Skundo aplinkybės

1. Skundo pateikėjai yra iniciatyvos „Mum, Dad & Kids European Citizens Initiative“[1] (EPI) organizatoriai. EPI „Mum, Dad & Kids“ Europos Komisija raginama pasiūlyti teisės aktą, kuriame būtų apibrėžta „santuokos, kaip vyro ir moters sąjungos, ir šeimos, grindžiamos santuoka ir (arba) kilme, ES teisės tikslais“reikšmė.

2. Skundo pateikėjai buvo susirūpinę dėl vienerių metų laikotarpio, per kurį turi būti surinkta ne mažiau kaip 1 mln. pritarimo parašų, pradžios datos. Komisija laikėsi nuomonės, kad pradžios data yra piliečių iniciatyvos registracijos data. Skundo pateikėjai nurodė, kad jų internetinė parašų rinkimo sistema registracijos dieną nebus parengta ir kad dėl Komisijos požiūrio jie atsidurs nepalankioje padėtyje, nes negalės naudotis visu 12 mėnesių laikotarpiu. Skundo pateikėjai teigė, kad parašų rinkimo pradžios data gali būti vėlesnė nei registracijos data.

3. Kadangi Komisijos pozicija skundo pateikėjų netenkino, 2017 m. birželio mėn. pabaigoje jie kreipėsi į ombudsmeną su skundu.

Tyrimas

4. Ombudsmenė pradėjo tyrimą dėl įtarimo, kad Europos Komisija klaidingai aiškina EPI reglamentą [2] taip, kad 12 mėnesių pritarimo EPI pareiškimų rinkimo laikotarpis prasideda EPI registracijos dieną.

5. Skundo pateikėjas pageidavo, kad Komisija priimtų visus pritarimo EPI „Mum, Dad & Kids“ pareiškimus, surinktus nuo 2016 m. balandžio mėn. iki 2017 m. balandžio mėn., nepaisant to, kad EPI buvo užregistruota 2015 m. gruodžio 11 d.

6. Ombudsmeno sprendime atsižvelgiama į šalių pateiktus argumentus ir nuomones.

Vienerių metų pritarimo EPI parašų rinkimo laikotarpio pradžios data

Skundo pateikėjų ir Europos Komisijos argumentai

7. Skundo pateikėjai nurodo, kad EPI reglamente nustatyta, jog „visi pritarimo pareiškimai renkami po pasiūlytos piliečių iniciatyvos užregistravimo dienos ir ne vėliau kaip per 12 mėnesių“[3]. Skundo pateikėjų teigimu, EPI reglamente nenurodyta, kad šis laikotarpis būtinai turi prasidėti iš karto registracijos dieną. Skundo pateikėjai nurodė Europos Parlamento pranešimą dėl Europos piliečių iniciatyvos ^[4], kuriame Komisija raginama „iš naujo apsvarstyti automatinį ryšį tarp EPI registracijos ir 12 mėnesių laikotarpio, per kurį gali būti renkami pritarimo pareiškimai, pradžios, kad patys EPI organizatoriai galėtų nuspręsti, kada jie nori pradėti rinkti pritarimo pareiškimus“. Skundo pateikėjai teigė, kad Parlamentas nemano, jog šiuo atžvilgiu būtina keisti EPI reglamento formuluotę, tačiau ragina Komisiją persvarstyti atitinkamos EPI reglamento nuostatos aiškinimą.

8. Atsižvelgdami į tai, skundo pateikėjai nusprendė pradėti rinkti pritarimo pareiškimus tik 2016 m. balandžio mėn. pradžioje, nepaisant to, kad 2015 m. gruodžio mėn. Komisija užregistravo jų EPI. Todėl, skundo pateikėjų teigimu, rinkimo laikotarpis turėtų baigtis 2017 m. balandžio mėn. pradžioje. Todėl jos paprašė Komisijos iš Komisijos EPI registro pašalinti „klaidinančią informaciją, pagal kurią pritarimo šiai EPI pareiškimų rinkimo laikotarpis baigiasi 2016 m. gruodžio 11 d.“

9. Skundo pateikėjai taip pat teigia, kad EPI reglamente [5] nereikalaujama ir Komisijai neleidžiama EPI registre internete nurodyti EPI registracijos datos arba parašų rinkimo pabaigos datos. EPI reglamente [6] reikalaujama, kad EPI registre būtų pateikiama tik II priede nurodyta informacija, visų pirma apie pasiūlytos piliečių iniciatyvos dalyką ir tikslus. EPI reglamente [7] tiesiog nustatyta, kad „pasibaigus tam laikotarpiui“(t. y. pasibaigus parašų rinkimo laikotarpiui) „registras nurodo, kad laikotarpis baigėsi“. Todėl, pasak skundo pateikėjų, Komisija, EPI registre nustatydama EPI „Mum, Dad & Kids“ pabaigos datą, veikė neturėdama tinkamo teisinio pagrindo.

