(a norma dell'articolo 3, paragrafo 7 dello statuto del Mediatore europeo)

Sintesi

Il denunciante, uno studente, ha chiesto di avere accesso a quattro documenti del Consiglio. Quest'ultimo ha consentito l'accesso a due documenti, opponendo un rifiuto per gli altri due che contenevano due pareri legali formulati dal servizio giuridico del Consiglio. Secondo il denunciante, il Consiglio non aveva fornito ragioni sufficienti per motivare il mancato consenso all'accesso a tali documenti. Nel suo primo parere, il Consiglio sosteneva di aver fornito ragioni adeguate e che entrambi i pareri in questione non potevano essere divulgati al fine di evitare di pregiudicare la capacità del Consiglio di ottenere un parere legale indipendente. Il Mediatore ha ritenuto che il Consiglio avesse fornito ragioni sufficienti a motivazione del suo rifiuto di diffondere il primo documento contenente un parere su una questione giuridica nel contesto di eventuali possibili future procedure giurisdizionali. Tuttavia, il Mediatore riteneva che il Consiglio non avesse fornito ragioni sufficienti del suo rifiuto di divulgare il secondo documento, un parere relativo alla proposta di regolamento n. 1049/2001. Il Mediatore ha quindi stilato un progetto di raccomandazione rivolto al Consiglio, chiedendogli di riconsiderare la richiesta del denunciante. Nel suo parere dettagliato, il Consiglio ribadiva di dover negare l'accesso al documento in questione a norma dell'articolo 4, paragrafo 2, secondo comma del regolamento n. 1049/2001, in quanto la sua divulgazione avrebbe pregiudicato la capacità del Consiglio di ottenere un parere legale indipendente.

Tuttavia, il Mediatore non è convinto del fatto che la posizione del Consiglio sia corretta. Alla luce dell'articolo 255 del trattato CE, l'accesso ai documenti a norma del regolamento n. 1049/2001 è la norma principale e qualsiasi deroga a tale norma dovrebbe avere dei limiti ben precisi. Il Mediatore non accetta le argomentazioni del Consiglio secondo cui tutti i pareri del suo servizio giuridico debbano automaticamente essere considerati esenti dalla divulgazione. E' opinione del Mediatore che occorra fare una distinzione fra diversi tipi di parere legale. Questo non significa che taluni pareri legali non sarebbero affatto tutelati dalla divulgazione. Il Mediatore ritiene che, una volta terminato l'iter legislativo, un parere legislativo debba essere esente solo se rientra nei casi indicati dall'articolo 4, paragrafo 3 del regolamento, il quale impone all'istituzione di dimostrare che la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell'istituzione. Il Mediatore ritiene, a tal proposito, che difficilmente si può rispondere a quest'ultimo requisito semplicemente facendo riferimento a una categoria di documenti a cui il documento in questione appartiene.

Il Mediatore pertanto rivolge la presente Relazione speciale al Parlamento europeo, nella quale rinnova il suo progetto di raccomandazione al Consiglio sulla base del nuovo regolamento applicabile:

il Consiglio dell'Unione europea dovrebbe riconsiderare la richiesta del denunciante e consentire l'accesso al documento richiesto, a meno che non si applichino una o più eccezioni diverse da quella sancita dall'articolo 4, paragrafo 2, secondo comma del regolamento n. 1049/2001.

La denuncia

 Il denunciante, uno studente, ha sporto denuncia il 25 ottobre 2000. Secondo il denunciante, i fatti principali si possono riassumere come segue.

Con e-mail del 20 giugno 2000, il denunciante chiedeva di avere accesso ai documenti nn. 9862/99, 12521/99, 7594/00 e 8443/00 in possesso del Consiglio. La sua richiesta veniva avanzata al fine di poter scrivere un saggio post-laurea riguardante l'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio. Il Consiglio gli consentiva l'accesso ai documenti nn. 9862/99 e 12521/99, ma gli rifiutava quello ai documenti nn. 8443/00 e 7594/00, che contenevano pareri legali del servizio giuridico del Consiglio. Tali pareri riguardano, rispettivamente, una sentenza del Tribunale di primo grado e la proposta di regolamento della Commissione in materia di accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Il denunciante aveva inviato una richiesta di conferma tramite e-mail l'11 luglio 2000, chiedendo di avere accesso ai due documenti di cui sopra. Con lettera del 19 settembre 2000, il Consiglio informava il denunciante che l'accesso ai documenti veniva rifiutato sulla base dell'articolo 4, paragrafo 1 della decisione del Consiglio 93/731/CE. Il Consiglio affermava che la certezza e la stabilità giuridica del diritto comunitario e la capacità del Consiglio di ottenere un parere legale indipendente andavano tutelate. Consentendo l'accesso a questi documenti, esse sarebbero state compromesse.

