Skundo aplinkybės

1. Skundo pateikėjas yra tarptautinė išsaugojimo organizacija, kuri vykdė ES finansuojamą projektą [1], susijusį su aplinkos apsauga ir biologine įvairove Somalio pusiasalyje. Europos Komisija per ES delegaciją Džibutyje buvo atsakinga už projekto priežiūrą.

2. Siekdamas įgyvendinti projektą, skundo pateikėjas pasirašė dotacijos susitarimą su vietos perkančiąja organizacija – Džibučio Tarpvyriausybine vystymosi institucija (IGAD).  Dotacijos susitarime nustatyta, kad išorės audito įmonė gali atlikti projekto auditą Komisijos vardu [2].

3. 2018 m. gruodžio mėn. buvo atliktas projekto auditas, po kurio auditoriai išsiuntė skundo pateikėjui audito ataskaitos projektą. Šioje ataskaitoje nustatytos problemos, susijusios su skirtingomis pagal dotaciją deklaruotomis 243 662,94 EUR išlaidomis, kurios, jos nuomone, yra netinkamos finansuoti. Skundo pateikėjui buvo suteikta galimybė pateikti pastabas dėl šios ataskaitos, tačiau jis tai padarė, ginčydamas išvadas.

4. 2019 m. kovo mėn. auditoriai atsiuntė išankstinę galutinę ataskaitą, kurioje buvo atsižvelgta į skundo pateikėjo pastabas, ir sumažino vienos iš išlaidų, laikomų netinkamomis finansuoti, sumą. Po to 2019 m. birželio mėn. auditorius nusiuntė Komisijai galutinę audito ataskaitą, kurioje nustatė, kad išlaidos, kurių bendra suma siekia 174 976,19 EUR, yra netinkamos finansuoti.

5. Komisija (ES delegacija Džibutyje) patvirtino audito išvadas ir 2019 m. rugpjūčio 19 d. išsiuntė skundo pateikėjui „išankstinės informacijos pranešimą“, kuriuo jis buvo informuotas apie audito rezultatus. Komisija paprašė skundo pateikėjo per 30 dienų nuo rašto gavimo dienos pateikti pastabas arba patvirtinamuosius dokumentus.

6. 2019 m. spalio mėn. skundo pateikėjas užginčijo audito ataskaitos išvadas ir pateikė papildomų patvirtinamųjų dokumentų, kad įrodytų, jog ginčijamos išlaidos buvo tinkamos finansuoti. Visų pirma skundo pateikėjas nesutiko su nustatytu faktu, susijusiu su 161 755,96 EUR išlaidų, kurios buvo pripažintos netinkamomis finansuoti dėl „trūkstamų arba nepakankamų dokumentų“. Tai apima išvadas, kad:

a) 12 000 EUR išlaidų vienam darbuotojui buvo netinkamos finansuoti, nes nebuvo darbo laiko apskaitos žiniaraščių.

b) 21 200 EUR suma, kurią skundo pateikėjas sumokėjo vienam iš savo įgyvendinančiųjų partnerių, buvo netinkama finansuoti, nes įgyvendinantysis partneris nepateikė pakankamų įrodymų, kad jis sumokėjo šią sumą konsultantams, už kuriuos buvo prašoma atlyginti išlaidas.

c) 128 556 EUR išlaidų, susijusių su laiku, kurį skyrė skundo pateikėjo techniniai darbuotojai, buvo netinkamos finansuoti pagal biudžeto eilutę, pagal kurią skundo pateikėjas prašė padengti išlaidas. Pagal „Specialiąsias dotacijos susitarimo sąlygas“ šis skundo pateikėjo darbuotojų dirbtas laikas turėjo būti laikomas „įnašu natūra“, kuris buvo skundo pateikėjo visų patvirtintų projekto biudžeto išlaidų „bendro finansavimo“ dalis. Šis darbo laikas neturėjo būti laikomas išlaidomis, kurios gali būti kompensuojamos pagal dotaciją.

7. 2019 m. lapkričio mėn. Komisija patvirtino audito ataskaitos išvadas ir paskelbė debetinį dokumentą dėl 157 478,91 EUR susigrąžinimo.

