Skundo aplinkybės

1. Šis skundas susijęs su Komisijos vaidmeniu užtikrinant, kad valstybės narės, visų pirma nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos, tinkamai įgyvendintų Reglamentą 261/2004/EB [1] dėl oro transporto keleivių teisių (toliau – Oro transporto keleivių teisių reglamentas).

2. Oro transporto keleivių teisių reglamento 16 straipsnyje („Pažeidimai“) nustatyta, kad:

„1. Kiekviena valstybė narė paskiria įstaigą, atsakingą už šio reglamento vykdymo užtikrinimą Prireikus ši įstaiga imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad būtų gerbiamos keleivių teisės.

2. Kiekvienas keleivis gali pateikti skundą bet kuriai pagal 1 dalį paskirtai įstaigai arba bet kuriai kitai valstybės narės paskirtai kompetentingai įstaigai dėl įtariamo šio reglamento pažeidimo “(pabraukta papildomai).

3. Skundo pateikėjas turi komercinių skundų nagrinėjimo agentūrą (Reisrecht), kurios specializacija – kompensacijos oro transporto keleivių vardu reikalavimas [2]. Jis ne kartą susirašinėjo su Komisija dėl Belgijos, Vokietijos ir Ispanijos nacionalinių vykdymo užtikrinimo institucijų požiūrio į Oro transporto keleivių teisių reglamento vykdymo užtikrinimą tam tikrais konkrečiais atvejais. Šios nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos informavo skundo pateikėją, kad, nors jos gali pradėti sankcijų už Oro transporto keleivių teisių reglamento pažeidimą skyrimo procedūrą, jos neturi įgaliojimų skirti individualią kompensaciją keleiviams. Jie patarė atitinkamiems keleiviams kreiptis į teismą. Komisija patvirtino nacionalinių vykdymo užtikrinimo įstaigų poziciją. Skundo pateikėjas nesutiko su Komisijos pozicija, kad nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos negali imtis jokių veiksmų siekdamos užtikrinti, kad atskirais atvejais būtų tinkamai taikomas Oro transporto keleivių teisių reglamentas.

Dėl tyrimo dalyko

4. Skunde ombudsmenui skundo pateikėjas pateikė šiuos teiginius ir pretenzijas:

Įtarimas:

Komisija neužtikrina, kad valstybės narės tinkamai įgyvendintų ES teisės aktus dėl oro transporto keleivių teisių, nes ji nereikalauja, kad nacionalinėms vykdymo užtikrinimo įstaigoms būtų suteikti įgaliojimai užtikrinti keleivių teises, o ne tik įgaliojimai pateikti neprivalomą nuomonę.

Teiginys:

Komisija turėtų primygtinai reikalauti, kad nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos turėtų įgaliojimus užtikrinti keleivių teises, o ne tik įgaliojimus pateikti neprivalomą nuomonę.

Jei Komisija mano, kad pagal reglamento 16 straipsnį nereikalaujama, kad valstybės narės suteiktų nacionalinėms vykdymo užtikrinimo įstaigoms įgaliojimus užtikrinti keleivių reikalavimų oro vežėjams vykdymą, Komisija turėtų peržiūrėti skundų nagrinėjimo procedūrą ir oro keleiviams jos interneto svetainėje pateiktą informaciją, kad būtų tinkamai atspindėti nacionalinių vykdymo užtikrinimo įstaigų įgaliojimai ir kad jos tinkamai informuotų keleivius apie teisių gynimo priemones, kai oro vežėjas nesilaiko vykdymo užtikrinimo įstaigos sprendimo.

Tyrimas

5. Skundas buvo perduotas Komisijai, kad ši pareikštų savo nuomonę. 2012 m. birželio 21 d. skundo pateikėjas nusiuntė ombudsmenui Nyderlandų ombudsmeno pranešimą apie tai, kaip Nyderlanduose užtikrinamas reglamento vykdymas. Ombudsmenas persiuntė pranešimą Komisijai. 2012 m. lapkričio 20 d. Komisija pateikė savo nuomonę. Nuomonė buvo persiųsta skundo pateikėjui, kuris savo pastabas pateikė 2013 m. spalio 15 ir 16 d.