10. Komisija laikosi nuomonės, kad atitinkama EPI reglamento nuostata turi būti aiškinama kartu su susijusia EPI reglamento [8] konstatuojamąja dalimi, kurioje nustatyta, kad: „tikslinga užtikrinti, kad pritarimo piliečių iniciatyvai pareiškimai būtų surinkti per konkretų laikotarpį [...]; tas terminas neturėtų būti ilgesnis nei 12 mėnesių nuo pasiūlytos piliečių iniciatyvos užregistravimo dienos“. Taigi, Komisijos teigimu, akivaizdu, kad dvylikos mėnesių laikotarpis pritarimo pareiškimams surinkti pradedamas skaičiuoti nuo pasiūlytos iniciatyvos užregistravimo dienos. Todėl Komisija negalėjo pakeisti pritarimo pareiškimų, susijusių su EPI „Mum, Dad & Kids“, rinkimo termino.

11. Atsakydami į Komisijos nuorodą į EPI reglamento konstatuojamąją dalį, skundo pateikėjai teigė, kad tais atvejais, kai tarp konstatuojamosios dalies ir materialinės teisės akto nuostatos yra atviras prieštaravimas, pirmenybė teikiama teisės aktui, o ne konstatuojamajai daliai. Be to, jų teigimu, konstatuojamoji dalis negali suteikti norminės vertės esamai materialinei nuostatai. Antroje konstatuojamosios dalies dalyje nustatyta, kad pritarimo pareiškimų rinkimo terminas „neturėtų būti ilgesnis nei 12 mėnesių nuo pasiūlytos piliečių iniciatyvos užregistravimo dienos“. Tai, pasak skundo pateikėjų, kelia problemų, nes atrodo, kad EPI reglamento materialinė nuostata bent jau papildyta tam tikru norminiu turiniu, kuriame paprasčiausiai teigiama, kad „visi pritarimo pareiškimai renkami po pasiūlytos piliečių iniciatyvos užregistravimo dienos ir per ne ilgesnį kaip 12 mėnesių laikotarpį “.

12. Skundo pateikėjai taip pat teigė, kad Komisija anksčiau sudarė palankesnes sąlygas kitiems EPI organizatoriams. 2012 m. liepos mėn. Komisija informavo visuomenę, kad nusprendė savo iniciatyva ir keliais mėnesiais pratęsti parašų rinkimo laikotarpį visoms EPI, kurios buvo užregistruotos per pirmąsias kelias savaites po EPI reglamento įsigaliojimo. Priežastis buvo lygiai tokia pati, kokią skundo pateikėjai nurodė Komisijai: techniniai sunkumai, visų pirma susiję su parašų rinkimo internetu sistemos sukūrimu.

Ombudsmeno vertinimas

13. Šiame skunde reikia išnagrinėti du klausimus. Pirmasis klausimas – ar Komisija teisingai teisiškai supranta EPI reglamento reikalavimus. Antrasis klausimas, darant prielaidą, kad jis teisingai suprantamas, yra tai, ar Komisija turėtų naudotis diskrecija reaguodama į tikruosius ir pripažintus sunkumus, su kuriais susidūrė skundo pateikėjai. 

14. Pirmasis klausimas susijęs su teisės aktų aiškinimu. Reglamento konstatuojamosiomis dalimis siekiama pateikti informaciją apie esmines nuostatas pagrindžiančias priežastis. Konstatuojamoji dalis gali būti naudojama kaip pagalbinė aiškinimo priemonė, kai materialinė nuostata nėra (visiškai) aiški.  Žinoma, galima teigti, kad bendra atitinkamos materialinės EPI reglamento nuostatos formuluotė nesuteikia visiško tikrumo dėl to, kada turėtų prasidėti 12 mėnesių parašų rinkimo laikotarpis. Tačiau, vertinant kartu su atitinkama EPI reglamento konstatuojamąja dalimi, galima pagrįstai daryti prielaidą, kaip tai daro Komisija, kad rinkimo laikotarpis prasideda nuo registracijos dienos. Atsižvelgiant į šį teksto aiškinimą, konstatuojamoji dalis neprieštarauja esminei nuostatai. Jis veikiau jį papildo, bet ne tiek, kad jį būtų galima laikyti suteikiančiu „normatyvinę vertę“. Ombudsmenas įsitikinęs, kad Komisijos priimtas teisinis aiškinimas greičiausiai yra teisingas.

