in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung sich von der Definition des „Betroffenen“ in seinem Handbuch von 2007 unterscheide, wies das OLAF auch darauf hin, dass die letztere Definition nicht in der Fassung des Handbuchs von 2005 enthalten gewesen sei, die zu dem Zeitpunkt der Ladung des Beschwerdeführers anwendbar gewesen sei. Der Bürgerbeauftragte stimmte dem OLAF zu, dass das Handbuch in der Fassung von 2005 als die einschlägige Auflage in Bezug auf die Ladung des Beschwerdeführers, die 2006 erfolgte, zu betrachten sei, da das Handbuch in der Fassung von 2007 erst zu einem erheblich späteren Zeitpunkt als diesem veröffentlicht worden sei. Ferner stellte er fest, dass das Handbuch in der Fassung von 2005 an verschiedenen Stellen auf einen „Betroffenen“, insbesondere im Hinblick auf die internen Untersuchungen des OLAF, Bezug nimmt[13]. Dieser Begriff wird jedoch nicht definiert. Darüber hinaus war der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass die wenigen Bezugnahmen auf diesen Ausdruck im OLAF-Handbuch in der Fassung von 2005 die Schlussfolgerung erlauben, dass es sich auf Personen, die unter Verdacht stehen, bezieht. Auch der Begriff „Beteiligter“, wie er im OLAF-Handbuch in der Fassung von 2005 verwendet wird, konnte nicht zur Auslegung des Begriffs des Betroffenen herangezogen werden. Das OLAF-Handbuch in der Fassung von 2005 lieferte daher keine Anhaltspunkte dafür, wie der Begriff des „Betroffenen“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung ausgelegt werden sollte.

59. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die derzeit geltende Fassung des OLAF-Handbuchs vom 1. Dezember 2009 eine Definition des „Betroffenen“ enthält. Aus dieser Definition (vgl. oben in den Randnummern 25 und 26) geht klar hervor, dass ein „Betroffener“ eine Person oder ein Wirtschaftsteilnehmer ist, der verdächtigt wird, eine Unregelmäßigkeit oder einen Betrug begangen zu haben. Im Laufe der Untersuchung erklärte das OLAF, dass es diese Definition seit 2007 in seinem Handbuch habe. Gleichzeitig ging aus dem Vortrag des OLAF hervor, dass ein „Betroffener“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung nicht notwendig eine verdächtigte Person sei. Es ist richtig, dass das OLAF darauf hinwies, dass die Definition im Handbuch des OLAF in der seit 2007 geltenden Fassung sich vom Begriff des „Betroffenen“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung unterscheidet. Unabhängig davon, ob dies tatsächlich der Fall ist, blieb die Tatsache bestehen, dass jemand, der von OLAF auf dieser Grundlage aufgefordert wurde, Informationen zur Verfügung zu stellen, und auf den das Handbuch in seiner Fassung von 2007 oder später Anwendung findet, leicht den Eindruck gewinnen konnte, dass er verdächtigt werde. Da es in der Verordnung keine Definition des „Betroffenen“ gibt, wäre es nur logisch anzunehmen, dass der Adressat eines Auskunftsersuchens das Handbuch des OLAF heranzieht, um mehr über seine Rechtsstellung zu erfahren. In diesem Zusammenhang war daran zu erinnern, dass ausweislich seines Vorworts das Handbuch des OLAF grundlegende Anweisungen für die Ermittler enthält. Nimmt jemand, der ein Auskunftsersuchen erhält, Einsicht in die einschlägige Definition im Handbuch des OLAF, kommt er unvermeidlich zu der Schlussfolgerung, dass er verdächtigt wird, da die Definition im Handbuch des OLAF nicht klarstellt, dass sie sich von dem gleichlautenden Ausdruck in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung unterscheidet. Der Bürgerbeauftragte war sich dessen bewusst, dass dieser Aspekt nicht von dem vorliegenden Vorwurf erfasst wird, der sich auf Ereignisse bezieht, die vor dem Handbuch des OLAF in der Fassung von 2007 liegen. Er wollte jedoch die Möglichkeit seines Empfehlungsentwurfs nutzen, um das OLAF darauf aufmerksam zu machen, dass die Definition des „Betroffenen“ in der derzeitigen Fassung seines Handbuchs Missverständnisse hervorrufen kann. In dem vorliegenden Zusammenhang erinnerte der Bürgerbeauftragte daran, dass das OLAF selbst anerkannt habe, dass im Fall des Beschwerdeführers die Definition eine mehrdeutige Situation verursacht haben könnte (vgl. oben Randnummer 34). Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten könnten Missverständnisse dieser Art einfach vermieden werden, wenn das Handbuch in entsprechender Art und Weise geändert werden würde. Alternativ könnte das OLAF, wenn es sich an einzelne Personen wendet, um auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung um Auskünfte ersucht, den Adressaten zumindest mitteilen, dass die Behandlung als „Betroffener“ nicht bedeutet, dass sie verdächtigt werden. Da dieser Aspekt nicht Teil der vorliegenden Untersuchung ist, stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass er in Betracht ziehen könnte, eine Untersuchung aus eigener Initiative zu dieser Angelegenheit einzuleiten.

60. Nachdem festgestellt worden ist, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung das OLAF ermächtigt, von einer Person in der Lage des Beschwerdeführers Informationen anzufordern, die es für seine Untersuchungen für sachdienlich hält, blieb die Frage, ob dieser Artikel das OLAF auch dazu ermächtigt, eine solche Person rechtmäßig als Zeugen zu hören. In dieser Hinsicht trug das OLAF vor, dass die Anwendung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung von dem Zusammenhang und den Umständen des Falls abhängig sei. Es bezog sich auf den Zweck dieser Vorschrift, der darin bestehe, seine Mitarbeiter in die Lage zu versetzen, Informationen zu prüfen und weitere Informationen zu sammeln. Das OLAF wies auch darauf hin, dass diese Bestimmung – „wenn nötig“ – in der Tat auch als Rechtsgrundlage für die Ladung von Zeugen von außerhalb der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen der herangezogen werden könne. Der Bürgerbeauftragte erinnerte daran, dass das OLAF seine ursprüngliche Ladung zurückgenommen hat, nachdem der Beschwerdeführer der Ladung als Zeuge widersprochen hatte. Stattdessen lud das Amt ihn zu einer Befragung auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung ein. Es ging jedoch aus dem Vortrag des OLAF hervor, dass das Amt der Ansicht war, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung als Rechtsgrundlage für die Anhörung eines Betroffenen als Zeugen dienen könne. Angesichts dessen prüfte der Bürgerbeauftragte daher, ob das OLAF die Befugnis hat, (a) einen Betroffenen zu einer Befragung zu laden und/oder (b) eine solche Person als Zeugen zu hören.

61. Der Bürgerbeauftragte erinnerte daran, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung das OLAF ermächtigt, „von jedem Betroffenen die Informationen [anzufordern], die es für seine Untersuchungen für sachdienlich hält“. Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung ermächtigt das OLAF daher eindeutig, einen „Betroffenen“ aufzufordern, bestimmte Informationen zur Verfügung zu stellen. Der Bürgerbeauftragte war jedoch der Ansicht, dass es keine Anhaltspunkte dafür gebe, dass die Bestimmung als Rechtsgrundlage dafür dienen könnte, einen „Betroffenen“ zu einer Befragung am Sitz des OLAF in Brüssel zu laden. Bei der Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung waren zwei möglicherweise widerstreitende Interessen zu berücksichtigen. Zum einen das Interesse des OLAF, alle Befugnisse zu haben, die es für die Erfüllung seiner Aufgaben benötigt und zum anderen das Interesse der Personen, an die das OLAF seine Auskunftsersuchen adressiert. Wie oben dargelegt, war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung dahin ausgelegt werden kann, das OLAF in die Lage zu versetzen, in internen Untersuchungen potentiell sachdienliche Informationen von Personen anzufordern, die selbst nicht verdächtigt werden, unrechtmäßig gehandelt zu haben. Würde Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung jedoch dahin ausgelegt, dass das OLAF Befugnisse hat, die über die Anforderung von Informationen hinausgeht, würden die Rechte und Interessen eines „Betroffenen“ nicht angemessen geschützt. Wie oben gesehen, kann eine solche Person jede Person sein, die über Informationen verfügt, die das OLAF als sachdienlich für eine Untersuchung hält. Die Wortlautauslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung führte zu dem Ergebnis, dass diese Bestimmung keine Grundlage enthält, Personen, die über nützliche Informationen verfügen könnten, in die Räumlichkeiten des OLAF in Brüssel zu einer Befragung einzuladen oder gar vorzuladen. Der Bürgerbeauftragte fügte hinzu, dass es keine Anhaltspunkte dafür gebe, dass diese Auslegung nicht zufriedenstellend oder unangemessen wäre und erinnerte daran, dass das OLAF selbst anerkannt habe, dass der Beschwerdeführer die Zeugenaussage verweigern konnte.

62. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass es jedoch nützlich sei, hinzuzufügen, dass das vorstehende Ergebnis nicht notwendigerweise verhindern würde, dass das OLAF „Betroffene“ zu einer Befragung lädt, vorausgesetzt, das Amt stellt klar, dass es für den Adressaten keine Rechtspflicht gibt, dieser Anforderung zu entsprechen. Die Schreiben des OLAF an den Beschwerdeführer enthielten jedoch keine derartige Information.

63. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass aus dem Fehlen einer Rechtsgrundlage zur Ladung von „Betroffenen“ zu einer Befragung ohne die vorherige Mitteilung, dass es diesen Personen freigestellt ist, dieser Ladung nachzukommen oder nicht, zu schlussfolgern sei, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung auch nicht als Rechtsgrundlage zur Ladung von „Betroffenen“ herangezogen werden kann, um als Zeugen förmlich angehört zu werden.

64. Aus den vorstehenden Gründen schlussfolgerte der Bürgerbeauftragte, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung allein oder in Verbindung mit anderen anwendbaren Vorschriften der Verordnung keine Rechtsgrundlage zur Ladung des Beschwerdeführer zu einer Befragung bildete. Somit kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass das OLAF auch nicht befugt war, den Beschwerdeführer zu laden, um ihn als Zeugen anzuhören.

Zur Frage, ob das OLAF auf andere Weise unrechtmäßige Erkundigungen über den Beschwerdeführer einholte oder diese beabsichtigte

65. In seinen Schreiben an den Beschwerdeführer vom 23. März und 26. April 2007 stellte das OLAF fest, dass es „gegenwärtig nicht die Absicht habe, weitere Erkundigungen über den Beschwerdeführer einzuholen“. Nach Ansicht des Beschwerdeführers ging aus diesen Formulierungen hervor, dass sich das OLAF die Möglichkeit vorbehalten habe, zu einem späteren Zeitpunkt Nachforschungen über ihn anzustellen. Der Beschwerdeführer war der Ansicht, dass das Amt zu keiner Zeit wie auch immer geartetes Recht gehabt habe, im Rahmen einer internen Untersuchung Nachforschungen über ihn anzustellen. Er trug auch vor, dass das OLAF Informationen über ihn gesammelt habe. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass im Laufe seiner Untersuchung das OLAF seine Feststellungen klarstellte wie auch die Tatsache, dass abgesehen von der Standardprüfung zur Bewertung der Verlässlichkeit der Quelle, es keine Nachforschungen über den Beschwerdeführer durchgeführt habe. Es habe auch nie beabsichtigt, eine den Beschwerdeführer betreffende Untersuchung durchzuführen. Das OLAF erkannte an, dass die verwendeten Formulierungen zu Missverständnissen geführt haben könnten, wofür sich das Amt entschuldige. Das OLAF würde in zukünftigen Schriftwechseln aufmerksamer sein, um Formulierungen zu vermeiden, die zu Missverständnissen führen könnten.

66. Der Beschwerdeführer nahm die Entschuldigung des OLAF an und betrachtete die Angelegenheit als erledigt.

67. Angesichts der Entschuldigung des OLAF, die der Beschwerdeführer annahm, war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass in Bezug auf diesen Aspekt des Falls keine weiteren Maßnahmen von seiner Seite erforderlich sind.

Schlussfolgerung in Bezug auf den ersten Vorwurf und die Forderung des Beschwerdeführers

68. Nach alledem kam der Bürgerbeauftragte zu der Schlussfolgerung, dass das OLAF mit der Bezeichnung des Beschwerdeführers als „Betroffener“ und seiner Ladung auf dieser Grundlage zu einer Befragung die Grenzen seiner Befugnisse überschritten habe. Dies stellte einen Missstand in der Verwaltung dar. Der Bürgerbeauftragte unterbreitete daher unter Berücksichtigung der Forderung des Beschwerdeführers gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten den folgenden Empfehlungsentwurf:

„Das OLAF sollte anerkennen, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung das Amt nicht ermächtigt, einen „Betroffenen" zu einer Zeugenanhörung einzuladen. Das OLAF sollte sich ferner bei dem Beschwerdeführer dafür entschuldigen, dass es ihn auf dieser Grundlage zu einem Gespräch eingeladen hat.“

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf vorgelegt wurden

69. In seiner begründeten Stellungnahme trug das OLAF vor, dass es entschieden habe, den vorstehenden Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten anzunehmen.

70. Das OLAF räumte ein, dass die Bezugnahme auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung in einem Einladungsschreiben an einen Zeugen im Rahmen einer internen Untersuchung zu Missverständnissen führen könne. Es teilte daher dem Bürgerbeauftragten mit, dass es diese Bestimmung jetzt und auch in Zukunft nicht als Rechtsgrundlage für die Einladung von Zeugen zu einem Gespräch verwenden werde.

71. Das Standardeinladungsschreiben im Anhang zum OLAF-Handbuch verweise nicht auf diese Bestimmung. Der Teil des OLAF-Handbuchs, der sich mit der Befragung von Zeugen im Rahmen von internen Untersuchungen befasst, laute wie folgt:

„(2) Interne Untersuchungen

Anders ist dies bei Befragungen, die im Rahmen interner Untersuchungen durchgeführt werden. Das OLAF kann die Mitglieder, Leiter sowie die Personalmitglieder der Organe und Einrichtungen gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1073/99 um mündliche Informationen ersuchen. Sonstige Personen können während einer Befragung auf freiwilliger Basis Informationen zur Verfügung stellen. ...“[14]

Vor diesem Hintergrund seien die einschlägigen Anweisungen für OLAF-Untersuchungsbeauftragte somit eindeutig.

72. Abschließend drückte das OLAF die Hoffnung aus, dass die vorstehende Klarstellung seiner Praxis, in Verbindung mit der Anerkenntnis, dass die Bezugnahme auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 in dem Einladungsschreiben an den Beschwerdeführer zu Missverständnissen habe führen können, den Beschwerdeführer zufrieden stellt.

73. In seinen Anmerkungen begrüßte der Beschwerdeführer die Entscheidung des OLAF, den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten anzunehmen. Er begrüßte auch die Tatsache, dass das OLAF seine Absicht zu erkennen gegeben habe, sich bei ihm zu entschuldigen, wies jedoch darauf hin, dass er noch kein entsprechendes Schreiben des OLAF erhalten habe.

74. Der Beschwerdeführer nahm den Hinweis des OLAF auf sein Handbuch zu Kenntnis, wonach „sonstige Personen” sich damit einverstanden erklären können, auf freiwilliger Basis im Laufe einer Befragung Informationen zur Verfügung zu stellen Zur Vermeidung von möglichen Missverständnissen empfahl er, dass das OLAF die entsprechende Information in sein Standardeinladungsschreiben aufnehmen sollte. Er fügte eine Kopie eines Musters für ein Einladungsschreiben bei, dass seiner Ansicht nach weiterhin durch das OLAF verwendet werde und nicht darauf hinweise, dass die Befragungen auf freiwilliger Basis stattfinden würden.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf

75. Der Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten umfasste im Hinblick auf den ersten Vorwurf des Beschwerdeführers zwei Aspekte: (a) Das OLAF sollte anerkennen, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung das Amt nicht ermächtigt, einen „Betroffenen" zu einer Zeugenanhörung einzuladen; (b) das OLAF sollte sich ferner bei dem Beschwerdeführer dafür entschuldigen, dass es ihn auf dieser Grundlage zu einer Befragung eingeladen hat. Im Folgenden wird der Bürgerbeauftragte die begründete Stellungnahme des OLAF in Bezug auf beide Aspekte nacheinander prüfen.

76. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass im Laufe seiner Untersuchung das OLAF vortrug, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 3 Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96 als Rechtsgrundlage für die Ladung des Beschwerdeführers zu einer Befragung war. In seinem Empfehlungsentwurf vertrat der Bürgerbeauftragte die Ansicht, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung allein, oder in Verbindung mit anderen Vorschriften nicht als Rechtsgrundlage herangezogen werden konnte, um den Beschwerdeführer zu einer Befragung zu laden oder ihn als Zeugen zu hören. Gleichzeitig führte er aus, dass dieses Ergebnis das OLAF nicht notwendigerweise davon abhalte, „Betroffene“ zu einem Gespräch einzuladen, wenn das Amt klarstellt, dass es keine Rechtspflicht für den Adressaten gibt, dieser Aufforderung nachzukommen.

77. In seiner begründeten Stellungnahme trug das OLAF vor, dass es Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung jetzt und auch in Zukunft nicht als Rechtsgrundlage für die Einladung von Zeugen zu einer Befragung verwenden werde und verwies auf Missverständnisse, die bei Bezugnahme auf diese Bestimmung entstehen könnten. Das OLAF hat somit nicht ausdrücklich anerkannt, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung es nicht mit der Befugnis ausstattet, „Betroffene“ zu laden, um als Zeuge gehört zu werden. Es geht jedoch eindeutig aus seiner begründeten Stellungnahme hervor, dass das OLAF Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung nicht länger als einschlägige Rechtsgrundlage für die Ladung von Zeugen zu einer Befragung ansieht. Ferner betonte das OLAF die Freiwilligkeit für Personen, die nicht zu den Mitglieder, Leitern sowie Bediensteten der Organe und Einrichtungen zählen, im Laufe eines Gespräches in einer internen Untersuchung Informationen zur Verfügung zu stellen. Diese Position stimmt daher mit der Ansicht des Bürgerbeauftragten in seinem Empfehlungsentwurf überein, dass seine Schlussfolgerungen in Bezug auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung das OLAF nicht daran hindern, Einladungen zu Gesprächen auf freiwilliger Basis zu versenden.

78. Angesichts dessen und in Anbetracht der Tatsache, dass der Beschwerdeführer die Entscheidung des OLAF begrüßte, den Empfehlungsentwurf zu akzeptieren, ist der Bürgerbeauftragte davon überzeugt, dass das OLAF den ersten Teil seines Empfehlungsentwurf akzeptiert hat, indem es (a) seine gegenwärtige Praxis, die sich von der an den Beschwerdeführer übermittelten Einladung unterscheidet, und (b) die Freiwilligkeit der Erteilung von Informationen, soweit Personen in der Lage des Beschwerdeführers betroffen sind, klargestellt hat.

79. In seinem Empfehlungsentwurf führte der Bürgerbeauftragte auch aus, dass er in Betracht ziehen könnte, eine Initiativuntersuchung zu der Frage einzuleiten, ob das OLAF, wenn es „Betroffene“ zur Bereitstellung von Informationen auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung auffordert, ihnen gegenüber ausreichend klarstellt, dass die Behandlung als „Betroffener“ nicht heißt, dass sie unter Verdacht stehen. Da das OLAF vorgetragen hat, dass es Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung jetzt und auch in Zukunft nicht als Rechtsgrundlage für die Ladung von Zeugen zu einer Befragung verwenden werde, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass für ihn keine Veranlassung besteht, in dieser Angelegenheit eine Untersuchung aus eigener Initiative einzuleiten.

80. In Bezug auf den zweiten Teil seines Empfehlungsentwurfs stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass das OLAF dem Beschwerdeführer keine Entschuldigung angeboten hat. Ferner ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass aus der begründeten Stellungnahme nicht hervorgeht, dass das OLAF eine Entschuldigung beabsichtigt. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass es zur guten Verwaltungspraxis eines Organs gehört, sich zu entschuldigen, wenn es einen Fehler mit negativen Auswirkungen auf die Rechte oder Interessen eines Bürgers begangen hat. Die Tatsache, dass das OLAF sich nicht beim Beschwerdeführer entschuldigt hat, ist eindeutig unbefriedigend und führt zu der Schlussfolgerung des Bürgerbeauftragten, dass das OLAF den zweiten Teil seines Empfehlungsentwurfs nicht akzeptiert hat. Daher besteht der in seinem Empfehlungsentwurf festgestellte Missstand in der Verwaltungstätigkeit teilweise fort. Der Bürgerbeauftragte könnte diesen Missstand in der Verwaltungstätigkeit in einer kritischen Anmerkung kritisieren. Allerdings hat der Beschwerdeführer in seinen Anmerkungen in der Stellungnahme von OLAF eine sich allenfalls ergebende Entschuldigung ausgemacht. Darüber hinaus hat das OLAF mit der Annahme wesentlicher Teile des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten und der Änderung und Klarstellung seiner diesbezüglichen Praxis (vgl. dazu auch die Erwägungen des Bürgerbeauftragten unten in Randnummern 119 und 121) seine Bereitschaft, mit dem Bürgerbeauftragten zusammenzuarbeiten, gezeigt. Der Bürgerbeauftragte beabsichtigt, auf dieser Zusammenarbeit weiter aufzubauen und wird zukünftige Zusammentreffen mit dem neuen Direktor von OLAF und seinen leitenden Mitarbeitern zum Anlass nehmen, darauf hinzuweisen, dass die Bereitschaft, Fehler ausdrücklich anzuerkennen und sich dafür zu entschuldigen ein wesentliches Element einer administrativen Servicekultur darstellt. Unter diesen Umständen ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass eine kritische Anmerkung nicht notwendig ist. Er kommt daher zu der Schlussfolgerung, dass keine weiteren Schritte in Bezug auf den zweiten Teil seines Empfehlungsentwurfs erforderlich sind.

81. Dem Bürgerbeauftragten ist nicht bekannt, ob der derzeit durch das OLAF verwendete Musterbrief für Einladungen zu Gesprächen entsprechend dem Handbuch des OLAF ausreichend Hinweise für den Adressaten in Bezug auf die Freiwilligkeit der Gespräche enthält. Er stellt fest, dass dies ein neuer Aspekt ist, den der Beschwerdeführer anspricht, ohne offenbar eine neue Beschwerde einreichen zu wollen. Da es offensichtlich nützlich wäre, diese Frage zu klären, wird der Bürgerbeauftragte das OLAF ersuchen, ihn bis zum 31. Dezember 2011 über seine diesbezügliche Praxis zu informieren.

B. Zweiter Vorwurf des Beschwerdeführers

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

82. Der Beschwerdeführer trug vor, dass das OLAF anders als in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2006 angekündigt, nicht zu dem Verhalten von Herrn P., Referatsleiter in der Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen, Stellung genommen habe. Herr P. habe gegen den klaren Willen des Beschwerdeführers seine Korrespondenz mit den Dienststellen der Kommission an das Europäische Parlament weitergeleitet.

83. In seiner Stellungnahme trug das OLAF vor, dass es in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2006 nicht zugesagt habe, eine Stellungnahme zum Verhalten von Herrn P. abzugeben. Es wies auch darauf hin, dass es bei einer Untersuchung die Aufgabe habe, Fakten zu ermitteln und nicht „Stellungnahmen abzugeben“. Soweit der Vortrag des Beschwerdeführer als Antrag auf Einleitung einer Untersuchung des OLAF über angebliche Verstöße von Herrn P. aufgefasst werden könne, sei daran zu erinnern, dass der Beschwerdeführer „nicht das Recht habe, eine Untersuchung des OLAF gegen irgend jemanden einleiten zu lassen“. Das OLAF betonte, dass es über einen Ermessensspielraum verfüge, wenn es über die Einleitung einer Untersuchung entscheide.