Il denunciante riteneva che rifiutandogli l'accesso, il Consiglio violasse il principio fondamentale secondo cui il pubblico dovrebbe avere l'accesso più vasto possibile ai documenti del Consiglio. Egli sottolineava che il Tribunale di primo grado aveva stabilito che le eccezioni al principio di trasparenza si dovessero definire ed applicare con limiti ben precisi, in modo tale da non inficiare l'applicazione della regola generale.[1]

Il denunciante riteneva che il Consiglio avesse violato il principio fondamentale sancito dall'articolo 255 del trattato, secondo cui qualsiasi cittadino dell'Unione europea ha il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. A parere del denunciante, i limiti per ragioni di pubblico interesse dovrebbero essere commisurati. Il Consiglio aveva violato il principio di proporzionalità, in quanto il rifiuto andava oltre i limiti di ciò che era appropriato e necessario per ottenere gli scopi prefissati.

Inoltre, il denunciante era dell'avviso che il Consiglio avesse violato l'articolo 4, paragrafo 1 della decisione 93/731/CE rifiutando l'accesso a parti dei documenti in questione che non sarebbero rientrati nell'ambito di applicazione della deroga alla tutela del pubblico interesse, a norma dell'articolo 4, paragrafo 1.

In sostanza, il denunciante allegava che:

le ragioni addotte dal Consiglio del rifiuto di accesso totale o parziale ai documenti non forniscono adeguate giustificazioni a tale rifiuto.

Il denunciante sosteneva che la decisione del Consiglio avrebbe dovuto essere annullata e che gli si sarebbe dovuto concedere l'accesso ai documenti in questione.

L'indagine

La denuncia è stata trasmessa al Consiglio dell'Unione europea affinché formulasse un proprio parere.

Il parere del Consiglio europeo

Come osservazione preliminare, il Consiglio esprime un commento sull'ambito delle competenze del Mediatore. Il Consiglio è del parere che il mandato del Mediatore, a norma dell'articolo 195, paragrafo 1 del trattato CE, copra solo i casi di cattiva amministrazione. Nel caso in esame, che riguarda la legittimità di una decisione del Consiglio, solo le corti comunitarie sono competenti per la conduzione dell'esame del caso.

Per quanto concerne le allegazioni del denunciante, il Consiglio sostiene di aver fornito motivazioni adeguate al suo rifiuto di concedere l'accesso ai documenti in questione. Esso espone quindi le ragioni del rifiuto.

Oltre a riportare una sintesi della sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-188/98, il documento n. 8443/00 contiene un'analisi del servizio giuridico del Consiglio su come il Consiglio dovrebbe agire in casi analoghi in futuro. Il secondo documento, il documento n. 7594/00, è un parere legale del servizio giuridico del Consiglio relativo alla proposta di regolamento concernente l'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Esso contiene un'analisi dettagliata di questioni e raccomandazioni al Consiglio rispetto alla proposta.

Secondo il Consiglio, l'accesso a questi due documenti non può essere concesso, in quanto la loro divulgazione metterebbe a repentaglio la tutela del pubblico interesse a norma dell'articolo 4, paragrafo 1 della decisione 93/731/CE e la capacità del Consiglio di ottenere un parere legale indipendente dal suo servizio giuridico.

Nell'opporre il suo rifiuto, il Consiglio fa riferimento a un'ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado nella causa Norup Carlsen[2], secondo cui il Consiglio non ha violato la decisione 93/731/CE, in quanto il rifiuto di concedere l'accesso si basava sulla necessità di tutelare "la certezza del diritto e la stabilità del diritto comunitario", nonché "la facoltà per il Consiglio di raccogliere pareri giuridici indipendenti". Il Consiglio afferma che la giurisprudenza Norup Carlsen è stata confermata dalla causa Ghignone, relativa al personale. Il Tribunale ha ritenuto, nella causa in questione, che i pareri legali stilati dal servizio giuridico di un'istituzione non dovessero essere utilizzati da terzi in una causa davanti a una corte. Un tale utilizzo pregiudicherebbe l'interesse pubblico, secondo cui le istituzioni devono poter far affidamento su un proprio parere giuridico indipendente.[3] Il Consiglio, inoltre, si basa sul parere dell'avvocato generale nella causa Spagna/Commissione[4] in cui l'avvocato generale ha riconosciuto l'esigenza di accordare una tutela particolare ai pareri legali forniti dai servizi giuridici delle istituzioni.

Il Consiglio precisa che il diritto di accesso ai documenti, come sancito dall'articolo 255 del trattato CE prevede delle eccezioni, come indicato ai paragrafi 2 e 3 dell'articolo stesso. Pertanto, finché tali atti non entrano in vigore, il diritto di accesso ai documenti è limitato dalle condizioni definite dalle istituzioni.

Le osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante manteneva la sua posizione.

Il progetto di raccomandazione del Mediatore europeo

In data 18 ottobre 2001, il Mediatore ha trasmesso un progetto di raccomandazione al Consiglio a norma dell'articolo 3, paragrafo 6 dello Statuto del Mediatore europeo[5]. La base del progetto di raccomandazione era la seguente[6]:

1    La competenza del Mediatore europeo nell'esame della denuncia

1.1    Nel suo parere, il Consiglio esprimeva l'opinione che la denuncia, che concerne l'adeguatezza delle ragioni del Consiglio in merito alla decisione di opporre un rifiuto all'accesso a taluni documenti, fosse in relazione con la legittimità di tale decisione. Secondo il Consiglio, l'esame della legittimità non rientra nel mandato del Mediatore, ai sensi dell'articolo 195 del trattato CE, che abilita il Mediatore a effettuare indagini riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali.

