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Proposta del Mediatore europeo per una soluzione amichevole nell'indagine sulla denuncia 1215/2013/JF contro la Commissione europea
Soluzione - Data Lunedì | 19 agosto 2013
Caso 1215/2013/JF - Aperto(a) il Lunedì | 19 agosto 2013 - Decisione del Lunedì | 08 dicembre 2014 - Istituzione coinvolta Commissione europea ( Soluzione amichevole ) - Paese Belgio
Fatto conformemente all'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del Mediatore europeo [1]
Contesto della denuncia
1. Le missioni di osservazione elettorale dell'Unione europea (le "MOE") sono lo strumento utilizzato dall'UE per contribuire al consolidamento della democrazia in diverse parti del mondo, in particolare nei paesi che escono da conflitti civili o da guerre. Coinvolgono i) la Commissione europea, che garantisce gli aspetti operativi e di sicurezza; ii) il Servizio europeo per l'azione esterna ("SEAE"), responsabile degli aspetti politici; iii) il Parlamento europeo, che invia uno dei suoi membri in qualità di osservatore capo; e iv) gli Stati membri. Tra 40 e 100 o più osservatori si uniscono a ciascuna missione di osservazione elettorale in qualità di osservatori a lungo termine (dispiegati più di due mesi prima della data delle elezioni) e di osservatori a breve termine (dispiegati due settimane prima della data delle elezioni), a seconda delle dimensioni del paese e dell'intensità della missione. Sia gli osservatori a lungo termine che quelli a breve termine sono preselezionati dagli Stati membri dai rispettivi elenchi di osservatori attraverso i cosiddetti "punti focali"[2].
2. Nell'aprile 2012 il Servizio degli strumenti di politica estera della Commissione europea («FPI della Commissione») ha invitato gli Stati membri («invito»)[3] a presentare i nomi dei candidati da assumere in qualità di osservatori per la prossima missione di osservazione elettorale a Timor orientale («OME di Timor orientale»). L'FPI della Commissione ha chiesto a ciascuno Stato membro di presentare fino a tre nomi per la posizione di osservatore a lungo termine e fino a due nomi per la posizione di osservatore a breve termine.
3. Il denunciante è stato preselezionato dal punto focale portoghese ed è stato inserito nell'elenco di riserva insieme ad altri 50 candidati osservatori per la missione di osservazione elettorale di Timor orientale. Tra tali candidati figurava la sig.ra X, dipendente pubblico portoghese nonché membro del punto focale portoghese. In tal caso, la Commissione ha confermato la sig.ra X, ma non il denunciante, in qualità di osservatore a breve termine per la missione di osservazione elettorale di Timor orientale.
4. Il denunciante ha contattato il punto focale portoghese, che lo ha informato che era prassi comune includere membri dei punti focali nelle missioni di osservazione elettorale e che tali membri non dovevano rispettare gli stessi requisiti applicabili ai candidati esterni. Il denunciante ha quindi chiesto all'FPI della Commissione se i membri dei punti focali nazionali potessero essere selezionati come osservatori per le missioni di osservazione elettorale. Sottolinea che la sig.ra X è stata direttamente coinvolta nella selezione degli osservatori per la missione di osservazione elettorale di Timor Est in Portogallo. Ha inoltre chiesto alla Commissione FPI di fornirgli le norme applicabili.
5. La Commissione FPI ha risposto che non era coinvolta nella selezione dei candidati da parte degli Stati membri e che spettava ai comitati di selezione istituiti dalla Commissione europea selezionare osservatori per specifiche missioni di osservazione elettorale e garantire un equilibrio generale nelle squadre di osservatori in termini, tra l'altro, di nazionalità, genere, formazione professionale e conoscenza della lingua. Per quanto riguarda la selezione finale degli osservatori per la missione di osservazione elettorale di Timor Est, il comitato di selezione ha applicato i criteri stabiliti nell'invito, una copia del quale l'FPI della Commissione ha inviato al denunciante. Il comitato di selezione non ha necessariamente seguito l'ordine di graduatoria presentato dai punti focali.
6. Il 24 giugno 2013 il denunciante ha presentato una denuncia al Mediatore europeo.
L'indagine
7. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla denuncia e ha individuato le seguenti accuse e affermazioni:
1) La Commissione consente conflitti di interesse nella selezione degli osservatori per le missioni di osservazione elettorale.
2) La Commissione dovrebbe i) riconoscere la sua incapacità di prevenire i conflitti di interesse nella selezione degli osservatori per le missioni di osservazione elettorale; e ii) emanare norme chiare al fine di evitare conflitti di interesse nella selezione degli osservatori per le missioni di osservazione elettorale.
8. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto il parere della Commissione sulla denuncia e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta al parere della Commissione. La proposta di soluzione amichevole del Mediatore tiene conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti.
Presunta accettazione di conflitti di interesse
Argomenti presentati al Mediatore
9. Il denunciante ha sostenuto che il punto focale portoghese ha preselezionato come osservatore per la missione di osservazione elettorale di Timor orientale un funzionario che faceva parte della propria squadra. Ciò costituiva un conflitto di interessi. La Commissione ne era a conoscenza. Essa ha tuttavia selezionato tale funzionario per la missione di osservazione elettorale di Timor orientale.
10. Sostiene inoltre che la Commissione dovrebbe intervenire in quanto è prassi comune selezionare come osservatori per le missioni di osservazione elettorale funzionari nazionali che sono membri delle squadre dei punti focali.
11. La Commissione ha fatto riferimento all'invito e agli orientamenti per la selezione degli osservatori di cui alla decisione 8728/99 del Consiglio («orientamenti»)[4]. Ha affermato che gli Stati membri sono del tutto liberi di effettuare la preselezione degli osservatori candidati nel modo che ritengono opportuno e che la Commissione non interviene nelle procedure di gestione nazionali in quanto non ha il mandato di emanare norme su tali procedure. Ha aggiunto che, in caso di disaccordo con le modalità di svolgimento di tali procedure, il denunciante dovrebbe rivolgersi alle autorità nazionali competenti.
12. La Commissione ha inoltre dichiarato di non ritenere negativa la partecipazione dei membri dei punti focali nazionali alle missioni di osservazione elettorale. Ritiene che la loro partecipazione occasionale abbia un impatto positivo in termini di comprensione dei compiti degli osservatori e possa migliorare la capacità dei punti focali di selezionare e formare gli osservatori. Ha spiegato che diversi anni fa gli Stati membri hanno chiesto informalmente che i membri dei punti focali nazionali fossero inviati alle missioni di osservazione elettorale su base occasionale. Nel 2011 la Commissione "[c] ha espresso l'auspicio che le loro domande siano presentate "per una, al massimo due missioni all'anno". La Commissione ha aggiunto che formalizzerà tale pratica nel contesto del prossimo riesame della base giuridica delle missioni di osservazione elettorale. Ciò non preclude la possibilità che i comitati di selezione a livello dell'UE decidano di non selezionare i membri dei punti focali che chiedono di partecipare a una particolare missione di osservazione elettorale [5]. L'esperienza passata mostra che, su un totale di circa 70 osservazioni, una media di 1-3 membri dei punti focali è selezionata per ciascuna missione di osservazione elettorale.
13. La Commissione ha osservato che il punto focale portoghese aveva spiegato che la sig.ra X aveva lavorato su questioni di osservazione elettorale per i sei anni precedenti "in qualità di punto focale della missione di osservazione elettorale dell'UE" e che la sua partecipazione alla missione di osservazione elettorale di Timor orientale in qualità di osservatore a breve termine "rappresenta [ed] un importante valore aggiunto in termini di conoscenze per questo servizio rispetto a ciò che riguarda la missione di osservazione elettorale dell'UE che rappresenta un'opportunità per migliorare la qualità del nostro lavoro". Il comitato di selezione ha quindi selezionato la sig.ra X che, a suo avviso, era membro del punto focale dal 2005 e aveva l'istruzione, la formazione e l'esperienza necessarie per diventare un osservatore. La Commissione ha poi confermato la partecipazione della sig.ra X in qualità di osservatore a breve termine alla missione di osservazione elettorale di Timor orientale.
14. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha dichiarato di aver già interrogato le autorità portoghesi in merito alla questione. Esse hanno sostenuto che era la Commissione ad essere responsabile della selezione finale degli osservatori e, pertanto, della prevenzione di tutti i conflitti di interesse.
Valutazione preliminare del Mediatore che ha portato alla proposta di soluzione amichevole
15. In via preliminare, il Mediatore sottolinea che un conflitto di interessi
"[i]nvoca un conflitto tra il dovere pubblico e gli interessi privati di un funzionario pubblico, in cui il funzionario pubblico ha interessi di capacità privata che potrebbero influenzare indebitamente l'esercizio delle sue funzioni e responsabilità ufficiali. … [A]n apparente conflitto di interessi può essere affermato quando sembra che gli interessi privati di un funzionario pubblico potrebbero influenzare indebitamente l'esercizio delle sue funzioni, ma in realtà non è così. Un potenziale conflitto sorge quando un funzionario pubblico ha interessi privati tali che sorgerebbe un conflitto di interessi se il funzionario dovesse essere coinvolto in responsabilità ufficiali pertinenti (ossia contrastanti) in futuro"[6].
