Skundo aplinkybės

1. Skundas susijęs su Europos Komisijos atsisakymu patenkinti prašymą leisti visuomenei susipažinti su Komisijos turimais dokumentais.

2. 2006 m. liepos 18 d. Europos aplinkos biuras (EEB) pateikė Komisijai paraišką dėl galimybės susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001. Reglamente (EB) Nr. 1049/2001 [1] nustatytos taisyklės dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Europos Sąjungos Tarybos arba Europos Komisijos turimais dokumentais. Prašymas leisti susipažinti su dokumentais buvo susijęs su dokumentais, kuriuos Komisija naudojo rengdama nuomonę pagal Buveinių direktyvos [2] 6 straipsnio 4 dalį dėl Granadiljos (Tenerifė, Ispanija) uosto statybos.

3. 2006 m. rugsėjo 1 d. raštu Komisija atmetė prašymą leisti visuomenei susipažinti su tam tikrais dokumentais. Dėl kitų EEB prašomų dokumentų ji atidėjo savo sprendimą remdamasi tuo, kad šiuos dokumentus jai pateikė Ispanijos valdžios institucijos, ir vis dar konsultavosi su jomis dėl prašymo leisti susipažinti su šiais dokumentais.

4. 2006 m. rugsėjo 15 d. EEB pateikė kartotinę paraišką dėl galimybės susipažinti su dokumentais. Komisija atsakė 2006 m. gruodžio 15 d. raštu. Laiške nurodyta 19 dokumentų (jie išvardyti priede nuo 1 iki 19). Su septyniais iš šių dokumentų (t. y. 1, 2, 15, 16, 17, 18 ir 19) buvo leista susipažinti. Tačiau Komisija informavo EEB, kad pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalį ji konsultavosi su Ispanijos valdžios institucijomis dėl galimybės susipažinti su Ispanijos valdžios institucijų parengtais dokumentais (t. y. 12, 13 ir 14 dokumentais). Ji nurodė, kad priims sprendimą dėl galimo šių dokumentų atskleidimo, kai tik gaus Ispanijos valdžios institucijų atsakymą. Komisija taip pat nurodė, kad likusių dokumentų (t. y. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 ir 11 dokumentų) analizė dar nebaigta ir kad ji kuo greičiau informuos EEB apie šios analizės rezultatus. Tada skundo pateikėjas kreipėsi į ombudsmeną.

Dėl tyrimo dalyko

5. 2007 m. sausio 30 d. EEB per savo atstovą pateikė skundą ombudsmenui. Ji teigė, kad Komisija:

1. nepagrįstai atsisakė leisti susipažinti su 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 ir 14 dokumentais;
2. nesilaikė Reglamente (EB) Nr. 1049/2001 nustatytų terminų; ir
3. nepagrįstai uždelsta pirminės paraiškos dėl galimybės susipažinti su dokumentais registracija.

Skundo pateikėjas teigė, kad:

1. Komisija turėtų leisti susipažinti su visais prašomais dokumentais;
2. jei nebūtų įmanoma leisti susipažinti su Ispanijos valdžios institucijų parengtais dokumentais, Komisija turėtų raštu informuoti EEB apie pagrindinius Ispanijos valdžios institucijų pateiktus argumentus ir argumentus;
3. ateityje Komisija turėtų laikytis terminų, susijusių su galimybe susipažinti su dokumentais, visų pirma tais atvejais, kai sprendimas, susijęs su tuose dokumentuose aptariamais klausimais, yra neišvengiamas ir pareiškėjui reikia dokumentų, kad galėtų atsakyti į argumentus, pateiktus dėl būsimo sprendimo.

6. 2007 m. balandžio 10 d. raštu Komisija nusiuntė antrą atsakymą į skundo pateikėjo kartotinę paraišką. Komisija leido visapusiškai susipažinti su 4 iš 12 dokumentų, nurodytų skundo pateikėjo prašyme leisti susipažinti su dokumentais (t. y. 3, 4, 5 ir 7 dokumentais), leido iš dalies susipažinti su 3 dokumentais (t. y. 6, 8, 9 dokumentais) ir nesuteikė galimybės susipažinti su penkiais dokumentais (t. y. 10, 11, 12, 13 ir 14 dokumentais). Todėl šis tyrimas susijęs tik su galimybe susipažinti su 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13 ir 14 dokumentais [3].

Tyrimas

7. Skundas buvo perduotas Komisijai. Terminą pratęsusi, Komisija pateikė nuomonę, kuri buvo persiųsta skundo pateikėjui. Skundo pateikėja taip pat paprašė pratęsti terminą, po kurio ji pateikė EEB pastabas. 2008 m. gegužės 16 d. ombudsmenas pateikė Komisijai pasiūlymą dėl draugiško sprendimo, susijusio su pirmuoju skundo pateikėjo teiginiu. Kadangi terminas buvo pratęstas du kartus, 2008 m. lapkričio 21 d. Komisija pateikė atsakymą. 2009 m. vasario 12 d. skundo pateikėjas pateikė EEB pastabas. 2009 m. gegužės mėn. ombudsmeno tarnybos atliko atitinkamų dokumentų patikrinimą. 2009 m. birželio 29 d. ombudsmenas, padaręs išvadą, kad draugiškas sprendimas neįmanomas ir kad kitas tinkamas žingsnis yra rekomendacijos projektas, pateikė rekomendacijos projektą Komisijai ir paprašė jos iki 2009 m. spalio 31 d. pateikti išsamią nuomonę. Komisija paprašė pratęsti ombudsmeno nustatytą terminą ir galiausiai 2010 m. liepos 14 d. nusiuntė išsamią nuomonę, kuri buvo persiųsta skundo pateikėjui, kad jis galėtų pateikti savo pastabas. Skundo pateikėjas taip pat paprašė pratęsti terminą ir galiausiai 2010 m. rugsėjo 30 d. pateikė savo pastabas.

Ombudsmeno analizė ir išvados

A. Dėl kaltinimo ir su juo susijusio teiginio, kad Komisija nepagrįstai atsisakė (visiškai) leisti susipažinti su dokumentais

Ombudsmenui pateikti argumentai

8. Savo nuomonėje Komisija nurodė 2007 m. balandžio 10 d. raštą, kuriame buvo pateiktas galutinis ir išsamus atsakymas į 2006 m. rugsėjo 15 d. skundo pateikėjo kartotinę paraišką. 2007 m. balandžio 10 d. rašte Komisija pateikė toliau nurodytus argumentus dėl galimybės susipažinti su visais prašyme leisti susipažinti nurodytais dokumentais nesuteikimo.

9. Dėl 12, 13 ir 14 dokumentų, atsižvelgdama į tai, kad Ispanijos valdžios institucijos nesutiko, kad šie dokumentai būtų atskleisti, Komisija, remdamasi Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalimi, atsisakė suteikti galimybę su jais susipažinti. Tai darydama ji rėmėsi Pirmosios instancijos teismo sprendimo byloje T-168/02 [4] 57 ir 58 punktais.

10. Dėl 6, 8 ir 9 dokumentų Komisija rėmėsi Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta išimtimi, pagal kurią neleidžiama susipažinti su institucijos parengtu vidaus naudojimui skirtu dokumentu, susijusiu su klausimu, dėl kurio institucija nėra priėmusi sprendimo, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas. Ji teigė, kad dokumentai buvo labai svarbūs priimant sprendimą dėl Ispanijos prašymo skirti ES bendrą finansavimą Granadilla projektui. Jos nuomone, informacijos atskleidimas šiame ankstyvame Komisijos sprendimų priėmimo proceso etape labai pakenktų šiam sprendimų priėmimo procesui. Konkrečiai ji teigė, kad Komisija ir jos tarnybos susidurtų su nepagrįstu išorės spaudimu, dėl kurio kiltų pavojus jų analizės objektyvumui. Ji nurodė, kad, kaip ir bet kurios kitos viešojo administravimo institucijos atveju, Komisijai reikia tam tikros „mąstymo erdvės“, kad būtų užtikrintas jos gebėjimas vykdyti savo užduotis viešojo intereso labui be nederamos išorinės įtakos. Be to, aptariamuose dokumentuose buvo įvertinta atitinkamos valstybės narės pateikta informacija ir keliose dalyse buvo nurodytas dokumentų, kurių Ispanijos valdžios institucijos nesutiko atskleisti, kai su jais konsultavosi Komisija, turinys.

11. Dėl 10 ir 11 dokumentų [5] Komisija rėmėsi Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje nustatyta išimtimi, pagal kurią galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė, esanti svarstymų ir preliminarių konsultacijų atitinkamoje institucijoje dalimi, nesuteikiama net ir priėmus sprendimą, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas. Komisija pažymėjo, kad šiuose dokumentuose atitinkamai atspindėtos Energetikos ir transporto GD ir kitų Komisijos departamentų diskusijos dėl nuomonės, kuri turi būti priimta remiantis Buveinių direktyva, ir apibendrinamos kitų Komisijos generalinių direktoratų pozicijos ir nuomonės. Šios nuomonės buvo surinktos siekiant jas pateikti už bylą atsakingam Komisijos nariui. Pagal Komisijos sprendimų priėmimo procedūrą jos tarnybose reikėjo išlaikyti pasitikėjimo dvasią ir atviras diskusijas, kad šiuo atveju būtų užtikrintas nuoseklus požiūris. Šiuose dokumentuose pateiktos nuomonės buvo parengtos specialiai vidiniam naudojimui. Rengdami dokumentus autoriai niekada neatsižvelgė į galimybę juos atskleisti visuomenei. Taigi atskleidus šias nuomones susidarytų padėtis, kai Komisijos tarnybos nenorėtų laisvai reikšti savo nuomonės, taip atimdamos iš Komisijos galimybę būti visapusiškai ir atvirai informuotai apie visus atvejo aspektus ir įvairių galimų sprendimų pasekmes. Todėl šių dokumentų paskelbimas viešai būtų labai žalingas sprendimų priėmimo procesui kitais panašiais atvejais, nes tai labai pakenktų nepriklausomam nuomonių šiuo klausimu reiškimui ir keltų pavojų galutinio sprendimo kokybei ir patikimumui.

12. Galiausiai Komisija nusprendė, kad nėra viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją. Ji pripažino, kad aplinkosaugos klausimais visuomenė dažnai yra labai suinteresuota būti informuota apie faktus, kuriais remiantis buvo priimtas sprendimas. Ji taip pat pripažino, kad toks didelis viešasis interesas egzistuoja šiuo atveju, susijusiu su uosto projektu, Buveinių direktyvos taikymu ir Komisijos pagal šią direktyvą priimta nuomone. Vis dėlto jis atmetė argumentą, kad trečiųjų šalių interesas įvertinti, ar Komisija priėmė savo nuomonę remdamasi teisinga ir išsamia informacija, prilygtų viešajam interesui, kuris pateisintų žalos, kuri būtų padaryta jos sprendimų priėmimo proceso apsaugai, nepaisymą. Galimybė susipažinti su atitinkamais dokumentais nebūtų turėjusi lemiamos reikšmės suinteresuotųjų trečiųjų šalių galimybėms pareikšti savo nuomonę šiuo klausimu Komisijai. Skundo pateikėjas turėjo galimybę paaiškinti Komisijai savo poziciją ir nuomonę dėl projekto.

