Fatto conformemente all'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del Mediatore europeo [1]

Fatti all’origine della denuncia

1. Il 23 novembre 2020 il denunciante ha presentato una richiesta al Consiglio dell'UE e ha chiesto l'accesso del pubblico a:

"I documenti relativi ai negoziati di trilogo sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 715/2007 relativo all'omologazione dei veicoli a motore riguardo alle emissioni dai veicoli passeggeri e commerciali leggeri (Euro 5 ed Euro 6) e all'ottenimento di informazioni sulla riparazione e la manutenzione del veicolo

Questi dovrebbero includere almeno:

ST 12384 2020 INIT (30-10-2020)

ST 12384 2020 REV 1 (03-11-2020)."

2. Il 6 gennaio 2021 il Consiglio ha rifiutato l'accesso ai due documenti esplicitamente menzionati nella richiesta del denunciante (documenti ST 12384/20 e ST 12384/20 REV1), sulla base della necessità di tutelare un processo decisionale in corso [2].

3. Lo stesso giorno il denunciante ha presentato una domanda di conferma [3]. Ha contestato la decisione del Consiglio, facendo riferimento alla sentenza del Tribunale nella causa De Capitani [4]. In particolare, il denunciante ha dichiarato che i documenti di trilogo fanno parte del processo legislativo, che i cittadini hanno il diritto di accedervi e che, lungi dal compromettere il processo decisionale, ciò consentirebbe ai cittadini di seguire il processo in dettaglio. Il denunciante ha inoltre osservato che la sua richiesta non era limitata ai documenti ST 12384/20 e ST 12384/20 REV1, ma riguardava tutti i documenti relativi ai negoziati di trilogo in questione.

4. Il 16 febbraio 2021 il Consiglio ha adottato la decisione di conferma. In tale contesto, ha riesaminato la sua posizione e ha individuato ulteriori documenti - sette in totale - che rientrano nell'ambito di applicazione della richiesta del denunciante.

5. Il Consiglio ha concesso pieno accesso a un documento contenente le posizioni delle tre istituzioni all'inizio dei negoziati di trilogo.

6. Ha concesso un accesso parziale ai restanti sei documenti, compresi i documenti ST 12384/2020 e ST 12384/2020 REV1. Il Consiglio ha spiegato di aver occultato ^[5] la strategia negoziale del Consiglio per le parti del testo legislativo sulle quali non è stato ancora raggiunto un accordo con il Parlamento nei negoziati in corso. Il Consiglio ha sostenuto che, qualora fossero divulgate informazioni sui possibili settori in cui il Consiglio potrebbe essere flessibile, aumenterebbe la pressione affinché il Consiglio ammetta alcuni punti prima di raggiungere un accordo sull'equilibrio generale dell'intero pacchetto. Poiché il Parlamento non condivide la sua strategia negoziale con il Consiglio, la divulgazione porterebbe a una situazione asimmetrica.

7. Il Consiglio ha inoltre rilevato che il Tribunale nella causa De Capitani non ha escluso la possibilità per le istituzioni di rifiutare l'accesso ai documenti legislativi, al fine di proteggere il processo decisionale nel contesto dei triloghi in corso.[6] Il Consiglio ha inoltre ritenuto che non vi fosse alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione integrale. Gli argomenti addotti dal denunciante nella sua domanda di conferma si basavano su considerazioni generali che non potevano fornire una base adeguata per stabilire che, nel caso di specie, il principio di trasparenza desta una preoccupazione particolarmente pressante e potrebbe quindi prevalere sui motivi che giustificano il rifiuto di concedere il pieno accesso.

8. Il denunciante si è rivolto al Mediatore il 19 febbraio 2021.

L'indagine

9. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla denuncia secondo cui il Consiglio avrebbe erroneamente rifiutato il pieno accesso del pubblico ai documenti richiesti.

10. Nel corso dell’indagine, la squadra investigativa del Mediatore ha ispezionato copie non espunte dei sei documenti in questione.

11. Il Mediatore ha inoltre ricevuto la risposta scritta del Consiglio sulla denuncia e le osservazioni del denunciante sulla risposta scritta.