Secondo il Mediatore, in linea di principio, un organismo incaricato della selezione dei candidati per un determinato progetto o attività non dovrebbe ovviamente essere autorizzato a selezionare i propri membri per tale progetto o attività.
16. Pertanto, il Mediatore non ritiene accettabile la spiegazione della Commissione. In primo luogo, perché manca di coerenza: da un lato, la Commissione sostiene di non essere coinvolta nella preselezione degli osservatori da parte dei punti focali, ma, dall'altro, ha chiaramente indicato nel suo parere che incoraggia i punti focali a chiedere occasionalmente ai propri membri di candidarsi alla posizione di osservatori per le missioni di osservazione elettorale.
17. In secondo luogo, la giustificazione addotta dalla Commissione per incoraggiare i membri dei punti focali a candidarsi a posizioni di osservatore non è convincente. La Commissione afferma che i membri dei punti focali nazionali che partecipano alle missioni di osservazione elettorale acquisiscono una migliore comprensione dei compiti degli osservatori e quindi migliorano la capacità dei loro punti focali di formare e selezionare i futuri osservatori candidati. Nonostante l'apparente merito di tale obiettivo, la Commissione dovrebbe sempre adoperarsi per evitare di creare situazioni che possano essere percepite come all'origine di un conflitto di interessi e per trovare il giusto equilibrio tra gli obiettivi ragionevoli che persegue e la necessità di evitare situazioni che possano dar luogo a conflitti di interessi o addirittura a conflitti di interessi apparenti o potenziali. Il Mediatore ritiene che tali obiettivi possano certamente essere conseguiti con mezzi diversi dal consentire ai membri dei punti focali di partecipare a una procedura di selezione insieme a candidati esterni.
18. A tale riguardo, il Mediatore prende atto dell'attenta formulazione dell'invito [7] e degli orientamenti [8]. Tali documenti, che stabiliscono i criteri per la selezione finale degli osservatori, non riflettono in alcun modo la posizione della Commissione, espressa nel suo parere, in merito all'incoraggiamento dei membri dei punti focali a candidarsi per la posizione di osservatori. Entrambi i documenti richiedono che i candidati abbiano una precedente esperienza come osservatori, ma non consentono, né esplicitamente né implicitamente, una situazione in cui coloro che selezionano gli osservatori potrebbero essere selezionati come osservatori.
19. La Commissione ha inoltre sostenuto che i comitati di selezione possono ancora decidere di non approvare i membri dei punti focali preselezionati in qualità di osservatori. Tuttavia, questo sembra uno scenario improbabile dato che la Commissione vede vantaggioso l'inclusione di alcuni membri dei punti focali e, di fatto, sembra incoraggiarlo attivamente.
20. Da tutto quanto precede risulta che, quando la Commissione accetta che i membri dei punti focali chiedano la posizione di osservatori insieme a candidati esterni, e li incoraggia persino a farlo, ciò dà necessariamente luogo a un conflitto di interessi all’interno di tali punti focali. Ancora più importante, quando la Commissione conferma e seleziona i membri dei punti focali come osservatori per le missioni di osservazione elettorale, dà l'impressione di approvare tali conflitti di interesse. La Commissione dovrebbe adoperarsi per evitare l'insorgere di conflitti di interesse e adottare misure per risolverli, conformemente ai principi di servizio pubblico che dovrebbero guidare i funzionari dell'UE [9].
21. Alla luce di quanto precede, il Mediatore constata in via preliminare che la Commissione non ha tenuto conto della necessità di evitare di creare e/o approvare conflitti di interesse nella procedura che porta alla selezione dei membri dei punti focali nazionali in qualità di osservatori per le missioni di osservazione elettorale. Ciò potrebbe costituire un caso di cattiva amministrazione e il Mediatore presenterà di seguito la proposta di una soluzione amichevole, conformemente all'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del Mediatore europeo.
La proposta di una soluzione amichevole
Tenendo conto delle risultanze di cui sopra, il Mediatore propone alla Commissione di nominare i membri dei punti focali mediante una procedura distinta da quella applicata alla selezione dei candidati esterni, come osservato per le missioni di osservazione elettorale.
Emily O'Reilly
Mediatore europeo
Fatto a Strasburgo, il 23.6.2014
[1] Decisione del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, relativa allo statuto e alle condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore (94/262/CECA, CE, Euratom), GU 1994, L 113, pag. 15.
[2] Secondo il sito web del SEAE: "[e] uno Stato membro dell'UE dispone di un punto focale per le questioni relative all'osservazione elettorale, all'interno del proprio ministero degli Affari esteri o in un'agenzia esterna collegata. I punti focali sono responsabili dell'assunzione e della proposta dei candidati del proprio paese per la selezione come osservatori a breve e lungo termine delle missioni di osservazione elettorale dell'UE."