8. 2019 m. gruodžio mėn. skundo pateikėjas sumokėjo sumą, kurios Komisija prašė debetiniame dokumente, tačiau nesutiko su Komisijos išvada. 2020 m. spalio ir lapkričio mėn. Komisija patvirtino savo vertinimą dėl išlaidų tinkamumo finansuoti ir, atsižvelgdama į tai, kad skundo pateikėjas apmokėjo debetinį dokumentą, baigė nagrinėti bylą. Skundo pateikėjas pranešė Komisijai apie savo ketinimą užginčyti sprendimą.

9. 2021 m. spalio mėn. skundo pateikėjas kreipėsi į Europos ombudsmeną.

Tyrimas

10. Ombudsmenas pradėjo tyrimą dėl skundo.

11. Tyrimo metu 2022 m. balandžio mėn. ombudsmeno tyrimo grupė gavo Komisijos atsakymą į ombudsmeno prašymą pateikti atsakymą raštu. Vėliau, reaguodama į 2022 m. birželio mėn. Komisijos atsakymą, ombudsmeno tyrimo grupė gavo skundo pateikėjo pastabas, po kurių ombudsmeno tyrimo grupė paprašė Komisijos pateikti papildomų paaiškinimų.  

Ombudsmenui pateikti argumentai

Vieno darbuotojo darbo laiko apskaitos žiniaraščių nebuvimas

12. Komisija teigė, kad dotacijos gavėjas turėtų galėti pateikti dokumentais pagrįstus personalo išlaidų įrodymus. Tai daroma pateikiant darbo užmokesčio lapelius ir darbo sutartis, taip pat darbo laiko apskaitos žiniaraščius, kurie paprastai reikalingi siekiant įrodyti, kad darbuotojo darbas buvo susijęs su projekto įgyvendinimu [3] Dotacijos susitarimo bendrosiose sąlygose [4] nustatyta dotacijos gavėjų pareiga saugoti įrašus. Pagal jas reikalaujama, kad dotacijos gavėjas saugotų darbuotojų ir darbo užmokesčio įrašus, pvz., sutartis, darbo užmokesčio lapelius ir darbo laiko apskaitos žiniaraščius.

13. Skundo pateikėja teigė, kad nebuvo būtina pateikti darbo laiko apskaitos žiniaraščių kaip nagrinėjamų darbo užmokesčio išlaidų įrodymo, nes ji įdarbino darbuotoją dirbti visą darbo dieną projektui, o tai aiškiai matyti iš darbuotojo darbo sutarties.

14. Savo atsakyme ombudsmenui Komisija pripažino, kad šiuo konkrečiu atveju skundo pateikėjui nereikėjo pateikti darbo laiko apskaitos žiniaraščių kaip atitinkamo darbuotojo darbo užmokesčio išlaidų dokumentinių įrodymų. Darbo sutartis ir mokėjimo įrodymas suteikė pakankamą patikinimą, kad darbuotojas faktiškai dirbo visą darbo dieną projekte. Taigi ji grąžino atitinkamą sumą skundo pateikėjui.

Trūksta įrodymų apie mokėjimą įgyvendinančiojo partnerio konsultantui

15. Komisija teigė, kad skundo pateikėjas nepateikė pakankamų įrodymų, kad skundo pateikėjo partneris savo konsultantams sumokėjo 21 200 EUR. Skundo pateikėjas nepaaiškino pateiktų įrodymų pobūdžio [5], todėl auditoriai negalėjo nustatyti sąskaitų faktūrų ir mokėjimų konsultantams ryšio.

16. Skundo pateikėjas nesutiko su Komisijos nuomone, kad patvirtinamieji dokumentai, kuriuos jis pateikė auditoriams, buvo netinkami. Tačiau ji sutiko, kad galėjo aiškiau paaiškinti ryšį tarp dokumentų ir išlaidų. Atlikdama tyrimą ji pateikė Komisijai papildomus patvirtinamuosius dokumentus, kurių ji anksčiau nebuvo pateikusi.

