Skundo aplinkybės

1. Skundo pateikėjas yra Europos Komisijos darbuotojas, turintis pripažintą negalią turintį vaiką. Keletą metų pareiškėjo šeima gavo išmokas tiek iš Belgijos valdžios institucijų, tiek iš Komisijos, kuri jam skyrė dvigubą standartinę „išlaikomo vaiko išmoką“ papildomoms išlaidoms, susijusioms su jo vaiko negalia [1], padengti (papildoma išmoka šiame sprendime bus vadinama „papildoma išmoka“).

2. 2021 ir 2022 m. Komisija išnagrinėjo skundo pateikėjo padėtį ir tai, kad jo šeima gavo išmoką iš Belgijos valdžios institucijų. Ji padarė išvadą, kad ji turės susigrąžinti papildomą išmoką, kurią ji jam sumokėjo, kai jo šeima gavo nacionalines išmokas Belgijoje. Taip buvo todėl, kad Komisija negali mokėti papildomos pašalpos darbuotojui, gaunančiam nacionalinę pašalpą, kuri iš esmės yra tokia pati – „panašaus pobūdžio“ – kaip ir ta pašalpa [2].

3. Skundo pateikėjas pateikė administracinį skundą dėl Komisijos sprendimo susigrąžinti išmoką.

4. Ginčas iškėlė du klausimus. Pirmasis klausimas buvo susijęs su tuo, ar Belgijos išmoka iš tikrųjų buvo „panašaus pobūdžio“ su papildoma išmoka, kurią Komisija sumokėjo skundo pateikėjui pagal ES tarnybos nuostatus. Antrasis klausimas buvo susijęs su tuo, ar skundo pateikėjas tinkamai informavo Komisiją apie tai, kad jo šeima gavo Belgijos išmoką, kaip reikalaujama pagal atitinkamas taisykles.

5. Komisijos sprendime pirmasis klausimas nebuvo išsamiai išnagrinėtas [3] Atrodo, kad skundo pateikėjas visiškai sutiko su tuo, kad Belgijos išmoka buvo „panašaus pobūdžio“ su papildoma išmoka, kurią jis mokėjo pagal ES tarnybos nuostatus, todėl jam nereikėjo spręsti šio klausimo. Dėl likusios sprendimo dalies Komisija nuodugniai išnagrinėjo, ar skundo pateikėjas tinkamai ją informavo apie Belgijos išmoką, ir padarė išvadą, kad jis to nepadarė. Todėl Komisija paliko galioti savo sprendimą.

6. Tada skundo pateikėjas dėl Komisijos sprendimo pateikė skundą Europos ombudsmenui.

Tyrimas

7. Ombudsmenas pradėjo tyrimą dėl to, kaip Europos Komisija nagrinėjo administracinį skundą, visų pirma dėl to, ar išmokos buvo „panašaus pobūdžio“[4].

8. Ombudsmenė paprašė Komisijos atsakyti į klausimus, susijusius su taikytina ES teismų praktika (toliau – Sprendimas Weißenfels)[5], o jos tyrimo grupė susitiko su atitinkamais Komisijos darbuotojais, kad aptartų šį klausimą [6] Skundo pateikėja pateikė pastabų dėl Komisijos pozicijos.

Pagrindiniai ombudsmenui pateikti argumentai

9. Skundo pateikėjas rėmėsi Sprendimu Weißenfels, kuriame Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad Liuksemburgo neįgalumo pašalpa nėra „panašaus pobūdžio“ su papildoma išmoka, kurią ES institucijos gali skirti pagal ES tarnybos nuostatus.  Skundo pateikėjas pripažino, kad šioje byloje nagrinėjamos Liuksemburgo ir Belgijos išmokos nėra identiškos, tačiau teigė, kad Teisingumo Teismo argumentai taikomi ir jo atvejui. Teisingumo Teismas išnagrinėjo tam tikrus Liuksemburgo išmokos ypatumus ir sąlygas ir nusprendė, kad šios išmokos dalykas ar tikslas nėra toks pats kaip ES pareigūnų tarnybos nuostatuose numatytos papildomos išmokos.