Ombudsmeno analizė ir išvados

A. Įtariama, kad Komisija neužtikrino, kad nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos užtikrintų keleivių teises

Ombudsmenui pateikti argumentai

6. Grįsdamas savo teiginį skundo pateikėjas teigė, kad reglamento 16 straipsnio 1 dalyje aiškiai nustatyta, kad nacionalinė vykdymo užtikrinimo įstaiga imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad pažeidus Oro transporto keleivių teisių reglamentą būtų gerbiamos keleivių teisės. Skundo pateikėjas pridūrė, kad neprivaloma nuomonė nėra veiksminga priemonė.

7. Savo nuomonėje Komisija paaiškino, kad Oro transporto keleivių teisių reglamente reikalaujama, kad oro transporto bendrovės teiktų pagalbą (informaciją, gaiviuosius gėrimus, apgyvendinimą ir nukreipimą kitu maršrutu ir (arba) pinigų grąžinimą) keleiviams, kai juos atsisakoma vežti arba kai jų skrydžiai atšaukiami per trumpą laiką arba atidedami ilgam laikui. Atsižvelgiant į tam tikrus kvalifikacinius kriterijus, Oro transporto keleivių teisių reglamente taip pat reikalaujama sumokėti kompensaciją atsisakymo vežti ir skubaus įspėjimo apie skrydžio atšaukimą atvejais.

8. Jis pridūrė, kad, kitaip nei atsisakymo vežti ar skrydžio atšaukimo atvejais, Oro transporto keleivių teisių reglamente nėra aiškiai numatyta kompensacija už vėlavimą. Tačiau ES Teisingumo Teismas nusprendė, kad keleivis, kuris į paskirties vietą atvyko daugiau kaip trimis valandomis vėliau, tam tikromis aplinkybėmis taip pat gali turėti teisę į kompensaciją [3]. Vis dėlto pagal Oro transporto keleivių teisių reglamentą oro transporto bendrovei leidžiama atsisakyti išmokėti kompensaciją, jeigu ji gali įrodyti, kad skrydis buvo atidėtas dėl „ypatingų aplinkybių“, kurių ji nebūtų galėjusi išvengti net ir imdamasi visų pagrįstų priemonių. ES Teisingumo Teismas patvirtino, kad nacionaliniai teismai turi nuspręsti, ar taikomos „ypatingos aplinkybės“.

9. Kalbant apie Oro transporto keleivių teisių reglamento vykdymo užtikrinimą, Komisija nurodė, kad valstybės narės turi paskirti nacionalinę vykdymo užtikrinimo įstaigą, kuri tirtų galimus Oro transporto keleivių teisių reglamento pažeidimus. Komisija paaiškino, kad NEB vaidmuo – stebėti, kaip sektorius taiko Oro transporto keleivių teisių reglamentą, siekiant spręsti blogos praktikos problemas ir nustatyti galimas reikalavimų nesilaikymo tendencijas, dėl kurių gali būti padaryta žala vartotojams. Nustačius tokią tendenciją, nacionalinė vykdymo užtikrinimo įstaiga imsis tinkamų taisomųjų veiksmų, be kita ko, taikys sankcijas oro transporto bendrovei už reikalavimų nesilaikymą. Galimomis sankcijomis siekiama spręsti kolektyvinės žalos klausimą, o ne užtikrinti individualų teisių gynimą. Vertindamos skundą, nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos konsultuos keleivius, kad padėtų jiems priimti informacija pagrįstą sprendimą, ar nagrinėti klausimą teisme, ar naudojantis alternatyvaus ginčų sprendimo (AGS) paslauga. Kai kurios nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos palengvina šį procesą teikdamos nuomonę dėl individualaus skundo, kuriuo keleivis gali pasinaudoti savo reikalavimui pagrįsti. Tačiau nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos patarimas ar nuomonė oro vežėjui ar teismui nėra privalomi. Todėl, jei keleivis yra nepatenkintas oro transporto bendrovės atsakymu į bet kokį reikalavimą atlyginti žalą, jis turi šį klausimą spręsti tiesiogiai nacionaliniame teisme arba naudodamasis AGS mechanizmais. Kai kuriais atvejais keleiviai taip pat gali pasinaudoti Europos ieškinių dėl nedidelių sumų nagrinėjimo procedūra, kuria siekiama supaprastinti nedidelių tarpvalstybinių ginčų sprendimą ir sumažinti jų išlaidas.

