Skundo aplinkybės

1. Europos investicijų bankas (EIB) yra Europos Sąjungos ilgalaikio skolinimo įstaiga. EIB užduotis – padėti siekti Europos Sąjungos tikslų teikiant ilgalaikį finansavimą patikimoms investicijoms. EIB buvo sukurtas skundų nagrinėjimo mechanizmas, siekiant palengvinti ir nagrinėti asmenų, organizacijų ar korporacijų, susijusių su EIB veikla, skundus prieš EIB. Europos ombudsmeno ir EIB susitarimo memorandume [1] paaiškinama, kaip ombudsmenas atsižvelgia į skundų nagrinėjimo mechanizmo darbą. Skundų nagrinėjimo mechanizmas nepriklauso nuo EIB tarnybų, kurios yra atsakingos už skundo pateikėjo užginčytą veiklą. Skundo pateikėjai, kurie, pasinaudoję skundų nagrinėjimo mechanizmu, vis dar yra nepatenkinti, gali perduoti skundą Europos ombudsmenui. 

2. 2012 m. skundo pateikėja, Italijos bendrovė Impresa Pizzarotti & C. SpA, dalyvavo konkurse dėl viaduko statybos Bosnijoje ir Hercegovinoje (BiH), kurį finansavo EIB. Nepaisant to, kad buvo pateiktas mažiausios kainos pasiūlymas, Bosnijos ir Hercegovinos projekto vykdytojas atmetė skundo pateikėją dėl to, kad jo pasiūlymas neatitiko konkurso specifikacijų.

3. Skundo pateikėjas apskundė šį sprendimą projekto vykdytojui, kuris laikėsi savo nuomonės. Vietos teisėje nenumatyta jokių teisių gynimo priemonių vietos teismuose, susijusių su tokio pobūdžio pasiūlymais. Skundo pateikėjas kreipėsi į EIB skundų nagrinėjimo mechanizmą, kuris, atlikus tyrimą, nustatė, kad skundo pateikėjas buvo teisus. Skundų nagrinėjimo mechanizme rekomenduojama, kad EIB atšauktų savo sutikimą (neprieštaravimą) skirti sutartį kitam konkurso dalyviui. Tačiau EIB pritarė projekto rengėjo pozicijai ir toliau neprieštaravo.

Tyrimas

4. 2014 m. vasario 6 d. ombudsmenas pradėjo skundo tyrimą, remdamasis įtarimu, kad EIB nepagrįstai neperžiūrėjo savo neprieštaravimo šioje byloje, ir teigia, kad EIB turėtų peržiūrėti neprieštaravimą ir sustabdyti projekto finansavimą.  

5. Tyrimo metu ombudsmenas gavo EIB nuomonę dėl skundo, o vėliau – skundo pateikėjo pastabas dėl šios nuomonės. Jos tarnybos taip pat patikrino EIB bylą šiuo klausimu. Šiame sprendime atsižvelgiama į šalių pateiktus argumentus ir nuomones.

Įtarimas dėl neteisingo neprieštaravimo ir susijusio reikalavimo išlaikymo

Ombudsmenui pateikti argumentai

6. EIB iš esmės pritarė Bosnijos ir Hercegovinos projekto vykdytojo nuomonei, kad skundo pateikėjo pasiūlyme pasiūlyta statybos metodika skyrėsi nuo tos, kurios reikalaujama konkurso dokumentuose, todėl nebuvo jokių nukrypimų.

7. EIB taip pat laikėsi nuomonės, kad skundo pateikėjo pasiūlyta statybos metodika būtų lėmusi daug papildomo laiko ne tik perprojektavimui atlikti, bet ir iš Bosnijos ir Hercegovinos valdžios institucijų gauti naują administracinių leidimų rinkinį. Bosnijos ir Hercegovinos projekto vykdytojo sprendimą atmesti skundo pateikėjo pasiūlymą, remiantis tuo, kad jis neatitiko konkurso dokumentų reikalavimų, parėmė trys projekto vykdytojo užsakyti išorės ekspertai. Be to, EIB pavedė ketvirtajam tarptautiniam ekspertui išnagrinėti bylą ir jis sutiko su pastarojo nuomone. Be to, paties EIB techninės tarnybos taip pat padarė išvadą, kad skundo pateikėjo pasiūlymas neatitiko konkurso reikalavimų.