13. Skundo pateikėjas nurodė, kad Reglamente (EB) Nr. 1049/2001 numatyta išimtis vidaus dokumentams nėra absoliuti. Komisija turi įrodyti, kaip atitinkamų dokumentų atskleidimas rimtai pakenktų jos sprendimų priėmimo procesui. Be to, Komisija rimtai neišnagrinėjo, ar viešasis interesas atskleisti informaciją yra viršesnis už jos interesą apsaugoti savo sprendimų priėmimo procesą.

14. Skundo pateikėjo teigimu, Teisingumo Teismas nusprendė [6], kad institucija negali nuslėpti "savarankiškų įstaigų" nuomonių argumentuodama, kad galutinis sprendimas dar nepriimtas. Skundo pateikėjas taip pat manė, kad apie Komisijos generalinių direktoratų poziciją turėjo būti nedelsiant pranešta EEB. Ji teigė, kad jei Komisijos argumentams būtų pritarta, joks Komisijos dokumentas niekada negalėtų būti paskelbtas prieš priimant galutinį sprendimą, nes visos Komisijos tarnybos yra Komisijos dalis. Skundo pateikėjas taip pat teigė esąs įsitikinęs, kad neseniai priimtu Teisingumo Teismo sprendimu byloje C-64/05 P [7], kuriuo Teisingumo Teismas panaikino Pirmosios instancijos teismo sprendimą byloje T-168/02 (kuriuo Komisija rėmėsi savo sprendime neleisti susipažinti su dokumentais)[8], buvo pritarta EEB prašymui leisti susipažinti su dokumentais.

15. Skundo pateikėjas nesuprato, kaip Komisija 2006 m. gruodžio 15 d. kartotiniame atsakyme galėjo teigti, kad 2006 m. lapkričio 6 d. priimant sprendimą dėl projekto Buveinių direktyvos analizė dar nebuvo baigta.

16. Be to, atsakydama į prašymą leisti susipažinti su dokumentais Komisija visiškai neatsižvelgė į tai, kad Europos bendrija ratifikavo Orhuso konvenciją dėl teisės gauti informaciją, dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais. Kadangi Orhuso konvencija yra privaloma valstybėms narėms ir ES institucijoms, ji yra viršesnė už ES antrinę teisę. Priešingai nei Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 5 dalyje, Orhuso konvencija nesuteikia valstybei narei teisės visiškai prieštarauti dėl galimybės susipažinti su dokumentais.

17. Dėl trečiųjų šalių dokumentų skundo pateikėjas taip pat teigia, kad net jei pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalį valstybei narei leidžiama prašyti neatskleisti dokumento, valstybėms narėms nesuteikiama veto teisė. Komisija turi pati atlikti nepriklausomą vertinimą, ar taikoma kuri nors iš Reglamente (EB) Nr. 1049/2001 nustatytų išimčių. Be to, skundo pateikėjo nuomone, Komisija negalėjo sutikti su Ispanijos prieštaravimu dėl galimybės visuomenei susipažinti su prašomais dokumentais, nesvarstydama skirtingų interesų. Pagal Orhuso konvenciją ir Direktyvą 2003/4 Ispanija būtų privalėjusi leisti susipažinti su tokiais dokumentais kaip poveikio aplinkai vertinimas, tyrimai, alternatyvių uostų ir kt. nagrinėjimas, jei EEB būtų pateikusi prašymą tiesiogiai Ispanijos valdžios institucijoms. Todėl, skundo pateikėjo nuomone, neteisinga aiškinti Reglamentą Nr. 1049/2001 kaip suteikiantį Ispanijai teisę vetuoti visuomenės teisę susipažinti su bet kuriuo dokumentu, kurį Ispanija pateikė Komisijai.

Ombudsmeno preliminarus vertinimas, po kurio buvo pateiktas pasiūlymas dėl draugiško sprendimo

18. Ombudsmenas pažymėjo, kad Reglamente 1049/2001 nustatytas galimybės visuomenei susipažinti su visais Europos Komisijos, Tarybos ar Parlamento turimais dokumentais principas, išskyrus atvejus, kai institucija, kuriai pateiktas prašymas leisti susipažinti su dokumentais, gali įrodyti, kad prašymui leisti visuomenei susipažinti su dokumentais taikoma viena iš reglamento 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytų išimčių. Į Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 taikymo sritį patenka šių institucijų turimi dokumentai, net jei juos parengė trečiosios šalys, įskaitant valstybę narę.

19. Dėl trečiųjų šalių dokumentų ombudsmenas pažymėjo, kad Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 4 dalyje nustatyta, jog institucija konsultuojasi su trečiąja šalimi, kad įvertintų, ar taikytina 4 straipsnio 1 arba 2 dalyje nustatyta išimtis, išskyrus atvejus, kai akivaizdu, kad dokumentas gali arba negali būti atskleistas.

20. Jis taip pat pažymėjo, kad Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalyje numatyta, jog valstybė narė gali prašyti institucijos neatskleisti iš tos valstybės narės kilusio dokumento be jos išankstinio sutikimo.

Ispanijos kilmės dokumentai

21. Dėl Ispanijos prašymo pateikti dokumentus ombudsmenas pažymėjo, kad Ispanija pranešė Komisijai, jog nenori, kad Komisija leistų susipažinti su jos turimais dokumentais, kilusiais iš Ispanijos. Šiomis aplinkybėmis Komisija, atsisakydama leisti susipažinti su dokumentais, kilusiais iš Ispanijos, rėmėsi Pirmosios instancijos teismo sprendimu byloje T-168/02 [9]. Toje byloje Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad valstybės narės pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 5 dalį pateiktas prašymas yra nurodymas institucijai neatskleisti nagrinėjamo dokumento. Tačiau ombudsmenas pažymėjo, kad Europos Teisingumo Teismas byloje C-64/05 P [10] iš dalies panaikino Pirmosios instancijos teismo sprendimą byloje T-168/02. Teisingumo Teismas nusprendė, kad valstybės narės prerogatyva pagal Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 5 dalį prašyti neatskleisti dokumento ribojama esminėmis išimtimis, nustatytomis Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse. Šiuo atžvilgiu valstybei narei suteikiama tik teisė dalyvauti priimant Bendrijos sprendimą dėl galimybės susipažinti su dokumentais. Taip suprantamas Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalyje nurodytas „išankstinis valstybės narės sutikimas“yra ne diskrecinė veto teisė dėl galimybės susipažinti su dokumentais, o veikiau pritarimo forma, kuria valstybė narė patvirtina, kad netaikoma nė viena iš 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytų išimčių [11]. Ombudsmenas pažymėjo, kad valstybės narės įsikišimas neturi įtakos sprendimo dėl galimybės susipažinti su dokumentais Bendrijos pobūdžiui [12].

22. Ombudsmenas pažymėjo, kad tais atvejais, kai institucijai pateikiamas prašymas leisti susipažinti su iš valstybės narės kilusiu dokumentu, institucija ir atitinkama valstybė narė privalo bendradarbiauti taip, kad būtų veiksmingai taikomos atitinkamos taisyklės pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001. Visų pirma jos privalo nedelsdamos pradėti tikrą dialogą dėl galimo Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytos išimties taikymo, kartu atkreipdamos dėmesį į būtinybę laikytis reglamento 7 ir 8 straipsniuose nustatytų sprendimo priėmimo terminų [13].

23. Ombudsmenas pažymėjo, kad jei po tokio nuoširdaus dialogo atitinkama valstybė narė prieštarauja atitinkamo dokumento atskleidimui, ji privalo nurodyti tokio prieštaravimo priežastis, remdamasi Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytomis išimtimis [14].

24. Ombudsmenas pažymėjo, kad institucija negali priimti valstybės narės prieštaravimo dėl iš tos valstybės kilusio dokumento atskleidimo, jeigu: i) prieštaravimas nėra pagrįstas; ir ii) nenurodytos priežastys, susijusios su Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse išvardytomis išimtimis. Jeigu, nepaisant aiškaus institucijos prašymo valstybei narei, valstybė narė vis tiek nepateikia įstaigai tokių priežasčių, institucija privalo leisti susipažinti su prašomu dokumentu, jei mano, kad netaikoma nė viena iš šių išimčių [15].

25. Tuo atveju, jei valstybė narė motyvuotai atsisako leisti susipažinti su aptariamu dokumentu, ombudsmenas pažymėjo, kad dėl to institucija privalo atmesti prašymą leisti susipažinti su dokumentu [16].

26. Remdamasis Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 7 ir 8 straipsniais, ombudsmenas pažymėjo, kad pati institucija privalo pagrįsti sprendimą atmesti prašymą leisti susipažinti su dokumentu. Ši pareiga reiškia, kad institucija savo sprendime turi ne tik užfiksuoti faktą, kad atitinkama valstybė narė prieštaravo prašomo dokumento atskleidimui, bet ir nurodyti priežastis, kuriomis ta valstybė narė rėmėsi siekdama įrodyti, kad taikoma viena iš reglamento 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytų teisės susipažinti su dokumentais išimčių [17].

27. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas nusprendė, kad Komisijos atsisakymas suteikti galimybę susipažinti su dokumentais nebeatrodo pagrįstas, nes ji rėmėsi Ispanijos valdžios institucijų prieštaravimu dėl dokumentų atskleidimo, nenurodydama ir tinkamai nepagrįsdama nė vienos iš Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytų išimčių taikymo.

Komisijos vidaus dokumentai

28. Kalbant apie Komisijos atsisakymą leisti susipažinti su jos vidaus dokumentais, ombudsmenas negalėjo sutikti su Komisijos argumentais, pateiktais siekiant pagrįsti jos rėmimąsi Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje arba antroje pastraipoje numatyta išimtimi (dėl būtinybės turėti tam tikrą „mąstymo erdvę“arba dėl laisvų vidaus diskusijų). Ombudsmenas jau yra pabrėžęs, kad pritarus tokiems argumentams iš esmės būtų galima daryti išvadą, kad institucija apskritai galėtų atsisakyti atskleisti bet kokį vidaus naudojimui parengtą dokumentą, remdamasi tuo, kad toks atskleidimas neigiamai paveiktų jos interesą turėti „laisvas“vidaus diskusijas ir svarstymus [18]. Toks platus požiūris akivaizdžiai neatitiktų griežto reglamento 4 straipsnyje nustatytų išimčių aiškinimo ir taikymo principo [19]. Be to, toks griežtas aiškinimas ir taikymas būtų taikomas 4 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje numatytai išimčiai, kurią Bendrijos teisės aktų leidėjas taip pat aiškiai paskelbė taikytinai prašymams leisti susipažinti su informacija apie aplinką [20]. Iš tiesų pritarimas Komisijos požiūriui būtų šiek tiek mažiau nei plati licencija neatskleisti visų tokių dokumentų, akivaizdžiai nepaisant Reglamentą 1049/2001 priėmusio Bendrijos teisės aktų leidėjo ketinimų. Taigi Komisija nepateikė tinkamo pagrindo taikyti Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalyje numatytas išimtis.

29. Ombudsmenas taip pat pažymėjo, kad, kaip nurodė Komisija, tokiais atvejais, kaip šis, esama didelio visuomenės intereso užtikrinti elementų, kuriais remdamasi ji atlieka vertinimą, skaidrumą. Net pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį [21] Komisija turėjo pateikti nuomonę dėl to, ar, atsižvelgiant į neigiamą projekto poveikį prioritetinėms rūšims ir (arba) prioritetiniam natūralių buveinių tipui, yra „privalomų viršesnio viešojo intereso priežasčių“, pateisinančių jo įgyvendinimą. Taigi tokiu atveju bet kuriuo atveju egzistuoja viešasis interesas atskleisti informaciją, kuris yra labai palankus skaidrumui. Nepaisant šio sprendimo 28 punkte pateiktų pastabų, atrodo, kad Komisija tinkamai nesubalansavo šio intereso.

30. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas pateikė draugiško sprendimo pasiūlymą, kad Komisija galėtų persvarstyti savo atsisakymą suteikti prieigą. Kadangi šis atsisakymas buvo susijęs su Ispanijos valdžios institucijų parengtais dokumentais arba Komisijos dokumentais, susijusiais su šių valstybės narės parengtų dokumentų turiniu, šis persvarstymas suponavo konsultavimąsi su kompetentingomis Ispanijos valdžios institucijomis pagal Teisingumo Teismo sprendimo byloje C-64/05 P sąlygas.

Argumentai, pateikti ombudsmenui po jo draugiško sprendimo pasiūlymo

31. Komisija laikėsi nuomonės, kad jos sprendimas dėl EEB kartotinės paraiškos buvo teisiškai teisingas tuo metu, kai jis buvo priimtas. Tačiau ji pritarė ombudsmeno pasiūlymui remiantis Teisingumo Teismo sprendimu byloje C-64/05 P persvarstyti atsisakymą leisti susipažinti su iš valstybės narės kilusiais dokumentais (12–14 dokumentai). Todėl Komisija dar kartą konsultavosi su Ispanijos valdžios institucijomis. Ispanijos valdžios institucijos informavo Komisiją apie Tribunal Superior de Justicia de Canarias vykdomą teismo procesą. Ispanijos valdžios institucijų teigimu, dokumentų atskleidimas pakenktų šio teismo proceso apsaugai. Todėl prašymui leisti susipažinti su dokumentais taikoma Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatyta išimtis, t. y. išimtis, pagal kurią atskleidimas pakenktų teismo proceso ir teisinių nuomonių apsaugai. Kadangi Ispanijos valdžios institucijos prieštaravo informacijos atskleidimui ir nurodė priežastis, susijusias su Reglamento Nr. 1049/2001 išimtimis, Komisija nusprendė, kad neturi jokios diskrecijos. Todėl ji dar kartą atsisakė atskleisti dokumentus [22].

32. Komisija taip pat sutiko persvarstyti savo atsisakymą leisti susipažinti su 6, 8 ir 9 dokumentais, nes buvo priimtas sprendimas dėl Granadiljos uosto bendro finansavimo kitu struktūrinių fondų programavimo laikotarpiu (2007–2013 m.). Šiais dokumentais, su kuriais jau buvo leista iš dalies susipažinti, Komisijos tarnybos pasikeitė rengdamos Komisijos nuomonę dėl Granadiljos uosto projekto atitikties Buveinių direktyvai. Šie dokumentai taip pat buvo pateikti Komisijai per derybas su Ispanijos valdžios institucijomis dėl Granadiljos uosto projekto finansavimo iš struktūrinių fondų. Šiuose dokumentuose pateikiami valstybių narių valdžios institucijų pateiktų argumentų vertinimai ir analizė, taip pat nuomonės ir svarstymai, į kuriuos turėjo būti atsižvelgta Komisijos sprendimuose. Komisija manė, kad jei tokie vidaus parengiamieji dokumentai būtų atskleisti, tai reikštų, kad tokių užrašų autoriai ateityje atsižvelgtų į atskleidimo riziką. Tokia galimybė apribotų jų norą pateikti bet kokias kritiškas ar prieštaringas nuomones. Todėl Komisija nebeturėtų naudos iš savo darbuotojų ir pareigūnų atvirai išreikštos ir išsamios nuomonės ir netektų konstruktyvios vidinės kritikos, kuri būtų teikiama be jokių išorinių suvaržymų ir spaudimo. Komisijos teigimu, tai akivaizdžiai pakenktų Komisijos sprendimų priėmimo procesui. Be to, atskleidus 6, 8 ir 9 dokumentus kiltų pavojus ne tik tai, kad gali būti viešai paskelbtos kritiškos Komisijos pareigūnų nuomonės, bet ir tai, kad šias nuomones būtų galima palyginti su galutiniais Komisijos priimtais sprendimais. Jei tai būtų padaryta, būtų atskleistos institucijos vidaus diskusijos. Tai "keltų rimtą pavojų Komisijos, kuri priima sprendimus remdamasi kolegialumo principu ir kurios nariai, eidami savo pareigas, turi būti visiškai nepriklausomi dėl bendrų Bendrijos interesų, sprendimų priėmimo laisvei"[23].

33. Be to, kadangi 6, 8 ir 9 dokumentai grindžiami Ispanijos valdžios institucijų pateiktais dokumentais, Komisija teigė, kad praktiškai neįmanoma atskleisti dalių, kuriose pateikiama Komisijos tarnybų nuomonė, neatskleidžiant iš valstybės narės gautos informacijos.

34. Dėl viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją Komisija pažymėjo, kad atvirumo principo tikslas – „sudaryti piliečiams sąlygas aktyviau dalyvauti sprendimų priėmimo procese“[24]. Pasak Komisijos, EEB ir plačioji visuomenė aktyviai dalyvavo diskusijose dėl Granadiljos uosto statybos ir pareiškė savo nuomonę šiuo klausimu. Dokumentų Nr. 6, 8 ir 9 atskleidimas vargu ar turėtų įtakos jų galimybei pareikšti savo poziciją. Be to, atskleidus 6, 8 ir 9 dokumentus būtų rimtai pakenkta Komisijos sprendimų priėmimo procesui. Todėl Komisija nusprendė, kad Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa užkerta kelią tolesniam dokumentų Nr. 6, 8 ir 9 atskleidimui.

35. Dėl dokumentų Nr. 10 ir 11 Komisija nemanė, kad atsirado naujų aplinkybių, pateisinančių jos sprendimo persvarstymą. Priešingai, nei ombudsmenas siūlė savo pasiūlyme dėl draugiško sprendimo, Komisija atliko konkretų žalos tyrimą ir palygino saugomą interesą su viešuoju interesu atskleisti informaciją.

36. Remdamasi tuo, kas išdėstyta, Komisija nusprendė, kad ji negalėjo suteikti daugiau prieigos nei buvo suteikta 2006 m. gruodžio 15 d. ir 2007 m. balandžio 10 d. atsakymuose.

37. Skundo pateikėjas, atsakydamas į Komisijos nuomonę, laikėsi nuomonės, kad Komisija klaidingai aiškino dokumentus Nr. 12-14, remdamasi Teisingumo Teismo sprendimu byloje C-64/05 P. Tame sprendime teigiama, kad „Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 5 dalis negali būti aiškinama kaip suteikianti valstybei narei bendrą ir besąlyginę veto teisę, kad ji galėtų savo nuožiūra prieštarauti iš jos kilusių ir institucijos turimų dokumentų atskleidimui, todėl galimybė susipažinti su tokiais dokumentais nebebūtų reglamentuojama to reglamento nuostatomis ir priklausytų tik nuo nacionalinės teisės nuostatos“. Be to, pasak Teisingumo Teismo, „4 straipsnio 5 dalyje nurodytas išankstinis valstybės narės sutikimas yra panašus ne į diskrecinę veto teisę, o į tam tikrą pritarimo formą, kuria patvirtinama, kad nėra nė vieno iš 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytų išimties pagrindų.“[25] Be to, Teismas nurodė, kad „vien tai, kad dokumentas yra susijęs su išimtimi saugomu interesu, savaime negali pateisinti tos išimties taikymo; rizika pakenkti saugomam interesui turi būti pagrįstai numatoma, o ne vien hipotetinė [26].

38. Skundo pateikėjas laikėsi nuomonės, kad nėra pagrįstai numatomos rizikos. Iš tiesų skundo pateikėjas nemanė, kad dokumentų Nr. 12-14 atskleidimas galėtų, net hipotetiškai, pakenkti nagrinėjamam teismo procesui. Atvirkščiai, šiuose dokumentuose esanti informacija padėtų Tribunal Superior de Justicia de Canarias priimti teisingą sprendimą.

39. Dėl kitų Komisijos tarnybų parengtų dokumentų skundo pateikėjas manė, kad Komisija tik citavo Pirmosios instancijos teismo sprendimo byloje T-403/05 [27] dalis, nepaaiškindama, kaip šios sąlygos taikomos šios bylos dokumentams. Skundo pateikėjas laikėsi nuomonės, kad Komisija bandė taikyti su konkurencijos teise, visų pirma su koncentracijų kontrole, susijusią doktriną šioje su aplinkos apsauga susijusioje byloje. Skundo pateikėjas nurodė, kad aplinkosaugos klausimais viešasis interesas yra labai didelis, o galimybės susipažinti su informacija principas turėtų būti taikomas „plačiausiu ir griežčiausiu būdu“.

Ombudsmeno vertinimas po jo draugiško sprendimo pasiūlymo

Ispanijos kilmės dokumentai

40. Ombudsmenas pirmiausia palankiai įvertino tai, kad Komisija, remdamasi Teisingumo Teismo sprendimu byloje C-64/05 P [28], ėmėsi veiksmų, kad persvarstytų paraišką dėl galimybės susipažinti su dokumentais Nr. 12, 13 ir 14. Tačiau ombudsmenas nebuvo įsitikinęs, kad Komisija teisingai taikė Teisingumo Teismo pateiktą Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalies aiškinimą, kaip nurodyta byloje C-64/05 P.

41. Teisingumo Teismas savo sprendime byloje C-64/05 P pabrėžė, kad Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalimi nesiekiama atskirti dviejų įgaliojimų – nacionalinio ir Bendrijos – siekiant skirtingų tikslų. 4 straipsnio 5 dalyje valstybei narei suteikiama teisė dalyvauti priimant Bendrijos sprendimą. Tačiau vienintelis sprendimų priėmimo procedūros pagal 4 straipsnio 5 dalį tikslas yra nustatyti, ar turėtų būti atsisakyta suteikti galimybę susipažinti su dokumentu taikant vieną iš esminių išimčių, nustatytų 4 straipsnio 1–4 dalyse [29]. Ombudsmeno nuomone, tai, kad valstybė narė dalyvauja šioje sprendimų priėmimo procedūroje pagal 4 straipsnio 5 dalį, neturėtų pakeisti sprendimų priėmimo procedūros tikslo. Be to, tai, kad valstybė narė dalyvauja šioje sprendimų priėmimo procedūroje pagal 4 straipsnio 5 dalį, neturėtų pakeisti galutinio sprendimo, priimto dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001, kokybės. Apibendrinant, dokumentą turinčios institucijos pateiktas pagrindimas, kuriuo siekiama įrodyti, kad taikoma išimtis pagal 4 straipsnio 1–3 dalis, neturėtų būti kaip nors mažiau išsamus ar mažiau įtikinamas, kai atitinkamas dokumentas yra iš valstybės narės kilęs dokumentas ir valstybė narė paprašė neleisti visuomenei susipažinti su dokumentu. Tai patvirtina Teisingumo Teismo sprendimas, kad valstybė narė, laikydamasi lojalaus bendradarbiavimo pareigos, privalo veikti ir bendradarbiauti taip, kad būtų veiksmingai taikomas Reglamentas 1049/2001, ypač jo 4 straipsnio 1–3 dalys [30].