17. Komisija atsakė, kad skundo pateikėjas turi daug galimybių pateikti tinkamus patvirtinamuosius dokumentus: gavusi audito ataskaitos projektą (2018 m. gruodžio mėn.), per vadinamąją rungimosi principu grindžiamą audito procedūrą [6] (2019 m. kovo mėn.) ir gavusi išankstinį informacinį pranešimą (2019 m. rugpjūčio mėn.). Skundo pateikėjas pateikė pastabas per rungimosi principu grindžiamą audito procedūrą ir po to, kai gavo raštą su išankstine informacija, tačiau nepateikė pakankamai patvirtinamųjų dokumentų.

18. Komisija nurodė, kad papildomi patvirtinamieji dokumentai, kuriuos skundo pateikėjas pateikė tyrimo metu, gali įrodyti sąskaitų faktūrų ir mokėjimų konsultantui ryšį. Tačiau tai, kad tam tikros sąskaitos faktūros buvo pateiktos praėjus beveik penkeriems metams po sutarties sudarymo, gali kelti abejonių dėl šių dokumentų galiojimo. Komisija padarė išvadą, kad ji negali atgaline data priimti papildomų patvirtinamųjų dokumentų. Ji teigė, kad skundo pateikėjas visapusiškai nebendradarbiavo atliekant auditą, nes neužtikrino, kad atliekant auditą būtų pateikta pakankamai patvirtinamųjų dokumentų.

19. Galiausiai Komisija pažymėjo, kad pagal dotacijos susitarimo bendrąsias sąlygas mokėjimo įsipareigojimai pagal sutartį pasibaigia praėjus 18 mėnesių po įgyvendinimo laikotarpio. Ji nurodė, kad šis 18 mėnesių laikotarpis šiuo atveju jau seniai pasibaigė ir negali būti atnaujintas [7].

Išlaidos, susijusios su skundo pateikėjo techninio personalo dirbtu laiku

20. Skundo pateikėjas nesutiko su tuo, kad jo techninių darbuotojų darbo laiko sąnaudos turėtų būti laikomos „nepiniginiu įnašu“ ir projekto bendro finansavimo dalimi, nes išlaidos buvo įtrauktos į projekto biudžetą kaip sumokėtos išlaidos. Be to, išlaidos neatitinka dotacijos susitarimo bendrosiose sąlygose pateiktos nepiniginio įnašo apibrėžties, pagal kurią „nepiniginiai įnašai nėra faktinės išlaidos“[8]. Skundo pateikėjas teigė, kad dotacijos susitarimo specialiosiose sąlygose tos pačios vertės buvo priskirtos bendroms apskaičiuotoms tinkamoms finansuoti išlaidoms [9] ir bendroms apskaičiuotoms patvirtintoms išlaidoms [10]: 1 555 372 EUR. Todėl, skundo pateikėjo nuomone, prieštaringa, kad Komisija savo techninių darbuotojų dirbto laiko sąnaudas laikė priimtinomis, bet netinkamomis finansuoti sąnaudomis, nes, skaitant šias dvi nuostatas kartu, atrodo, kad visos patvirtintos sąnaudos turėtų būti laikomos tinkamomis kompensuoti pagal dotaciją.

21. Komisija nurodė, kad pagal dotacijos susitarimą dotacijos gavėjas turėjo finansuoti 10 % visų patvirtintų projekto išlaidų, o tai yra vadinamojo „bendro finansavimo reikalavimo“ dalis. Patvirtintų išlaidų sąvoka vartojama tam, kad dotacijų gavėjai galėtų įvykdyti bendro finansavimo reikalavimą, priskirdami projekto išlaidas, kurios nėra tinkamos finansuoti, tačiau į kurias vis dar galima atsižvelgti siekiant įvykdyti bendro finansavimo reikalavimą. Tokios išlaidos apima įnašus natūra, pavyzdžiui, darbuotojų darbo laiką.