1.2    Il Mediatore ha ricordato che si è in presenza di cattiva amministrazione quando un organismo pubblico non opera conformemente a una norma o a un principio per esso vincolante. Inoltre, nell'indagare su presunti casi di cattiva amministrazione nell'operato di un'istituzione o un organo comunitario, il primo e più essenziale compito del Mediatore deve essere quello di stabilire se essi abbiano agito in modo illegittimo.[7] Nel fare ciò, il Mediatore deve sempre considerare che la Corte di giustizia è la massima autorità per quanto concerne l'interpretazione e la validità del diritto comunitario.

1.3    Secondo la giurisprudenza consolidata delle corti comunitarie, le istituzioni e gli organi comunitari hanno l'obbligo di fornire adeguate motivazioni per le decisioni adottate. Il Mediatore pertanto ha ritenuto di avere la competenza per esaminare la denuncia in questione.

2    Accesso ai documenti nn. 8443/00 e 7594/00

2.1    Il denunciante sosteneva che il Consiglio non avesse fornito i documenti da lui richiesti e, in particolare, i documenti nn. 8443/00 e 7594/00, e che non avesse adeguatamente giustificato il rifiuto di consentire l'accesso. I documenti in questione erano dei pareri legali del servizio giuridico del Consiglio.

2.2.   Il Consiglio riteneva di aver adeguatamente motivato il suo rifiuto di concedere l'accesso a tali documenti. Il documento n. 8443/00 era una nota informativa che conteneva un'analisi del servizio giuridico del Consiglio sul modo in cui quest'ultimo dovrebbe agire in casi simili in futuro. Il secondo documento, il n. 7594/00, era un parere legale del servizio giuridico del Consiglio relativo alla proposta di regolamento concernente l'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Esso conteneva un'analisi dettagliata di questioni e raccomandazioni al Consiglio in merito alla proposta. La divulgazione di questi due documenti avrebbe, secondo il Consiglio, pregiudicato la tutela degli interessi a norma dell'articolo 4, paragrafo 1 della decisione 93/731/CE, nonché la capacità del Consiglio di ottenere un parere giuridico indipendente dal suo servizio giuridico.

2.3    Il Mediatore osservava che, a seguito della stipula dell'Atto finale del trattato che istituisce l'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, erano stati intrapresi passi graduali al fine di attuare il principio del diritto di accesso ai documenti da parte del pubblico. Il codice di condotta del 6 dicembre 1993 aveva lo scopo di definire i principi che governano l'accesso ai documenti del Consiglio e della Commissione. Esso sanciva che il pubblico avesse il più ampio accesso possibile a tali documenti. Nell'intento di applicare il codice di condotta, il Consiglio ha adottato misure specifiche con la decisione 93/731/CE che consente l'accesso ai documenti del Consiglio, fatte salve le eccezioni di cui all'articolo 4, paragrafo 1. Il Mediatore inoltre rilevava che, a norma dell'articolo 1, paragrafo 2 del trattato UE, le decisioni delle istituzioni dovrebbero essere prese "nel modo più trasparente possibile".

2.4    Per quanto concerne il documento n. 8443/00, sembrava che contenesse un parere su una questione di diritto nel contesto di eventuali future procedure giurisdizionali. Il Mediatore ha considerato tale parere alla stregua una comunicazione scritta fra un legale e il suo cliente. Il Mediatore ha ritenuto che il Consiglio avesse diritto, nel caso in esame, di ritenere che la divulgazione di tale documento sarebbe stata, in linea di principio, contraria al pubblico interesse. Il rifiuto del Consiglio di consentire l'accesso a questo documento non costituiva, pertanto, un caso di cattiva amministrazione.

2.5.   Per quanto concerne il documento n. 7594/00, il Consiglio ha rifiutato l'accesso sulla base dell'articolo 4, paragrafo 1 e la tutela del parere giuridico indipendente. Il Consiglio affermava che tale documento conteneva un'analisi delle questioni relative all'accesso del pubblico e la consulenza da parte del suo servizio giuridico sul modo in cui il Consiglio dovrebbe agire al riguardo. Secondo il Mediatore, questo documento non sembrava rientrare nella categoria dei documenti protetti dalla divulgazione per analogia con il principio di segretezza nel rapporto professionale nell'ambito di comunicazioni scritte fra un legale e il suo cliente ma, al contrario, sembrava collegato a questioni che emergevano nel contesto dell'iter legislativo preparatorio della proposta di regolamento sull'accesso del pubblico, allora in corso.

2.6.   Ai sensi dell'articolo 207, paragrafo 3 del trattato CE, potrebbe essere consentito un maggiore accesso ai documenti del Consiglio nei casi in cui si consideri che esso deliberi in qualità di legislatore. Secondo il Mediatore, il pubblico dovrebbe quindi, di norma, avere accesso a un documento del tipo in questione, per lo meno quando l'iter legislativo giunge a compimento. In tali circostanze, il Mediatore ha ritenuto che il Consiglio non avesse addotto giustificazioni adeguate al suo rifiuto di consentire l'accesso al documento in questione.