84. In seinen Anmerkungen bekräftigte der Beschwerdeführer, dass das OLAF die in Randnummer 82 beschriebene Zusage erteilt habe. Seine entsprechende Anfrage sei als Punkt 4 im Schreiben des OLAF vom 19. Oktober 2006 aufgeführt. OLAF habe erklärt, dass es zu allen aufgeführten Punkten innerhalb von sechs Wochen antworten würde. Er habe keine Untersuchung des Verhaltens von Herrn P beantragt, die auch gar nicht nötig gewesen wäre, da die Fakten in diesem Zusammenhang OLAF bereits bekannt seien.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

85. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass er in seinem Empfehlungsentwurf zu der Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH das OLAF gebeten hatte, auf die Fragen des Beschwerdeführers in seinem Schreiben vom 27. September 2006 – sofern es dies noch nicht getan habe – zu antworten. In seinem Schreiben vom 19. Oktober 2006 fasste das OLAF die Fragen und Forderungen des Beschwerdeführers in zehn Stichpunkten zusammen und versprach, dem Beschwerdeführer gesonderte Antworten in Bezug auf die verschiedenen aufgeworfenen Probleme innerhalb von sechs Wochen zukommen zu lassen[15]. In seiner begründeten Stellungnahme zur Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH wies das OLAF darauf hin, dass es in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2006 bereits auf die Punkte 1-3 und 8-9 vollumfänglich reagiert habe. Die Punkte 4-7 (bestimmte Fragen zu der Untersuchung des OLAF) beantwortete das OLAF in seiner begründeten Stellungnahme. In seinen Anmerkungen zu der begründeten Stellungnahme des OLAF erklärte der Beschwerdeführer, dass das OLAF nunmehr auf die Fragen in seinem Schreiben vom 27. September 2006 geantwortet habe. Die Antworten des OLAF seien aber unzureichend. Er kritisierte auch die Verzögerung von mehr als drei Jahren bis zum Erhalt der Antworten. Gleichzeitig war er der Auffassung, dass das OLAF den entsprechenden Teil des Empfehlungsentwurfs umgesetzt habe und dass daher keine weiteren Maßnahmen des Bürgerbeauftragten notwendig seien.

86. In Anbetracht der Antwort des OLAF an den Beschwerdeführer zu Punkt 4 seines Schreibens vom 19. Oktober 2006 betreffend die Haltung des OLAF zum Verhalten von Herrn P. im Laufe der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass seinerseits keine weiteren Maßnahmen im Hinblick auf den zweiten Vorwurf des Beschwerdeführers erforderlich sind.

C. Dritter Vorwurf des Beschwerdeführers

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

87. Der Beschwerdeführer trug vor, dass die Entscheidungen über die Eröffnung bzw. den Abschluss der Untersuchung OF/2003/0026 nicht vom Generaldirektor des OLAF, sondern von dem für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor des OLAF getroffen worden seien. Nach Ansicht des Beschwerdeführers verstoße diese Delegation von Befugnissen gegen Artikel 5 der Verordnung, die bestimmte Befugnisse ausdrücklich dem Direktor des Amtes vorbehalten habe, und somit also dem Generaldirektor. Der Beschwerdeführer stützte seine Auffassung auch auf Artikel 12 Absatz 6 eines Vorschlags der Kommission zur Änderung der Verordnung[16]. Der Änderungsvorschlag sehe die Möglichkeit der Delegation von Befugnissen vor. Der Vorschlag der Kommission müsse jedoch noch vom Rat und Parlament angenommen werden. Vor diesem Hintergrund vertrat der Beschwerdeführer die Ansicht, dass mit der Delegierung der Befugnisse zur Eröffnung bzw. zum Abschluss von Untersuchungen an den für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor, der nicht der „Direktor des Amtes“ im Sinne der Verordnung sei, das OLAF gegen Artikel 5 der Verordnung verstoßen habe.

88. In seiner Stellungnahme wies das OLAF auf seine „Zwitterstellung“ hin, die sich daraus ergebe, dass es ein Verwaltungsorgan mit einer unabhängigen Untersuchungsfunktion, und gleichzeitig eine Generaldirektion der Kommission sei. Es erklärte ferner, dass der Direktor des OLAF entsprechend der hierarchischen Struktur der Kommission den Posten eines Generaldirektors bekleide. Die Generaldirektion des OLAF sei in von Direktoren geleiteten Direktionen eingeteilt. Gemäß Artikel 6 Absatz 4 des Kommissionsbeschlusses 1999/352/EG, EGKS, Euratom[17], fänden Beschlüsse der Kommission über ihre interne Organisation auch auf das OLAF Anwendung.

89. Ferner berate der OLAF-Ausschuss für Untersuchungen und operative Tätigkeiten („Investigations and Operations Executive Board“) den Generaldirektor des OLAF bei Entscheidungen im Hinblick auf die Fallbehandlung. Der Generaldirektor entscheide über die vom Ausschuss erörterten Fragen, insbesondere auch in Bezug auf die Eröffnung und den Abschluss von Untersuchungen. Aus praktischen Gründen werde diese Tätigkeit an den Direktor der OLAF-Direktion „Untersuchungen und operative Maßnahmen“ delegiert und vom Generaldirektor des OLAF überwacht, „wenngleich letzterer in manchen Fällen selber die endgültige Entscheidung trifft“. OLAF wies schließlich darauf hin, dass das Delegieren von Aufgaben bei Verwaltungsstellen zum Tagesgeschäft gehöre und keinen Verwaltungsmissstand darstelle.

90. In seinen Anmerkungen erklärte der Beschwerdeführer, dass sich seine Beschwerde auf die Übertragung von bestimmten Befugnissen, die gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung ausdrücklich dem Generaldirektor vorbehalten seien, beziehe. Seine Beschwerde betreffe daher nicht das einfache „Delegieren von Aufgaben“ wie in der Stellungnahme des OLAF vorgetragen. Da Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung die Entscheidung zur Eröffnung der Untersuchung dem Direktor des Amtes übertrage, sei in Ermangelung einer speziellen Vorschrift zum Abschluss der Untersuchung davon auszugehen, dass auch diese Entscheidung dem Direktor des Amtes obliegt. Dies werde von OLAF nicht bestritten.

91. Es gehe daher um die Frage, ob und inwieweit der Generaldirektor seine Befugnisse an andere delegieren darf.

92. Unter Hinweis auf die Bezugnahme des OLAF auf Artikel 6 des Beschlusses der Kommission 1999/352/EG, EGKS, Euratom stellte der Beschwerdeführer fest, dass dieser die Übertragung von Befugnissen in Personal- und Haushaltsangelegenheiten, nicht aber im Zusammenhang mit Untersuchungen vorsehe. Der Beschwerdeführer wies ferner auf die Antwort der Kommission auf die Schriftliche Anfrage E-3208/07 vom 22. Juni 2007 zur „Befugnisübertragung an Bedienstete von OLAF“ hin. Nach Auffassung des Beschwerdeführers habe die Kommission in ihrer Antwort erklärt, dass die Bestimmungen der Geschäftsordnung der Kommission uneingeschränkt gelten würden und vorsähen, dass die Befugnisse des Direktors des OLAF im Falle seiner Verhinderung wegen Urlaub, Krankheit oder Dienstreise übertragen werden dürften.

93. Aus der Stellungnahme des OLAF gehe aber hervor, dass der Generaldirektor die entsprechenden Befugnisse permanent an einen seiner Direktoren delegiert habe. Der Generaldirektor treffe offenbar nur in manchen Fällen selbst Entscheidungen. Daraus ergebe sich die Frage, warum dieser Sachverhalt in der Beantwortung der Schriftlichen Anfrage durch die Kommission offenbar verschwiegen wurde. Weiter müsse die Frage gestellt werden, warum das OLAF offenbar darauf beharrt, dass es befugt sei, von den anzuwendenden Rechtsvorschriften abzuweichen. Die Konsequenzen dieses Verhaltens seien im Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-48/05[18] deutlich gemacht worden, in dem die Kommission zur Zahlung von Schadenersatz verurteilt worden sei, weil das OLAF die vorgeschriebenen Verfahren nicht eingehalten habe.

94. In seinem ersten Ersuchen um weitere Auskünfte legte der Bürgerbeauftragte dem OLAF einige Fragen vor, um die Rechtsgrundlage und die Reichweite der Delegation von Befugnissen zur Eröffnung und zum Abschluss von Untersuchungen vom Generaldirektor auf einen Direktor des OLAF zu klären.

95. In seiner Antwort erklärte das OLAF im Wesentlichen, dass diese Delegation von Befugnissen eine Angelegenheit seiner internen administrativen Organisation sei, die auf der internen Organisationsbefugnis des Generaldirektors basiere[19]. Nach Auffassung des OLAF kann der Generaldirektor bestimmte Befugnisse an Bedienstete übertragen, um eine reibungslose Arbeitsweise des Amtes zu gewährleisten, wobei die übertragenen Befugnisse aber auch jederzeit zurückgenommen werden könnten.

