Skundo aplinkybės

1. 2020 m. gruodžio mėn. Komisija pradėjo pažeidimo nagrinėjimo procedūrą prieš Italiją dėl jos taisyklių, susijusių su leidimų naudoti viešąsias jūrų teritorijas pajūrio turizmo ir laisvalaikio paslaugoms (toliau – paplūdimių koncesijos) teikti išdavimu.[1] Komisija laikėsi nuomonės, kad Italija neįvykdė Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (ESTT) sprendimo, kuriame nustatyta, kad atitinkami Italijos teisės aktai ir praktika tuo metu, kai buvo automatiškai pratęsiami esami paplūdimių koncesijų leidimai, buvo nesuderinami su ES teise.

2. 2024 m. rugsėjo mėn. skundo pateikėjas pateikė Komisijai prašymą leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, susijusiais su Komisijos susirašinėjimu su Italija dėl paplūdimių koncesijų pratęsimo.

3. 2024 m. spalio mėn. Komisija atsakė skundo pateikėjui. Ji atsisakė leisti susipažinti su dokumentais, remdamasi būtinybe apsaugoti vykdomo tyrimo [2] dėl galimo Italijos padaryto ES teisės pažeidimo tikslą. Komisija paaiškino, kad pažeidimo nagrinėjimo procedūra prieš Italiją dėl paplūdimių koncesijų tebevyksta.  

4. Skundo pateikėjas paprašė Komisijos peržiūrėti savo poziciją (pateikiant kartotinę paraišką).

5. 2025 m. kovo 17 d. Komisija atsakė skundo pateikėjui. Ji nustatė, kad prašymas apima du dokumentus. Ji toliau laikėsi pozicijos neleisti susipažinti su dokumentais, remdamasi poreikiu apsaugoti vykstantį tyrimą.  

6. Nepatenkintas šiuo rezultatu, skundo pateikėjas kreipėsi į Europos ombudsmeną.

Tyrimas

7. Ombudsmenas pradėjo tyrimą dėl Komisijos sprendimo neleisti susipažinti su ginčijamais dokumentais.

8. Ombudsmeno tyrimo grupė patikrino skundo pateikėjo kartotinėje paraiškoje nagrinėjamus dokumentus. Ombudsmenas taip pat paragino Komisiją pateikti bet kokią papildomą nuomonę dėl skundo ir, atlikdamas lygiagretų ombudsmeno tyrimą [3], paklausė apie pažeidimo nagrinėjimo procedūros prieš Italiją padėtį.

9. Komisija nepateikė papildomos nuomonės dėl skundo, tačiau nurodė savo poziciją patvirtinamajame sprendime. Atlikdama ombudsmenės tyrimą byloje 472/2025/FA, Komisija paaiškino, kokia yra pažeidimo nagrinėjimo procedūros, kuri vis dar vykdoma, padėtis.

Pateikti argumentai

Parengė Komisija

10. Kartotiniame sprendime Komisija nurodė, kad prašomi dokumentai buvo parengti vykdant pažeidimo nagrinėjimo procedūrą prieš Italiją dėl paplūdimių koncesijų, kuri vis dar vyksta. Šie dokumentai yra oficialaus Komisijos ir Italijos vyriausybės dialogo, kuriuo siekiama spręsti galimo ES teisės pažeidimo problemą, dalis. Komisija pažymėjo, kad Italijai priėmus naujus teisės aktus [4], Komisija nepriėmė jokio oficialaus sprendimo ir kad Italijos teisės aktų vertinimas patenka į vykdomos pažeidimo nagrinėjimo procedūros taikymo sritį.

11. Komisija paaiškino, kad jos veikla, susijusi su pažeidimo nagrinėjimo procedūra, yra tyrimas, kaip apibrėžta Reglamente (EB) Nr. 1049/2001 [5]. Be to, Komisija nurodė, kad ESTT pripažino, jog egzistuoja bendroji visų su pažeidimo nagrinėjimo procedūra susijusių dokumentų neatskleidimo prezumpcija [6], apimanti visus dokumentus, parengtus neoficialiais ir oficialiais tos procedūros etapais [7] iki ESTT sprendimo.