3    Conclusione

Il Mediatore ha quindi espresso l'opinione che il Consiglio non abbia fornito sufficienti motivazioni al rifiuto di consentire l'accesso al documento n. 7594/00.

Il Mediatore ha pertanto trasmesso il seguente progetto di raccomandazione al Consiglio a norma dell'articolo 3, paragrafo 6 dello Statuto del Mediatore europeo:

il Consiglio dovrebbe riconsiderare la richiesta del denunciante e consentirgli l'accesso al documento n. 7594/00, a meno che non si applichino una o più eccezioni previste dall'articolo 4 della decisione 93/731.

Il parere circostanziato del Consiglio  

Nel suo parere circostanziato, il Consiglio ha formulato le seguenti osservazioni:

"1.       Il Consiglio prende atto delle conclusioni del Mediatore secondo cui il rifiuto del Consiglio di concedere l'accesso al documento n. 8443/00 non costituisce un caso di cattiva amministrazione. Esso concorda sul fatto che, in linea di principio, gli scambi fra il Consiglio e il suo servizio giuridico riguardanti i procedimenti giuridici sono analoghi a comunicazioni scritte fra un legale e il suo cliente, la cui divulgazione andrebbe contro il pubblico interesse. Tuttavia, in considerazione dei successivi sviluppi del fascicolo e in particolare della sentenza del Tribunale di primo grado del 7 febbraio 2002 nella causa T-211/00 (Kuijer/Consiglio) e della sentenza della Corte di giustizia del 6 dicembre 2001 nella causa C-353/99 P (Consiglio/Hautala), il Consiglio considera che questo documento non rientri completamente in nessuna delle eccezioni di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Esso ha pertanto deciso di divulgarlo, fatta eccezione per la pagina 3, contenente il parere legale del servizio giuridico.

2.        Il Consiglio dissente dal parere del Mediatore secondo cui, in linea di principio, il pubblico dovrebbe avere accesso al documento n. 7594/00 e ad altri documenti dello stesso tipo una volta che l'iter legislativo sia giunto a compimento. Al fine di ottemperare alle conclusioni del Mediatore, secondo cui il Consiglio non ha fornito un'adeguata motivazione al suo rifiuto di consentire accesso al documento in questione, il Consiglio fornirà qui di seguito una spiegazione dettagliata delle ragioni della sua posizione.

3.        A norma dell'articolo 207, paragrafo 3 CE, il Consiglio definisce i casi in cui si deve considerare che esso deliberi in qualità di legislatore onde consentire, in tali casi, un maggiore accesso ai documenti. Il Consiglio ha intrapreso passi sostanziali in questa direzione.[8] Tuttavia, l'articolo 207, paragrafo 3 CE sancisce anche che il Consiglio debba raggiungere un equilibrio fra un maggiore accesso ai documenti che concernono la sua attività legislativa e l'interesse di preservare l'efficacia del suo processo decisionale in generale. Il Consiglio ritiene che la divulgazione di pareri emessi dal suo servizio giuridico riguardanti questioni giuridiche nel contesto delle deliberazioni del Consiglio riguardanti un atto legislativo possa, anche dopo l'adozione di tale atto, essere di pregiudizio al processo decisionale del Consiglio, in quanto renderebbe praticamente impossibile al Consiglio raccogliere un parere giuridico indipendente dal suo servizio giuridico.

4.        Come precisato dal Consiglio nelle sue osservazioni sulla denuncia, sulla base della decisione 93/731/CE, l'esigenza di accordare una tutela particolare ai pareri del servizio giuridico era già stata riconosciuta nelle conclusioni dell'avvocato generale Jacobs nella causa cui attiene la sentenza della Corte di giustizia del 13 luglio 1995, Spagna/Consiglio (C-350/92, Racc. pag. I-1985, paragrafo 35), nell'ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado del 3 marzo 1998, relativa alla causa Carlsen e.a./Consiglio, (T-610/97 R, Racc. pag. II-485, paragrafi 45- 47), e, più di recente, nella sentenza del Tribunale di primo grado dell'8 novembre 2000 nella causa T-44/97, Ghignone e.a./Consiglio, paragrafi 47 e 48, in cui il Tribunale di primo grado stabilisce che sarebbe stato contrario al pubblico interesse, che implica che le istituzioni siano in grado di chiedere e raccogliere pareri dal loro servizio giuridico formulati in piena indipendenza, permettere che tali documenti siano prodotti da persone diverse dagli uffici dietro la cui richiesta essi sono stati stilati, in una causa davanti a una corte, senza che tale produzione di documenti sia stata autorizzata dall'istituzione interessata o a seguito di un'ordinanza dalla Corte.

5.        Il Consiglio ribadisce che a suo parere la sentenza Ghignone è pertinente, a fortori laddove la richiesta di accesso è fatta a norma della decisione 93/731/CE, in quanto una volta che un documento del Consiglio sia stato divulgato ai sensi di tale decisione, esso è considerato di pubblico dominio a tutti gli effetti.[9]

6.        Il Consiglio ritiene che il ragionamento che sottende a questa giurisprudenza è ancora pertinente a norma del regolamento n. 1049/2001, che sancisce, all'articolo 4, paragrafo 2 che "le istituzioni rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di... consulenza legale, ....a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione."