96. Das OLAF erklärte weiter, dass die Befugnisse zur Einleitung von Untersuchungen an die Funktion des Generaldirektors und nicht an die jeweilige Person als solche gebunden seien. Die dem Generaldirektor übertragenen Befugnisse könnten somit delegiert werden. Gemäß Artikel 5 der Verordnung werde die Einleitung von Untersuchungen vom Direktor des Amtes beschlossen. Nach Ansicht des OLAF gelte auch eine Entscheidung, die von einem Bediensteten des Amtes, dem Befugnisse übertragen wurden, unter der Leitung und Verantwortung des Generaldirektors getroffen wird, als Entscheidung des Direktors des Amtes. In keinem Fall läge ein Verwaltungsmissstand vor, wenn die Befugnisübertragung unter der Voraussetzung erfolgte, dass die Verantwortung weiterhin beim Generaldirektor liege und dieser jederzeit eine übertragene Entscheidung durch eine eigene Entscheidung ersetzen könne. Andernfalls wäre eine reibungslose und zügige Entscheidungsfindung nicht möglich. Ergänzend teilte das OLAF mit, dass das OLAF in den Jahren 2003-2008 jährlich im Durchschnitt 225 Untersuchungen eingeleitet und 283 Untersuchungen abgeschlossen habe.

97. OLAF erklärte auch, dass die Antwort der Kommission auf die schriftliche Anfrage E-3208/07 den Posten des stellvertretenden Leiters des OLAF beträfe, d. h. einen der Direktoren des OLAF, der nach Maßgabe des Gebots der Kontinuität des Dienstes zum Stellvertreter des Generaldirektors für den Fall seiner Verhinderung ernannt worden war. Der stellvertretende Leiter des OLAF besitze keine eigenen Befugnisse zur Einleitung oder zum Abschluss von Untersuchungen. Ist jedoch der Generaldirektor abwesend, könne er im Namen und auf Geheiß des Generaldirektors tätig werden. Die Antwort der Kommission auf die schriftliche Anfrage E-3208/07 habe also nicht die Übertragung bestimmter Befugnisse des Generaldirektors auf einen oder mehrere Bediensteten des Amtes betroffen.

98. Das OLAF trug weiter vor, dass die Vertretung des Generaldirektors des OLAF im Fall seiner Verhinderung sich auf Artikel 6 Absatz 4 des Kommissionsbeschlusses 1999/352 in Verbindung mit Artikel 24 der „zum damaligen Zeitpunkt geltenden“ Geschäftsordnung der Kommission stütze[20]. Artikel 24 sei später geändert worden und laute nunmehr: „Die Kontinuität des Dienstes- Die Mitglieder der Kommission und die Dienststellen treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen, um die Kontinuität des Dienstes unter Beachtung der hierfür von der Kommission oder vom Präsidenten erlassenen Bestimmungen sicherzustellen.“

99. Was das Ziel des Artikels 12 Absatz 6 des Vorschlags der Kommission anbelangt, führte das OLAF folgendes aus: „Um die Vorkehrungen für die Vertretung des Generaldirektors sichtbarer und transparenter zu gestalten und dabei einerseits den neuen Artikel 24 der Geschäftsordnung der Kommission und andererseits die auf die operative Praxis gestützte Erfahrung zu berücksichtigen, der zufolge es sich als zweckmäßig erwiesen hat, dem Generaldirektor zu ermöglichen, die Ausübung einiger der ihm obliegenden Aufgaben an einen oder mehrere Bedienstete des Amtes zu delegieren, wurde beschlossen, eine diesbezügliche Bestimmung (Artikel 12 Absatz 6) […] aufzunehmen.“

100. Zur Frage, in welchen Fällen genau der Direktor des Amtes selbst über die Einleitung oder den Abschluss von Untersuchungen entscheidet, trug das OLAF im Wesentlichen vor, dass die Entscheidungen grundsätzlich stets vom Generaldirektor getroffen würden, weil letztlich er verantwortlich sei. In diesem Zusammenhang verwies das OLAF auf das Ermessen des Generaldirektors. In der Praxis träfe der Generaldirektor in dringenden und sensiblen Fällen und in Fällen, in denen der OLAF-Ausschuss für Untersuchungen und operative Maßnahmen keine Einigung über eine Empfehlung erzielt, Entscheidungen selbst. Gleichzeitig betonte das OLAF, dass dies nur Beispiele seien, da der Generaldirektor jederzeit eine übertragene Entscheidung durch seine eigene Entscheidung ersetzen könne.

101. In seinen Anmerkungen wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass die Abgeordnete des Europäischen Parlaments, die die schriftliche Anfrage E-3208/07 eingereicht habe, nach sämtlichen Befugnisübertragungen innerhalb des OLAF gefragt habe, nicht nur nach der Befugnisübertragung an den stellvertretenden Leiter des OLAF, wie das OLAF darzustellen versuche. In der Antwort der Kommission auf die Frage der Abgeordneten des Europäischen Parlaments sei der Eindruck erweckt worden, als gäbe es Befugnisübertragungen nur im Falle einer Verhinderung des Generaldirektors. Aus der Antwort des OLAF gehe jedoch hervor, dass der Generaldirektor seine Befugnisse permanent an andere Bedienstete des Amtes delegiert, und nicht nur dann, wenn der Generaldirektor verhindert ist und sie selbst nicht wahrnehmen könnte.

102. Unter Bezugnahme auf die durchschnittliche Zahl der eingeleiteten und abgeschlossenen Untersuchungen des OLAF, kam der Beschwerdeführer zu dem Schluss, dass der Generaldirektor sich pro Arbeitstag mit zwei oder drei Untersuchungen beschäftigen müsste. Der Beschwerdeführer fragte, ob dies zu viel verlangt sei von einem hochbezahlten Spitzenbeamten, der ein Amt leitet, dessen Hauptaufgabe darin besteht, Untersuchungen durchzuführen.

103. Der Beschwerdeführer trug ferner vor, dass aus der Antwort des OLAF zu schließen sei, dass es keine klaren Kriterien oder Verfahren dafür gibt, in welchen Fällen der Generaldirektor seine Befugnisse selbst ausübt und in welchen Fällen er stattdessen seine Aufgaben an andere Bedienstete überträgt. Vor diesem Hintergrund war der Beschwerdeführer der Auffassung, dass es nützlich sein könnte, sich von OLAF Kopien der Entscheidungen des Generaldirektors vorlegen zu lassen, mit denen dieser seine Befugnisse übertragen hat.

104. In seinen zusätzlichen Anmerkungen trug der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, dass das Handbuch des OLAF von 2009 bestätigt habe, dass die Praxis des Generaldirektors der Übertragung von Befugnissen sehr umfangreich sei. Jedoch sei bis zu dem Zeitpunkt, an dem der Rat und das Parlament den Vorschlag der Kommission zur Änderung der Verordnung billigten, die die Übertragung von Befugnissen ermögliche, eine solche Übertragung als unrechtmäßig zu betrachten. Der Beschwerdeführer erklärte weiter, dass in dem Fall, in dem Klagen wegen Verfahrensfehlern des OLAF bei einem Gericht anhängig gemacht werden würden, unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichts für den Öffentlichen Dienst in der Rechtssache F-80/08[21] gute Erfolgsaussichten bestünden.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

Vorbemerkung

105. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass dem ersten Anschein nach die Rüge des Beschwerdeführers in Bezug auf die Reichweite der schriftliche Anfrage E-3208/07 als auf die Kommission bezogen verstanden werden könne. So würde sie nicht Teil der vorliegenden Untersuchung sein, die das OLAF betrifft. Gleichzeitig betraf die Rüge die Frage, ob und in welchem Maße der Generaldirektor bestimmte Befugnisse an andere Bedienstete des OLAF übertragen kann. Die Rüge des Beschwerdeführers sollte daher so ausgelegt werden, dass sie sich darauf bezieht, ob das OLAF eine überzeugende Erklärung für die Rechtsgrundlage für die Übertragung von Befugnissen durch den Generaldirektor liefert. Angesichts dieser Erwägungen sah sich der Bürgerbeauftragte nicht veranlasst, den Umfang seiner vorliegenden Untersuchung auf ein anderes Organ auszuweiten.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

106. Aus den Erklärungen der Parteien schlussfolgerte der Bürgerbeauftragte, dass der vorliegende Streit eindeutig nicht die vorübergehende Übertragung der Befugnisse des Generaldirektor an den stellvertretenden Direktor des Amtes[22] oder eines anderen Mitglieds des Personals des OLAF im Fall der Verhinderung des Generaldirektors von der Ausübung seiner Aufgaben betrifft. Vielmehr geht es um die allgemeine Übertragung bestimmter Befugnisse vom Generaldirektor an Mitglieder des Personals des OLAF, insbesondere an den für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor. Darüber hinaus schienen die Parteien sich darin einig zu sein, dass der vorliegende Vorwurf sich sowohl auf die allgemeine Praxis des OLAF in dieser Hinsicht bezieht als auch auf seine Praxis in Bezug auf die Einleitung und den Abschluss der internen Untersuchung im Fall OF/2003/0026.