12. Komisijos teigimu, atskleidus ginčijamus dokumentus pasikeistų atitinkamos procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo pobūdis. Konkrečiau, pažeidimo nagrinėjimo procedūros turėtų būti vykdomos abipusio pasitikėjimo sąlygomis, siekiant taikiai išspręsti ginčą ^[8].

13. Be to, Komisija nurodė, kad atskleidus dokumentus jai būtų daromas išorinis spaudimas, o tai pakenktų tinkamai tyrimo eigai. Be to, Komisija nustatė, kad dokumentų atskleidimas neigiamai paveiktų keitimąsi informacija su Italijos valdžios institucijomis, pakeistų dvišalį dialogo pobūdį ir pakenktų Italijos lūkesčiams, kad Komisija lojaliai bendradarbiaus.

14. Komisija laikėsi nuomonės, kad skundo pateikėjas neįrodė, jog esama viršesnio viešojo intereso atskleisti dokumentus, ir kad negalima leisti iš dalies susipažinti su dokumentais, kai prašomiems dokumentams taikoma bendroji prezumpcija ^[9]. Komisija taip pat pažymėjo, kad tais atvejais, kai taikoma bendroji neatskleidimo prezumpcija, skaidrumo principas gali būti viršesnis už priežastis, kuriomis grindžiamas atsisakymas atskleisti dokumentus, tik jei tas principas yra ypač skubus.^[10] Bendrų skaidrumo sumetimų ir visuomenės teisės būti informuotai apie Komisijos darbą, susijusį su vykstančia pažeidimo nagrinėjimo procedūra, nepakanka, kad būtų įrodytas viršesnis viešasis interesas atskleisti dokumentus ^[11]. Taip yra ir tuo atveju, kai pareiškėjas nori įvertinti, ar valstybė narė laikosi ES teisės, nes šis interesas geriausiai apsaugomas, kai jį vertina pati Komisija. ^[12]

Skundo pateikėjo

15. Skunde ombudsmenui skundo pateikėjas teigė, kad Italijos priimtas naujas teisės aktas, kuriuo toliau pratęsiamos paplūdimių koncesijos, pažeidžia ES teisę ir yra grindžiamas Italijos vyriausybės ir Komisijos politinėmis derybomis. Jis teigė, kad šis dialogas negali būti laikomas veikla, vykdoma siekiant atlikti tyrimą, nes tai yra politinė diskusija, kuria nesiekiama patikrinti, ar Italija laikosi ES teisės. Todėl skundo pateikėjas teigė, kad Komisija negalėjo remtis bendrąja šių dokumentų neatskleidimo prezumpcija.

16. Skundo pateikėjas teigė, kad nori patikrinti Komisijos poziciją dėl naujai priimto Italijos įstatymo ir suprasti, kokių veiksmų Italija ketina imtis paplūdimių koncesijų klausimu. Jis teigė, kad Komisijos atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais prieštarauja skaidrumo principui. Be to, skundo pateikėjas teigė, kad yra viršesnis viešasis interesas atskleisti dokumentus, atsižvelgiant į didelį paplūdimių koncesijų pratęsimo poveikį Italijos ekonomikai ir jos piliečiams, apie kurį iš esmės pranešė Italijos žiniasklaida.   

Ombudsmeno vertinimas

17. Remiantis ES teismų praktika, Komisija turi teisę remtis bendrąja neatskleidimo prezumpcija, kad atsisakytų leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, susijusiais su pažeidimo nagrinėjimo procedūra jos ikiteisminiame etape ^[13]. Jeigu kyla pavojus, kad bus paveiktas pažeidimo nagrinėjimo procedūros pobūdis, pakeista jos pažanga arba pakenkta jos tikslams, prezumpcijos taikymas yra pagrįstas ^[14].

18. Bendrosios prezumpcijos taikymas reiškia, kad Komisija neprivalo individualiai nagrinėti prašomų dokumentų. Priešingai, ji gali daryti prielaidą, kad atskleidus dokumentus būtų pakenkta jos tyrimo tikslų apsaugai ^[15]. Tai reiškia, kad taikant bendrąją prezumpciją neatmetama galimybė įrodyti, kad tam tikram dokumentui ji netaikoma ^[16].