7.        Occorre precisare che questa norma si applica sia alla consulenza legale esterna sia alla consulenza legale interna. La consulenza fornita dal servizio giuridico del Consiglio, che fa parte del Segretariato del Consiglio, è pertanto coperta da tale disposizione, e qualsiasi documento o parti di esso contenenti consulenze legali rientra nell'ambito di applicazione di tale norma, a meno che l'istituzione non sia convinta della necessità prevalente di divulgare tale documento nel pubblico interesse.

8.        In tal senso, il Consiglio ritiene che un interesse pubblico prevalente non sia costituito dal mero fatto che la divulgazione di tali documenti contenenti il parere legale del servizio giuridico sulle questioni giuridiche derivanti dal dibattito sulle iniziative legislative sarebbe nell'interesse generale di una maggiore trasparenza e apertura del processo decisionale dell'istituzione. In effetti, questo criterio si applicherebbe, praticamente a tutti i pareri scritti o documenti simili prodotti dal servizio giuridico, rendendo pertanto di fatto impossibile per il Consiglio rifiutare l'accesso a qualsiasi parere del servizio giuridico a norma del regolamento n. 1049/2001. Il Consiglio ritiene che tale risultato sarebbe palesemente in contrasto con la volontà del legislatore, come espressa nell'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento n. 1049/2001, in quanto priverebbe tale disposizione di qualunque "effetto utile".

9.        Per contro, il Consiglio è dell'avviso che, in contrasto con i documenti preparatori che divulgano i dibattiti tenutisi in seno al Consiglio sulle scelte politiche nel contesto di una procedura legislativa che sono, di norma, resi pubblici dopo l'adozione dell'atto di cui trattasi[10], il pubblico interesse richiede in generale la non divulgazione di documenti che contengono i pareri del servizio giuridico del Consiglio su questioni legali, anche dopo l'adozione dell'atto a cui essi si riferiscono. Il Consiglio dimostrerà di seguito che è effettivamente nel pubblico interesse che esso possa raccogliere un parere giuridico indipendente e che divulgare i pareri del servizio giuridico potrebbe andare effettivamente contro il pubblico interesse.

10.       Poiché il Consiglio, nell'esercizio delle sue funzioni, ha l'obbligo di ottemperare alle norme sancite dai trattati e dalla legislazione secondaria, il parere indipendente del suo servizio giuridico è un importante strumento che gli consente di essere certo della legalità dei suoi atti giuridici e di proseguire nella discussione degli aspetti giuridici di un fascicolo. Se il Consiglio fosse privato di tale strumento, l'efficacia del suo lavoro e la legalità dei suoi atti potrebbero esserne pregiudicati. Questa è la ragione per cui è nel pubblico interesse che il Consiglio possa raccogliere un parere giuridico indipendente, a prescindere dal fatto che i quindici membri che lo compongono possano avere accesso al servizio giuridico delle rispettive amministrazioni nazionali.

11.       In questo contesto, va osservato che un atto del Consiglio può risultare illegale nonostante gli sforzi del servizio giuridico; infatti, o è errato il parere del servizio giuridico secondo cui l'atto è legittimo, ovvero il Consiglio può dissentire con un parere secondo cui un certo atto o una parte di esso non sarebbero legalmente corretti. Tali pareri, che sono essenzialmente interni all'istituzione, potrebbero essere utilizzati da altri per contestare in sede giuridica gli atti del Consiglio stesso.

12.       Uno dei principi dell'ordinamento giuridico comunitario è che anche gli atti illegittimi sono validi e applicabili fintanto che non vengono cassati dalla Corte di giustizia o dal Tribunale di primo grado. Questo principio risponde all'esigenza di assicurare la certezza del diritto e la stabilità dell'ordinamento giuridico comunitario, particolarmente importanti quando un atto giuridico interessa un vasto numero di persone e/o ha importanti ripercussioni finanziarie, come spesso avviene nel caso degli atti del Consiglio. Ma sono proprio la sicurezza e la stabilità dell'ordinamento giuridico comunitario che sarebbero seriamente compromesse dalla divulgazione dei pareri del servizio giuridico, sebbene tali pareri riflettano esclusivamente le opinioni di taluni funzionari. L'incertezza riguardo la legittimità degli atti legislativi che deriverebbe da tale divulgazione nuocerebbe al pubblico interesse.

13.       In questo contesto, non sarebbe possibile distinguere fra pareri "positivi" e pareri "negativi" rispetto alla legittimità di un atto.

14.       Divulgare un parere "negativo" potrebbe rappresentare un invito a contestare la legalità dell'atto in questione portando il caso davanti al Tribunale di primo grado o alla Corte di giustizia, fornendo argomenti ai ricorrenti. E' opportuno ricordare che è il servizio giuridico del Consiglio a rappresentare lo stesso davanti al Tribunale di primo grado e alla Corte di giustizia. Sarebbe pertanto difficile che i funzionari del servizio giuridico, nella loro veste di agenti del Consiglio, refutino tali argomenti in modo credibile, quando è stato lo stesso servizio giuridico ad aver emesso il parere negativo oggetto di divulgazione. La situazione diventa ancor più complessa nel caso in cui un testo si sia evoluto durante i dibattiti e un parere scritto negativo sia stato perfezionato o rivisto oralmente in una fase successiva della discussione in seno al Consiglio, poiché tale fatto non sarebbe di pubblico dominio.