8. Vienas iš išorės ekspertų taip pat pastebėjo, kad konkurso dokumentai buvo aiškūs ir nedviprasmiški. Visų pirma EIB laikėsi nuomonės, kad reikalaujama statybos metodika buvo suformuluota pakankamai aiškiai ir tiksliai, kad pakankamai patyręs statybos inžinierius galėtų suprasti, ko konkrečiai reikalaujama. EIB teigimu, tai akivaizdu dėl to, kad vykstant paaiškinimo procedūrai konkurso dalyviai nepateikė jokių klausimų dėl statybos metodikos, ir dėl to, kad visi kiti konkurso dalyviai pateikė pasiūlymus, pagrįstus teisinga statybos metodika.

9. Atsižvelgdamos į Skundų nagrinėjimo mechanizmo rekomendaciją iš naujo išnagrinėti neprieštaravimą, EIB tarnybos iš naujo išnagrinėjo atvejį ir dar kartą patvirtino pradinį neprieštaravimą. Taigi EIB paliko galioti savo sprendimą.

10. Skundo pateikėjas savo ruožtu manė, kad konkurso dokumentuose nereikalaujama konkrečios statybos metodikos, todėl jo siūloma metodika negali būti laikoma nukrypstančia nuo konkurso specifikacijų. Šiai nuomonei taip pat pritarė skundų nagrinėjimo mechanizmas. Skundo pateikėjas ne kartą teigė, kad jo pašalinimas iš konkurso ne tik padarė jam didelę ekonominę žalą, bet ir paskatino EIB finansuoti pasiūlymą, kuris buvo 11 proc. brangesnis, o tai reiškia, kad buvo papildomai išleista apie 18 mln. EUR.

Ombudsmeno vertinimas

11. Skirtingos šalių pozicijos šioje byloje apima techninius argumentus, susijusius su civilinės inžinerijos klausimais. Ombudsmenui nėra nei tikslinga, nei būtina pareikšti nuomonę šiais klausimais, nes pagrindinis klausimas susijęs su konkurso dokumentų teisine reikšme, visų pirma nuostatomis dėl konkurso dalyviams paliekamos techninės laisvės rengiant pasiūlymus.

12. Teisinis klausimas, kuris yra ginčo esmė, yra tai, ar pirkimo specifikacijose buvo aiškiai ir nedviprasmiškai reikalaujama konkrečios statybos metodikos, kaip teigė EIB, ar jose palikta erdvės kitoms metodikoms, kaip manė skundo pateikėjas ir skundų nagrinėjimo mechanizmas.

13. Ombudsmeno tarnybų nagrinėtus konkurso dokumentus sudaro dokumentų rinkinys, kai kurie iš jų – rašytiniai (toliau – rašytinė dalis), kai kurie – brėžiniai (toliau – brėžiniai) ir galiausiai – kai kurie dokumentai, kuriuose pateikiama finansinė informacija (toliau – kiekio žiniaraštis). Prie konkurso dokumentų buvo pridėtos Kelių projektavimo, statybos, priežiūros ir priežiūros bei tiltų projektavimo gairės (toliau – gairės).

14. Susipažinęs su visais EIB dokumentais, susijusiais su pasiūlymu, ombudsmenas pritaria skundo pateikėjo ir skundų nagrinėjimo mechanizmo nuomonei, kad konkurso dokumentuose aiškiai ir nedviprasmiškai nenurodyta, kokia statybos metodika turėtų būti taikoma. Rašytinėje dalyje šiuo klausimu nieko nėra. Be to, kaip savo nuomonėje pripažino EIB, konkurso dalyviams pateiktuose brėžiniuose minimas „pagrindinis dizainas“, visiškai neminint, kad toks pagrindinis dizainas yra galutinis. Priešingai, kiekybinio akto 1.1.2 skirsnyje yra punktas, skirtas numatomoms pagrindinio projekto keitimo išlaidoms padengti, o tai rodo, kad konkurso dokumentuose pastarasis nebuvo laikomas nekintamu.

15. Be to, kas išdėstyta pirmiau, reikia pažymėti, kad gairių 13 skirsnyje, kuriame konkrečiai nurodomi tiltų statybos metodai, išvardijami ir išsamiai paaiškinami galimi statybos metodai, įskaitant skundo pateikėjo pasiūlytą metodą. Nors gairės nėra specifikacijų dalis, jos buvo pridėtos prie konkurso dokumentų ir buvo skirtos padėti konkurso dalyviams priimti techninius sprendimus. Atsižvelgiant į tai, kad konkurso dokumentuose nebuvo aiškiai reikalaujama konkrečios statybos metodikos, tai, kad gairėse buvo nurodytos kelios metodikos, pagrįstai leido skundo pateikėjui ir bet kuriam kitam konkurso dalyviui padaryti išvadą, kad nė viena iš jų nebuvo atmesta.