10. Todėl skundo pateikėjas laikėsi nuomonės, kad Sąjungos institucijos turi atlikti analizę, panašią į tą, kurią Teisingumo Teismas atliko Sprendime Weißenfels. T. y. jos turėtų išnagrinėti nacionalinės išmokos ypatumus ir sąlygas, kad nustatytų, ar šios išmokos dalykas ir tikslas yra toks pat kaip papildomos išmokos pagal ES pareigūnų tarnybos nuostatus. Kaip jis supranta taikytinas taisykles ir jurisprudenciją, papildoma vaiko pašalpa gali būti laikoma „panašia“ į nacionalinę slaugos pašalpą tik tuo atveju, jei papildomos pašalpos skyrimo pagal ES pareigūnų tarnybos nuostatus taisyklėse numatytas vertinimas yra lygiavertis vertinimui, taikomam pagal atitinkamą nacionalinę teisę.

11. Skundo pateikėjas taip pat nurodė, kad po Sprendimo Weißenfels Europos Parlamento administracija nusprendė nebelaikyti nagrinėjamos Belgijos pašalpos „panašaus pobūdžio“ su papildoma išmoka, kurią Sąjungos institucijos gali mokėti neįgalių vaikų turintiems darbuotojams.

12. Komisija nurodė, kad Teisingumo Teismas nuosekliai teikia svarbą atitinkamų išmokų „tikslui“. Komisijos teigimu, tai reiškia, kad jei nacionalinė išmoka ir papildoma išmoka pagal ES tarnybos nuostatus yra panašios ir iš esmės jomis siekiama to paties tikslo, jos turėtų būti laikomos „panašaus pobūdžio“. Sprendime Weißenfels Teismas priminė šį požiūrį ir pažymėjo, kad „Teisingumo Teismo praktika rodo, kad panašaus pobūdžio yra tik palyginami ir to paties tikslo leidimai“[7]. Atrodo, kad Komisija teigė, jog tai buvo vienintelė reikšminga Sprendimo Weißenfels dalis ir kad Teisingumo Teismo atlikta išsamesnė nacionalinės išmokos savybių ir sąlygų analizė toje byloje buvo pernelyg specifinė tos bylos faktinėms aplinkybėms, kad ja būtų galima pagrįsti bendrą taisyklę ar požiūrį.

13. Tai, kad Komisijos sprendime dėl skundo pateikėjo administracinio skundo šis klausimas nebuvo išsamiau išnagrinėtas, buvo susiję su Komisijos supratimu, kad skundo pateikėjas iš esmės sutiko, jog neturėjo teisės gauti papildomos išmokos pagal ES tarnybos nuostatus.

14. Be informacijos apie šį konkretų atvejį, Komisija nurodė, kad ji šiuo metu įgyvendina didelės apimties projektą, susijusį su nacionalinių ir ES leidimų „panašaus pobūdžio“ klausimu. Pirmą kartą Komisija sukurs išsamią atitinkamų nacionalinių išmokų duomenų bazę, kad galėtų greitai ir tiksliai nuspręsti, ar nacionalinę išmoką gaunantis darbuotojas taip pat turi teisę gauti papildomą išmoką pagal ES tarnybos nuostatus. Projektas yra sudėtingas, be kita ko, dėl to, kad pastaraisiais metais nacionalinių išmokų sistemų pokyčių pobūdis ir skaičius buvo dideli. Nacionalinių sistemų skirtumai yra tokie, kad išvadai dėl to, ar yra „panašus pobūdis“, dažnai reikės tam tikros diskrecijos.

15. Tyrimo metu Komisija pateikė papildomų paaiškinimų dėl metodikos, taikytos vertinant panašų papildomos išmokos pobūdį pagal ES tarnybos nuostatus. Šie paaiškinimai pateikiami toliau, ombudsmenui atlikus vertinimą.