15.       Sarebbe impossibile rivelare solo i pareri positivi del servizio giuridico in quanto ne seguirebbe, "a contrario", che quei pareri di cui è stato negato l'accesso del pubblico contenevano pareri negativi sull'atto in questione. Inoltre, anche affermazioni che "prima facie" sembrano innocue dal punto di vista giuridico possono andare a detrimento dell'interesse del Consiglio nei casi in cui esso decida, alcuni anni dopo, di modificare la sua prassi.

16.       Se si vuole guardare il problema da un altro punto di vista, si potrebbe dire che se le persone che formulano un parere all'attenzione del Consiglio sanno che tale parere potrà essere reso pubblico, avranno la scelta fra rischiare di compromettere l'interesse dell'istituzione, che in definitiva coincide con l'interesse pubblico nella certezza e nella stabilità dell'ordinamento giuridico comunitario, ovvero smettere di formulare pareri scritti. In ultima analisi, la loro indipendenza e l'affidabilità dei loro pareri potrebbero essere a rischio.

17.       La fiducia del Consiglio in questo ragionamento viene rafforzata dalle decisioni del giudice a cui è stata presentata la richiesta di provvedimento provvisorio, espresse nell'ordinanza del 3 marzo 1998 nella succitata causa Carlsen e.a./Consiglio (paragrafi 45 e 46); il presidente della Corte ha sottolineato che, in merito ai pareri dei servizi giuridici "la divulgazione di documenti aventi tale natura avrebbe per effetto di rendere pubblico il dibattito e gli scambi di vedute, interni all'istituzione, circa la legittimità e la portata dell'atto giuridico da adottare e che, pertanto, come ha rilevato il Consiglio, essa potrebbe portare a far perdere all'istituzione qualsiasi interesse a chiedere ai servizi giuridici pareri scritti. In altri termini, risulta, per lo meno al termine di un primo esame, che la divulgazione di tali documenti potrebbe creare un'incertezza riguardo alla legittimità degli atti comunitari e avere conseguenze negative sul funzionamento delle istituzioni comunitarie. Ne consegue che ne risentirebbero la stabilità dell'ordinamento comunitario e il buon funzionamento delle istituzioni, che sono interessi pubblici il cui rispetto dev'essere indubbiamente garantito."

18.       Nel caso in esame, il parere in questione riguarda un regolamento che era già stato adottato. Detto questo, la legittimità del regolamento può essere ancora messa in discussione in qualsiasi momento, tramite una pronuncia pregiudiziale o un'eccezione di illegittimità. Non è insolito che venga contestata anche la legittimità di atti legislativi risalenti a dieci o quindici anni prima. Per quanto concerne anche questo aspetto del problema, il giudice che ha ricevuto la richiesta di provvedimento provvisorio segue il ragionamento del Consiglio, al paragrafo 50 della succitata ordinanza del 3 marzo 1998, rilevando che: "data la natura particolare dei pareri dei servizi giuridici, non pare, in linea di principio, che tali documenti debbano perdere, nel corso degli anni, il loro carattere riservato. La loro divulgazione, infatti, potrebbe sempre recare pregiudizio agli interessi pubblici, alla stabilità dell'ordinamento giuridico comunitario nonché al buon funzionamento delle istituzioni comunitarie, in quanto il tempo non sembra debba alterare le ragioni, già menzionate, che giustificano una simile eccezione al diritto di accesso."

Alla luce di quanto esposto, il Consiglio è convinto del fatto che, in mancanza di una qualsivoglia ragione particolare a favore della divulgazione del documento n. 7594/00 che non sia l'interesse generale di assicurare la trasparenza e l'apertura nel processo decisionale del Consiglio e, pertanto, in mancanza di qualsiasi interesse prevalente a favore della divulgazione, il contenuto del documento può portarlo solo alla conclusione che esso rientra nelle eccezioni di cui all'articolo 4, paragrafo 2, secondo comma del regolamento n. 1049/2001."

Le osservazioni del denunciante

Il denunciante non ha trasmesso ulteriori osservazioni.

La valutazione del Mediatore sul parere circostanziato del Consiglio

Il 18 ottobre 2001, il Mediatore ha rivolto un progetto di raccomandazione al Consiglio, invitando quest'ultimo a riconsiderare la richiesta del denunciante e a consentirgli l'accesso al documento n. 7594/00, a meno che non si applichino una o più delle eccezioni indicate dall'articolo 4 della decisione 93/731. Il Mediatore osserva che la decisione 93/731/CE non è più in vigore ed è stata sostituita dal regolamento n. 1049/2001 del 30 maggio 2001. Nel suo parere dettagliato, il Consiglio mantiene la sua posizione iniziale. Il Consiglio precisa che, in pratica, la diffusione di tali documenti renderebbe impossibile al Consiglio raccogliere un parere giuridico indipendente dal suo servizio giuridico.