16. Ombudsmenas sutinka su EIB pozicija, kad Bosnijos ir Hercegovinos projekto vykdytojas ketino sudaryti sutartį su rangovu, taikydamas specialią statybos metodiką, kuri skyrėsi nuo skundo pateikėjo pasiūlytos metodikos. Be to, ombudsmenas neturi pagrindo abejoti, kad nagrinėjama metodika dėl įvairių priežasčių galėtų būti pagrįstai laikoma tinkamiausia konkrečiomis aplinkybėmis. Tačiau tai nėra svarbūs klausimai. Konkurso dalyviai, dalyvaujantys ES institucijos finansuojamame viešajame konkurse, turi gebėti nustatyti, ko iš jų reikalaujama ir kokiu mastu jie gali nukrypti nuo nustatytų reikalavimų, arba teikti pasiūlymus, kuriais skirtingomis priemonėmis pasiekiamas tas pats rezultatas. Šiuo atveju, kad ir kokie būtų pagrindiniai projekto vykdytojo ketinimai, jie nebuvo pakankamai aiškiai išreikšti konkurso dokumentuose, kad būtų galima atmesti skundo pateikėjo aiškinimą.

17. Šiuo atžvilgiu neturi reikšmės tai, kad, kaip nurodė EIB, nebuvo klausimų dėl paaiškinimo ir kad skundo pateikėjas buvo vienintelis konkurso dalyvis, aiškinęs konkurso specifikacijas taip, kaip nebuvo numatyta. Tam gali būti daug priežasčių, pavyzdžiui, kad joks kitas konkurso dalyvis neturėjo prieigos prie būtinos technologijos, kad galėtų pasiūlyti tą patį statybos metodą kaip skundo pateikėjas, arba kad kiti konkurso dalyviai tiesiog kitaip perskaitė konkurso dokumentus. Problema išlieka ta, kad konkurso specifikacijose buvo leidžiamas skundo pateikėjo aiškinimas, todėl projekto vykdytojas negalėjo diskvalifikuoti skundo pateikėjo motyvuodamas tuo, kad pastarasis atitinkamas taisykles aiškino kitaip nei projekto vykdytojas.

18. Be to, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas negali sutikti su EIB argumentu, kad skundo pateikėjo pasiūlymas taip pat neatitiko reikalavimų, nes dėl jo siūlomos statybos metodikos projekto vykdymas būtų vėlavęs, nes reikėjo išduoti naujus statybos leidimus. Nors ombudsmenė visiškai supranta ekonominį projekto įgyvendinimo kuo greičiau pagrindimą, ji vis dėlto atkreipia dėmesį į tai, kad, išskyrus atvejus, kai tai nurodyta konkurso dokumentuose, dėl tokio pagrindimo konkurso dalyvis negali būti pašalintas iš konkurso.

19. Jei EIB arba projekto vykdytojas būtų norėjęs, kad spartus projekto įgyvendinimas taptų esminiu reikalavimu, tai turėjo būti aiškiai nurodyta konkurso dokumentuose. Vietoj to konkurso dokumentų IV skirsnio 1 dalyje tik nurodyta, kad konkurso dalyvis turėtų „įrodyti, kad gali užbaigti visus darbus per 20 mėnesių“. Kaip teisingai pažymėjo skundų nagrinėjimo mechanizmas, darbų, kuriuos turi atlikti rangovas, trukmė neturėtų apimti laiko, kurio užsakovui reikia statybos leidimams gauti. Be to, skundo pateikėja savo pasiūlyme nurodė, kad jos siūlomas metodas leistų jai atlikti darbus per tą laikotarpį.

20. Darytina išvada, kad EIB sprendimas ir toliau neprieštarauti ir atmesti skundo pateikėjo pasiūlymą buvo pagrįstas teisiniu požiūriu neteisingu konkurso dokumentų supratimu. Tai buvo netinkamo administravimo atvejis.

21. Netinkamas administravimas yra ypač rimtas, nes, kaip pripažino EBPO, viešųjų pirkimų procedūrų užtikrinimas yra pagrindinė kovos su korupcija viešajame sektoriuje priemonė. EBPO duomenimis, viešieji pirkimai yra vyriausybės veikla, kuriai dėl susijusių finansinių srautų dydžio labiausiai gresia švaistymas, sukčiavimas ir korupcija. Viešųjų pirkimų sąžiningumas yra labai svarbus siekiant išlaikyti piliečių pasitikėjimą vyriausybe [2].

22. Be to, dėl geros EIB, kaip pagrindinio ES finansavimo teikėjo ir garbingos ES institucijos trečiųjų šalių valdžios institucijų, projektų vykdytojų ir rangovų akyse, reputacijos konkursų, finansuojamų EIB paskolomis trečiosiose šalyse, dalyviai turėtų turėti galimybę naudotis visapusiškai veikiančiu EIB vidaus teisių gynimo mechanizmu.  Tai ypač svarbu tais atvejais, kai EIB dalyvauja šalyse, kuriose teisingumo vykdymo sistemos yra nepakankamai išvystytos arba neveiksmingos.