Ombudsmeno vertinimas

16. Kaip ombudsmenas jau yra pažymėjęs, neįgaliųjų teisė naudotis priemonėmis, skirtomis jų nepriklausomumui, socialinei ir profesinei integracijai ir dalyvavimui bendruomenės gyvenime užtikrinti, yra apibrėžta Pagrindinių teisių chartijoje ir JT neįgaliųjų teisių konvencijoje (NTK), kurios šalis yra ES. Ombudsmenas laikėsi nuomonės, kad „dviguba išmoka išlaikomam vaikui“ skirta būtent šiai pagrindinei teisei įgyvendinti [8]. Kita vertus, Komisija privalo apsaugoti ES finansinius interesus ir taip užtikrinti, kad išmokos ES darbuotojams nebūtų mokamos klaidingai.

17. Ombudsmenas sutinka su Komisijos pateiktu šios srities apibūdinimu kaip sudėtingos. Kiekviena ES valstybė narė gali laisvai priimti savo nacionalinę neįgalumo pašalpų sistemą ir bet kuriuo metu gali ją peržiūrėti. Nacionalinės valdžios institucijos neprivalo apibrėžti savo sistemų taip, kad Sąjungos institucijoms būtų paprasčiau nuspręsti, ar ES tarnybos nuostatuose numatyta papildoma išmoka yra „panašaus pobūdžio“ kaip nacionalinė išmoka. Todėl atrodo neišvengiama, kad Sąjungos institucijos, nustatydamos, ar tarp nacionalinės ir Sąjungos išmokos yra „panašus pobūdis“, turės taikyti tam tikrą diskreciją.  

18. Teisingumo Teismo generalinio advokato išvadoje byloje Weißenfels padaryta išvada, kad tarp Liuksemburgo ir papildomos išmokos pagal ES tarnybos nuostatus yra „panašus pobūdis“ ir kad toje byloje ES institucija (Parlamentas) tinkamai išskaičiavo pagal Liuksemburgo teisę atliktus mokėjimus iš dvigubos išlaikomo vaiko išmokos pagal Tarnybos nuostatus. Generalinis advokatas, nagrinėdamas išmokų panašumą, rėmėsi išmokų „sąvokos ir tikslo“ kriterijumi ir įspėjo nevertinti pernelyg daug dėmesio skiriant formaliems ir specifiniams nacionalinės pašalpos ypatumams ir sąlygoms. Vis dėlto, kaip jau minėta, pats Bendrasis Teismas nesutiko, kad tarp Liuksemburgo ir papildomos išmokos pagal ES tarnybos nuostatus yra „panašus pobūdis“. Jis išnagrinėjo tam tikrus Liuksemburgo išmokos ypatumus ir sąlygas ir nusprendė, kad šios išmokos dalykas ar tikslas nėra toks pats kaip ES pareigūnų tarnybos nuostatuose numatytos papildomos išmokos.

19. Atlikdamas šį tyrimą ombudsmenas išreiškė susirūpinimą, kad Komisija iš esmės įgyvendino generalinio advokato, o ne paties Teismo požiūrį.

20. Komisija pripažino, kad nors jos sprendime dėl skundo pateikėjo administracinio skundo buvo nurodyta, kad ji paaiškins Belgijos ir ES išmokų „panašaus pobūdžio“ klausimą, galiausiai ji to nepadarė iki galo. Taip buvo todėl, kad skundo pateikėjas iš esmės sutiko su tuo, kad Komisija teisingai nusprendė, jog esama „panašaus pobūdžio“, todėl nepateikė susijusio teiginio ar tvirtinimo.