A norma dell'articolo 255 del trattato CE, ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di avere accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, fatte salve le condizioni successivamente sancite dal regolamento n. 1049/2001. Lo scopo del regolamento è di consentire la massima applicazione del diritto di pubblico accesso ai documenti. Si dovrebbe garantire un maggior accesso ai documenti nei casi in cui le istituzioni agiscono in quanto legislatori, pur preservando, nel contempo, l'efficacia del processo decisionale delle stesse.[11] Il Mediatore osserva a tal proposito che un maggiore accesso ai documenti legislativi a norma del regolamento costituisce la regola e che qualsiasi eccezione a tale norma deve essere definita con limiti ben precisi.

Alla luce di quanto sopra, il Mediatore si chiede se l'approccio del Consiglio nel caso in esame fosse corretto, e cioè che i pareri del suo servizio giuridico dovrebbero sempre rientrare nei casi di cui all'articolo 4, paragrafo 2, secondo comma del regolamento n. 1049/2001, a prescindere dal fatto che riguardino procedure giudiziarie, disegni di legge o legislazioni adottate. Il Mediatore ritiene che tale approccio indiscriminato non renda giustizia all'esigenza, riconosciuta dall'articolo 207, paragrafo 3 del trattato CE, di consentire un "maggior" accesso ai documenti concernenti il Consiglio nella sua funzione di legislatore. Il progetto di raccomandazione del Mediatore pertanto fa una distinzione fra, da una parte, i pareri legali richiesti in relazione a eventuali procedure giudiziarie future e, dall'altra, pareri legali richiesti nell'ambito di un iter legislativo. Secondo il Mediatore, solo il primo tipo di parere legale dovrebbe essere considerato come "consulenza legale" secondo quanto disposto dall'articolo 4, paragrafo 2, secondo comma del regolamento n. 1049/2001. Questo non significa che i pareri legali che concernono l'attività del Consiglio in quanto legislatore debbano sempre essere divulgati, in quanto essi potrebbero comunque godere della tutela prevista dall'articolo 4, paragrafo 3 del regolamento n. 1049/2001.

Al fine di giustificare questo approccio, il Consiglio fa riferimento a tre cause su cui si sono espresse le corti comunitarie, vale a dire la causa Spagna/Consiglio[12], Ghignone e.a./Consiglio[13] e Carlsen e.a./Consiglio[14]. Il Mediatore è dell'avviso che il suo approccio sia compatibile con questa giurisprudenza.

E' vero che nella causa Spagna/Consiglio, l'avvocato generale ha affermato nelle sue conclusioni che in via di principio, i pareri formulati dal servizio giuridico del Consiglio non dovrebbero essere portati davanti alla corte, a meno che il Consiglio non lo autorizzi espressamente. Secondo l'opinione dell'avvocato generale, ciò potrebbe infatti pregiudicare il pubblico interesse per quanto concerne la tutela di un parere giuridico indipendente.[15] Occorre notare che la stessa Corte non ha affrontato la questione. Ad ogni modo, la questione discussa dall'avvocato generale non era se i pareri del servizio giuridico del Consiglio potessero e dovessero essere divulgati, ma se tali pareri potessero essere utilizzati nelle procedure giudiziarie senza aver prima ottenuto l'autorizzazione del Consiglio in tal senso. In altre parole, la questione riguardava aspetti procedurali, non il diritto di accesso in quanto tale.

 La stessa conclusione si applica per la causa Ghignone e.a./Consiglio. Il Tribunale di primo grado ha stabilito che sarebbe contrario al pubblico interesse, che impone che l'istituzione sia in grado di raccogliere un parere dal suo servizio giuridico che sia formulato in totale indipendenza, consentire la produzione di tali documenti da parte di persone che non appartengono a quegli uffici dietro cui richiesta sono stati formulati tali pareri, in una causa dinanzi alla corte, senza che tale produzione sia stata autorizzata dall'istituzione interessata o disposta dalla Corte[16].

 Infine, nella causa Norup Carlsen/Consiglio, il presidente del Tribunale di primo grado ha ritenuto che il rifiuto del Consiglio di consentire l'accesso ai pareri dei servizi giuridici riguardanti particolari progetti legislativi non violasse il Codice di buona condotta amministrativa, o la decisione 93/731 del Consiglio, in quanto tale rifiuto si basava sull'esigenza di tutelare la certezza del diritto e la stabilità del diritto comunitario, oltre ad assicurare la facoltà per il Consiglio di raccogliere pareri giuridici indipendenti.[17] L'ordinanza non sembra pertanto decisiva in merito alle modalità di applicazione del regolamento n. 1049/2001 ai pareri legali. Il Mediatore rileva inoltre che questa decisione è stata adottata nell'ambito di provvedimenti provvisori. Un riferimento alla sua natura provvisoria è data dallo stesso presidente della Corte, nel paragrafo 46 dell'ordinanza, secondo cui "sembra, per lo meno prima facies", che la divulgazione avrebbe un effetto negativo sul funzionamento delle istituzioni comunitarie. Effettivamente, è difficile concepire che la Corte potesse giungere a qualsiasi altra conclusione, in quanto, se avesse accettato il fatto che l'accesso ai documenti in questione dovesse essere concesso nell'ambito della procedura relativa alla richiesta del reclamante per un provvedimento provvisorio, tale decisione avrebbe pregiudicato il risultato della procedura principale.