42. Teisingumo Teismas taip pat pabrėžė, kad valstybės narės įstojimas į bylą nagrinėjant prašymą leisti susipažinti su dokumentais neturi įtakos sprendimo, kurį vėliau priima institucija, Bendrijos pobūdžiui [31]. Be to, valstybės narės įsikišimas neturi įtakos institucijos pareigai pagrįsti savo sprendimą nesuteikti galimybės susipažinti su dokumentais [32]. Ombudsmeno nuomone, tai reiškia, kad institucijos, kuri atsisako suteikti galimybę visuomenei susipažinti su jos turimu dokumentu, pareiga motyvuoti savo sprendimą išlieka tokia pati, neatsižvelgiant į tai, ar institucija savo sprendimą pagrindė prašymu pagal 4 straipsnio 5 dalį, ar institucijos sprendimas grindžiamas tik jos pačios analize. Tai taip pat suprantama iš Teisingumo Teismo pareiškimo, kad „institucija savo sprendime turi ne tik užfiksuoti faktą, kad atitinkama valstybė narė prieštaravo prašomo dokumento atskleidimui, bet ir nurodyti priežastis, kuriomis ta valstybė narė rėmėsi įrodydama [33], kad taikoma viena iš reglamento 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytų teisės susipažinti su dokumentais išimčių.“[34]

43. Iš šio sprendimo 41–42 punktų matyti, kad institucija, atsisakanti leisti susipažinti su iš valstybės narės kilusiu dokumentu, privalo patikrinti, ar šios valstybės narės nurodytos 4 straipsnio 1–3 dalių taikymo priežastys, kuriomis ši institucija rėmėsi grįsdama savo sprendimą, atitinka reikalaujamą standartą. Tai patvirtina ir tai, kad Teismas nurodė, jog 4 straipsnio 5 dalyje reikalaujama, kad institucija, atsisakydama leisti susipažinti su dokumentu, taip pat nurodytų valstybės narės motyvus ir įsitikintų, kad tie motyvai egzistuoja [35].

44. Kalbant apie reikalaujamą 4 straipsnio 1–3 dalių taikymo motyvų lygį, sprendime byloje C-64/05 P nustatyta, kad šios priežastys turėtų leisti asmeniui, paprašiusiam dokumento, suprasti jo prašymo atmetimo kilmę ir priežastis, o kompetentingam teismui – prireikus pasinaudoti savo peržiūros įgaliojimais [36]. Ombudsmenas pažymi, kad ES teismų praktikoje jau išsamiai išdėstyta, kokį tyrimą šiuo klausimu turi atlikti institucija (taigi ir kokios priežastys turi būti nurodytos). Kalbant apie išimtį dėl galimybės susipažinti su dokumentais, susijusiais su teismo procesu, ombudsmenas mano, kad tikslinga taikyti Teisingumo Teismo nustatytą trijų etapų nagrinėjimą, susijusį su teisinėmis konsultacijomis. Tyrimas turėtų būti atliekamas trimis etapais. Pirma, institucija turi įsitikinti, kad dokumentas, kurį prašoma atskleisti, iš tikrųjų yra susijęs su teismo procesu, ir, jei taip, nuspręsti, kurios dokumento dalys iš tikrųjų yra susijusios. Antra, institucija turi išnagrinėti, ar atitinkamo dokumento dalių, kurios, kaip nustatyta, yra susijusios su teismo procesu, atskleidimas pakenktų šio proceso apsaugai. Rizika pakenkti šiam interesui turi būti pagrįstai numatoma, o ne vien hipotetinė. Trečia, jei institucija mano, kad dokumento atskleidimas pakenktų teismo proceso apsaugai, ji turi patikrinti, ar nėra viršesnio viešojo intereso, pateisinančio jo atskleidimą [37].

45. Šiuo atveju Ispanijos valdžios institucijos teigė, kad dokumentų Nr. 12-14 atskleidimas pakenktų vykstančio teismo proceso apsaugai. Tačiau ombudsmenas pažymėjo, kad Ispanijos valdžios institucijos nepakankamai motyvavo, kad būtų įrodyta, jog 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatyta išimtis iš tikrųjų buvo taikoma, kad būtų laikomasi Teisingumo Teismo nustatytų standartų (kaip apibendrinta šio sprendimo 44 punkte). Savo ruožtu Komisija neįvykdė įsipareigojimų pagal 4 straipsnio 5 dalį, nes, palaikydama tikrą dialogą [38] su Ispanijos valdžios institucijomis, nepatikrino, ar yra pakankamai priežasčių taikyti 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką. Todėl Komisija nepagrįstai atsisakė leisti susipažinti su nagrinėjamais dokumentais. Tai buvo netinkamo administravimo atvejis.

Komisijos vidaus dokumentai Nr. 6, 8 ir 9

46. Ombudsmenas pirmiausia palankiai įvertino tai, kad Komisija taip pat iš naujo apsvarstė savo atsisakymą leisti susipažinti su 6, 8 ir 9 dokumentais. Jis taip pat priminė, kad Komisijos atsisakymas leisti susipažinti su 6, 8 ir 9 dokumentais iš pradžių buvo grindžiamas 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa (nors jos atsisakymas leisti susipažinti su 10 ir 11 dokumentais buvo grindžiamas 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa). Atsižvelgusi į tai, kad sprendimas dėl Granadiljos uosto bendro finansavimo 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu iš struktūrinių fondų jau buvo priimtas, Komisija atsisakė leisti susipažinti su visais susijusiais vidaus dokumentais – 6, 8, 9, 10 ir 11 – remdamasi 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa.[39] Komisija savo analizę grindė Pirmosios instancijos teismo sprendimo byloje T-403/05 (toliau – MyTravel byla) aiškinimu.[40] Ombudsmenas nemanė, kad Komisijos aiškinimas yra įtikinamas dėl toliau nurodytų priežasčių.

47. Ombudsmenas pirmiausia priminė, kad 4 straipsnio 3 dalimi siekiama apsaugoti institucijų vidaus sprendimų priėmimo procesą. Apibūdindama saugomą interesą, Komisija vartojo terminą „erdvė apmąstyti“. Tam tikromis aplinkybėmis gali būti pakenkta institucijos gebėjimui priimti sprendimus, jei dokumentai, kuriuos institucija turi nedelsdama ir tiesiogiai naudoti, kad priimtų būsimą sprendimą, taptų viešai prieinami prieš priimant tą sprendimą. Tokia galimybė galėtų atsirasti dėl to, kad dėl tokio pirmalaikio dokumentų atskleidimo institucijai ir (arba) jos tarnyboms gali būti daromas nederamas išorinis spaudimas (4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa).[41] Institucijos gebėjimui priimti sprendimus taip pat gali kilti pavojus, jei priėmus sprendimą vidaus dokumentai paskelbiami viešai (4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa). Tačiau priėmus sprendimą labai sumažėja pavojus, kad bus pakenkta institucijos gebėjimui priimti sprendimus. Tokiomis aplinkybėmis yra tik nedidelė rizika, kad dėl viešo dokumentų atskleidimo institucijai ar jos tarnyboms bus veiksmingai daromas netinkamas išorinis spaudimas. Šią nuomonę iš tiesų patvirtina MyTravel byla, kuri, ombudsmeno nuomone, turi būti aiškinama kaip reiškianti, kad galimybės priimti sprendimus apsauga priėmus sprendimą taikoma tik tam tikrais konkrečiais atvejais.

48. Pirmoji ypatinga situacija, į kurią buvo atsižvelgta byloje MyTravel, buvo ta, kad dokumentai, su kuriais prašyta leisti susipažinti, buvo labai išimtiniai dokumentai. Šie dokumentai buvo ad hoc darbo grupės, kurią Komisija įsteigė po to, kai Pirmosios instancijos teismas priėmė pagrindinį sprendimą byloje T-342/99 (toliau – byla Airtours / First Choice), parengtos ataskaitos [42]. Ad hoc darbo grupė buvo įgaliota išnagrinėti įvairius administracinių ir teisminių procedūrų etapus byloje Airtours / First Choice ir pasiūlyti atitinkamas išvadas. Pagal savo įgaliojimus darbo grupė turėjo išnagrinėti keletą klausimų, susijusių su byla Airtours / First Choice, ir nurodyti visus galimus klausimus, dėl kurių nesutinkama su Pirmosios instancijos teismo sprendimu. Buvo pateikti šie klausimai:

Ar sprendimas Airtours gali būti skundžiamas apeliacine tvarka?

(2) Kokius trūkumus atskleidė sprendimas, visų pirma administracinės procedūros, po kurios buvo priimtas sprendimas, metu?

(3) Kokias išvadas šiuo atveju galima padaryti dėl vidaus procedūrų?

(4) Ar galima pasimokyti iš kitų Konkurencijos GD veiklos sričių?

(5) Kokius Sprendime Airtours nagrinėtus esminės konkurencijos politikos aspektus reikėtų toliau nagrinėti šiuo metu vykdomose ar būsimose peržiūrose?

(6) Ar tai turi įtakos kitoms Teisingumo Teisme nagrinėjamoms konkurencijos byloms?“

Darbo grupės įgaliojimuose taip pat nurodyta, kad ataskaita turi būti pateikta aptarti su Komisijos nariu, atsakingu už konkurencijos klausimus, prieš pasibaigiant apeliacinio skundo pateikimo terminui [43]. Taip pat buvo atsisakyta leisti susipažinti su darbo dokumentais, parengtais ataskaitai parengti, ir su preliminariomis įvairių pogrupių ataskaitomis, kurios dažnai būdavo pažodžiui pateikiamos ataskaitoje.

49. Ombudsmenas pažymėjo, kad MyTravel byloje nagrinėtuose vidaus dokumentuose buvo Komisijos darbo grupės analizė ir kritika dėl Komisijos veiksmų ir politikos įgyvendinant Komisijos prerogatyvas susijungimų kontrolės srityje. Konkrečiai, aptariamais vidaus dokumentais buvo siekiama nustatyti pačios Komisijos politikos ir procedūrų susijungimų kontrolės srityje klaidas ir trūkumus. MyTravel byloje Pirmosios instancijos teismas laikėsi nuomonės, kad savianalizės ir savikritikos procesui, kurio Komisijos darbo grupės buvo paprašyta imtis, neigiamos įtakos turės šių savianalizių ir savikritikos paviešinimo perspektyva. Be savikritiškų nuomonių, ombudsmenas neatmetė galimybės, kad pagal Teismo praktiką MyTravel gali kilti rizika institucijos gebėjimui priimti sprendimus, jei institucija atskleistų dokumentus, kuriuose yra spekuliatyvių ar prieštaringų nuomonių.

50. Antra ypatinga situacija, į kurią buvo atsižvelgta MyTravel byloje, buvo ta, kad dokumentus, su kuriais buvo prašyta leisti susipažinti, Konkurencijos GD ateityje galėjo naudoti nagrinėdamas panašias susijungimo bylas, susijusias su tuo pačiu veiklos sektoriumi arba tomis pačiomis ekonominėmis sąvokomis [44].

51. Ombudsmenas laikėsi nuomonės, jog tam, kad Teisingumo Teismo praktika MyTravel būtų taikoma šioje byloje nagrinėjamiems dokumentams, reikia pateikti įtikinamų argumentų, kodėl šie dokumentai susiję su situacijomis, analogiškomis konkrečioms situacijoms, susiklosčiusioms byloje MyTravel.

