Skundo aplinkybės

1. ES finansavimą tiesiogiai (tiesioginis valdymas), kartu su valstybėmis narėmis (pasidalijamasis valdymas) arba per įgyvendinančiuosius partnerius (netiesioginis valdymas) valdo Europos Komisija [1] Komisija turi užtikrinti, kad subjektai, naudojantys Sąjungos lėšas pagal netiesioginio valdymo principą, turėtų tinkamas sistemas, taisykles ir procedūras ES finansinių interesų apsaugai užtikrinti [2]. Tai daroma atliekant vadinamąjį ramsčių vertinimą, kurį dažnai atlieka išorės auditorius ir kuris grindžiamas Komisijos nustatytais įgaliojimais [3].

2. Skundo pateikėjas, žurnalistas, paprašė leisti visuomenei [4] susipažinti su visais dokumentais ir korespondencija, susijusiais su tarptautinės organizacijos, pagal netiesioginio valdymo principą įgyvendinančios ES lėšas migracijos srityje, ramsčiais grindžiamu vertinimu.

3. Be kitų dokumentų, Komisija nustatė, kad skundo pateikėjo prašymas apima 2014 m. ir 2020 m. ramsčių vertinimo ataskaitas. Ataskaitas parengė išorės auditorius. Komisija atsisakė leisti susipažinti su šiomis dviem ataskaitomis, remdamasi būtinybe apsaugoti asmens duomenis [5] ir komercinius interesus [6].

4. Komisija teigė, kad atskleidus ataskaitas būtų pažeistos išorės auditoriaus intelektinės nuosavybės teisės. Konkrečiai ji nurodė, kad auditorius įvertino atitinkamos tarptautinės organizacijos atitinkamų sistemų, kontrolės priemonių, procedūrų ir taisyklių struktūrą ir veiksmingumą. Todėl dalis ataskaitų galima laikyti pakankamai kūrybingomis, kad jas būtų galima laikyti originaliu kūriniu. Komisija pridūrė, kad ataskaitos buvo apmokėtos ir skirtos naudoti tik jai pačiai ir tarptautinei organizacijai.

5. Komisija taip pat laikėsi nuomonės, kad ataskaitose pateikiama neskelbtina komercinė informacija apie tarptautinę organizaciją, pavyzdžiui, informacija apie konkrečią metodiką, praktinę patirtį ir ekspertines žinias, taip pat auditoriaus išvados ir rekomendacijos. Komisija padarė išvadą, kad atskleidus šią informaciją būtų pakenkta abiejų susijusių subjektų komerciniams interesams.

6. Galiausiai Komisija nustatė, kad nėra viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją.

7. Nepatenkintas šiuo rezultatu, skundo pateikėjas kreipėsi į ombudsmeną. Skundo pateikėjas neginčijo asmens duomenų kupiūravimo.

8. Ombudsmenas pradėjo tyrimą dėl Komisijos atsisakymo leisti visuomenei susipažinti su dviem nagrinėjamais pranešimais, grindžiamo būtinybe apsaugoti komercinius interesus. Tyrimo metu ombudsmeno tyrimo grupė patikrino abi ataskaitas ir Komisijos susirašinėjimą su atitinkama tarptautine organizacija, su kuria ji konsultavosi dėl skundo pateikėjo prašymo leisti susipažinti su dokumentais.

Ombudsmeno pasiūlymas dėl sprendimo

9. Savo pasiūlyme dėl sprendimo ombudsmenė pažymėjo, kad, siekdama taikyti išimtį dėl komercinių interesų apsaugos, institucija turi paaiškinti, kaip dokumentų atskleidimas konkrečiai ir faktiškai pakenktų teisėtiems komerciniams interesams. Be to, įtariamos žalos atsiradimo rizika turi būti pagrįstai numatoma, o ne vien hipotetinė [7].

10. Išnagrinėjęs dvi nagrinėjamas ataskaitas ir kitus dokumentus, su kuriais Komisija suteikė skundo pateikėjui plačią galimybę iš dalies susipažinti, ombudsmenas nusprendė, kad visų ataskaitų neatskleidimas neatrodo pagrįstas.

11. Ombudsmenas laikėsi nuomonės, kad pagrįstai galima laikyti, jog tik keliose pranešimų dalyse yra verslo paslapčių, kurios turi būti saugomos pagal ES teisės aktus dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais (Reglamentas 1049/2001). Konkrečiai dėl išorės auditoriaus intelektinės nuosavybės teisių ombudsmenas pažymėjo, kad Komisijos parengti ramsčių vertinimo šablonai yra privalomi. Be to, atlikus peržiūrą paaiškėjo, kad ataskaitose yra pastabų, išvadų ir rekomendacijų dėl tarptautinės organizacijos, kurios negali būti laikomos neskelbtinomis. Todėl nebuvo aišku, kaip didelės dalies ataskaitų atskleidimas galėtų pakenkti atitinkamų subjektų komerciniams interesams.

12. Dėl ribotų pranešimų dalių, kurias galima pagrįstai laikyti turinčiomis verslo paslapčių, ombudsmenas nustatė, kad neatrodė, jog atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.