12. La squadra investigativa del Mediatore ha quindi ispezionato ulteriori documenti detenuti dal Consiglio sui negoziati di trilogo in questione.

Argomenti presentati al Mediatore

A cura del Consiglio

13. Nella sua risposta scritta al Mediatore, il Consiglio ha formulato tre punti principali:

14. In primo luogo, il Consiglio ha sostenuto che i documenti interni elaborati nell'ambito delle consultazioni preliminari in seno agli organi preparatori del Consiglio, al fine di definire le posizioni e la strategia negoziale che il Consiglio dovrà perseguire in un prossimo trilogo con il Parlamento e la Commissione, non dovrebbero essere trattati allo stesso modo dei documenti utilizzati come base per una riunione di trilogo e che riflettono i compromessi provvisori raggiunti dai colegislatori.

15. In secondo luogo, il Consiglio ha ritenuto che il ragionamento del Tribunale nella causa De Capitani riguardasse chiaramente documenti redatti nell’ambito di triloghi in corso e che erano condivisi tra i colegislatori.

16. In terzo luogo, il Consiglio ha chiarito di non aver rifiutato l’accesso all’intero contenuto dei documenti richiesti per il solo fatto che essi non erano stati condivisi in quanto tali con il Parlamento. Essa ha invece dato accesso a tutti i punti per i quali erano stati compiuti progressi significativi nei negoziati di trilogo e per i quali erano stati raggiunti compromessi provvisori, comprese parti che rivelavano le precedenti posizioni negoziali del Consiglio e l’evoluzione dell’approccio del Consiglio su tali punti.

Da parte del denunciante

17. Il denunciante, nelle sue osservazioni sulla risposta scritta del Consiglio, ha contestato in particolare l'argomentazione del Consiglio secondo cui la divulgazione di informazioni sulla sua preparazione al trilogo lo avrebbe svantaggiato rispetto al Parlamento. Ciò, secondo il denunciante, presuppone erroneamente che vi sia una "parità di condizioni in materia di informazione" tra il Consiglio e il Parlamento. Il Parlamento vota su emendamenti specifici della proposta della Commissione e i risultati sono resi pubblici. Ciò implica che chiunque, compreso il Consiglio, è in grado di determinare l'entità della maggioranza o della minoranza per un determinato emendamento. L'equivalente - sapere quanti Stati membri hanno sostenuto un certo emendamento in seno al Consiglio - è inesistente.

18. Il denunciante ritiene inoltre che gli argomenti del Consiglio suggeriscano che la misura in cui il Consiglio è in grado di resistere alla pressione dipende dalla quantità di informazioni pubbliche. Tuttavia, il Consiglio è composto da politici e diplomatici professionisti ed esperti, che, secondo il denunciante, sono perfettamente in grado di decidere se resistere alle pressioni di organizzazioni non governative, lobbisti o altri gruppi di interesse. Al contrario, al fine di avere un adeguato dibattito pubblico su un fascicolo legislativo in discussione nei triloghi, è della massima importanza che il pubblico sappia quali Stati membri sono favorevoli a determinate modifiche proposte alla proposta della Commissione. Affinché i cittadini possano chiedere conto ai loro politici nazionali, devono sapere cosa stanno facendo i loro Stati membri a Bruxelles.

Valutazione del Mediatore

L'importanza della trasparenza del trilogo

19. I triloghi si riferiscono a riunioni informali tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione. Mirano a raggiungere un accordo su una serie di emendamenti accettabili per il Parlamento e il Consiglio su un particolare fascicolo legislativo. Le riunioni di trilogo non sono pubbliche e gli accordi raggiunti in tali riunioni sono successivamente adottati, spesso senza modifiche sostanziali, dai colegislatori.

20. In considerazione della loro natura, il Tribunale ha constatato nella sua sentenza De Capitani del 2018 che i triloghi costituiscono parte integrante del processo legislativo [7] e che i documenti di trilogo sono connessi a procedure legislative e non possono, in linea di principio, essere trattati in modo diverso da altri documenti legislativi [8]. Il Tribunale è stato adito in merito dopo che il Parlamento ha rifiutato l'accesso ai compromessi provvisori riscontrati nei negoziati in corso, sostenendo che la loro divulgazione avrebbe effettivamente, specificamente e gravemente compromesso il processo decisionale in corso in questione [9].