22. Komisija tvirtino, kad iš dotacijos sutarties matyti, jog bendra patvirtintų išlaidų suma yra 1 555 372 EUR ir kad dotacija neviršija 1 399 835 EUR (90 % visų numatomų tinkamų finansuoti veiklos išlaidų). Dotacijos susitarime [11] nurodyta, kad 128 556 EUR nepiniginiai įnašai, kuriais padengiamas skundo pateikėjo techninių darbuotojų darbo laikas, yra išlaidos, kurios nėra tinkamos finansuoti pagal dotaciją, tačiau gali būti laikomos visų patvirtintų veiklos išlaidų dalimi bendro finansavimo tikslais. Tai, kad skundo pateikėjas įtraukė šias išlaidas į projekto biudžetą, o ne į atskirą priedą, kaip reikalaujama dotacijos susitarimo bendrosiose sąlygose [12], nereiškia, kad jos atitinka reikalavimus.

23. Skundo pateikėjas nusprendė pasiūlyti, kad jo darbuotojų įmoka už darbo laiką būtų laikoma bendro finansavimo dalimi, todėl ji neturėtų būti laikoma tinkama gauti finansavimą pagal sutartį. Todėl prie projekto pasiūlymo pridėtame dokumente „Numatomi finansavimo šaltiniai ir priemonės; numatomų išlaidų santrauka“ skundo pateikėjas nurodė, kad jo įnašas į veiksmą yra techninio personalo darbo laiko įnašas. Jei skundo pateikėjo techninių darbuotojų dirbtas laikas nebūtų buvęs laikomas jo nepiniginiu įnašu į bendrą projekto finansavimą, jis būtų turėjęs prisidėti kitu būdu, nes turėjo pareigą bendrai finansuoti projektą pagal dotacijos susitarimą. 

Teisingas bylos nagrinėjimas

24. Skundo pateikėjas manė, kad Komisija jo tinkamai neišklausė ir tinkamai neįvertino išsiųstų patvirtinamųjų dokumentų bei neatsakė į jo argumentus.

25. Komisija teigė, kad skundo pateikėjui įvairiomis progomis buvo suteikta galimybė pateikti pastabas dėl audito metu nustatytų faktų ir kad audito metu nustatytais faktais buvo atsižvelgta į visus patvirtinamuosius dokumentus ir argumentus, kuriuos skundo pateikėjas pateikė šio proceso metu.

Ombudsmeno vertinimas

26. ES biudžetas turi būti vykdomas laikantis patikimo finansų valdymo principo. ES dotacijų gavėjai turi pateikti išlaidų, patirtų dotacijų susitarimuose aprašytu būdu, įrodymus, kad būtų galima patikrinti, ar ES lėšos buvo naudojamos tinkamai. ES teismai nuosekliai laikėsi nuomonės, kad dotacijos gavėjas, laikydamasis dotacijos susitarime nustatytų sąlygų, turi įrodyti, kad išlaidos buvo patirtos. Dotacijos gavėjas turi įrodyti, kad jo deklaruojamos išlaidos yra tikros, nes patikimos informacijos pateikimas užtikrina sėkmingą kontrolės sistemos veikimą. Jei dotacijos gavėjas nepateikia tokių įrodymų, jam gali tekti grąžinti dotaciją arba jos dalis. Dotacijos gavėjas neturi jokios galutinės teisės gauti visą dotaciją, jei ji neatitinka taikomų sąlygų. Jų įsipareigojimas laikytis dotacijos susitarimo finansinių sąlygų yra vienas iš esminių jų įsipareigojimų ir atitinkamai lemia, ar gavėjas gali ar turėtų grąžinti dotacijos lėšas [13].

27. Kalbant apie tai, kad nėra vieno darbuotojo darbo laiko apskaitos žiniaraščių, ombudsmenas pažymi, kad susitarime dėl dotacijos aiškiai nenurodyta, kad dotacijos gavėjas turėtų įrodyti visas personalo išlaidas pateikdamas darbo laiko apskaitos žiniaraščius, tačiau apskritai teigiama, kad dotacijos gavėjas turėtų saugoti darbuotojų ir darbo užmokesčio įrašus, įskaitant darbo laiko apskaitos žiniaraščius [14]. Tai reiškia, kad tokias išlaidas prireikus galima įrodyti kitais dokumentais nei darbo laiko apskaitos žiniaraščiai. Ombudsmenė palankiai vertina tai, kad Komisija lanksčiai priėmė alternatyvius įrodymus, todėl nusprendė grąžinti skundo pateikėjui su šiomis išlaidomis susijusias lėšas, kurias ji susigrąžino.

