Parengta pagal Europos ombudsmeno statuto 2 straipsnio 10 dalį [1]

Skundo aplinkybės

1. 2022 m. gruodžio mėn. skundo pateikėjas, akademinis tyrėjas, paprašė Europos Komisijos leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, susijusiais su pasiūlymu dėl Reglamento dėl seksualinės prievartos prieš vaikus medžiagos [2]. Prašymas apėmė laikotarpį nuo 2022 m. sausio 1 d. iki 2022 m. gruodžio 20 d. Visų pirma skundo pateikėjas paprašė leisti susipažinti su Komisijos ir trečiųjų šalių posėdžių sąrašais, posėdžių protokolais ir susirašinėjimu e. paštu, įskaitant priedus.

2. 2023 m. vasario mėn. Komisija informavo skundo pateikėją, kad negalėjo atsakyti per Reglamente (EB) Nr. 1049/2001 ^[3] nustatytą terminą dėl „didelio darbo krūvio“ ir dėl to, kad reikėjo konsultuotis su įvairiomis tarnybomis ir trečiosiomis šalimis.

3. Negavęs atsakymo per nustatytą terminą, skundo pateikėjas paprašė Komisijos peržiūrėti savo numanomą neigiamą sprendimą (pateikiant kartotinę paraišką). Komisija per nustatytą terminą dar kartą neatsakė į kartotinę paraišką [4] Dėl šio neatsakymo Europos ombudsmenas atliko tyrimą [5].

4. 2023 m. rugpjūčio mėn. Komisija atsakė į pradinį skundo pateikėjo prašymą. Komisija nustatė, kad prašymas leisti visuomenei susipažinti su dokumentais apima 69 dokumentus. Ji suteikė galimybę susipažinti su visais keturiais dokumentais, iš dalies – su 46 dokumentais ir atsisakė atskleisti visus 19 dokumentų. Atsisakydama suteikti galimybę susipažinti su dokumentais, Komisija rėmėsi būtinybe apsaugoti trečiųjų šalių komercinius interesus, savo sprendimų priėmimą ir viešuosius interesus, susijusius su tarptautiniais santykiais ir visuomenės saugumu [6] Atsakiusi į pirminį prašymą, Komisija užbaigė kartotinę paraišką ir paragino skundo pateikėją pateikti naują kartotinę paraišką, jei jis nebus patenkintas atsakymu.

5. Nepatenkintas suteikta prieiga, 2023 m. rugsėjo mėn. skundo pateikėjas kreipėsi į ombudsmeną. Visų pirma skundo pateikėjas nesutiko su Komisijos sprendimu neleisti susipažinti su visais 18 dokumentų [7]. Šie dokumentai susiję su susitikimų ir susirašinėjimo su dviem organizacijomis (), kurių tikslas – apsaugoti vaikus nuo seksualinio išnaudojimo ir prievartos internete, protokolais, įskaitant priedus [8].

Tyrimas

6. Ombudsmenė pradėjo tyrimą dėl Komisijos atsisakymo leisti visuomenei susipažinti su visais susijusiais dokumentais.

7. Tyrimo metu ombudsmeno tyrimo grupė patikrino 18 aptariamų dokumentų ir Komisijos pateiktus dokumentus, susijusius su jos konsultacijomis su atitinkamomis trečiosiomis šalimis dėl skundo pateikėjo prašymo leisti susipažinti su dokumentais.

8. 2023 m. spalio mėn. Komisija ombudsmenei pateikė papildomų pastabų.

Ombudsmenui pateikti argumentai

Komisijos argumentai

9. Kadangi dokumentus parengė trečiosios šalys, Komisija dėl prašymo leisti susipažinti su dokumentais konsultavosi su abiem trečiosiomis šalimis. Tretieji asmenys prieštaravo dokumentų atskleidimui. Jos teigė, kad atskleidus dokumentus būtų pakenkta jų komercinių interesų apsaugai [9] Šiuo atžvilgiu Komisija nustatė, kad dokumentuose yra neskelbtinos verslo informacijos, kurią atskleidus būtų pakenkta trečiųjų šalių komerciniams interesams.