[3] Nota agli Stati membri - Invito a presentare candidature per osservatori a lungo e breve termine per una missione di osservazione elettorale (EU EOM) - Repubblica democratica di Timor Leste - Elezioni legislative - 7 luglio 2012 (FPI/GT/ah D(2012)).
[4] Decisione 8728/99 del Consiglio - PESC 165 - COHOM 4, Orientamenti dell'UE sui criteri comuni per la selezione degli osservatori elettorali.
[5] Secondo la Commissione, i comitati di selezione comprendono un presidente e tre membri votanti, due dell'FPI della Commissione e uno della direzione generale dello Sviluppo e della cooperazione della Commissione, nonché osservatori del SEAE.
[6] Cfr. "Gestione dei conflitti di interesse nel servizio pubblico - Linee guida dell'OCSE ed esperienze nazionali", pag. 24 (disponibile all'indirizzo: http://www.oecd.org/gov/ethics/48994419.pdf)
[7] Secondo l'invito: "Gli Stati membri dovrebbero garantire un giusto equilibrio per quanto riguarda il genere e il contesto professionale dei candidati preselezionati... 3. PROFILO DI CANDIDATO. Le referenze e l'esperienza professionale dei candidati potrebbero essere verificate e la conoscenza della lingua inglese testata mediante colloqui telefonici da parte di funzionari della Commissione europea durante il processo di selezione. (1) Conoscenza della lingua: Una buona conoscenza scritta e parlata in inglese e / o portoghese (livello 3 = fluente) è un must. La conoscenza di Tetum o Bahasa-Indonesia sarebbe utile. (2) L'esperienza precedente a Timor Est e/o nella regione è un vantaggio. (3) Esperienza precedente di osservazione elettorale e/o altra esperienza pertinente, compresa la formazione elettorale, l'assistenza tecnica o l'esperienza nella regione in settori pertinenti: - [osservatori a lungo termine]: almeno una... missione di osservazione in qualità di osservatore o membro del nucleo centrale (tra cui le missioni di osservazione elettorale organizzate da altre organizzazioni). - [osservatori a breve termine]: almeno una... missione di osservazione in qualità di osservatore o membro del nucleo centrale (tra cui le missioni di osservazione elettorale organizzate da altre organizzazioni) o formazione elettorale pertinente (preferibilmente da parte dei NEEDS) o esperienza lavorativa precedente pertinente. Un numero limitato di posti di [osservatore a breve termine] può essere riservato ai nuovi arrivati con competenze pertinenti. Gli Stati membri sono invitati a proporre un [osservatore a breve termine] senza esperienza. (4) La precedente esperienza di lavoro come civile in una missione internazionale su larga scala o in una missione di monitoraggio dei diritti umani è una risorsa... 5. LA COMMISSIONE INVITA GLI STATI MEMBRI:... - garantire un adeguato equilibrio tra le esperienze professionali passate degli osservatori (diversi tipi di background pubblico e civile)...".
[8] Secondo gli orientamenti: "3 bis) Tutti i candidati a partecipare alle missioni di osservazione elettorale dell'UE (osservatori a breve termine e osservatori a lungo termine) dovrebbero idealmente soddisfare le seguenti norme minime: – precedente esperienza di monitoraggio elettorale e/o altra esperienza o know-how pertinente e formazione specifica, nazionale e/o internazionale – buona esperienza delle lingue di lavoro della missione... 3 b) Nella selezione degli osservatori a lungo termine si dovrebbe tener conto dei seguenti criteri aggiuntivi: – familiarità ed esperienza con le leggi e le procedure elettorali (comprese, tra l'altro, le liste elettorali, i comitati elettorali nazionali), non limitata a un'unica tradizione elettorale; – una particolare conoscenza delle questioni relative ai diritti umani e alla democratizzazione; – conoscenza di base degli aspetti istituzionali dell'UE... 3 c) I responsabili delle missioni e/o gli osservatori a lungo termine che agiscono in qualità di coordinatori di squadra dovrebbero idealmente avere inoltre: – esperienza nella formazione e nell'istruzione delle persone; – capacità di pianificare e coordinare le squadre. 4. I requisiti specifici relativi alla missione possono includere: – conoscenza del paese o della regione ospitante e della situazione nel paese ospitante; – conoscenza delle lingue pertinenti, ad esempio la lingua ufficiale del paese ospitante...".
[9] "2. Integrità... [C] i dipendenti pubblici dovrebbero adottare misure per evitare conflitti di interesse e la comparsa di tali conflitti. Dovrebbero agire rapidamente per risolvere qualsiasi conflitto che si presenti".