107. Vom Bürgerbeauftragten war die Frage zu beantworten, ob und in welchem Maße der Generaldirektor Befugnisse zur Einleitung und den Abschluss von Untersuchung an andere Bedienstete des OLAF, insbesondere an den für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor, übertragen kann. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Verordnung keine spezielle Vorschrift in Bezug auf die Frage, wer zum Abschluss von Untersuchungen befugt ist, enthält, und dass angesichts dessen, dass der Generaldirektor die Befugnis hat, Untersuchungen zu eröffnen, davon ausgegangen werden müsste, dass er auch die Befugnis hat, diese abzuschließen. Da das OLAF dieser Auffassung nicht entgegentrat, unterschied der Bürgerbeauftragte nicht zwischen der Befugnis zur Eröffnung und zum Abschluss von Untersuchungen.

108. Um eine Tatsachengrundlage für die hier zu prüfende Frage zu schaffen, erschien es nützlich, die einschlägige Praxis des OLAF detaillierter zu prüfen, wie sie sich nach den Erklärungen des OLAF darstellte. In seiner Stellungnahme trug das OLAF vor, dass die Verantwortung für die Einleitung und den Abschluss von Untersuchungen unter der Aufsicht des Generaldirektors übertragen worden sei. Gleichzeitig wies es darauf hin, dass in einigen Fällen der Generaldirektor selbst diese Entscheidungen treffe. Obwohl es auf eine „Übertragung von Verantwortung“ verwies, hatte es den Anschein, dass das OLAF in der Tat anerkannte, dass die Befugnis für die entsprechenden Entscheidungen auf einen Direktor übertragen war, da das Amt feststellte, dass der Generaldirektor selbst die Entscheidung nur in einigen Fällen träfe. Während das OLAF darauf beharrte, dass eine Entscheidung eines Direktors den Charakter einer Entscheidung des Generaldirektor behalte, der die übertragene Entscheidung zu jeder Zeit durch seine Entscheidung ersetzen könne, geht aus den Erklärungen des OLAF hervor, dass in den Fällen, in denen sich der Generaldirektor die Entscheidung nicht vorbehalten hat, der Direktor Entscheidungen trifft, die nicht vorher durch den Generaldirektor gebilligt worden waren. Wie durch den Beschwerdeführer angemerkt, schien diese Praxis durch die derzeit geltende Fassung des Handbuchs des OLAF bestätigt, das die folgende Aussage enthält: „Der Generaldirektor ist für die Annahme von Empfehlungen und das Treffen von Entscheidungen zu Fragen, die vom Ausschuss erörtert wurden, verantwortlich. Aus praktischen Gründen wird diese Verantwortung unter Aufsicht des Generaldirektors auf die Direktoren A oder B übertragen, auch wenn in einigen Fällen der Generaldirektor selbst einschreiten kann.“[23]

109. Zur Unterstützung seiner oben dargestellten Praxis führte das OLAF im Wesentlichen zwei unterschiedliche Gründe an: (a) die internen Organisationsbefugnisse des Generaldirektors und die interne administrative Organisation des OLAF und (b) bestimmte Vorschriften betreffend die interne Organisation der Kommission.

110. Was den ersten von OLAF vorgetragenen Grund anbelangt, nahm der Bürgerbeauftragte zunächst die Bemerkung des Beschwerdeführers zur Kenntnis, dass die Arbeitsbelastung, die durch die Bearbeitung von Untersuchungen ausgelöst werde, kein hinreichender Grund für den Generaldirektor des OLAF sei, die entsprechenden Entscheidungen nicht selbst zu treffen. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten war die Frage, ob der Generaldirektor bestimmte Befugnisse auf andere Bedienstete des OLAF übertragen kann, in erster Linie eine rechtliche Frage und daher in Bezug auf den anwendbaren rechtlichen Rahmen zu prüfen. Nur soweit der Rechtsrahmen auf die Arbeitsbelastung oder andere tatsächliche Kriterien als Voraussetzung für die Rechtfertigung einer Befugnisübertragung Bezug nehme, würde ein solches Kriterium zu berücksichtigen sein. Im Laufe der Untersuchung legte das OLAF konkrete Zahlen zu der durchschnittlichen Zahl der von ihm eingeleiteten und abgeschlossenen Untersuchungen vor. Angesichts der vorstehenden Ausführungen haben diese Zahlen jedoch keine unmittelbare Auswirkung auf die Bewertung der Rechtmäßigkeit der internen Organisation des OLAF in Bezug auf Entscheidungen über die Einleitung und den Abschluss von Untersuchungen.

111. Der Bürgerbeauftragte erinnerte daran, dass der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zwischen der Übertragung von Befugnissen und der Übertragung der Zeichnungsberechtigung unterscheidet. Letztere umfasst Situationen, in denen ein Beamter, der befugt ist, eine Entscheidung zu treffen, eine Entscheidung billigt und anschließend einen anderen Beamten lediglich ermächtigt, diese Entscheidung zu unterzeichnen. In einem solchen Fall handelt der zeichnungsberechtigte Beamte nicht aufgrund einer Übertragung von Befugnissen, sondern nur aufgrund der Ermächtigung zur Unterschrift, oder mit anderen Worten aufgrund der Übertragung der Zeichnungsberechtigung[24]. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs stellt die Übertragung der Zeichnungsberechtigung eine „interne Geschäftsverteilungsmaßnahme der Kommission und ihrer Dienststellen"[25] dar und bedarf als solche keiner besonderen Rechtsgrundlage. Jedoch traf, wie oben gesehen, der für Untersuchungen und Operationen zuständige Direktor Entscheidungen, die nicht vorher vom Generaldirektor gebilligt worden waren. Eine solche Vorkehrung konnte nicht durch den einfachen Verweis auf die interne Organisation einer Dienststelle gerechtfertigt werden. Vielmehr war der Bürgerbeauftragte davon überzeugt, dass vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine solche Übertragung von Befugnissen einer Rechtsgrundlage bedarf, um rechtmäßig zu sein.

112. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten würde selbst dann, wenn – wie von OLAF vorgetragen – davon ausgegangen werden würde, dass jede Entscheidung letztendlich in der Verantwortung des Generaldirektors liege, dies die vorstehende Bewertung nicht ändern, da das OLAF deutlich machte, dass es der für Untersuchungen und Operationen zuständige Direktor selbst ist, der die Entscheidung trifft. Dies würde auch klar aus den Entscheidungen zur Einleitung und zum Abschluss der internen Untersuchung des OLAF in der Sache OF/2003/0026 hervorgehen, die beide vom für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor unterzeichnet worden seien, ohne Hinweis darauf, dass diese vorher vom Generaldirektor gebilligt worden seien. Ferner konnte der Bürgerbeauftragte nicht erkennen, wie sich das Vorbringen des OLAF, dass die Entscheidungsbefugnis mit der Funktion des Generaldirektors des OLAF und nicht mit seiner Person selbst verbunden sei, auf diese Argumentation auswirken würde.

113. Aus den vorstehenden Ausführungen folgte, dass der Hinweis des OLAF auf seine interne administrative Organisation nicht die im vorliegenden Fall zu prüfende Übertragung von Befugnissen rechtfertigen konnte.

114. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass der zweite Grund auf den sich das OLAF für seine Praxis der Übertragung von Befugnissen stützte, auf Artikel 24 der geänderten Geschäftsordnung der Kommission basierte. Der Bürgerbeauftragte betrachtete den Hinweis des OLAF als richtig, dass Artikel 24 der derzeitigen Geschäftsordnung der Kommission die Dienststellen der Kommission verpflichte, alle zweckdienlichen Maßnahmen treffen, um die Kontinuität des Dienstes sicherzustellen. Demgegenüber enthielt Artikel 24 der Geschäftsordnung der Kommission in der Fassung des Jahres 2000 Bestimmungen zur Delegierung für den Generaldirektor, die Referatsleiter und „andere Dienstvorgesetzte“, falls diese verhindert sein sollten. Der Bürgerbeauftragte war ferner der Ansicht, dass die Tatsache, dass der derzeit geltende Artikel 24 (vgl. oben Randnummer 98) nicht den Inhalt des ehemaligen Artikels 24 widerspiegele, jedoch nicht so verstanden werden könne, dass die derzeit geltende Geschäftsordnung der Kommission die Bestimmungen über die Vertretung abgeschafft hätte, und stattdessen auf der Kontinuität des Dienstes beruhen würde. Vielmehr behalten die Artikel 25-27 der derzeit geltenden Geschäftsordnung der Kommission die Bestimmungen über die Delegierung, wie sie ehemals in Artikel 24 der ehemaligen Geschäftsordnung der Kommission enthalten waren, bei und weiten sie aus. Die Ansicht des OLAF, dass Artikel 24 der Geschäftsordnung der Kommission als solcher Rechtsgrundlage für seine Vorgehensweise sein könnte, war daher unbegründet. Darüber hinaus enthält Artikel 27 Absatz 1 der derzeit geltenden Geschäftsordnung der Kommission eine Bestimmung über die Vertretung der Generaldirektoren. Diese Vorkehrungen finden jedoch nur in Fällen Anwendung, in denen ein Generaldirektor verhindert ist. Wenn Artikel 24 der derzeit geltenden Geschäftsordnung der Kommission in der Tat so auszulegen wäre, dass eine allgemeine Übertragung der Befugnisse des Generaldirektors zugelassen wäre, hätten die in Artikel 27 Absatz 1 der derzeit geltenden Geschäftsordnung der Kommission vorgesehenen Regelungen zur Vertretung keine praktischen Wirkungen. Daraus folgte, dass das OLAF sich nicht auf die derzeit geltende Geschäftsordnung der Kommission zur Rechtfertigung der Befugnisübertragung berufen konnte, es sei denn, diese Vertretung wäre auf Fälle begrenzt, in denen der Generaldirektor verhindert ist.

115. Der Bürgerbeauftragte erinnerte ferner daran, dass Artikel 6 Absatz 4 des Kommissionsbeschlusses 1999/352 bestimmt, dass die Beschlüsse der Kommission über ihre interne Organisation auf das OLAF insoweit Anwendung finden, „als sie mit den … in Bezug auf das Amt erlassenen Bestimmungen … vereinbar sind.“ Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Vertretungsregeln in der Geschäftsordnung der Kommission auf dem Gedanken beruhen, dass (a) entweder der Stellvertreter des verhinderten Beamten oder (b) ein anderer speziell bestimmter Beamter die Vertretung wahrnimmt. Die Aufgaben des Präsidenten der Kommission werden im Fall seiner Verhinderung von einem Vizepräsidenten oder einem Mitglied (Artikel 25 der Geschäftsordnung der Kommission) wahrgenommen. Da die Mitglieder der Kommission jeweils in derselben Weise bestimmt werden, ist es hinsichtlich ihrer Legitimierung unerheblich, welches Mitglied der Kommission eine bestimmte Entscheidung trifft.

116. Der Bürgerbeauftragte führte aus, dass die Situation im Fall des Generaldirektors des OLAF jedoch eine andere ist. Gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung ernennt die Kommission nach Abstimmung mit dem Europäischen Parlament und dem Rat den Generaldirektor des OLAF. Die Legitimierung des Generaldirektors ist daher eine besondere im Vergleich zu anderen Bediensteten des OLAF. Darüber hinaus schreibt die Verordnung ausdrücklich vor, dass bestimmte Entscheidungen, wie die zur Einleitung einer Untersuchung vom Direktor des OLAF vorzunehmen sind. Unter diesen Umständen konnte vom Gesetzgeber erwartet werden, dass die Möglichkeit einer allgemeinen Übertragung dieser Befugnisse auf andere Bedienstete des OLAF geregelt worden wäre, wenn dies seine Absicht gewesen wäre. Eine solche Regelung wurde jedoch nicht getroffen. Selbst wenn das Argument des OLAF, d. h. dass seine Übertragung von Befugnissen gerechtfertigt sei, da sie die Kontinuität des Dienstes sicherstelle (entsprechend Artikel 24 der geänderten Geschäftsordnung der Kommission), als überzeugend betrachtet werden würde, wäre nach Ansicht des Bürgerbeauftragten die daraus folgende Praxis nicht mit den „in Bezug auf das Amt erlassenen Bestimmungen“ vereinbar (Artikel 6 Absatz 4 des Kommissionsbeschlusses 1999/352).

117. Das OLAF trug vor, dass Artikel 12 Absatz 6 des Vorschlags der Kommission zur Änderung der Verordnung, der die Möglichkeit der Übertragung von Befugnissen vorsieht, nur die derzeit geltenden Vertretungsregeln sichtbarer und transparenter machen würde. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass dieses Argument als nicht überzeugend zurückzuweisen ist.

118. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass das OLAF nicht nachweisen konnte, dass seine Praxis der Übertragung der Befugnis, über die Einleitung und den Abschluss zu entscheiden, vom Generaldirektor auf den für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor rechtmäßig sei. Diese Auffassung betraf die Entscheidungen über die Eröffnung und den Abschluss der Untersuchung OF/2003/0026, die vom für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor unterzeichnet worden waren[26]. Die Ansicht des Bürgerbeauftragten bezog sich auch auf die allgemeine Praxis des OLAF, wie sie durch das OLAF im Laufe der Untersuchung dargelegt wurde. Dies stellte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Der Bürgerbeauftragte unterbreitete daher gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten den folgenden Empfehlungsentwurf:

„Das OLAF sollte seine Praxis überdenken, die Befugnisse zur Einleitung und zum Abschluss von Untersuchungen vom Generaldirektor auf den für Untersuchungen und operative Tätigkeiten zuständigen Direktor zu übertragen.“

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf vorgelegt wurden

119. In seiner begründeten Stellungnahme führte das OLAF aus, dass es dem Bürgerbeauftragten mitteilen möchte, dass nach seinem Amtsantritt im Februar 2011 sein neuer Generaldirektor alle Beschlüsse über die Einleitung und den Abschluss der Untersuchungen persönlich unterzeichne.

120. In seinen Anmerkungen begrüßte der Beschwerdeführer die Entscheidung des OLAF, seine Praxis zur Einleitung und zum Abschluss von Untersuchungen zu ändern. Er fügte hinzu, dass es nützlich wäre, wenn das OLAF sein Handbuch entsprechend aktualisieren würde.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf

121. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass das OLAF seinen Empfehlungsentwurf akzeptiert hat, indem es eine Praxis angenommen hat, wonach der Generaldirektor die Beschlüsse über die Einleitung und den Abschluss der Untersuchungen persönlich unterzeichnet. Er begrüßt die damit demonstrierte konstruktive Herangehensweise des OLAF.

122. Das OLAF könnte in Betracht ziehen, sein Handbuch so zu aktualisieren, dass es seine neue Praxis in Bezug auf die Unterzeichnung von Beschlüssen zur Einleitung und zum Abschluss der Untersuchungen widerspiegelt. Der Bürgerbeauftragte wird unten eine entsprechende weitere Anmerkung machen.

D. Schlussfolgerungen

Ausgehend von der Untersuchung zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit den folgenden Schlussfolgerungen ab:

Das OLAF hat den ersten Teil des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten in Bezug auf den ersten Vorwurf des Beschwerdeführers angenommen. Was den zweiten Teil seines Empfehlungsentwurfs in Bezug auf den ersten Vorwurf des Beschwerdeführers anbelangt, sind im Rahmen des vorliegenden Falles keine weiteren Schritte erforderlich.