13. Remdamasis pirmiau išdėstytomis išvadomis, ombudsmenas pasiūlė, kad Komisija iš naujo apsvarstytų savo sprendimą atsisakyti leisti susipažinti su ataskaitomis (tiek, kiek tai nėra susiję su asmens duomenimis) ir suteiktų plačias galimybes iš dalies su jomis susipažinti, išsamiai paaiškindama, kiek tai susiję su tomis ataskaitų dalimis, kurias, jos nuomone, reikia apsaugoti pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies pirmą įtrauką, kaip atitinkamas jų atskleidimas konkrečiai ir faktiškai pakenktų atitinkamos tarptautinės organizacijos komerciniams interesams ^[8].

14. Komisija nepritarė ombudsmenės pasiūlymui dėl sprendimo. Priešingai, ji iš esmės pakartojo [9] argumentus, pateiktus jos patvirtinamajame sprendime, kurį ombudsmenas jau peržiūrėjo ir su kuriuo nesutiko. Todėl ombudsmenė paprašė Komisijos pateikti dar vieną atsakymą ir savo išsamų vertinimą įtraukė į pasiūlymą dėl sprendimo.

15. Vėliau Komisija pateikė konkrečių dviejų ataskaitų dalių, kurias ji laiko neskelbtinomis komerciniu požiūriu, pavyzdžių ir papildomų paaiškinimų [10]. Ji teigė, kad atskleidus nustatytus trūkumus, nustatytus faktus ir išsamius balus galėtų sumažėti visuomenės pasitikėjimas tarptautine organizacija ir kilti rizika reputacijai [11], o tai galėtų turėti įtakos galimam jos bendradarbiavimui su partneriais, išskyrus Komisiją. Tai savo ruožtu gali turėti neigiamą poveikį Komisijos santykiams su organizacija.

16. Komisija taip pat nurodė, kad atskleidus išsamius tarptautinės organizacijos vidaus taisyklių ir procedūrų aprašymus ir vertinimus jai gali kilti kibernetinių grėsmių ir saugumo pažeidimų.

17. Be to, Komisijai susirūpinimą kėlė tai, kad potencialūs būsimi auditoriaus klientai gali atsižvelgti į nagrinėjamų ramsčių vertinimų griežtumą.

18. Dėl taikytinų „sąlygų ir nuorodų“ Komisija nurodė, kad ataskaitos yra išsamesnės nei viešai prieinama informacija. Konkrečiai auditorius gali laisvai keisti, pildyti ir papildyti šabloną informacija ir lieka visiškai atsakingas už vertinimą. Taigi atskleidimas galėtų iškraipyti auditoriaus konkurencingumą rinkoje, pavyzdžiui, jei kiti konkurentai naudotųsi auditoriaus metodika, kad įgytų pranašumą būsimuose konkursuose.

19. Komisija padarė išvadą, kad nėra pakankamai duomenų, kad būtų galima atmesti ataskaitų rengėjo prieštaravimus.

20. Skundo pateikėjas gavo Komisijos atsakymų kopijas, tačiau ombudsmenui jokių pastabų nepateikė.

Ombudsmeno vertinimas po sprendimo pasiūlymo

21. Ombudsmenė palankiai vertina iš Komisijos gautą išsamų atsakymą. Tačiau ji apgailestauja, kad šis atsakymas buvo pateiktas tik gavus atnaujintą prašymą atlikti išsamų vertinimą, išdėstytą jos pasiūlyme dėl sprendimo.

22. Ombudsmenė taip pat apgailestauja, kad atlikusi pakartotinį vertinimą Komisija nesuteikė galimybės iš dalies susipažinti su nagrinėjamais pranešimais.

23. Ombudsmenė laikosi savo nuomonės, išreikštos pasiūlyme dėl sprendimo, kad pranešimai neatrodo jautrūs visoje ataskaitoje [12], be kita ko, atsižvelgiant į tai, kad vienas iš pranešimų buvo parengtas beveik prieš dešimt metų. Pavyzdžiui, lieka visiškai neaišku, kaip jau viešai prieinama informacija, pavyzdžiui, informacija apie atitinkamo subjekto organizacinę struktūrą arba informacija apie ramsčių vertinimo aprėptį, galėtų pakenkti komerciniams interesams. Tas pats pasakytina, pavyzdžiui, apie labai bendro pobūdžio informaciją, pavyzdžiui, apie daugelį subjekto ir auditoriaus pateiktų pastabų, įskaitant kai kurias konkrečias išvadas ir rekomendacijas (arba jų nebuvimą). 

24. Remdamasis dokumentų patikrinimu, ombudsmenas taip pat nesutinka, kad tam tikra nevieša ir konkretesnė informacija, pavyzdžiui, išsamūs balai arba tam tikros išvados, keltų pavojų tarptautinės organizacijos reputacijai. Atsižvelgdamas į tai, ombudsmenas pažymi, kad Komisijos nurodytoje teismo praktikoje ES teismas nustatė, kad buvo nepagrįsta atsisakyti leisti susipažinti su ataskaita, kurioje nustatyti subjekto atitikties ES taisyklėms trūkumai dėl galimos rizikos reputacijai, ir todėl panaikino atitinkamą Komisijos sprendimą [13]. Būtent tai ombudsmenas bandė pasiekti šiuo atveju, t. y. atskleisti dalį dokumentų.