10. Komisija paaiškino, kad kelios komercinių skundų nagrinėjimo agentūros, pavyzdžiui, Reisrecht, siūlo siekti kompensacijos keleivių vardu už dalyvio mokestį ir tam tikrą kompensacijos, kurią jie gauna, jei keleivio skundas patenkinamas, procentinę dalį. Tačiau keleiviai neprivalo kreiptis į tokias agentūras, kad gautų žalos atlyginimą, ir patys gali kreiptis į nacionalinį teismą. Daugumoje valstybių narių tokio pobūdžio ieškiniams dėl nedidelių sumų taikomos paprastos procedūros. Kitu atveju tarpvalstybinių ieškinių atveju keleiviai gali naudotis AGS mechanizmu, nacionalinėmis vartotojų organizacijomis arba Europos vartotojų centrų tinklu, kuris teikia savo paslaugas nemokamai.

11. Dėl skundo pateikėjo tvirtinimo Komisija nurodė, kad Oro transporto keleivių teisių reglamento 16 straipsnyje ir 21 bei 22 konstatuojamosiose dalyse valstybės narės įpareigojamos paskirti nacionalinę vykdymo užtikrinimo įstaigą ir nustatyti veiksmingas, proporcingas ir atgrasomas sankcijas, kad nacionalinė vykdymo užtikrinimo įstaiga galėtų užtikrinti Oro transporto keleivių teisių reglamento vykdymą atsižvelgdama į bendrus keleivių interesus. Tačiau reglamento 16 straipsnyje nereikalaujama, kad valstybė narė suteiktų nacionalinei vykdymo užtikrinimo įstaigai įgaliojimus užtikrinti atskirų keleivių reikalavimų oro vežėjams vykdymą. Nors nedaugelio nacionalinių vykdymo užtikrinimo įstaigų vaidmuo vartotojų apsaugos srityje yra platesnis, todėl jos gali nagrinėti individualius keleivių skundus, reglamente joms nenustatyta pareiga atlikti tokį vaidmenį. Todėl Komisija neturi įgaliojimų priversti valstybes nares reikalauti, kad nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos užtikrintų atskirų keleivių reikalavimų vykdymą. Keleiviai turi teisę ginti savo teises teisme arba naudodamiesi AGS mechanizmu. Nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos nuomonė gali padėti keleiviui pareikšti tokį reikalavimą.

12. Komisija pabrėžė, kad valstybė narė pati sprendžia, ar suteikti nacionalinei vykdymo užtikrinimo įstaigai įgaliojimus užtikrinti atskirų keleivių reikalavimų oro vežėjams vykdymą. Nors Komisija mano, kad jos interneto svetainėje pateikta informacija yra aiški, ji nori užtikrinti, kad nebūtų dviprasmybės, galinčios sukelti painiavą vartotojams. Tačiau individualus teisių gynimo procesas valstybėse narėse skirsis, todėl neįmanoma pateikti išsamios informacijos apie šį procesą nacionaliniu lygmeniu. Tačiau Komisija nurodė, kad savo interneto svetainėje, pavyzdžiui, skundo formoje ir NEB kontaktinių asmenų puslapyje, ji aiškiai įtrauks šį pareiškimą: „Atkreipkite dėmesį į tai, kad valstybių narių kompetentingos institucijos paprastai negali priimti oro transporto bendrovėms privalomų sprendimų dėl individualių skundų. Jei vis dar nesate patenkintas oro transporto bendrovės atsakymu, net ir gavęs kompetentingos institucijos atsakymą, turėsite kreiptis į teismą arba taikyti alternatyvias ginčų sprendimo procedūras.“