19. Nors remtis bendrąja prezumpcija yra galimybė, o ne pareiga ^[17], atlikus ginčijamų dokumentų patikrinimą patvirtinta, kad abu skundo pateikėjo kartotinėje paraiškoje nagrinėjami dokumentai yra pažeidimo nagrinėjimo procedūros prieš Italiją, susijusios su paplūdimių koncesijų klausimu, administracinės bylos, kuri, kaip paaiškino Komisija, vis dar nagrinėjama, dalis. Visų pirma ombudsmenas nustatė, kad, priešingai, nei teigia skundo pateikėjas, patikrinti dokumentai yra neatsiejama Komisijos ir Italijos dialogo, kuriuo siekiama ištaisyti galimą ES teisės pažeidimą, dalis. Šiomis aplinkybėmis ombudsmenas mano, kad Komisija galėjo pagrįstai manyti, jog atskleidus dokumentus pasikeistų tų procedūrų pobūdis, ir remtis bendrąja neatskleidimo prezumpcija.

20. Ombudsmenas taip pat pažymi, kad net jei taikoma bendroji prezumpcija, atskleidimas vis tiek gali būti pateisinamas, jei yra viršesnis viešasis interesas atskleisti informaciją [18]. Tačiau siekiant įrodyti, kad esama viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją, pagal ES teismų praktiką reikalaujama, kad pareiškėjas, prašantis leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, nurodytų konkrečias aplinkybes, pateisinančias atskleidimą, ir kad vien tik bendro pobūdžio skaidrumo sumetimų nepakanka [19]. Tais atvejais, kai taikoma bendroji prezumpcija, skaidrumas gali būti laikomas viršesniu viešuoju interesu tik tuo atveju, jei jis yra ypač skubus ir grindžiamas konkrečiais elementais [20].

21. Be to, pagal ES teismų praktiką pareiškėjo suinteresuotumo patikrinti, ar valstybė narė laikosi ES teisės ^[21], ir žinoti, kaip Komisija vykdo pažeidimo nagrinėjimo procedūrą, nepakanka, kad būtų nustatytas viršesnis viešasis interesas atskleisti dokumentus. ^[22] Atitinkamas viešasis interesas, t. y. tai, kad ta valstybė narė teisingai taikytų ES teisę, veiksmingiausiai apsaugomas Komisijai jį įvertinus ir patikrinus [23].  

22. Šiuo atveju ombudsmenas pažymi, kad, kaip minėjo skundo pateikėjas, paplūdimių koncesijų klausimas Italijoje yra labai svarbus visuomenei ir apie jį iš esmės kalbama Italijos žiniasklaidoje. Tačiau vien to nepakanka, kad būtų įrodytas viršesnis viešasis interesas, nebent kartu būtų pateiktas išsamus pagrindimas, iš kurio būtų matyti, kaip konkrečių prašomų dokumentų skaidrumas atitiktų aukštesnį viešąjį interesą.

23. Ombudsmenas mano, kad pagal ES teismų praktiką Komisija buvo teisi teigdama, kad skundo pateikėjo bendra nuoroda į skaidrumą ir jo suinteresuotumas patikrinti, kaip Komisija vykdo procedūrą, nėra svarbesnis už viešąjį interesą leisti Komisijai apsaugoti vykdomos pažeidimo nagrinėjimo procedūros tikslą, t. y. pašalinti galimą valstybės narės padarytą ES teisės pažeidimą.

24. Remdamasis tuo, kas išdėstyta, ombudsmenas mano, kad Komisija šiuo atveju neveikė netinkamai, kai rėmėsi bendrąja neatskleidimo prezumpcija, taikoma pažeidimo nagrinėjimo procedūroms, arba kai manė, kad skundo pateikėjas neįrodė, jog esama viršesnio viešojo intereso atskleisti dokumentus.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Šiuo atveju Komisija neveikė netinkamai, kai rėmėsi bendrąja dokumentų neatskleidimo prezumpcija, kuri taikoma vykstančioms pažeidimo nagrinėjimo procedūroms, ir kai nusprendė, kad skundo pateikėjas neįrodė, jog esama viršesnio viešojo intereso atskleisti dokumentus.

Skundo pateikėjas ir Europos Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

Teresa Anjinho
Europos ombudsmenė

Strasbūras, 2025 m. birželio 25 d.