25. Be to, ombudsmenas mano, kad Sąjungos finansavimą valdantis subjektas turėtų tikėtis tam tikro skaidrumo, susijusio su informacija apie jį, kaip antai pateikta ginčijamuose pranešimuose. Komisija negali apriboti teisės susipažinti su ES dokumentais įsipareigodama laikytis įgaliojimų konfidencialumo. Tenka apgailestauti, kad nagrinėjami įgaliojimai, atrodo, reiškia ką kita.

26. Dėl galimo ataskaitų rengėjo reikalavimo dėl autorių teisių ombudsmenas pažymi, kad Komisija, atrodo, nesikonsultavo su išorės auditoriumi, kuris atliko ramsčių vertinimą. Be to, pati Komisija šiomis aplinkybėmis laikėsi nuomonės, kad tik kai kurios ataskaitų dalys atitinka reikalaujamą originalumo lygį. Ombudsmenė savo pasiūlyme dėl sprendimo jau pažymėjo, kad vertinimo pagal ramsčius šablonas yra privalomas. [14]

27. Komisija taip pat išreiškė susirūpinimą, kad galimi būsimi klientai savo sprendimą, kurią audito įmonę samdyti, gali grįsti tuo, kaip griežtai įmonė atlieka ramsčių vertinimus. Tačiau, kiek ombudsmenui žinoma, išorės auditoriaus tapatybė išliko konfidenciali.

28. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, ombudsmenas patvirtina savo nuomonę, kad didelės ginčijamų pranešimų dalies negalima pagrįstai laikyti patenkančia į išimties, susijusios su komercinių interesų apsauga, taikymo sritį. Todėl Komisija turėjo suteikti plačią galimybę visuomenei susipažinti su pranešimais ir, atsižvelgiant į jos atsakymus į ombudsmenės pasiūlymą dėl sprendimo, lieka neaišku, kodėl ji to nepadarė. Ombudsmenas mano, kad Komisijos atsisakymas iš dalies atskleisti abu pranešimus prilygsta netinkamam administravimui.

29. Kadangi Komisija jau du kartus iš naujo įvertino šį klausimą ir padarė tą pačią išvadą, kurią priėmė savo kartotiniame sprendime, t. y. kad turi būti atsisakyta leisti susipažinti su visais dviem pranešimais, ombudsmenas nemato jokio naudingo tikslo šiame etape pateikti oficialią rekomendaciją ir užbaigia bylą. Tenka apgailestauti, kad Komisija pasirinko gynybinį, o ne pilietišką požiūrį ir nepasinaudojo galimybe šio tyrimo metu užtikrinti didesnį skaidrumą.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Europos Komisija netinkamai administravo atsisakymą suteikti galimybę iš dalies susipažinti su dviejų ramsčių vertinimo ataskaitomis.

Skundo pateikėjas ir Europos Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

Emily O'Reilly
Europos ombudsmenė

Strasbūras, 2023 m. lapkričio 24 d.

[1] Daugiau informacijos apie įvairius ES lėšų valdymo tipus pateikiama adresu https://commission.europa.eu/funding-tenders_en.  

[2] Reglamento 2018/1046 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių (toliau – Finansinis reglamentas) 154 straipsnis

reglamentas“): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046.

[3] Daugiau informacijos apie ramsčių vertinimo įgaliojimus galima rasti adresu https://international-partnerships.ec.europa.eu/policies/audit-and-control_en#terms-of-reference-for-pillar-assessments.

[4] Pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[5] Pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies b punktą.

[6] Pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies pirmą įtrauką.

[7] Žr., pavyzdžiui, 2005 m. balandžio 13 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo VKI prieš Komisiją , T-2/03, 69 punktą:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[8] Daugiau informacijos apie skundo aplinkybes, šalių argumentus ir ombudsmeno tyrimą galima rasti ombudsmeno pasiūlymo dėl sprendimo tekste (kai kurios dalys yra konfidencialios ir buvo pašalintos), kurį galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170463.

[9] Komisijos atsakymą į ombudsmenės pasiūlymą dėl sprendimo galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/170464.

[10] Papildomas Komisijos atsakymas ombudsmenui pateikiamas adresu https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/178187.

[11] Komisija rėmėsi 2018 m. gruodžio 5 d. Bendrojo Teismo sprendimu Falcon / Komisija, T-875/16: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208484&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1333680.

[12] Ombudsmenė savo pasiūlyme dėl sprendimo jau pripažino, kad kai kurios dokumentų dalys gali būti pagrįstai laikomos neskelbtina komercine informacija.

[13] Žr. 12 išnašoje minėto Sprendimo Falcon prieš Komisiją 100 ir paskesnius punktus.

[14] 2019 m. balandžio 17 d. Komisijos sprendimas, kuriuo nustatomi nauji ramsčių vertinimo metodikos, taikytinos pagal Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES, Euratomas) 2018/1046, įgaliojimai.