13. Komisija pareiškė esanti dėkinga ombudsmenui už tai, kad atkreipė jo dėmesį į šį skundą. Komisija taip pat nurodė, kad po viešų konsultacijų ji atlieka Reglamento (EB) Nr. 261/2004 peržiūrą, kuri apima nacionalinių vykdymo užtikrinimo įstaigų užduotis ir vaidmenį, ir kad 2012 m. pabaigoje turėtų būti pateiktas pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto.

14. Savo pastabose skundo pateikėjas teigė, kad Komisijos aiškinimas, jog Oro transporto keleivių teisių reglamento 16 straipsniu siekiama spręsti „kolektyvinės“ žalos problemą, o ne užtikrinti individualų vykdymą, yra neteisingas. Skundo pateikėjas nurodė, kad tam prieštarauja pats 16 straipsnio tekstas ir 2013 m. liepos 11 d. Šiaurės Nyderlandų teismo sprendimas. Skundo pateikėjo nuomone, Komisija iš esmės neteisingai supranta nacionalinių vykdymo užtikrinimo įstaigų vykdymo užtikrinimo pareigos apimtį. Be to, tai, kaip Komisija aiškina Oro transporto keleivių teisių reglamento 16 straipsnį, neatitinka kolektyvinio intereso, nes tai reiškia, kad bus ištaisyti tik tie pažeidimai, dėl kurių keleiviai kreipiasi į teismą, o ne visi kiti to paties skrydžio keleiviai.

15. Skundo pateikėjas taip pat teigė, kad Komisijos pozicija neatitinka ES Teisingumo Teismo sprendimo byloje C-344/04 [4], visų pirma jo 45 punkto, kuriame teigiama, kad: „Iš šių nuostatų ar bet kurios kitos Monrealio konvencijos nuostatos nematyti, kad konvencijos rengėjai ketino apsaugoti tuos vežėjus nuo bet kokios kitos formos įsikišimo, visų pirma veiksmų, kuriuos galėtų numatyti valdžios institucijos, kad standartizuotai ir nedelsiant būtų atlyginta žala, kurią sudaro nepatogumai, atsirandantys dėl vėlavimo vežant keleivius oru, ir kad keleiviams nereikėtų patirti nepatogumų, susijusių su ieškinių dėl žalos atlyginimo pareiškimu teismuose“ (pabraukta skundo pateikėjo). Skundo pateikėjas taip pat nurodė aukštą keleivių apsaugos lygį, kurį siekiama užtikrinti Oro transporto keleivių teisių reglamentu ir kuris buvo pabrėžtas sprendime byloje C-581/10 [5].

16. Galiausiai skundo pateikėjas pabrėžė, kad Komisija savo argumentuose vartojo civilinės teisės sąvoką „reikalavimas“, kuri skiriasi nuo sąvokos „neatidėliotina kompensacija“, pagal kurią nereikalaujama teisėjo įsikišimo. Skundo pateikėjas nurodė, kad šeimai taip pat gali būti sunku gauti kompensaciją už vaikus, nes jiems taikomos specialios procedūrinės taisyklės. Todėl tais atvejais, kai pažeidžiamas Oro transporto keleivių teisių reglamentas, ieškinys teisme nėra tinkama teisių gynimo priemonė.

Ombudsmeno vertinimas

17. Ombudsmenė pažymi, kad reikia išnagrinėti teiginį, jog Komisija neužtikrina, kad valstybės narės tinkamai įgyvendintų ES teisės aktus dėl oro transporto keleivių teisių, nes ji nereikalauja, kad nacionalinėms vykdymo užtikrinimo institucijoms būtų suteikti įgaliojimai užtikrinti individualių keleivių teisių įgyvendinimą, o ne tik įgaliojimai pateikti neprivalomą nuomonę.