28. Dėl išlaidų, susijusių su įgyvendinančiojo partnerio konsultantu, skundo pateikėjas sutiko, kad jis galėjo nepakankamai aiškiai paaiškinti savo pateiktų dokumentų ir deklaruotų išlaidų ryšį. Ombudsmeno tyrimo metu jis pateikė papildomų dokumentinių įrodymų, kuriuos būtų galima laikyti aiškesniais šių išlaidų įrodymais. Tačiau Komisija nurodė, kad praėjus penkeriems metams nuo projekto pabaigos ji negali priimti šių dokumentinių įrodymų, ir pažymėjo, kad skundo pateikėjui anksčiau buvo suteiktos įvairios galimybės pateikti papildomų įrodymų.

29. ES teismų praktikoje nustatyta, kad dotacijos gavėjas turi atsiųsti patvirtinamuosius dokumentus per taikytinose taisyklėse ir dotacijos susitarime [15] nustatytus terminus. Vėlavimas išsiųsti patvirtinamuosius dokumentus gali būti laikomas sutarties pažeidimu [16].

30. Keisdamasis informacija su auditoriais ir Komisija skundo pateikėjas turėjo keletą galimybių pateikti papildomus patvirtinamuosius dokumentus ir paprašyti papildomų paaiškinimų dėl to, kokių įrodymų reikėjo išlaidų ir dokumentų ryšiui nustatyti.

31. Atsižvelgdamas į tai, ombudsmenas mano, kad Komisija pagrįstai atsisakė priimti dokumentus, pateiktus ombudsmeno tyrimo metu, kaip aptariamų išlaidų įrodymą. Pavėluotai pateiktų dokumentų priėmimas galėtų pakenkti teisinio tikrumo ir vienodo požiūrio į kitus ES dotacijų gavėjus principui.

32. Kalbant apie tai, kaip vykdant projektą buvo atsižvelgta į skundo pateikėjo techninių darbuotojų dirbtą laiką, ombudsmenas supranta, kaip galėjo kilti painiava dėl to, kad pagal dotacijos susitarimą visų tinkamų finansuoti išlaidų suma ir visų patvirtintų išlaidų suma buvo tokios pačios. Susitarimo dėl dotacijos specialiųjų sąlygų 3 straipsnyje nustatyta, kad bendra numatomų tinkamų finansuoti išlaidų suma yra 1 555 372 EUR, t. y. tokia pati kaip visų patvirtintų išlaidų suma. Be to, dotacijos susitarimo bendrosiose sąlygose „nepiniginiai įnašai“ apibrėžiami kaip „ne faktinės išlaidos“, o tai gali sukelti šią painiavą [17]. Tai, kad perkančioji organizacija iš pradžių sumokėjo skundo pateikėjui dotacijos sumą, atitinkančią skundo pateikėjo techninių darbuotojų dirbtą laiką (prieš atliekant auditą ir Komisijai paprašius skundo pateikėjo grąžinti šią sumą), rodo, kad perkančioji organizacija taip pat neteisingai suprato sutarties nuostatas.

33. Tačiau atrodo, kad Komisija teisingai aiškino sutartį. Kitose dotacijos susitarimo specialiųjų sąlygų dalyse nurodyta, kad visos tinkamos finansuoti išlaidos gali sudaryti ne daugiau kaip 90 % visų patvirtintų išlaidų. Be to, pagal dotacijos susitarimo specialiųjų sąlygų 7 straipsnį pareiškėjo techninių darbuotojų dirbtas laikas turėjo būti laikomas patvirtintų išlaidų dalimi jos bendro finansavimo dalies tikslais. Komisija taip pat pažymėjo, kad savo pasiūlyme pati skundo pateikėja įsipareigojo bendrai finansuoti projektą suteikdama savo darbuotojams 128 556 EUR vertės darbo laiką. Susitarimo dėl dotacijos bendrosiose sąlygose aiškiai nurodyta, kad nepiniginiai įnašai nėra tinkamos finansuoti išlaidos ir negali būti laikomi dotacijų gavėjų bendru finansavimu, išskyrus atvejus, kai specialiosiose sąlygose nurodyta kitaip, o šiuo atveju tai daroma (Specialiųjų sąlygų 7 straipsnyje). Be to, jos turėtų būti išvardytos atskirame priede, atskirai nuo reikalavimus atitinkančių išlaidų [18].