52. Ombudsmenas taip pat manė, kad būtina atkreipti Komisijos dėmesį į bylą T-121/05 (toliau - Borax byla)[45], susijusią su prašymu leisti susipažinti su įvairiomis mokslinėmis nuomonėmis, parengtomis rengiant teisės aktus. Toje byloje Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad visada egzistuoja tam tikra rizika, susijusi su visais galimybės susipažinti su dokumentais, kuriuose yra vidaus reikmėms skirtų nuomonių, kurios yra konsultacijų ir preliminarių svarstymų dalis, atvejais. Apibendrinant pažymėtina, kad, kaip pažymėjo Pirmosios instancijos teismas, egzistuoja atgrasymo rizika, būdinga visiems galimybės susipažinti su dokumentais, kuriuose pateikiamos vidaus reikmėms skirtos nuomonės, susijusios su konsultacijomis ir preliminariais svarstymais, atvejams. Tačiau, Pirmosios instancijos teismo nuomone, vien iš rizikos buvimo negalima daryti išvados, kad dokumento atskleidimas iš tikrųjų turės atgrasomąjį poveikį jo autoriui. Aiškinimas, pagal kurį Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa būtų taikoma automatiškai kiekvieną kartą, kai kyla atgrasymo rizika, akivaizdžiai prieštarautų šio straipsnio tikslui ir prasmei.

53. Todėl 4 straipsnio 3 dalies antrojoje pastraipoje numatyta išimtis turėtų būti taikoma tik įrodžius, kad egzistuojanti rizika gali rimtai pakenkti institucijos sprendimų priėmimo procesui [46]. Pirmosios instancijos teismas taip pat padarė išvadą, kad argumentas, jog yra rizika, kad nuomonės nebus išreikštos laisvai ir atvirai, negali būti grindžiamas vien teiginiais, bet turi būti tinkamai motyvuotas [47]. Todėl buvo aišku, kad dokumentą turinti institucija turi konkrečiai išnagrinėti dokumento turinį, kad įvertintų, ar rizikos, kylančios dėl dokumento viešo atskleidimo, pobūdis ir intensyvumas yra pakankami, kad rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui.

54. Ombudsmenas laikėsi nuomonės, kad atlikdama tokią analizę institucija turėtų atsižvelgti į tai, kad skirtingos nuomonės nėra tokios pačios kaip kritiškos, spekuliatyvios ar prieštaringos nuomonės. Tai, kad sprendimų priėmimo proceso metu institucijoje gali būti išreikštos skirtingos nuomonės, yra visiškai normali ir iš tiesų tikėtina padėtis. Tokia įprasta padėtis buvo žinoma, kai Sutartyje buvo nustatyta, kad sprendimai turėtų būti priimami kuo atviriau, ir kai Reglamento 1049/2001 preambulė buvo suformuluota taip, kad atvirumas suteikia piliečiams galimybę artimiau dalyvauti sprendimų priėmimo procese ir užtikrina didesnį administracijos teisėtumą. Todėl vien tai, kad atskleidus tam tikrus dokumentus paaiškėtų, jog sprendimų priėmimo procese buvo skirtingų nuomonių ir kad šias nuomones galima palyginti su galiausiai priimtu sprendimu, negali būti naudojama siekiant įrodyti, kad šių dokumentų viešas atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui. Priešingai, užuot pakenkus institucijos sprendimų priėmimo proceso kokybei ir sąžiningumui, tikėtina, kad dokumentų, kuriuose gali būti skirtingų nuomonių, viešas atskleidimas pagerintų Komisijos sprendimų priėmimo procesą, nes tokių tarpžinybinių konsultacijų dokumentų, kuriems taikoma viešoji kontrolė, perspektyva turėtų būti paskata pateikti geresnius argumentus, pagrindžiančius priimtas pozicijas.

55. Remdamasis tuo, kas išdėstyta pirmiau, ir patikrinęs atitinkamus dokumentus, ombudsmenas atliko tokią 6, 8 ir 9 dokumentų analizę.

6 dokumentas

56. Ombudsmenas padarė išvadą, kad 6 dokumente daugiausia pateikti faktai ir argumentai, susiję su Granadiljos uosto projektu. 6 dokumente nebuvo pateikta jokių (savarankiškų) kritiškų, prieštaringų ar spekuliatyvių nuomonių, kurių atskleidimas galėtų apriboti jos pareigūnų norą pareikšti tokias nuomones. Be to, argumentas, kad 6 dokumentas galėjo būti naudojamas nagrinėjant panašius atvejus, susijusius su tuo pačiu veiklos sektoriumi, kaip numatyta byloje MyTravel, akivaizdžiai nebuvo taikytinas, nes 6 dokumentas buvo susijęs su unikaliomis faktinėmis aplinkybėmis, t. y. faktinėmis aplinkybėmis, susijusiomis su konkrečiu projektu (Granadilla uosto projektu) ir jo poveikiu konkrečiai „Natura 2000“ teritorijai.

8 dokumentas

57. Ombudsmenas padarė išvadą, kad 8 dokumente daugiausia išdėstyti klausimai, į kuriuos bus atsakyta 9 dokumente. Dokumente Nr. 8 nebuvo pateikta jokių (savarankiškų) kritiškų, prieštaringų ar spekuliatyvių nuomonių, kurių atskleidimas galėtų apriboti jos pareigūnų norą pateikti tokias nuomones ateityje. Be to, argumentas, kad 8 dokumentas galėjo būti naudojamas nagrinėjant panašius atvejus, susijusius su tuo pačiu veiklos sektoriumi, kaip numatyta byloje MyTravel, akivaizdžiai nebuvo taikytinas, nes 8 dokumentas buvo susijęs su unikaliomis faktinėmis aplinkybėmis, t. y. faktinėmis aplinkybėmis, susijusiomis su konkrečiu projektu (Granadilla uosto projektas) ir jo poveikiu konkrečiai „Natura 2000“ teritorijai.

9 dokumentas

58. Ombudsmenas padarė išvadą, kad 9 dokumente daugiausia išdėstyti Granadiljos uosto projekto techniniai aspektai. Dokumente Nr. 9 nebuvo pateikta jokių (savarankiškų) kritiškų, prieštaringų ar spekuliatyvių nuomonių, kurių atskleidimas galėtų apriboti jos pareigūnų norą pateikti tokias nuomones ateityje. Be to, argumentas, kad 9 dokumentas galėjo būti naudojamas nagrinėjant panašius atvejus, susijusius su tuo pačiu veiklos sektoriumi, kaip numatyta byloje MyTravel, akivaizdžiai nebuvo taikytinas, nes 9 dokumentas buvo susijęs su unikaliomis faktinėmis aplinkybėmis, t. y. faktinėmis aplinkybėmis, susijusiomis su konkrečiu projektu (Granadilla uosto projektas) ir jo poveikiu konkrečiai „Natura 2000“ teritorijai.

59. Remdamasis tuo, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas nemanė, kad Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje nustatyta išimtis dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais taikoma 6, 8 ir 9 dokumentams. Todėl ombudsmenas padarė išvadą, kad Komisija nepagrįstai atsisakė leisti susipažinti su nagrinėjamais dokumentais, taip padarydama netinkamo administravimo atvejį.

60. Dėl Komisijos argumento, kad būtų praktiškai neįmanoma atskleisti Komisijos tarnybų nuomonės neatskleidžiant iš valstybės narės gautos informacijos, ombudsmenas pažymėjo, kad tai, jog Komisijos dokumente daroma nuoroda į iš valstybės narės gautą informaciją, savaime nėra pagrindas taikyti išimtį dėl galimybės susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą 1049/2001. Atvirkščiai, Komisija turėtų konkrečiai pagrįsti, kodėl tokie dokumentai neturėtų būti atskleisti remiantis Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–4 dalyse nustatytomis išimtimis.

61. Galiausiai, nepaisydamas pirmiau pateiktos analizės pagal Reglamentą 1049/2001 ir išnagrinėjęs aptariamus dokumentus, ombudsmenas nusprendė, kad dokumentų Nr. 6, 8 ir 9 viešas atskleidimas galėtų pagerinti Komisijos sprendimų priėmimo procesą (žr. šio sprendimo 54 punktą).

Komisijos vidaus dokumentai Nr. 10 ir 11

62. Ombudsmenas pažymėjo, kad Komisija nemanė, jog yra naujų aplinkybių, dėl kurių reikėtų iš naujo įvertinti jos sprendimą neleisti susipažinti su dokumentais Nr. 10 ir 11. Šiuo klausimu ombudsmenas pažymėjo, pirma, kad jo pasiūlymas dėl draugiško sprendimo, pagal kurį Komisija turėtų persvarstyti savo atsisakymą leisti susipažinti su atitinkamais dokumentais, buvo pateiktas remiantis išvada, kad Komisija nepateikė tinkamo pagrindo remtis 4 straipsnio 3 dalyje numatytomis išimtimis. Todėl jos sprendimas neleisti susipažinti su dokumentais Nr. 10 ir Nr. 11 turėjo būti iš naujo įvertintas neatsižvelgiant į jokias naujas aplinkybes.

63. Ombudsmenas atkreipė Komisijos dėmesį į naują aplinkybę, atsiradusią po to, kai Komisija atsakė į draugiško sprendimo pasiūlymą, susijusį su Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antros pastraipos aiškinimu. Ši nauja aplinkybė buvo Pirmosios instancijos teismo sprendimas Borax byloje [48].

64. Primindamas pirmiau pateiktą 4 straipsnio 3 dalies antros pastraipos (48–53 punktai) analizę ir patikrinęs atitinkamus dokumentus, ombudsmenas atliko tokią 10 ir 11 dokumentų analizę.

10 dokumentas

65. Ombudsmenas laikėsi nuomonės, kad dokumente Nr. 10 iš tiesų yra nuomonių, kurios patenka į byloje MyTravel nustatytą sistemą (t. y. išreikštos nuomonės gali būti klasifikuojamos kaip kritiškos, prieštaringos arba spekuliatyvios). Ombudsmenas sutiko, kad viešai atskleidus tokias nuomones, net ir priėmus sprendimą, gali susidaryti padėtis, kai Komisijos tarnybos nenorėtų laisvai reikšti tokių nuomonių. Dėl to Komisija galėtų netekti galimybės būti išsamiai ir atvirai informuota apie visus bylos aspektus ir įvairių galimų sprendimų pasekmes.

66. Dėl klausimo, ar dokumento Nr. 10 viešas atskleidimas rimtai pakenktų sprendimų priėmimo procesui, ombudsmenas nustatė, kad pareikštų nuomonių pobūdis ir intensyvumas buvo tokie, kad Komisijos argumentas, kad atskleidimas rimtai pakenktų nepriklausomai nuomonių šiuo klausimu reiškimui ir keltų pavojų galutinio sprendimo kokybei ir patikimumui, turi būti išlaikytas, kiek tai susiję su dokumentu Nr. 10.

67. Todėl ombudsmenas nusprendė, kad Komisija turėjo teisę atsisakyti leisti susipažinti su dokumentu Nr. 10 remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa.

68. Tada ombudsmenas atidžiai išnagrinėjo, ar esama viršesnio viešojo intereso atskleisti dokumentą 10. Užduotis buvo suderinti viešąjį interesą atskleisti dokumentą su žala, kuri galėjo būti padaryta Komisijos sprendimų priėmimo procesui viešai atskleidus dokumentą. Ombudsmenė pažymėjo, kad nors 10 dokumente pateikiamos svarbios pastabos, 10 dokumente išreikštos nuomonės neapima esminių elementų, kurie dar nėra viešai prieinami. Todėl, atsižvelgdamas į pagrįstai numatomą riziką, kad dokumento Nr. 10 atskleidimas rimtai pakenktų Komisijos sprendimų priėmimo procesui, ombudsmenas laikėsi nuomonės, kad dokumento Nr. 10 atskleidimą pateisinančio viršesnio viešojo intereso nėra.