18. Oro transporto keleivių teisių reglamento 16 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „kiekviena valstybė narė paskiria įstaigą, atsakingą už šio reglamento vykdymo užtikrinimą skrydžių iš jos teritorijoje esančių oro uostų ir skrydžių iš trečiosios šalies į tokius oro uostus atžvilgiu. Prireikus ši įstaiga imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad būtų gerbiamos keleivių teisės.“ 16 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „kiekvienas keleivis gali pateikti skundą bet kuriai pagal 1 dalį paskirtai įstaigai arba bet kuriai kitai valstybės narės paskirtai kompetentingai įstaigai dėl įtariamo šio reglamento pažeidimo “(pabraukta papildomai).

19. Ombudsmenas pažymi, kad šiame skunde kalbama apie tai, kaip turėtų būti aiškinamas Oro transporto keleivių teisių reglamento 16 straipsnis: ar tai reiškia, kad nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos turėtų galėti nagrinėti individualius nukentėjusių keleivių skundus ir ieškinius dėl kompensacijos, ar nacionalinių vykdymo užtikrinimo įstaigų vykdymo užtikrinimo užduotis apima tik bendrą oro vežėjų priežiūrą, kaip laikomasi reglamento, įskaitant galimybę pažeidimų atveju skirti baudas? Šiuo atžvilgiu Oro transporto keleivių teisių reglamento 16 straipsnis nėra visiškai aiškus. Tačiau ombudsmenas pažymi, kad ES teisės aiškinimo klausimais aukščiausia institucija yra Teisingumo Teismas, kaip ir šis. Tačiau Teisingumo Teismas dar nenagrinėjo klausimo, kokia yra tiksli nacionalinių vykdymo užtikrinimo įstaigų užduotis pagal Oro transporto keleivių teisių reglamento 16 straipsnį.

20. Ombudsmenė pažymi, kad Oro transporto keleivių teisių reglamento 16 straipsnyje nėra aiškiai nurodyta, kad nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos turėtų nagrinėti atskirus nukentėjusių oro transporto keleivių prašymus dėl kompensacijos. Kita vertus, 16 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad oro transporto keleiviai gali skųstis nacionalinei vykdymo užtikrinimo įstaigai arba bet kuriai kitai kompetentingai įstaigai dėl Oro transporto keleivių teisių reglamento pažeidimo. Atsižvelgiant į tai, kad nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos yra vykdymo užtikrinimo įstaigos, kurios pagal 16 straipsnio 1 dalį „imasi priemonių, būtinų užtikrinti, kad būtų gerbiamos keleivių teisės“, bent jau galima teigti, kad šis vykdymo užtikrinimas taip pat reiškia, jog nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos užtikrina, kad keleiviams, kurie skundžiasi dėl reglamento pažeidimo ir reikalauja kompensacijos, būtų atlyginta, kai jie atitinka reglamente nustatytus ir teismų praktikoje išplėtotus kompensacijos kriterijus. Iš tiesų kompensacija yra viena iš Oro transporto keleivių teisių reglamente nustatytų keleivių teisių, kurių laikymąsi turėtų užtikrinti nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos.

21. Taigi, remiantis šiuo metu galiojančiu Oro transporto keleivių reglamento 16 straipsnio tekstu, ombudsmeno neįtikina Komisijos pozicija, kad pagal reglamento 16 straipsnį nereikalaujama, kad valstybė narė suteiktų nacionalinei vykdymo užtikrinimo įstaigai įgaliojimus užtikrinti atskirų keleivių ieškinių oro vežėjams vykdymą, ir kad keleiviai turėtų kreiptis į teismą arba pasinaudoti alternatyvaus ginčų sprendimo mechanizmais. Tačiau, atsižvelgdamas į jau ilgą laiką taikomą praktiką (pagal kurią Komisija pataria keleiviams vietoj nacionalinių vykdymo užtikrinimo įstaigų kreiptis į teismą arba pasinaudoti alternatyvaus ginčų sprendimo mechanizmais [6]) ir, dar svarbiau, į tai, kad šiuo metu peržiūrimas Oro transporto keleivių teisių reglamentas, ombudsmenas mano, kad šiuo etapu nėra pagrindo toliau tirti skundo pateikėjo teiginių ir pretenzijų, susijusių su dabartine 16 straipsnio formuluote.