10. Dėl dviejų dokumentų [10] Komisija teigė, kad juos atskleidus būtų pakenkta jos sprendimų priėmimo procesui [11], nes šie dokumentai susiję su klausimu, dėl kurio institucija dar nėra priėmusi sprendimo. Šiuose dokumentuose pateikiamos vidaus reikmėms skirtos nuomonės, kurios yra preliminarių konsultacijų dalis.

11. Komisija nusprendė, kad nėra viršesnio viešojo intereso atskleisti dokumentus, patenkančius į komercinių interesų ir sprendimų priėmimo išimčių taikymo sritį.

12. Komisija taip pat teigė, kad atskleidus 16 dokumentų [12] būtų pakenkta viešojo intereso, susijusio su tarptautiniais santykiais ir visuomenės saugumu, apsaugai [13]. Komisija pažymėjo, kad atskleidus šiuos dokumentus būtų atskleista išsami informacija apie keitimąsi informacija, susijusia su „planuojama kovos su seksualine prievarta prieš vaikus ir jos prevencijos strategija, todėl tai galėtų padėti informuoti nusikaltėlius apie atsakomąją ir prevencinę politiką ir mechanizmus“. Be to, Komisija nurodė, kad atskleidus šią informaciją būtų daromas poveikis trečiosios šalies ir jos suinteresuotųjų subjektų tarpusavio pasitikėjimui.

Skundo pateikėjo argumentai

13. Dėl Komisijos konsultacijų su trečiosiomis šalimis skundo pateikėjas teigė, kad Komisija, atsisakydama leisti susipažinti su dokumentais, rėmėsi trečiųjų šalių vertinimu ir neatliko nepriklausomo dokumentų vertinimo, kad nustatytų, ar taikytina atskleidimo išimtis, kaip reikalaujama pagal Reglamentą 1049/2001.

14. Dėl Komisijos teiginio, kad atskleidus kai kuriuos dokumentus būtų pakenkta trečiųjų šalių komerciniams interesams, skundo pateikėjas teigė, kad šiuo atveju atitinkamos trečiosios šalys nėra komerciniai subjektai ir kad mažai tikėtina, jog tokių dokumentų turinyje būtų neskelbtinos komercinės informacijos.

15. Skundo pateikėjas taip pat pažymėjo, kad dėl Komisijos teiginio, jog atskleidus kai kuriuos dokumentus būtų pakenkta jos sprendimų priėmimo procesui, Komisija turėtų suteikti platesnę galimybę susipažinti su šiais dokumentais būtent dėl to, kad jie susiję su vykstančia teisėkūros procedūra.

16. Dėl tarptautinių santykių apsaugos ir visuomenės saugumo skundo pateikėjas teigė, kad Komisija nepateikė jokių įrodymų, kad pavojus, kurį šiems interesams kelia atitinkamų dokumentų atskleidimas, yra pagrįstai numatomas, o ne vien hipotetinis.

17. Skundo pateikėjas taip pat teigė, kad esama viršesnio viešojo intereso atskleisti dokumentus, kuriems taikomos Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalyje numatytos išimtys, nes pasiūlymas sulaukė didelio viešojo intereso ir sulaukė didelės kritikos. Skundo pateikėjas taip pat nurodė, kad susijusios trečiosios šalys vykdė aukšto lygio lobistinę veiklą, nukreiptą prieš ES institucijas, kuriai turėtų būti taikoma viešoji kontrolė.

Ombudsmeno vertinimas

18. Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 taikomas visiems institucijų turimiems dokumentams, įskaitant jų gautus dokumentus ^[14], ir grindžiamas prielaida, kad „atvirumas suteikia piliečiams galimybę artimiau dalyvauti sprendimų priėmimo procese ir garantuoja didesnį administracijos teisėtumą, veiksmingumą ir atskaitingumą piliečiams demokratinėje sistemoje“^[15].

19. Tais atvejais, kai dokumentus parengė trečiosios šalys, Komisija privalo konsultuotis su atitinkama trečiąja šalimi, kad įvertintų, ar taikoma išimtis dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais, išskyrus atvejus, kai yra aišku, kad dokumentas gali arba negali būti atskleistas. Tačiau konsultavimasis su trečiąja šalimi nėra privalomas institucijai ir institucija turi nepriklausomai įvertinti, ar taikoma dokumentų atskleidimo išimtis [16].