11 dokumentas

69. Ombudsmenas padarė išvadą, kad dokumente Nr. 11 pateiktos išvados, padarytos remiantis tarnybų tarpusavio konsultacijomis. Dokumente Nr. 11 nebuvo jokių (savaime) kritiškų, prieštaringų ar spekuliatyvių nuomonių, kurių atskleidimas galėtų apriboti jos pareigūnų norą pateikti tokias nuomones ateityje. Be to, argumentas, kad dokumentas Nr. 11 galėjo būti naudojamas nagrinėjant panašius atvejus, susijusius su tuo pačiu veiklos sektoriumi, kaip numatyta byloje MyTravel, akivaizdžiai netaikytinas dokumentui Nr. 11, nes jis buvo susijęs su unikaliu faktų rinkiniu, t. y. faktais, susijusiais su konkrečiu projektu (Granadilla uosto projektu) ir jo poveikiu konkrečiai „Natura 2000“ teritorijai.

70. Remdamasis tuo, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas nemanė, kad Komisija pateikė argumentų, įrodančių, kad Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje nustatyta išimtis dėl galimybės susipažinti su dokumentais taikoma dokumentui Nr. 11. Todėl ombudsmenas nusprendė, kad Komisija nepagrįstai atsisakė leisti susipažinti su dokumentu Nr. 11, taip padarydama netinkamo administravimo atvejį.

71. Kaip ir 6, 8 ir 9 dokumentų atveju, ombudsmenas nusprendė, kad atskleidus 11 dokumentą gali pagerėti Komisijos sprendimų priėmimo procesas (žr. šio sprendimo 54 punktą).

72. Remdamasis tuo, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas padarė išvadą, kad Komisija nepagrįstai atsisakė leisti susipažinti su 6, 8, 9, 11, 12, 13 ir 14 dokumentais dėl šių priežasčių:

• Kalbant apie 6, 8, 9 ir 11 dokumentus, Komisija nepateikė tinkamo pagrindo taikyti Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje nustatytas išimtis.

• Kalbant apie dokumentus Nr. 12-14, Komisija nepatikrino, ar Ispanijos valdžios institucijos pakankamai motyvavo Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos taikymą.

Tai buvo netinkamo administravimo atvejai. Todėl ombudsmenas, vadovaudamasis Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 6 dalimi, pateikė Komisijai šį rekomendacijos projektą:

„Komisija turėtų suteikti galimybę susipažinti su 6, 8, 9 ir 11 dokumentais.

Kalbant apie dokumentus Nr. 12-14, Komisija turėtų pradėti tikrą dialogą su Ispanijos valdžios institucijomis dėl prašymo leisti susipažinti su dokumentais, kad nustatytų, ar yra pagrįstų priežasčių taikyti 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką. Jei Komisija negali įsitikinti, kad yra pagrįstų priežasčių neleisti susipažinti su dokumentais, Komisija turėtų leisti susipažinti su dokumentais 12–14.“

73. Atsižvelgiant į tai, kad tuo tyrimo etapu Komisija negalėjo visapusiškai atsižvelgti į Teisingumo Teismo pateiktą Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalies aiškinimą byloje C-64/05 P, rekomendacijos projektas suteikė Komisijai galimybę užmegzti tikrą dialogą su Ispanijos valdžios institucijomis dėl paraiškos susipažinti su dokumentais 12-14. Todėl ombudsmenas manė, kad šiame tyrimo etape būtų buvę per anksti nagrinėti skundo pateikėjo teiginį, kad Komisija turėtų raštu informuoti EEB apie pagrindinius argumentus ir punktus, kuriuos Ispanijos valdžios institucijos pateikė dokumentuose Nr. 12-14.

74. Galiausiai ombudsmenas nurodė, kad jo išvados dėl 10 dokumento parodė, jog yra atvejų, kai institucijos pagrįstai atmeta prašymą leisti susipažinti su dokumentais. Tačiau tam, kad toks atsisakymas būtų teisėtas, prie jo turi būti pridėta išsami informacija apie priežastis, dėl kurių taikoma Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatyta išimtis.

Argumentai, pateikti ombudsmenui po jo rekomendacijos projekto

75. Savo nuomonėje dėl rekomendacijos projekto Komisija pirmiausia atsiprašė už tai, kad jos atsakymas į rekomendacijos projektą užtruko ilgą laiką, t. y. nuo 2009 m. birželio mėn., kai ombudsmenas išsiuntė savo rekomendacijos projektą, iki 2010 m. liepos mėn., kai Komisija išsiuntė savo atsakymą. Vėlavimas buvo paaiškintas tuo, kad tai buvo pirmas atvejis, kai ombudsmenas nusprendė, kad Komisija neįvertino valstybės narės nurodytų priežasčių, dėl kurių prieštaraujama iš jos kilusių dokumentų atskleidimui, tinkamumo.

76. Komisija pritarė ombudsmenės rekomendacijos persvarstyti atsisakymą leisti susipažinti su jos vidaus dokumentais Nr. 6, 8, 9 ir 11 projektui. Todėl, atsižvelgdama į šį persvarstymą, Komisija šiuos dokumentus perdavė skundo pateikėjui. Taip ji nusprendė, kad visiškas dokumentų atskleidimas nebeturėtų įtakos jos sprendimų priėmimo procesui.

77. Dėl Ispanijos valdžios institucijų pateiktų dokumentų Komisija nurodė, kad jos 2007 m. balandžio 10 d. sprendimas neatskleisti informacijos atitiko Pirmosios instancijos teismo praktiką, nes šią teismo praktiką Teismas pakeitė tik 2007 m. gruodžio 18 d. sprendimu [49].

78. Dėl ombudsmeno nuomonės, kad šiuo metu Ispanijos valdžios institucijų pateikti argumentai neatitinka Teisingumo Teismo byloje C-64/05 P nustatytų standartų, ir ombudsmeno nuomonės, kad Komisija, palaikydama tikrą dialogą su Ispanijos valdžios institucijomis, nepatikrino, ar esama tinkamų priežasčių taikyti Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje nustatytą išimtį, Komisija nepritarė ombudsmeno nuomonei. Komisija pažymėjo, kad Teisingumo Teismas [50] patvirtino, jog pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalį valstybių narių padėtis, susijusi su iš jų kilusių dokumentų atskleidimu, skiriasi nuo kitų trečiųjų šalių padėties. Komisija laikėsi nuomonės, kad tais atvejais, kai valstybė narė nurodo savo prieštaravimo dėl iš jos kilusių dokumentų atskleidimo priežastis ir šios priežastys nurodomos atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse numatytas esmines išimtis, Komisija iš esmės privalo atsisakyti leisti susipažinti su prašomais dokumentais [51]. Tačiau Komisija galėtų atskleisti šiuos dokumentus, jei valstybė narė, nepaisant jos prieštaravimo, pasibaigus tikram dialogui:

• nepagrindė savo prieštaravimų;
• savo prieštaravimus grindė argumentais, nesusijusiais su Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytomis esminėmis išimtimis;
• pasinaudojo viena iš šių išimčių arba nurodė priežastis, kurios akivaizdžiai netaikomos atitinkamiems dokumentams.

Tokiais atvejais valstybė narė turi teisę prašyti Bendrojo Teismo panaikinti tą sprendimą ir prašyti taikyti laikinąsias apsaugos priemones, kuriomis užkertamas kelias informacijos atskleidimui, kol Teisingumo Teismas priims sprendimą [52]. Panaši byla šiuo metu nagrinėjama Teisingumo Teisme [53].

79. Komisija pažymėjo, kad šiuo atveju ji dar kartą paklausė Ispanijos valdžios institucijų, ar jų prieštaravimai vis dar pagrįsti, atsižvelgiant į praėjusį laiką. Komisija nurodė, kad kai tik Ispanijos valdžios institucijos panaikins savo prieštaravimus, ji atskleis 12, 13 ir 14 dokumentus.

80. Skundo pateikėjas savo pastabose dėl Komisijos nuomonės visų pirma teigė, kad jis labai nuvylė, jog Komisijai prireikė daugiau nei metų atsakyti į ombudsmeno rekomendacijos projektą. Skundo pateikėjas taip pat išreiškė labai nusivylimą, kad Komisija vis dar atsisakė atskleisti iš Ispanijos kilusius dokumentus. Skundo pateikėjo nuomone, Komisija nesilaikė Lisabonos sutartyje ir SESV 15 straipsnyje nustatytų reikalavimų. Skundo pateikėjas norėjo pakartoti savo pastabas, pateiktas 2010 m. vasario 12 d., po to, kai Komisija pateikė nuomonę dėl draugiško sprendimo pasiūlymo, ir pareiškė, kad jis vis dar norėtų susipažinti su Komisijos turimais dokumentais.

Ombudsmeno vertinimas po jo rekomendacijos projekto

81. Ombudsmenas primena, kad pirmoji jo rekomendacijos projekto dalis buvo pagrįsta tuo, kad Komisija nepateikė tinkamo pagrindo taikyti Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje nustatytas išimtis. Tuo remdamasis jis paragino Komisiją, atsižvelgiant į jo išvadas, persvarstyti sprendimą leisti iš dalies susipažinti su jos vidaus dokumentais 6, 8, 9 ir 11.

82. 2010 m. liepos 14 d. išsamioje nuomonėje Komisija nurodė, kad ji iš naujo išnagrinėjo savo vidaus dokumentus remdamasi ombudsmeno rekomendacijos projektu. Vėliau ji paskelbė visus šiuos vidaus dokumentus. Ombudsmenas mano, kad todėl Komisija pritarė pirmajai rekomendacijos projekto daliai. Todėl jis mano, kad skundo pateikėjo teiginį, jog Komisija turėtų atskleisti visus savo vidaus dokumentus, Komisija patenkino. Todėl ombudsmenui nereikia imtis jokių tolesnių veiksmų dėl šio skundo aspekto.

83. Dėl rekomendacijos projekto antros dalies, kurioje ombudsmenas nurodė, kad Komisija nepatikrino, ar Ispanijos valdžios institucijos pakankamai motyvavo Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos taikymą, ombudsmenas pirmiausia pripažįsta ir palankiai vertina Komisijos pastangas pradėti dialogą su Ispanijos valdžios institucijomis dėl Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1–4 dalių taikymo atitinkamiems dokumentams.

84. Ombudsmenas pažymi, kad Komisija laikosi nuomonės, jog tais atvejais, kai valstybė narė praneša Komisijai savo prieštaravimo dėl jos parengtų dokumentų viešo atskleidimo priežastis ir šios priežastys nurodomos atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse numatytas esmines išimtis, Komisija iš esmės privalo atsisakyti leisti susipažinti su prašomais dokumentais. Komisija gali atskleisti dokumentus tik tuo atveju, jei valstybė narė:

• nepateikia jokių savo prieštaravimų priežasčių; arba
• grindžia savo prieštaravimus argumentais, nesusijusiais su Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytomis esminėmis išimtimis; arba
• remiasi viena iš Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytų išimčių arba pateikia priežastis, susijusias su Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytomis išimtimis, kurios akivaizdžiai netaikomos atitinkamiems dokumentams.

Tokiais atvejais, jei Komisija nusprendžia atskleisti dokumentus nepaisydama valstybės narės prašymo, valstybė narė turi teisę Bendrajame Teisme pareikšti ieškinį dėl to sprendimo panaikinimo. Ji taip pat turi teisę prašyti Bendrojo Teismo taikyti laikinąsias apsaugos priemones, kuriomis būtų užkirstas kelias informacijos atskleidimui, kol Teisingumo Teismas priims sprendimą [54].