[1] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_2142

[2] Reglamento 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies trečia įtrauka: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[3] Byla 472/2025/FA dėl Europos Komisijos atsisakymo leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, susijusiais su pažeidimo nagrinėjimo procedūra dėl paplūdimių koncesijų Italijoje: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/200804.

[4] 2024 m. rugsėjo 16 d. Italijos įstatyminis dekretas Nr. 131, pertvarkytas į 2024 m. lapkričio 14 d. Įstatymą Nr. 166 (paskelbtas Gazzetta Ufficiale).

[5] 2017 m. rugsėjo 7 d. Teisingumo Teismo sprendimas Prancūzija / Schlyter, C-331/15 P, 46 punktas: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[6] 2013 m. lapkričio 14 d. Teisingumo Teismo sprendimo LPN ir Suomija prieš Komisiją, sujungtos bylos C‑514/11 P ir C‑605/11 P, 55 ir 65–68 punktai: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en

[7] 2017 m. gegužės 11 d. Teisingumo Teismo sprendimo Švedijos Karalystė prieš Europos Komisiją, C‑562/14 P, 41 punktas: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-562/14.

[8] 2014 m. rugsėjo 25 d. Bendrojo Teismo sprendimo Spirlea prieš Komisiją, T-306/12, 57 punktas: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN, patvirtinta 2017 m. gegužės 11 d. Teisingumo Teismo sprendimu Švedijos Karalystė / Europos Komisija, C‑562/14 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-562/14.

[9] 2012 m. birželio 28 d. Teisingumo Teismo sprendimo Komisija prieš Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, 133 punktas: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-404/10&language=EN.

[10] 2010 m. rugsėjo 21 d. sprendimo Švedija ir kiti prieš API ir Komisiją, C-514/07, 93 ir 158 punktai: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/07&language=en

[11] 2018 m. gruodžio 5 d. Bendrojo Teismo sprendimas Liam Campbell / Europos Komisija, T-312/17, 64 punktas: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-312/17. 

[12] 2018 m. spalio 9 d. Bendrojo Teismo sprendimas Anikó Pint / Europos Komisija, C-770/18 P, 53 punktas: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-634/17&language=en, kaip patvirtinta 2019 m. gegužės 21 d. Teisingumo Teismo nutarties Anikó Pint / Komisija, C-770/18 P, 22 punkte: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=05BFA70C7A20E49A91872D011A6BF7B6?num=C-770/18&language=lt.

[13] Sprendimas LPN ir Suomija prieš Komisiją , sujungtos bylos C‑514/11 P ir C‑605/11 P, 61–68 punktai.

[14] Ten pat, 65 punktas. 

[15] Ten pat, 83 punktas.

[16] Ten pat, 66 punktas.

[17] 2020 m. sausio 22 d. Teisingumo Teismo sprendimas Therapeutics International / EMA, C-175/18 P, 61 punktas: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62018CJ0175.

[18] Sprendimas LPN ir Suomija prieš Komisiją, sujungtos bylos C‑514/11 P ir C‑605/11 P, 66 punktas; Sprendimo Švedija ir kt. prieš API ir Komisiją, C-514/07, 103 punktas.

[19] LPN ir Suomija prieš Komisiją , sujungtos bylos C‑514/11 P ir C‑605/11 P, 93–94 punktai; Sprendimo Švedija ir Spirlea prieš Komisiją, C-562/14 P, 56 punktą; 2024 m. rugsėjo 5 d. Teisingumo Teismo sprendimas ClientEarth / Europos Komisija, C-249/23 P, 55 punktas: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62023CJ0249.

[20] Sprendimas Švedija ir kt. prieš API ir Komisiją, C-514/07, 158 punktas; LPN ir Suomija prieš Komisiją , sujungtos bylos C‑514/11 P ir C‑605/11 P, 93 punktas.

[21] Sprendimas Anikó Pint prieš Komisiją , T-634/17, 53 punktas.

[22] 2024 m. kovo 20 d. Bendrojo Teismo sprendimo Roberto Acampora / Europos Komisija, T-261/23, 60–63 punktai: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/SUM/?uri=CELEX:62023TJ0261; 2018 m. gruodžio 5 d. Bendrojo Teismo sprendimas Liam Campbell / Europos Komisija, T-312/17, 64 punktas: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-312/17. 

[23] Sprendimas Anikó Pint prieš Komisiją, T-634/17, 53 punktas.