21. Nors Sprendime Weißenfels Teisingumo Teismas laikėsi tam tikro požiūrio, kad padarytų išvadą, jog toje byloje išmokos nebuvo „panašaus pobūdžio“, jis išsamiai nepaaiškino savo požiūrio. Ombudsmeno nuomone, labiausiai pagrįstas Sprendimo Weißenfels aiškinimas yra tas, kad siekiant nustatyti, ar nacionalinės išmokos „tikslas“ yra „panašus“ į Sąjungos papildomą išmoką, reikia nustatyti pagrindinius svarbius požymius ir sąlygas, kad būtų galima padaryti išvadą, ar visi elementai kartu rodo „panašų pobūdį“. Tiesa, Teisingumo Teismas savo sprendime pateikė konkrečias faktines pastabas, kad padarytų išvadą toje byloje. Pavyzdžiui, Teisingumo Teismas pažymėjo, kad Liuksemburgo pašalpa skiriama remiantis tik gyvenamąja vieta Liuksemburgo teritorijoje ir nėra susijusi su darbo santykiais ir kad Liuksemburgo pašalpos dydis yra daug didesnis nei ES papildoma pašalpa. Vis dėlto ombudsmenas negali Teisingumo Teismo sprendimo aiškinti taip, kad tais atvejais, kai nacionalinė išmoka skiriama tik gyvenamosios vietos pagrindu arba kai nacionalinė išmoka yra daug didesnė už ES papildomą išmoką, neišvengiamai nėra „panašaus pobūdžio“. Kaip minėta pirmiau, nacionalinės pašalpų sistemos labai skiriasi ir laikui bėgant gali labai pasikeisti. Atrodo, kad šiuo požiūriu neįmanoma taikyti automatinio požiūrio, todėl yra pagrindo daryti išvadą, kad Teisingumo Teismas turėjo omenyje ne tai.

22. Šiuo atžvilgiu galima manyti, kad Teisingumo Teismas paskatino institucijas, siekiant nustatyti „panašų pobūdį“, atlikti išsamesnę nagrinėjamos nacionalinės pašalpos pagrindinių ypatybių ir sąlygų analizę. Atrodo, kad negalima daryti išvados, jog egzistuoja „panašus pobūdis“ vien dėl to, kad nagrinėjamos nacionalinės pašalpos bendras tikslas yra padėti šeimoms, turinčioms neįgalų vaiką.

23. Vykstant tyrimo posėdžiams ombudsmeno tyrimo grupė pateikė Komisijai pirmiau nurodytą preliminarią nuomonę. Atsakydama Komisija pateikė išsamesnį metodikos, taikytos vertinant panašų Tarnybos nuostatuose numatytos papildomos išmokos pobūdį, paaiškinimą, kad skundo pateikėjas galėtų geriau suprasti šį klausimą ir priežastis, dėl kurių Komisija padarė susijusią išvadą. Komisija išsamiau ir konkrečiau paaiškino, kodėl, remiantis jos analize, Belgijos išmoka yra „panašaus pobūdžio“ kaip ir Pareigūnų tarnybos nuostatuose numatyta išmoka. Remdamasi taikytinomis taisyklėmis, Komisija nurodė, kad Belgijos sistema grindžiama „surinktais taškais“ ir kad tai iš esmės atspindi patirtas išlaidas (pavyzdžiui, fizines ir psichines negalios pasekmes, susijusias su judumu, gebėjimu mokytis, asmens priežiūra, medicininiu gydymu, kelionėmis ir gyvenamosios aplinkos pritaikymu). Išmokos dydis priklauso nuo surinktų taškų skaičiaus. Be to, pagal ES tarnybos nuostatus sprendimas padvigubinti išlaikomo vaiko išmoką grindžiamas didelėmis tėvų patirtomis išlaidomis. Taikytinose įgyvendinimo nuostatose [9] buvo numatyta didelių išlaidų prielaida, kai kalbama apie 50 % ar didesnę negalią turinčius vaikus, o mažesnės negalios procentinės dalies atveju išmoka padvigubinama, kai bendros vidutinės mėnesinės išlaidos yra didesnės už išlaikomo vaiko išmokos sumą, t. y. turi būti įrodyta, kad patirtos didelės išlaidos. Konkrečiai, kiekvienu atskiru atveju, kai negalios procentinė dalis yra mažesnė nei 50 proc., Komisija atsižvelgia į įvairius elementus, kurie yra tiesiogiai palyginami su Belgijos sistemos elementais (pvz., judumo, kalbos terapijos ir pameistrystės, asmens priežiūros, medicininio gydymo, būtinų kelionių ir aplinkos pritaikymo išlaidos). Taigi, analizuodama Belgijos papildomos išmokos ir dvigubos išlaikomo vaiko išmokos pagal Tarnybos nuostatus tikslą (apimantį dideles išlaidas) ir palyginamumą (nagrinėjami skirtingi elementai), Komisija padarė išvadą, kad šios dvi išmokos yra „panašaus pobūdžio“.