85. Ombudsmenas turi abejonių dėl to, kaip Komisija supranta savo dialogo su Ispanijos valdžios institucijomis pagrindą. Ombudsmenas primena, kad Teisingumo Teismas savo sprendime Švedija prieš Komisiją pabrėžė, kad Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalimi nesiekiama atskirti dviejų įgaliojimų – vieno nacionaliniu lygmeniu, o kito ES lygmeniu, siekiant skirtingų tikslų. 4 straipsnio 5 dalyje valstybei narei suteikiami įgaliojimai dalyvauti priimant ES institucijos sprendimą. Tačiau vienintelis sprendimų priėmimo procedūros pagal 4 straipsnio 5 dalį tikslas yra nustatyti, ar turėtų būti atsisakyta suteikti galimybę susipažinti su dokumentu taikant vieną iš esminių išimčių, nustatytų 4 straipsnio 1–4 dalyse [55]. Ombudsmeno nuomone, tai, kad valstybė narė dalyvauja šioje sprendimų priėmimo procedūroje pagal 4 straipsnio 5 dalį, neturėtų pakeisti sprendimų priėmimo procedūros tikslo. Be to, tai, kad valstybė narė dalyvauja šioje sprendimų priėmimo procedūroje pagal 4 straipsnio 5 dalį, neturėtų pakeisti galutinio sprendimo, priimto dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001, pobūdžio ar kokybės. Dokumentą turinčios institucijos pateiktas pagrindimas, kuriuo siekiama įrodyti, kad taikoma išimtis pagal 4 straipsnio 1–3 dalis, neturėtų būti mažiau išsamus ar mažiau įtikinamas, kai atitinkamas dokumentas yra iš valstybės narės kilęs dokumentas ir valstybė narė paprašė neleisti visuomenei susipažinti su dokumentu. Tai patvirtina Teisingumo Teismo sprendimas, kad valstybė narė, laikydamasi lojalaus bendradarbiavimo pareigos, privalo veikti ir bendradarbiauti taip, kad būtų veiksmingai taikomas Reglamentas 1049/2001, ypač jo 4 straipsnio 1–3 dalys [56].

86. Teisingumo Teismas taip pat pabrėžė, kad valstybės narės įsikišimas, susijęs su prašymu leisti susipažinti su dokumentais, neturi įtakos sprendimo, kurį vėliau priima institucija, ES pobūdžiui [57]. Valstybės narės įsikišimas taip pat neturi įtakos institucijos pareigai pagrįsti savo sprendimą nesuteikti galimybės susipažinti su dokumentais [58]. Ombudsmeno nuomone, tai reiškia, kad institucijos, kuri atsisako suteikti galimybę visuomenei susipažinti su jos turimu dokumentu, pareiga pagrįsti savo sprendimą išlieka ta pati, neatsižvelgiant į tai, ar institucija savo sprendimą grindė prašymu pagal 4 straipsnio 5 dalį, ar institucijos sprendimas grindžiamas tik jos pačios analize. Tai patvirtina ir Teisingumo Teismo teiginys, kad „institucija savo sprendime turi ne tik užfiksuoti faktą, kad atitinkama valstybė narė prieštaravo prašomo dokumento atskleidimui, bet ir nurodyti priežastis, kuriomis ta valstybė narė rėmėsi siekdama įrodyti, kad taikoma viena iš reglamento 4 straipsnio 1–3 dalyse nustatytų teisės susipažinti su dokumentais išimčių.“[59] Tai reiškia, kad institucija, atsisakanti leisti susipažinti su iš valstybės narės kilusiu dokumentu, privalo patikrinti, ar tos valstybės narės nurodytos 4 straipsnio 1–3 dalių taikymo priežastys, kuriomis institucija grindžia savo sprendimą, atitinka reikalaujamą standartą. Tai patvirtina ir tai, kad Teisingumo Teismas nurodė, jog 4 straipsnio 5 dalyje reikalaujama, kad institucija, atsisakydama leisti susipažinti su dokumentu, taip pat nurodytų valstybės narės motyvus ir įsitikintų, kad šie motyvai egzistuoja [60].

87. Kalbant apie reikalaujamą 4 straipsnio 1–3 dalių taikymo motyvavimo lygį, Sprendime Švedija / Komisija nustatyta, kad šios priežastys turėtų leisti asmeniui, paprašiusiam dokumento, suprasti jo prašymo atmetimo kilmę ir priežastis, o kompetentingam teismui – prireikus pasinaudoti savo peržiūros įgaliojimais [61]. Ombudsmenas pažymi, kad Sąjungos teismų praktikoje jau išsamiai aprašytas nagrinėjimas, kurį šiuo klausimu turi atlikti institucija (taigi ir priežastys, kurias ji turi nurodyti). Todėl ombudsmenas nesutinka, kad Komisija turėtų tik nustatyti, ar valstybės narės nurodytos išimtys ar priežastys akivaizdžiai netaikomos atitinkamiems dokumentams [62], nes toks kriterijus neužtikrintų, kad Komisija priimtų pakankamai pagrįstą sprendimą. Ombudsmenas mano, kad Komisija turėtų patikrinti, ar valstybės narės nurodytos išimtys ar priežastys iš tikrųjų taikomos atitinkamiems dokumentams. Toks kriterijus leistų Komisijai priimti sprendimą, kuris būtų ne mažiau išsamus ir įtikinamas nei bet kuris kitas Komisijos priimtas pakankamai motyvuotas sprendimas dėl Reglamento Nr. 1049/2001 taikymo.

88. Darytina išvada, kad jei atitinkama valstybė narė nepateikia pakankamų motyvų, kad įrodytų, jog Reglamente Nr. 1049/2001 numatytos išimtys iš tikrųjų taikomos, Komisija jokiame sprendime, kuriuo atsisakoma leisti susipažinti su dokumentais, neturėtų remtis tik valstybės narės nurodytais motyvais [63].

89. Kalbant apie išimtį dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais, susijusiais su teismo procesu, ombudsmenas mano, kad tikslinga taikyti Teisingumo Teismo nustatytą trijų etapų nagrinėjimą, susijusį su teisinėmis konsultacijomis, nes šioms dviem dokumentų kategorijoms taikoma 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka. Pirma, institucija turi įsitikinti, kad dokumentas, kurį prašoma atskleisti, iš tikrųjų yra susijęs su teismo procesu, ir, jei taip, nuspręsti, kurios dokumento dalys iš tikrųjų yra susijusios. Antra, institucija turi išnagrinėti, ar atitinkamo dokumento dalių, kurios, kaip nustatyta, yra susijusios su teismo procesu, atskleidimas pakenktų šio proceso apsaugai. Rizika pakenkti šiam interesui turi būti pagrįstai numatoma, o ne vien hipotetinė. Trečia, jei institucija mano, kad dokumento atskleidimas pakenktų teismo proceso apsaugai, ji turi patikrinti, ar yra koks nors viršesnis viešasis interesas, pateisinantis jo atskleidimą [64]. Šiuo atveju Ispanijos valdžios institucijos teigė, kad dokumentų Nr. 12-14 atskleidimas pakenktų vykstančio teismo proceso apsaugai. Tačiau ombudsmenas pažymi, kad Ispanijos valdžios institucijos nepakankamai motyvavo, kad įrodytų, jog 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje nustatyta išimtis iš tikrųjų taikoma, kad būtų laikomasi Teisingumo Teismo nustatytų standartų (kaip apibendrinta pirmiau). Komisija taip pat neinformavo Ispanijos valdžios institucijų apie tai, kad Ispanijos pateikti argumentai yra pakankami.

90. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas mano, kad Komisija neįvykdė savo įsipareigojimų pagal 4 straipsnio 5 dalį, nes „nuoširdaus dialogo“[65] su Ispanijos valdžios institucijomis metu nepatikrino, ar yra tinkamų priežasčių atitinkamiems dokumentams taikyti 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką. Tai netinkamo administravimo atvejis. Ombudsmenas tikisi, kad Komisija atsižvelgs į šią kritinę pastabą vykstant dialogui su Ispanijos valdžios institucijomis. Šiomis aplinkybėmis ombudsmenas mano, kad nebūtų naudinga parengti specialųjį pranešimą Europos Parlamentui.

91. Ombudsmenas taip pat apsvarstys galimybę pradėti tyrimą savo iniciatyva su Komisija, Taryba ir Parlamentu dėl to, kaip panašiose bylose šios institucijos vedė dialogą su valstybėmis narėmis dėl Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 taikymo valstybių narių parengtiems ir institucijos turimiems dokumentams.

B. Dėl kaltinimų, kad Komisija nesilaikė Reglamente 1049/2001 nustatytų terminų

92. Komisija išreiškė apgailestavimą dėl to, kad dėl prašymo apimties ir bylos sudėtingumo buvo vėluojama nagrinėti skundo pateikėjo paraišką dėl galimybės susipažinti su dokumentais. Ji dės visas pastangas, kad ateityje būtų laikomasi nustatytų terminų. Komisija taip pat labai apgailestauja, kad buvo vėluojama užregistruoti prašymą leisti susipažinti su dokumentais dėl gautų prašymų leisti susipažinti su dokumentais skaičiaus ir tuo metu turimų ribotų išteklių jiems išnagrinėti.

93. Skundo pateikėjas teigė, kad pavėluota registracija ir pavėluoti atsakymai į prašymus yra palyginti dažni atvejai Komisijoje. Skundo pateikėjo nuomone, to priežastis yra netobulas jo darbo organizavimas, kuris pats savaime yra netinkamo administravimo atvejis. Komisijos „didelis apgailestavimas“ šiuo atžvilgiu nėra naudingas. Pagal Teisingumo Teismo praktiką administracija negali remtis darbuotojų trūkumu ar kitais vidaus sunkumais, kad pateisintų galiojančių privalomų teisės nuostatų nesilaikymą.

Ombudsmeno vertinimas

94. Ombudsmenas pažymi, kad Komisija pripažįsta, jog buvo vėluojama užregistruoti ir išnagrinėti skundo pateikėjo paraišką dėl galimybės susipažinti su dokumentais. Toks vėlavimas yra netinkamas administravimas. Tačiau ombudsmenas taip pat pažymi, kad Komisija išreiškė apgailestavimą dėl vėlavimo ir įsipareigojo kuo labiau laikytis nustatytų terminų būsimose bylose. Todėl ombudsmenas mano, kad šiuo metu nėra pagrindo toliau nagrinėti šį klausimą.

95. Ombudsmenas atsižvelgė į skundo pateikėjo argumentą, kad pavėluota registracija ir pavėluoti atsakymai į prašymus yra gana dažni atvejai Komisijoje. Anksčiau ombudsmenas sprendė pavėluoto Komisijos paraiškų dėl galimybės susipažinti su dokumentais registravimo ir nagrinėjimo problemą.[66] Ombudsmenas, remdamasis jam pateiktais skundais, toliau stebės, kaip Komisija laikosi Reglamente 1049/2001 nustatytų terminų. Jei bus pateikta sisteminės problemos Komisijos tarnybose požymių, ombudsmenas apsvarstys galimybę pradėti tyrimą savo iniciatyva šiuo klausimu.

C. Išvados

Remdamasis savo atliktais šio skundo tyrimais, ombudsmenas baigia jį pateikdamas šias išvadas:

Komisija pritarė ombudsmeno rekomendacijos projektui dėl 6, 8, 9 ir 11 dokumentų.