23. Atsižvelgdamas į tai, ombudsmenas atkreipia dėmesį į šį Europos Komisijos 2013 m. Bosnijos ir Hercegovinos pažangos ataskaitoje (COM(2013) 700 final) pateiktą pareiškimą: Bosnijos ir Hercegovinos teisinė sistema, kuri tebėra sudėtinga ir sudėtinga, iš esmės nepagerėjo. Kai kuriose srityse teisės aktų standartai yra palyginti aukšti; vis dėlto praktinis teisės aktų įgyvendinimas dažnai yra prastas dėl silpnų pagrindinių institucijų vykdymo užtikrinimo gebėjimų. Teismų sistema dažnai veikia neefektyviai ir nepakankamai apima komercinę veiklą. Komercinių sutarčių vykdymo užtikrinimas tebėra ilgas procesas, apimantis 37 procedūras ir trunkantis vidutiniškai 595 dienas, kaip ir ankstesniais metais. Apskritai silpna teisinė valstybė, korupcija ir nepatikimas sutarčių vykdymo užtikrinimas toliau kenkia verslo aplinkai [3].

24. Atsižvelgiant į tai, EIB požiūris šiuo atveju yra visiškai nepriimtinas. Dėl to gali kilti abejonių ne tik dėl paties EIB reputacijos, bet ir dėl Sąjungos įsipareigojimo stiprinti teisinę valstybę Bosnijoje ir Hercegovinoje. Šios žalos reputacijai būtų buvę galima išvengti, jei EIB būtų atsižvelgęs į savo vidaus skundų nagrinėjimo mechanizmo rekomendacijas.

25. Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad nustačius netinkamo administravimo atvejį, ombudsmenas, kiek įmanoma, kartu su atitinkama institucija ieško sprendimo, kaip pašalinti netinkamo administravimo atvejį. Nagrinėjamu atveju netinkamas administravimas yra toks rimtas ir gali turėti sisteminių pasekmių, kad būtų netinkama ieškoti tokio sprendimo. Bet kuriuo atveju šiuo atveju šiuo metu sprendimo priimti neįmanoma, nes statybos projektas buvo skirtas kitam konkurso dalyviui, o statyba pradėta prieš kelis mėnesius. Skundo pateikėjas šioje byloje nesiekė, kad jam būtų kompensuotos paraiškos dalyvauti konkurse, kuri dėl neteisėtumo buvo pašalinta iš konkurso, rengimo išlaidos. Todėl ombudsmenas nerekomenduos skirti finansinės kompensacijos už šias išlaidas. Todėl ombudsmenas užbaigs tyrimą pateikdamas kritinę pastabą ir taip pat nusiųs šio sprendimo kopiją susipažinti Europos Parlamento, Europos Sąjungos Tarybos ir Europos Komisijos pirmininkams.

26. Ombudsmenas tikisi, kad Bankas imsis tolesnių veiksmų dėl kritinės pastabos ir ateityje pasimokys iš šios bylos atitinkamos patirties. Ji taip pat apsvarstys galimybę pradėti su šia byla susijusių sisteminių klausimų tyrimą savo iniciatyva.

Išvada

Remdamasis šio skundo tyrimu, ombudsmenas baigia jį pateikdamas šią kritinę pastabą:

EIB sprendimas ir toliau neprieštarauti ir atmesti skundo pateikėjo pasiūlymą buvo pagrįstas teisiniu požiūriu neteisingu konkurso dokumentų supratimu. Tai buvo netinkamo administravimo atvejis.

EIB veikla daro poveikį Europos Sąjungos reputacijai ir turėtų atitikti Sąjungos vertybes ir principus. Dėl netinkamo EIB administravimo šiuo atveju gali kilti abejonių ne tik dėl paties EIB reputacijos, bet ir dėl Sąjungos įsipareigojimo stiprinti teisinę valstybę Bosnijoje ir Hercegovinoje. Šios žalos reputacijai būtų buvę galima išvengti, jei EIB būtų atsižvelgęs į savo vidaus skundų nagrinėjimo mechanizmo rekomendacijas.

Skundo pateikėjas ir EIB bus informuoti apie šį sprendimą. Ombudsmenė taip pat nusiųs savo sprendimo kopiją susipažinti Europos Parlamento, Europos Komisijos ir Europos Sąjungos Tarybos pirmininkams.

Emily O'Reilly

Priimta Strasbūre 2014 m. spalio 23 d.