24. Ombudsmenas mano, kad išmokų sistemų palyginimas yra toks sudėtingas, kad ES institucijos, nustatydamos, ar nacionalinė ir ES išmoka yra „panašaus pobūdžio“, neišvengiamai turi taikyti tam tikrą diskreciją. Išnagrinėjęs pirmiau išdėstytus Komisijos paaiškinimus, ombudsmenas šiuo atveju nenustatė netinkamo administravimo, nes Komisija pagrįstai pasinaudojo šia diskrecija aptariamų išmokų atžvilgiu.

25. Galiausiai ombudsmenė palankiai vertina tai, kad Komisija netrukus sukurs atitinkamų nacionalinių išmokų duomenų bazę, kad galėtų greitai ir tiksliai nuspręsti, ar nacionalinę išmoką gaunantis darbuotojas taip pat turi teisę gauti papildomą išmoką pagal ES tarnybos nuostatus. Tokias priemones ir procedūras taikyti yra gera administracinė praktika.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Ombudsmenas šiuo atveju nenustatė netinkamo administravimo, nes Komisija savo analizėje pagrįstai pasinaudojo savo diskrecija, kiek tai susiję su aptariamų nacionalinių ir ES išmokų palyginamumu.

Skundo pateikėjas ir Europos Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

Teresa Anjinho
Europos ombudsmenė

Strasbūras, 2025 m. gruodžio 11 d.

[1] ES tarnybos nuostatų 67 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad „išlaikomo vaiko išmoka gali būti padvigubinta specialiu motyvuotu paskyrimų tarnybos sprendimu, grindžiamu medicininiais dokumentais, kuriais nustatoma, kad atitinkamas vaikas yra neįgalus arba serga ilgalaike liga, dėl kurios pareigūnas patiria didelių išlaidų.“

[2] Tarnybos nuostatų 67 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „šiame straipsnyje nurodytas išmokas šeimai gaunantys pareigūnai deklaruoja panašaus pobūdžio išmokas, mokamas iš kitų šaltinių; šios išmokos išskaičiuojamos iš išmokų, mokamų pagal VII priedo 1, 2 ir 3 straipsnius.“

[3] Faktų skirsnyje Komisijos sprendimas, atrodo, leidžia manyti, kad tokia analizė iš pradžių buvo numatyta („Kaip bus išsamiau paaiškinta šiame sprendime, šios papildomos išmokos tikslas yra toks pat kaip teisės aktuose nustatytos dvigubos išmokos vaikui išlaikyti.“).

[4] Atliekant tyrimą nenagrinėta, ar Komisija padarė tikslią išvadą, kad skundo pateikėjas tinkamai jos neinformavo apie Belgijos išmoką. Ombudsmeno nuomone, Komisija tinkamai išnagrinėjo šį klausimą ir padarė atitinkamą išvadą. Atliekant tyrimą taip pat nenagrinėti bendresnio pobūdžio įtarimai, kuriuos skundo pateikėjas pateikė dėl Komisijos Žmogiškųjų išteklių ir saugumo GD darbo.

[5] 2007 m. gruodžio 18 d. Teisingumo Teismo sprendimas Weißenfels prieš Parlamentą, C-135/06 P, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-135/06.

[6] Tyrimo metu ombudsmeno tyrimo grupė tris kartus susitiko su Komisijos atstovais.

[7] 89 punktas.

[8] 535/2021/VS https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/166450

[9] Administracijos vadovų išvada Nr. 177/87