 Nel suo progetto di raccomandazione, il Mediatore ha rilevato che il documento n. 7594/00 riguardava l'iter legislativo preparatorio della proposta di regolamento sull'accesso del pubblico, che era allora in corso. Egli ha inoltre notato che, a norma dell'articolo 207, paragrafo 3 del trattato CE, un maggior accesso ai documenti del Consiglio potrebbe essere concesso nei casi in cui il Consiglio agisca nella sua funzione legislativa. Sembra pertanto che l'articolo 207, paragrafo 3 suggerisca maggior trasparenza rispetto ai documenti legislativi e che, secondo il Mediatore, il pubblico debba quindi avere normalmente accesso a un documento del tipo in questione, almeno quando l'iter legislativo è stato completato. In questo contesto, si dovrebbe anche considerare il fatto che le sentenze relative alle cause ricordate dal Consiglio sono state emesse prima dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam e dell'articolo 207, paragrafo 3 del trattato CE.

Come accennato prima, il Mediatore non pensa che i pareri richiesti dal Consiglio al suo servizio giuridico nel contesto dell'attività legislativa del Consiglio debbano essere in ogni caso divulgati. Egli è del parere, tuttavia, che la disposizione appropriata sulla base della quale l'accesso a tali documenti potrebbe essere rifiutato possa essere l'articolo 4, paragrafo 3 del regolamento. Il Mediatore ritiene che, quando l'iter legislativo è giunto a termine, si possa rifiutare l'accesso a un parere richiesto per i propri scopi solo se l'istituzione è stata in grado di dimostrare che la divulgazione di tale documento comprometterebbe gravemente il suo processo decisionale. Molti degli argomenti avanzati dal Consiglio nel suo parere sembrerebbero infatti fare riferimento all'articolo 4, paragrafo 3 del regolamento, piuttosto che all'articolo 4, paragrafo 2, secondo comma.

Il Mediatore vorrebbe infine precisare che il rifiuto di dare accesso nel caso in esame è particolarmente sorprendente, in quanto concerne un parere formulato in relazione al progetto relativo al regolamento n. 1049/2001, cioè il regolamento relativo all'accesso del pubblico ai documenti.

La raccomandazione del Mediatore europeo

Secondo il Mediatore, il parere circostanziato del Consiglio non fornisce motivi sufficienti e adeguati al suo rifiuto di consentire l'accesso al documento n. 7594/00. Il Mediatore rinnova pertanto il suo progetto di raccomandazione al Consiglio sulla base del nuovo regolamento applicabile:

il Consiglio dell'Unione europea dovrebbe riconsiderare la richiesta del denunciante e consentire l'accesso al documento richiesto, a meno che non si applichino una o più eccezioni diverse da quella sancita dall'articolo 4, paragrafo 2, secondo comma del regolamento n. 1049/2001.

Il Parlamento europeo potrebbe prendere in considerazione la possibilità di adottare tale raccomandazione come risoluzione.

Strasbourg, 12.12.2002

Jacob SÖDERMAN

 

---

 

[1] Causa T-124/96, Interporc Im- und Export GmbH/Commissione [1998] Racc. II-231, e causa T-105/95 WWF UK/ Commissione [1997] Racc. II-313.

[2] Causa T-610/97 R, [1998] Racc. II-0485, ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado del 3/3/1998.

[3] Causa T-44/97, Ghignone e .a./Consiglio [2000] Racc. I-A-223,  II-1023, paragrafi 47 e 48.

[4] Causa C-350/92, Spagna/Consiglio [1995] Racc. I-1985.

[5] 94/262 CECA, CEE, Euratom: decisione  del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994 sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, GU 1994 L 113/15.

[6] Il Mediatore ha ritenuto che che non fosse emersa alcuna questione di accesso parziale e che pertanto la questione di accesso parziale non venisse ulteriormente considerata nella Relazione speciale. Si veda il testo in extenso del progetto di raccomandazione all'indirizzo

 http://www.euro-ombudsman.eu.int/recommen/en/001542.htm

[7] Si veda la relazione annuale del Mediatore europeo 1997. Il Parlamento europeo ha accolto con favore questa definizione di cattiva amministrazione nella sua risoluzione sulla relazione annuale 1997, GU 1998 C 292/168.

[8] Cfr. in particolare l'articolo 11 dell'allegato III al regolamento del Consiglio, come emendato dalla decisione 2001/840/CE del Consiglio, del 29 novembre 2001, GU L 313 del 30.11.2001, pag. 40.

[9] Cfr. l'art. 10 dell'allegato III al regolamento del Consiglio.

[10] Cfr. l'art. 11, paragrafo 6 dell'allegato III al regolamento del Consiglio.

[11] Cfr. il preambolo del regolamento n. 1049/2001, punti 4 e 6.

[12] Causa C-350/92, Spagna/Consiglio [1995] Racc. pag. I-1985 paragrafo 35.

[13] Causa T-44/97, Piera Ghignone e.a./Consiglio, [2000] Racc. pag. I-A-223; II-1023.

[14] Causa T-610/97 R Norup Carlsen/Consiglio [1998] Racc. II-485.

[15] Paragrafo 35.

[16] Paragrafi 47 e 48.

[17] Paragrafo 47.