22. Oro transporto keleivių teisių reglamentas peržiūrimas pagal įprastą teisėkūros procedūrą (Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 294 straipsnis), o klausimas, dėl kurio pateiktas šis skundas, t. y. kuri įstaiga turėtų nagrinėti individualius oro transporto keleivių skundus ar pretenzijas, yra šios peržiūros dalis. 2013 m. kovo 13 d. Komisija paskelbė pasiūlymą, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (EB) Nr. 261/2004 [7]. Pagal Komisijos pasiūlymą oro vežėjai turi suteikti keleiviams veiksmingas priemones skundams pateikti. Vėliau keleiviai galės kreiptis į neteismines skundų nagrinėjimo įstaigas, kurios skundus išnagrinės per pagrįstą laikotarpį ir kurios veiks padedamos nacionalinių vykdymo užtikrinimo įstaigų [8].

23. Ombudsmenė pažymi, kad 2014 m. vasario 5 d. Parlamentas priėmė poziciją dėl Komisijos pasiūlymo per pirmąjį svarstymą [9]. Keliais Parlamento padarytais pakeitimais siekiama sustiprinti taisomąsias priemones, kuriomis keleiviai galės pasinaudoti, kai bus pažeistos jų teisės. Pavyzdžiui, keliuose Parlamento pakeitimuose daroma nuoroda į Direktyvą 2013/11/ES dėl vartotojų AGS [10]. Parlamento teisėkūros rezoliucijoje numatyta, kad oro vežėjai turės informuoti keleivius apie įstaigas, kompetentingas nagrinėti keleivių skundus (126 pakeitimas). Pagal 129 pakeitimą valstybės narės užtikrina, kad oro transporto keleiviai galėtų ginčus su oro vežėjais spręsti nepriklausomais ir veiksmingais neteisminio ginčų sprendimo mechanizmais. Tuo tikslu kiekviena valstybė narė paskiria nacionalinę įstaigą ar įstaigas, atsakingas už oro vežėjų ir keleivių ginčų sprendimą ne teisme. Pakeitime aiškiai nurodoma, kad tos įstaigos turėtų būti kitos nei nacionalinės vykdymo užtikrinimo įstaigos. Pakeitime taip pat pabrėžiama, kad valstybės narės užtikrina, kad tos neteisminio pertvarkymo įstaigos galėtų veikti priimdamos teisiškai privalomus ir vykdytinus sprendimus.

24. Akivaizdu, kad tai, ar pirmiau nurodyti pakeitimai bus palikti, priklausys nuo pozicijos, kurios laikysis ES Taryba, ir nuo tolesnių pozicijų, kurių bus laikomasi pagal įprastą teisėkūros procedūrą.

B. Išvada

Remdamasis savo atliktu šio skundo tyrimu, ombudsmenas baigia jį pateikdamas tokią išvadą:

Jokie tolesni šio kaltinimo tyrimai nėra pagrįsti.

Skundo pateikėjas ir Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

Emily O'Reilly

Priimta Strasbūre 2014 m. gegužės 20 d.

[1] 2004 m. vasario 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 261/2004, nustatantis bendras kompensavimo ir pagalbos keleiviams taisykles atsisakymo vežti ir skrydžių atšaukimo arba atidėjimo ilgam laikui atveju, panaikinantis Reglamentą (EEB) Nr. 295/91 (OL L 46, 2004, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 8 t., p. 10).