20. Šioje byloje Komisija, atsisakydama leisti susipažinti su dokumentais, rėmėsi keliomis Reglamente 1049/2001 numatytomis išimtimis, t. y. būtinybe apsaugoti trečiųjų šalių komercinius interesus, Komisijos sprendimų priėmimą ir viešąjį interesą, susijusį su visuomenės saugumu ir tarptautiniais santykiais.

21. Ombudsmenas pažymi, kad bet koks atsisakymas leisti visuomenei susipažinti su dokumentu ar jo dalimis turi būti pagrįstas argumentais, iš kurių būtų matyti, kad suteikus galimybę susipažinti galėtų būti konkrečiai ir realiai pakenkta pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnį saugomam interesui. Be to, rizika pakenkti interesui turi būti pagrįstai numatoma, o ne vien hipotetinė [17].

22. Šiuo atveju Komisija pateikė ribotus atsisakymo atskleisti informaciją motyvus remdamasi pirmiau minėtomis išimtimis ir nepaaiškino, kaip atskleidus informaciją būtų konkrečiai ir faktiškai pakenkta atitinkamiems interesams.

23. Konkrečiau kalbant, kiek tai susiję su trečiųjų šalių komercinių interesų apsauga , Komisija nepateikė jokio pagrindo remtis šia išimtimi, o tik nurodė konsultacijų su trečiosiomis šalimis rezultatus. Be to, išnagrinėjus atitinkamus dokumentus, ombudsmenui neaišku, kaip būtų galima pagrįstai manyti, kad visiems šiems dokumentams taikoma ši išimtis, nes atrodo, kad jie nėra susiję su atitinkamų trečiųjų šalių komercine veikla.

24. Kalbant apie dokumentus, kuriems, Komisijos nuomone, taikoma išimtis, susijusi su viešojo intereso, susijusio su visuomenės saugumu ir tarptautiniais santykiais, apsauga, Teismas pripažino, kad ES institucijos turi didelę diskreciją nustatyti, ar atskleidus tam tikrą informaciją gali būti pakenkta šiems interesams [18]. Vis dėlto, kaip minėta pirmiau, institucija, atsižvelgdama į dokumentų pobūdį ir turinį, turi nustatyti, ar saugomiems interesams kyla konkretus pavojus. Išnagrinėjus nagrinėjamus dokumentus ombudsmenui neaišku, kaip atskleidus kai kuriuos iš šių dokumentų (jų dalis) būtų pakenkta visuomenės saugumui ir tarptautiniams santykiams, atsižvelgiant į tai, kad kai kuri šiuose dokumentuose pateikta informacija atrodo gana bendro pobūdžio ir (arba) jau yra viešai prieinama.

25. Dėl Komisijos atsisakymo leisti susipažinti su dviem dokumentais siekiant apsaugoti vykstantį sprendimų priėmimo procesą reikia pažymėti, kad vien tai, jog vyksta sprendimų priėmimo procesas, nepateisina dokumentų neatskleidimo. Atitinkama institucija turi įrodyti realią ir konkrečią riziką, kad dokumentų atskleidimas rimtai pakenks šiam procesui. Komisija to nepadarė. Bet kuriuo atveju ombudsmenė pažymi, kad 2022 m. gegužės 11 d., t. y. prieš skundo pateikėjui pateikiant prašymą leisti susipažinti su dokumentais, Komisija priėmė pasiūlymą dėl SPPVM reglamento. Taigi sprendimų priėmimo procesas, po kurio buvo priimtas pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, baigėsi. Be to, ombudsmenas pažymi, kad vieno iš dviejų dokumentų, kuriems taikoma ši išimtis, turinys iš esmės jau yra viešas [19].

26. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta pirmiau, Komisijos paaiškinimai ombudsmeno neįtikina, kad (dalinis) dokumentų atskleidimas pakenktų interesams, saugomiems Reglamento 1049/2001 4 straipsnyje nustatytomis išimtimis.