15. Todėl kyla klausimas, ar Komisija turėjo pasinaudoti diskrecija EPI organizatorių naudai.  Plačiai pripažįstama, be kita ko, Komisijos, kad EPI organizatoriams kyla praktinė problema, susijusi su tuo, kad 12 mėnesių rinkimo laikotarpis prasideda nuo EPI registracijos dienos. Iš tiesų Parlamentas šį klausimą nurodė savo pranešime dėl EPI [9]. Jame Parlamentas teigia, kad daugumai EPI organizatorių liko mažiau nei 12 mėnesių reikiamiems parašams surinkti, nes tam reikia laiko, kad būtų sukurta internetinė pritarimo pareiškimų rinkimo sistema ir kad ją patvirtintų kompetentinga valstybės narės institucija. Parlamentas paprašė Komisijos „persvarstyti“ savo praktiką (žr. 7 dalį).

16. Skundo pateikėjai nurodo, kad Komisija praeityje naudojosi diskrecija EPI organizatorių, kurie susidūrė su tais pačiais sunkumais kaip ir skundo pateikėjai, naudai. Tiesa, kad pirmųjų EPI atveju Komisija priėmė vadinamąjį „politinį sprendimą išimties tvarka priimti pritarimo pareiškimus“[10], surinktus pasibaigus 12 mėnesių laikotarpiui. Komisija tai padarė siekdama kompensuoti vėlavimus, atsiradusius dėl to, kad organizatoriams buvo sunku rasti tinkamus ir įperkamus techninius sprendimus, susijusius su internetinėmis pritarimo pareiškimų rinkimo sistemomis ir šių sistemų priegloba. Tai darydama Komisija savo „politinį sprendimą“apibūdino kaip viršijantį „savo įsipareigojimus pagal reglamentą“. Todėl kyla klausimas, ar Komisija turėjo vėl viršyti savo įsipareigojimus, kad palengvintų skundo pateikėjų EPI.

17. Anksčiau buvusios išimtinės aplinkybės, dėl kurių Komisija pasinaudojo diskrecija, nebetaikomos. Taip yra todėl, kad dabar Komisija nemokamai siūlo ir internetinę parašų rinkimo sistemą, ir prieglobos paslaugą. Suprantama ir visiškai pagrįsta, kad skundo pateikėjai šioje byloje nusprendė nesinaudoti Komisijos pritarimo pareiškimų rinkimo sistema ir prieglobos paslauga. Tačiau svarbu pažymėti, kad EPI „Mum, Dad & Kids“ organizatoriai turėjo galimybę naudotis Komisijos teikiamomis paslaugomis. Tai yra galimybė, kuria EPI organizatoriai negalėjo pasinaudoti, nes praeityje Komisija naudojosi savo diskrecija.

18. Remdamasis tuo, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas yra įsitikinęs, kad Komisija pagrįstai nusprendė nenaudoti diskrecijos „Mum, Dad & Kids“ EPI naudai. Taip pat svarbu pažymėti, kad nuo to laiko, kai ji pasinaudojo diskrecija dėl pačių pirmųjų užregistruotų EPI, nė vienas kitas EPI organizatorius šia diskrecija nepasinaudojo.