34. Atsižvelgiant į šias aplinkybes, nors dotacijos susitarime buvo galima geriau paaiškinti visų tinkamų finansuoti išlaidų ir visų patvirtintų išlaidų skirtumą, vertinant visą sutartį, atrodo, kad Komisija teisingai nusprendė, jog skundo pateikėjo techninių darbuotojų dirbtas laikas yra netinkamas finansuoti. Be to, atrodo, kad pats skundo pateikėjas pasiūlė, kad jo techninių darbuotojų dirbtas laikas būtų laikomas bendro finansavimo pagal dotacijos susitarimą dalimi.

35. Dėl skundo pateikėjo teiginio, kad Komisija nesuteikė jam galimybės būti išklausytam, ombudsmenas mano, kad skundo pateikėjas turėjo daug galimybių pateikti savo argumentus ir atsiųsti patvirtinamuosius dokumentus.

36. Atsižvelgdamas į tai, ombudsmenas daro išvadą, kad šiuo atveju netinkamo administravimo nebuvo.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą [19]:

Europos Komisija nevykdė netinkamo administravimo.

Skundo pateikėjas ir Europos Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

 

Tina Nilsson Bylų nagrinėjimo skyriaus
vadovė

Strasbūras, 2022 m. gruodžio 6 d.

 

[1] Žemutinio Abbé ežero žemės ir jūros kraštovaizdžio biologinės įvairovės išsaugojimo tarpvalstybinėse ekosistemose ir jūros peizažuose didinimo projektas: https://www.eeas.europa.eu/node/8403_en (nuoroda FED/2013/330-243)

[2] „Susitarimo dėl dotacijos specialiųjų sąlygų“ 5 straipsnio 2 dalis.

[3] Pagal dotacijos susitarimo bendrųjų sąlygų 16.9 straipsnį.

[4] Bendrųjų sąlygų 16.7–16.9 straipsniai.

[5] Skundo pateikėjas pateikė partnerio ir konsultanto sutartis, darbo laiko apskaitos žiniaraščius ir banko sandorių kopijas.

[6] Finansinio reglamento 133 straipsnis.

[7] Bendrųjų sąlygų 12 straipsnio 5 dalis.

[8] Bendrųjų sąlygų 14 straipsnio 8 dalis.

[9] Specialiųjų sąlygų 3 straipsnio 1 dalis.

[10] Specialiųjų sąlygų 7.1.1 straipsnis.

[11] Specialiųjų sąlygų 7.1.1 straipsnis.

[12] Bendrųjų sąlygų 14 straipsnio 8 dalis.

[13] Šiuo klausimu žr. 2007 m. gegužės 22 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo byloje T-500/04 Komisija prieš TBT 94 punktą, kurį galima rasti šiuo adresu.

[14] Žr. Bendrųjų sąlygų 16.9 straipsnio k punktą.

[15] Žr. bylos T-500/04 Komisija prieš TBT 95 punktą.

[16] Žr., pavyzdžiui, 2010 m. gruodžio 16 d. Teismo sprendimo Komisija prieš Arci Nuova associazione comitato di Cagliari ir Alberto Gessa, byla T-259/09, 67 punktą, kurį galima rasti šiuo adresu.

[17] Bendrųjų sąlygų 14 straipsnio 8 dalis.

[18] Bendrųjų sąlygų 14 straipsnio 8 dalis.

[19] Šis skundas buvo nagrinėjamas pagal Europos ombudsmeno sprendimą, kuriuo priimamos įgyvendinimo nuostatos.