27. Be to, net jei būtų galima nustatyti realią ir konkrečią riziką teisėtiems trečiųjų šalių komerciniams interesams ir (arba) Komisijos sprendimų priėmimo procesui, šios išimtys turi būti netaikomos, kai yra viršesnis viešasis interesas atskleisti informaciją. Remiantis Komisijos atsakymu į skundo pateikėjo kartotinę paraišką, ombudsmenui neaišku, kaip Komisija įvertino šį atvejo aspektą. Nagrinėjami dokumentai yra susiję su vykstančia teisėkūros procedūra ir (kai kuriais) ginčijamais dokumentais tikriausiai buvo pasidalyta su Komisija siekiant informuoti apie pasiūlymo dėl SPPVM, kuris yra šios procedūros pagrindas, rengimą ir (arba) daryti jam įtaką. Be to, teisėkūros procedūros rezultatai turės tiesioginį poveikį vaikų pagrindinėms teisėms į žmogaus orumą ir asmens neliečiamybę bei nežmoniško ar žeminančio elgesio draudimui, taip pat piliečių pagrindinėms teisėms, susijusioms su jų asmens duomenų apsauga. Ombudsmenui nėra akivaizdu, kad Komisija atsižvelgė į šiuos aspektus.

28. Kalbant konkrečiau, vienas iš pagrindinių ES principų yra atvirumas priimant sprendimus [20]. Atvirumas palengvina visuomenės dalyvavimą ir užtikrina didesnę sprendimus priimančių asmenų atskaitomybę. Tai dar svarbiau tais atvejais, kai priimant sprendimus priimami nauji teisės aktai, ypač jei naujais teisės aktais bus veiksmingai ribojamos pagrindinės piliečių teisės. Atvirumas šioje srityje padeda stiprinti demokratiją, nes leidžia piliečiams tikrinti visą informaciją, kuri buvo teisėkūros procedūra priimto akto pagrindas [21].

29. Taigi ginčijamų dokumentų atskleidimas yra būtinas dėl dviejų priežasčių. Pirma, tai leis visuomenei veiksmingiau dalyvauti sprendimų priėmimo procese, kuris greičiausiai turės tiesioginės įtakos kasdieniam piliečių gyvenimui, nes bus apribota jų teisė į privatumą. Antra, skaidrumas leis visuomenei patikrinti, kas ir kuo rėmėsi rengiant atitinkamą pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto. Suinteresuotiesiems subjektams, kurie aktyviai teikia informaciją, neturėtų būti leidžiama tai daryti už uždarų durų [22].

30. Galiausiai, kaip jau ne kartą minėta, ombudsmenas mano, kad galimybė susipažinti su dokumentais nesuteikiama. Tai ypač pasakytina apie atvejus, susijusius su vykstančiu sprendimų priėmimo procesu, kai tam, kad būtų įgyvendinta piliečių teisė dalyvauti šiame procese, reikia suteikti galimybę visuomenei susipažinti su konkrečiais dokumentais.

31. Todėl ombudsmenė mano, kad Komisija turėtų peržiūrėti savo poziciją, kad plačiajai visuomenei būtų suteikta galimybė susipažinti su prašomais dokumentais.

32. Ombudsmenas taip pat pažymi, kad nagrinėjant kitą skundą dėl prašymo leisti susipažinti su dokumentais, kurio apimtis buvo panaši [23], atrodo, kad kai kurie Komisijos nurodyti dokumentai sutampa su šiuo prašymu, tačiau Komisija šiuo atveju jų nenustatė. Todėl ombudsmenė ragina Komisiją dar kartą išnagrinėti prašymą leisti susipažinti su dokumentais siekiant užtikrinti, kad būtų nustatyti visi į jo taikymo sritį patenkantys dokumentai.

33. Ombudsmenas taip pat norėtų pabrėžti, kad tai dar vienas atvejis, kai Komisija atšaukė kartotinę paraišką, kurią prašytojas pateikė po numanomo pirminio sprendimo atsisakyti leisti susipažinti su dokumentais. Užuot nagrinėjusi kartotinę paraišką, Komisija laukė, kol bus priimtas aiškus pradinis sprendimas, ir tada informavo skundo pateikėją, kad jis gali pateikti (naują) kartotinę paraišką. Kaip anksčiau nurodė ombudsmenas [24], tokia praktika prieštarauja Reglamentui (EB) Nr. 1049/2001. Reglamente Nr. 1049/2001 nustatyta, kad jeigu institucija per nustatytą terminą nepriima pirminio sprendimo, prašytojas gali pateikti kartotinę paraišką. Pasibaigus kartotinio sprendimo priėmimo terminui, prašytojas gali kreiptis į ES Teisingumo Teismą arba Europos ombudsmeną.