19. Šio skundo dalykas iš esmės yra toks pat kaip ir ankstesnio skundo, kurį nagrinėjo ombudsmenas [11], dalykas. Toje byloje skundo pateikėjui didžiausią susirūpinimą kėlė ir tai, kad pritarimo pareiškimus internetu renkančios EPI praktiškai neturi dvylikos mėnesių parašams surinkti. Toje byloje Komisija paaiškino, kad, atsižvelgiant į internetinės pritarimo pareiškimų rinkimo sistemos prieglobos jos serveriuose išlaidas, ji manė, kad ekonomiškai efektyviau prieš pasirašant susitarimą dėl prieglobos patikrinti, ar siūloma iniciatyva atitinka registracijos sąlygas. Vis dėlto ji stengiasi sudaryti palankesnes sąlygas EPI organizatoriams. EPI organizatorių iš karto po to, kai jie pateikia registracijos prašymą, klausiama, ar jie nori naudotis Komisijos prieglobos infrastruktūra. Jei organizatoriai nori naudotis Komisijos prieglobos paslauga, Komisija nedelsdama su jais susisiekia atlikusi preliminarų vertinimą, kad iniciatyva atitinka registracijos kriterijus. Tuo etapu Komisija siunčia organizatoriams pasirašytiną priėmimo susitarimą ir dokumentus, kuriuos reikia užpildyti, kad būtų galima atlikti sertifikavimo procedūrą. Tada Komisija laukia paskutinės dviejų mėnesių laikotarpio, per kurį turi būti užregistruota EPI, dienos, kad, kai įmanoma, prieš registraciją būtų galima patvirtinti internetinę pritarimo pareiškimų rinkimo sistemą. Tačiau daugumai organizatorių reikia daugiau laiko sertifikavimo procesui užbaigti.

20. Ankstesnėje byloje priimtame sprendime [12] ombudsmenė nustatė, kad Komisijos pateiktas EPI reglamente nustatyto termino aiškinimas (kaip ir šiuo atveju) buvo pagrįstas. Ombudsmenė tikėjo, kad Komisija, peržiūrėdama EPI reglamentą, tinkamai spręs praktines problemas.

21. 2017 m. liepos mėn. viduryje ombudsmenė per viešas konsultacijas Komisijai pateikė keletą sisteminių pasiūlymų, kaip patobulinti Europos piliečių iniciatyvos procedūrą [13]. Vienas iš šių pasiūlymų buvo tas, kad 12 mėnesių parašų rinkimo laikotarpis turėtų prasidėti organizatorių internetinės pritarimo pareiškimų rinkimo sistemos sertifikavimo dieną arba EPI organizatorių pasirinktą dieną (per iš anksto nustatytą laikotarpį). Ombudsmenas su pasitenkinimu pažymi, kad neseniai paskelbtame pasiūlyme dėl peržiūrėto EPI reglamento [14] Komisija siūlo leisti organizatoriams pasirinkti rinkimo laikotarpio pradžios datą, jei ji yra per tris mėnesius nuo iniciatyvos užregistravimo.  Dabar ES teisės aktų leidėjas turi nuspręsti, ar imtis veiksmų dėl siūlomų pakeitimų.

22. Galiausiai, kalbant apie skundo pateikėjų kritiką dėl to, kad Komisija EPI registre internete nurodo EPI registracijos datą ir rinkimo laikotarpio pabaigos datą, tai yra gera administracinė praktika. Tai, kad EPI reglamente ši galimybė nėra aiškiai numatyta, nereiškia, kad ji draudžiama.

23. Ombudsmenas mano, kad Komisija šiuo atveju nevykdė netinkamo administravimo.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Europos Komisija nevykdė netinkamo administravimo, nes nusprendė, kad pagal dabartines ES taisykles 12 mėnesių laikotarpis pritarimo Europos piliečių iniciatyvai (EPI) pareiškimams rinkti (internetu) pradedamas skaičiuoti nuo pasiūlytos iniciatyvos užregistravimo dienos, o ne kada nors po jos.

Skundo pateikėjai ir Europos Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

Emily O'Reilly

Europos ombudsmenas

Strasbūras, 2017 10 04

[1] http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/open/details/2015/000006

[2] 2011 m. vasario 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 211/2011 dėl piliečių iniciatyvos (OL L 65, 2011 3 11, p. 1) 5 straipsnio 5 dalis.

[3] 5 straipsnio 5 dalis

[4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0//EN

[5] 5 straipsnio 5 dalis

[6] 4 straipsnio 1 dalis

[7] 5 straipsnio 5 dalis

[8] 17 konstatuojamoji dalis

[9] Visų pirma F konstatuojamojoje dalyje: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0//EN

[10] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-145-EN-F1-1.PDF

[11] Byla 402/2014/PMC

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/59451/html.bookmark

[13] Ombudsmenė šiuos pasiūlymus pateikė įgyvendindama savo strateginę iniciatyvą SI/6/2017/KR, kurią galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/50278/html.bookmark 

[14] https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiative/111886/attachment/090166e5b50791bb_en