Der Bürgerbeauftragte wird das OLAF ersuchen, ihn bis zum 31. Dezember 2011 darüber zu informieren, ob es in seinen Einladungsschreiben auf den freiwilligen Charakter von Gesprächen in internen Untersuchungen mit Personen hinweist, die nicht Mitglieder, Leiter und Mitglieder des Personals der Organe und Einrichtungen sind, wie dies in seinem Handbuch ausgeführt wird.

Im Hinblick auf den zweiten Vorwurf des Beschwerdeführers besteht keine Veranlassung für weitere Maßnahmen des Bürgerbeauftragten.

Das OLAF hat den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten in Bezug auf den dritten Vorwurf des Beschwerdeführers angenommen.

Der Beschwerdeführer und das OLAF werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden.

Weitere Anmerkung

Das OLAF könnte in Betracht ziehen, sein Handbuch so zu aktualisieren, dass es seine neue Praxis in Bezug auf die Unterzeichnung von Beschlüssen zur Einleitung und zum Abschluss der Untersuchungen durch seinen Generaldirektor widerspiegelt.

 

Professor Dr. P. Nikiforos Diamandouros

Straßburg, den 11. November 2011

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[1] Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. 1999 L 136, S. 1.

[2] Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 lautet:

„Sofern die Bedingungen nach Absatz 1 eingehalten werden, gilt folgendes:

- Das Amt erhält ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu sämtlichen Informationen und Räumlichkeiten der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen. Das Amt darf die Rechnungsführung der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen kontrollieren. Das Amt kann Kopien aller Dokumente und des Inhalts aller Datenträger, die im Besitz der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind, anfertigen oder Auszüge davon erhalten und diese Dokumente und Informationen erforderlichenfalls sicherstellen, um ein mögliches Verschwinden zu verhindern.

- Das Amt kann die Mitglieder der Organe und Einrichtungen, die Leiter der Ämter und Agenturen sowie die Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen um mündliche Informationen ersuchen."

[3] Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 lautet: "Ferner kann das Amt von jedem Betroffenen die Informationen anfordern, die es für seine Untersuchungen für sachdienlich hält. ...“

[4] Übersetzung aus dem Englischen durch die Dienststellen des Bürgerbeauftragten.

[5] Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. 1995 L 312, S. 1.

[6] Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten, ABl. 1996 L 292, S. 2.

[7] OLAF-Handbuch, S. 22 (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/short/DE.pdf).

[8] OLAF-Handbuch, S. 12 (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[9] Artikel 4 Absatz 5 Satz 1 der Verordnung lautet: „Offenbaren die Untersuchungen die Möglichkeit einer persönlichen Verwicklung eines Mitglieds, Leiters, Beamten oder Bediensteten, so ist das Organ, die Einrichtung oder das Amt oder die Agentur, dem bzw. der er angehört, davon in Kenntnis zu setzen.“

[10] Hervorhebungen durch den Bürgerbeauftragten.

[11] Siebter Tätigkeitsbericht des OLAF, 2006, S. 9.

[12] Im Folgenden wird der Begriff „Dritte“ sowohl für Wirtschaftsteilnehmer als auch für Personen außerhalb der Organe und Einrichtungen der EU verwendet.

[13] OLAF-Handbuch (Fassung 2005), S. 114 und 116. Obwohl das OLAF-Handbuch in der Fassung 2005 nicht länger erhältlich zu sein scheint, steht die Druckversion dieser Fassung der Öffentlichkeit zur Verfügung.

[14] OLAF-Handbuch – Operative Verfahren, 1. Dezember 2009, S. 69 (Hervorhebung durch das OLAF hinzugefügt).

[15] Vgl. Randnummer 113 der Entscheidung des Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 1450/2007/(WP)BEH.

[16] KOM (2006) 244 endgültig. Artikel 12 Absatz 6 lautet: "Der Generaldirektor kann die Ausübung der ihm nach Artikel 5, Artikel 6 Absatz 3, Artikel 7 b und Artikel 10 Absatz 2 obliegenden Aufgaben in Form einer schriftlichen Delegation, in der er die Bedingungen und Grenzen dieser Aufgabenübertragung festlegt, an einen oder mehrere Bedienstete des Amtes delegieren.“ Am 20. November 2008 billigte das Parlament den Vorschlag der Kommission in der geänderten Fassung in der ersten Lesung (ABl. 2010 C 16 E, S. 201). Seither ist offenbar keine Einigung über die Änderung der Verordnung erzielt worden.

[17] Beschluss der Kommission 1999/352/EG, EGKS, Euratom vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136, S. 20. Artikel 6 Absatz 4 lautet: „Die Beschlüsse der Kommission über ihre interne Organisation finden auf das Amt insoweit Anwendung, als sie mit den vom Gemeinschaftsgesetzgeber in Bezug auf das Amt erlassenen Bestimmungen sowie mit diesem Beschluss und den dazu erlassenen Durchführungsvorschriften vereinbar sind.“

[18] Rechtssache T-48/05, Franchet und Byk/Kommission, Slg. 2008, II-1585.

[19] Das OLAF erklärte weiter, dass die Übertragung von Befugnissen „Verwaltungspraxis und [ein] Grundsatz des Verwaltungsrechts“ sei. Sie ergebe sich aus den „Organisationsprinzipien eines Organs wie der Kommission“ und sei „Teil des Tagesgeschäfts“.

[20] Geschäftsordnung der Kommission, K (2000) 3614, ABl. 2000 L 308, S. 26. Artikel 24 dieser Fassung der Geschäftsordnung lautet: „Die Aufgaben des Generaldirektors werden im Fall seiner Verhinderung vom dienstältesten anwesenden stellvertretenden Generaldirektor und, bei gleichem Dienstalter, vom ältesten anwesenden stellvertretenden Generaldirektor oder, falls ein solcher nicht vorhanden ist, von einem von der Kommission bestimmten Beamten wahrgenommen. Hat die Kommission keinen Beamten zur Vertretung bestimmt, wird diese von dem dienstältesten anwesenden Untergebenen und, bei gleichem Dienstalter, von dem ältesten Untergebenen in der höchsten Laufbahngruppe und der höchsten Besoldungsgruppe wahrgenommen.

Ein Referatsleiter wird im Fall seiner Verhinderung vom stellvertretenden Referatsleiter vertreten, sofern ein solcher vorhanden ist.

Jeder andere Dienstvorgesetzte wird im Fall seiner Verhinderung von einem vom Generaldirektor im Einvernehmen mit dem zuständigen Kommissionsmitglied bestimmten Beamten vertreten. Hat der Generaldirektor keinen Beamten zur Vertretung bestimmt, wird diese von dem dienstältesten anwesenden Untergebenen und, bei gleichem Dienstalter, von dem ältesten Untergebenen in der höchsten Laufbahngruppe und der höchsten Besoldungsgruppe wahrgenommen.“

[21] Rechtssache F-80/08 Wenig/Kommission, Urteil vom 30. November 2009 (noch nicht in der amtlichen Sammlung).

[22] Nach der Antwort der Kommission auf die schriftliche Anfrage E-3208/07, ist der stellvertretende Leiter des Amtes einer der Direktoren des OLAF, die für den Fall der Verhinderung des Generaldirektors zum Stellvertreter ernannt sind.

[23] Handbuch des OLAF, S. 27 (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[24] Rechtssache 8/72, Vereeniging von Cementhandelaren/Kommission, Slg. 1972, 977, Randnummern 11-12; Rechtssache 55/69, Cassella Farbwerke/Kommission, Slg. 1972, 887, Randnummer 5; Rechtssache 52/69 Ciba-Geigy/Kommission, Slg. 1972, 787, Randnummer 5.

[25] Rechtssache 8/72, Vereeniging von Cementhandelaren/Kommission, Slg. 1972, 977, Randnummer 13; Rechtssache 55/69, Cassella Farbwerke/Kommission, Slg. 1972, 887, Randnummer 5; Rechtssache 52/69 Ciba-Geigy/Kommission, Slg. 1972, 787, Randnummer 5.

[26] Die Entscheidung über die Eröffnung der Untersuchung OF/2003/0026 enthielt die zusätzliche Anmerkung: „Auf Anordnung des Ausschusses“, ohne dass dies Auswirkungen auf die Übertragung von Befugnissen vom Generaldirektor auf den für Untersuchungen und Operationen zuständigen Direktor gehabt hätte.