Pasiūlymas dėl sprendimo

Ombudsmenas siūlo Komisijai persvarstyti savo poziciją dėl skundo pateikėjo prašymo leisti susipažinti su dokumentais, kad būtų suteikta platesnė galimybė susipažinti su dokumentais.

Komisijos prašoma ne vėliau kaip 2024 m. kovo 19 d. informuoti ombudsmenę apie visus veiksmus, kurių ji ėmėsi dėl pirmiau nurodyto pasiūlymo dėl sprendimo.

 

Emily O'Reilly
Europos ombudsmenė

Strasbūras, 2023 m. gruodžio 19 d.

 

[1] Paskelbta adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo nustatomos seksualinės prievartos prieš vaikus prevencijos ir kovos su ja taisyklės, COM(2022) 209 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A209%3AFIN

[3] 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 7 straipsnis: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[4] Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 8 straipsnis.

[5] Skundo pateikėjas pateikė pirmąjį skundą Europos ombudsmenui dėl to, kad Europos Komisija neatsakė į prašymą leisti visuomenei susipažinti su dokumentais (nuoroda: EASE 2022/7352).Komisijai atsakius į skundo pateikėjo prašymą, šis skundas buvo baigtas nagrinėti 2023 m. rugsėjo mėn. Žr. skundą Nr. 671/2023/FA: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/168815.

[6] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto pirma ir trečia įtraukos, 4 straipsnio 2 dalies pirma įtrauka ir 4 straipsnio 3 dalis.

[7] Dokumentai 3,5 ir 11–26.

[8] "Thorn" ir "WeProtect" pasaulinis aljansas

[9] Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 4 dalis.

[10] Dokumentai Nr. 3 ir Nr. 5.

[11] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 3 dalis.

[12] Dokumentai Nr. 11–26.

[13] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto pirma ir trečia įtraukos

[14] Reglamento 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 10 konstatuojamoji dalis: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[15] Reglamento 1049/2001 2 konstatuojamoji dalis.

[16] Žr., pavyzdžiui, 2008 m. sausio 30 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Terezakis prieš Komisiją, T-380/04, 60 punktą: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-380/04

[17] Žr., pavyzdžiui, 2013 m. spalio 17 d. Sprendimo Taryba prieš Access Info Europe, C-280/11, 11 punktą: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=143182&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1210039.

[18] Žr., pavyzdžiui, 2018 m. liepos 11 d. Bendrojo Teismo sprendimo ClientEarth / Komisija, T-644/16, 23–25 punktus: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[19] Dokumentas Nr. 3.

[20] SESV 15 straipsnio 1 dalis.

[21] 2008 m. liepos 1 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas. Švedijos Karalystė ir Maurizio Turco prieš Europos Sąjungos Tarybą. Sujungtos bylos C-39/05 P ir C-52/05 P, 46 punktas, paskelbta adresu https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2167118.

[22] Tai taip pat atsispindi Komisijos geresnio reglamentavimo gairėse, kuriose nustatyta, kad santykiai su suinteresuotaisiais subjektais grindžiami keturiais principais, įskaitant principą „užtikrinti, kad konsultacijų procesas ir jo poveikis politikos formavimui būtų skaidrūs susijusiems subjektams ir plačiajai visuomenei“: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_en.pdf (žr. II skyriaus 3 punktą).

[23] Byla1945/2023/MIG dėl Europos Komisijos atsisakymo leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, susijusiais su susitikimais su organizacija, dirbančia seksualinės prievartos prieš vaikus prevencijos srityje: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/65012.

[24] Žr. Rekomendacijos dėl laiko, per kurį Europos Komisija nagrinėja prašymus leisti visuomenei susipažinti su dokumentais (strateginis tyrimas OI/2/2022/OAM)OI/2/2022/OAM, 51–53 punktus, kuriuos galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommendation/en/167661