Kalbant apie dokumentus Nr. 12, 13 ir 14, pažymėtina, kad Komisija neįvykdė įsipareigojimų pagal 4 straipsnio 5 dalį, nes, palaikydama tikrą dialogą su Ispanijos valdžios institucijomis, nepatikrino, ar yra pakankamai priežasčių dokumentams taikyti 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką.

Dėl skundo pateikėjo antrojo ir trečiojo įtarimų tolesni tyrimai yra nepagrįsti.

Skundo pateikėjas ir Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Priimta Strasbūre 2010 m. gruodžio 8 d.

---

[1] 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331).

[2] 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyva 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos (OL L 206, 1992, p. 7; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 2 t., p. 102). 6 straipsnio 4 dalis suformuluota taip: „Jei, nepaisant poveikio teritorijai neigiamo įvertinimo ir nesant kitų alternatyvių sprendimų, planas ar projektas vis dėlto turi būti įgyvendintas dėl įpareigojančių svarbesnio viešojo intereso priežasčių, įskaitant socialinio ar ekonominio pobūdžio priežastis, valstybė narė imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram „Natura 2000“ vientisumui apsaugoti. Ji informuoja Komisiją apie priimtas kompensacines priemones. Kai atitinkamoje teritorijoje yra prioritetinis natūralių buveinių tipas ir (arba) prioritetinė rūšis, vieninteliai argumentai, kuriuos galima pateikti, yra argumentai, susiję su žmonių sveikata ar visuomenės saugumu, ypač svarbiomis aplinkai palankiomis pasekmėmis arba kitomis, Komisijos nuomone, įpareigojančiomis priežastimis neatsižvelgti į visuomenės interesus.“

[3] 2007 m. balandžio 10 d. Komisijos rašte minėti dokumentai buvo sunumeruoti skirtingai. Tačiau siekiant nuoseklumo, pirminė numeracija, pateikta 2006 m. gruodžio 15 d. Komisijos rašto priede, išliks visame sprendime.

[4] Žr. bylą T-168/02 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds prieš Komisiją, [2004] Rink. p. II-4135. 57 ir 58 punktai suformuluoti taip:

„57. Tačiau iš reglamento 4 straipsnio 5 dalies matyti, kad valstybėms narėms taikomas specialus režimas. Šia nuostata valstybei narei suteikiama teisė prašyti institucijos neatskleisti jos parengtų dokumentų be jos išankstinio sutikimo …

58. Pagal reglamento 4 straipsnio 5 dalį valstybių narių padėtis skiriasi nuo kitų šalių padėties ir jų padėčiai reglamentuoti nustatoma lex specialis. Pagal šią nuostatą valstybė narė turi teisę prašyti institucijos neatskleisti jos parengto dokumento be jos „išankstinio sutikimo“. Įstaigai nustatytas įpareigojimas gauti išankstinį valstybės narės sutikimą, kuris yra aiškiai nustatytas reglamento 4 straipsnio 5 dalyje, galėtų tapti nebeaktualiu, jei Komisija galėtų nuspręsti atskleisti tą dokumentą, nepaisant aiškaus atitinkamos valstybės narės prašymo to nedaryti…“

[5] 2006 m. gegužės 10 d. Aplinkos GD B direktorato raštas Aplinkos GD generaliniam direktoriui; ir 2006 m. birželio 1 d. Aplinkos GD pranešimas Komisijos nariui S. Dimasui.

[6] 1998 m. gegužės 14 d. Sprendimas Mecklenburg prieš Kreis Pinneberg, C-321/96, Rink. p. I-3809.

[7] 2007 m. gruodžio 12 d. Sprendimas Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, Rink. p. I-11389.

[8] Žr. 9 punktą ir 7 išnašą.

[9] Byla T-168/02 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH prieš Komisiją [2004] ECR II-4135.

[10] Byla C-64/05 P Švedija prieš Komisiją ir kt., [2007] Rink., p. I-11389.

[11] Ten pat, 76 punktas.

[12] Ten pat, 94 punktas.

[13] Ten pat, 85–86 punktai.

[14] Ten pat, 87 punktas.

[15] Ten pat, 88 punktas.

[16] Ten pat, plg. 50 ir 90 punktus.

[17] Ten pat, 89 punktas.

[18] Žr. ombudsmeno sprendimo dėl skundo 1434/2004/PB 1.22 punktą.

[19] Sprendimo Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, [2007] Rink. p. I-11389, 66 punktas.

[20] Žr. 2006 m. rugsėjo 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1367/2006 dėl Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais nuostatų taikymo Bendrijos institucijoms ir organams (OL L 264, 2006, p. 13) 6 straipsnio 1 dalį.

[21] Žr. 2 išnašą.

[22] Sprendimo Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, [2007] Rink. p. I-11389, 44–50 ir 89 punktai.

[23] Byla T-403/05 MyTravel Group plc. prieš Komisiją, [2008] Rink. p. II-2027, 51 punktas.

[24] Reglamento 1049/2001 2 konstatuojamoji dalis.

[25] Sprendimo Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, [2007] Rink. p. I-11389, 75–76 punktai.

[26] Byla T-2/03 Verein für Konsumenteninformation prieš Komisiją [2005] Rink. II-1121, 69 punktas, ir Byla T-403/05 MyTravel Group plc. prieš Komisiją [2008] Rink. II-2027, 33 punktas.

[27] Byla T-403/05 MyTravel Group plc. prieš Komisiją, [2008] Rink. p. II-2027, 51–52 punktai.

[28] Byla C-64/05 P Švedija prieš Komisiją ir kt., [2007] Rink., p. I-11389.

[29] Sprendimo Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, [2007] Rink. p. I-11389, 76 ir 93 punktai.

[30] Ten pat, 85 punktas.

(31) Ten pat, 94 punktas.

[32] Ten pat, 89 punktas.

[33] Ombudsmeno pabrėžimas.

[34] Sprendimo Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, [2007] Rink. p. I-11389, 89 punktas.

[35] Ten pat, 99 punktas.

[36] Ten pat, 89 punktas.

[37] 2008 m. birželio 22 d. Sprendimo Švedija ir Turco prieš Tarybą, sujungtos bylos C-39/05 P ir C-52/05 P, Rink. p. I-4723, 37–44 punktai.

[38] Sprendimo Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, [2007] Rink. p. I-11389, 85–86 punktai.

[39] Primenama, kad pagal 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą institucijai leidžiama atsisakyti leisti susipažinti su vidaus naudojimui parengtu dokumentu, susijusiu su klausimu, dėl kurio institucija nėra priėmusi sprendimo, jeigu dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui. 4 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje institucijai leidžiama neleisti susipažinti su dokumentais, kuriuose yra vidaus reikmėms skirtų nuomonių, net ir priėmus sprendimą, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui. Iš 4 straipsnio 3 dalies pirmos ir antros pastraipų formuluotės matyti, kad dokumentų, kuriems gali būti taikoma 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa, skaičius yra mažesnis nei dokumentų, kuriems gali būti taikoma 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa, skaičius. (pabraukta ombudsmeno).

[40] Byla T-403/05 MyTravel Group plc. prieš Komisiją [2008] Rink. II-2027, Dėl Komisijos argumentų, susijusių su MyTravel, žr. 33 ir 34 punktus.

Svarbu pabrėžti, kad tokio išorinio spaudimo realumas turi būti įrodytas, t. y. turi būti pateikta įrodymų, kad buvo pagrįstai numatoma rizika, jog dėl tokio išorinio spaudimo bus padarytas esminis poveikis sprendimui, kurį reikia priimti. Žr. 2008 m. balandžio 29 d. Sprendimo Muñiz prieš Komisiją, T-144/05, Rink. p. II-335, 86 punktą.

[42] Byla T-342/99 Airtours prieš Komisiją [2002] Rink. II-2585. Europos Komisijos priimti sprendimai dėl susijungimų retai panaikinami. Savo sprendimu byloje T-342/99 Pirmosios instancijos teismas panaikino Komisijos sprendimą, skelbiantį planuojamą koncentraciją nesuderinama su bendrąja rinka.

[43] Byla T-403/05, MyTravel Group plc. prieš Komisiją, [2008] Rink. p. II-2027, 43 punktas.

[44] Kaip pavyzdį Komisija pateikė bylą EMI/Time Warner, kurioje ji atmetė prašymą pagal Reglamentą 1049/2001 leisti susipažinti su pranešimu apie kaltinimus, kad apsaugotų savo tarnybų svarstymus byloje BMG/Sony, susijusioje su tuo pačiu veiklos sektoriumi. 2008 m. gruodžio 12 d. Sprendimo MyTravel Group plc. prieš Komisiją, T-403/05, Rink. p. II-2027, 99–100 punktai.

[2009 m.] Sprendimas Borax Europe Ltd prieš Komisiją, T-121/05, Rink. p. II-27.

[46] Byla T-121/05, Borax Europe Ltd prieš Komisiją, [2009] Rink. p. II-27, 70 punktas.

[47] Byla T-121/05, Borax Europe Ltd prieš Komisiją, [2009] Rink. p. II-27, 71 punktas.

[48] Byla T-121/05, Borax Europe Ltd prieš Komisiją, [2009] Rink. p. II-27...

[49] Byla C-64/05 P Švedija prieš Komisiją ir kt., [2007] Rink. p. I-11389.

[50] Ten pat, 43–50 punktai.

[51] Ten pat, 85–90 punktai.

[52] Išsamių Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 taikymo taisyklių, pridėtų prie Komisijos darbo tvarkos taisyklių, 2001 m. gruodžio 29 d.

[53] Byla T-59/09, Vokietijos Federacinė Respublika prieš Komisiją, dar nebaigta nagrinėti.

[54] Komisija teigia, kad panaši byla, susijusi su Komisijos turimais Vokietijos parengtais dokumentais, šiuo metu nagrinėjama Bendrajame Teisme (žr. 2009 m. vasario 11 d.

[55] Sprendimo Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, [2007] Rink. p. I-11389, 76 ir 93 punktai.

[56] Ten pat, 85 punktas.

[57] Ten pat, 94 punktas.

[58] Ten pat, 89 punktas.

[59] Sprendimo Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, [2007] Rink. p. I-11389, 89 punktas (pabraukta papildomai).

[60] Ten pat, 99 punktas.

[61] Ten pat, 89 punktas.

[62] žr. 79 punktą.

[63] Komisija tikrai galėtų pati pateikti papildomų argumentų, kad pašalintų trūkumus, kuriuos ji nustatė valstybės narės pateiktuose argumentuose.

[64] 2008 m. birželio 22 d. Sprendimo Švedija ir Turco prieš Tarybą, sujungtos bylos C-39/05 P ir C-52/05 P, Rink. p. I-4723, 37–44 punktai.

[65] Sprendimo Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, [2007] Rink. p. I-11389, 85–86 punktai.

[66] Savo sprendime byloje 3697/2006/PB ombudsmenas pateikė tokią papildomą pastabą: „Ombudsmenas primena, kad pagal Reglamento 1049/2001 7 straipsnio 1 dalį ir 8 straipsnio 1 dalį paraiškos dėl galimybės susipažinti su dokumentais ir kartotinės paraiškos nagrinėjamos nedelsiant, o atsakymas į paraišką dėl galimybės susipažinti su dokumentais arba kartotinę paraišką pateikiamas per 15 darbo dienų nuo tokios paraiškos užregistravimo dienos. Ombudsmeno nuomone, pareiga greitai išnagrinėti paraiškas reiškia, kad Komisija turėtų organizuoti savo administracines tarnybas taip, kad būtų užtikrinta, jog registracija paprastai būtų atliekama ne vėliau kaip pirmą darbo dieną po paraiškos gavimo.“