21. La Corte ha sottolineato nella sua sentenza che, in un sistema basato sul principio di legittimità democratica, i colegislatori devono essere ritenuti responsabili delle loro azioni nei confronti del pubblico. Affinché i cittadini possano esercitare i loro diritti democratici, devono essere in grado di seguire in dettaglio il processo decisionale all'interno delle istituzioni che partecipano alle procedure legislative e di avere accesso a tutte le informazioni pertinenti. L'espressione dell'opinione pubblica in relazione a una particolare proposta legislativa provvisoria o a un accordo concordato nel corso di un trilogo e rispecchiato nella quarta colonna di una tabella di trilogo costituisce parte integrante dell'esercizio dei diritti democratici dei cittadini dell'UE [10].

22. La Corte ha inoltre rilevato che, sebbene il rischio di pressioni esterne possa costituire un motivo legittimo per limitare l’accesso, la realtà di tali pressioni esterne deve essere accertata con certezza e devono essere addotti elementi atti a dimostrare l’esistenza di un rischio ragionevolmente prevedibile che la decisione da adottare subisca un pregiudizio sostanziale a causa di tale pressione esterna. La Corte ha rilevato che nulla nel fascicolo del caso De Capitani suggeriva che, per quanto riguarda la procedura legislativa in questione, il Parlamento potesse ragionevolmente aspettarsi una reazione al di là di quanto ci si poteva aspettare dal pubblico da qualsiasi membro di un organo legislativo che proponesse una modifica di un progetto di legge [11].

La natura dei documenti in questione nella presente inchiesta

23. L'ispezione di copie non espunte dei documenti in questione nella presente inchiesta ha dimostrato che tutti e sei i documenti sono stati preparati in vista dei prossimi negoziati di trilogo. Ciascun documento contiene una tabella con quattro colonne, che illustra le posizioni delle tre istituzioni all'inizio dei negoziati di trilogo, nonché una quarta colonna riservata ai testi di compromesso o alle osservazioni.

24. Il gruppo di indagine del Mediatore ha confermato che tre di questi sei documenti sono i cosiddetti "documenti di lavoro", che sono stati distribuiti dalla presidenza tedesca del Consiglio al gruppo di lavoro competente del Consiglio. In tali documenti la presidenza propone ai membri del gruppo un mandato negoziale riveduto da discutere nel corso della prossima riunione del gruppo.

25. I restanti documenti sono i cosiddetti "documenti standard (ST)", che sono stati distribuiti dal Segretariato generale del Consiglio al Coreper. Invitano il Coreper ad approvare il testo di compromesso proposto dal Gruppo. Uno di questi documenti chiede inoltre al Coreper orientamenti sulle questioni in sospeso.

26. In ciascuno di questi documenti, il Consiglio ha omesso alcune parti della quarta colonna. La squadra d'inchiesta del Mediatore ha confermato che le parti omesse contengono la strategia del Consiglio - le sue "linee rosse", i settori in cui il Consiglio potrebbe essere flessibile, nonché le opzioni alternative per il Consiglio - nei negoziati in corso con il Parlamento. Ad esempio, incaricano la presidenza di difendere la posizione del Consiglio su un determinato articolo o considerando, di concedere la sua posizione in altri settori (se necessario per raggiungere un accordo globale) o di proporre una formulazione alternativa in relazione a determinati articoli o considerando, qualora il Parlamento mostri flessibilità durante le riunioni. In breve, il Consiglio ha occultato la sua strategia negoziale per quanto riguarda le parti del testo legislativo per le quali non era stato ancora raggiunto un accordo. Le parti espunte non contengono le posizioni dei singoli Stati membri.

27. Per contro, il Consiglio ha pubblicato le parti della quarta colonna in cui erano stati raggiunti compromessi provvisori con il Parlamento, compresa la strategia negoziale del Consiglio su tali punti.

28. Nella sua risposta scritta al Mediatore, il Consiglio ha ritenuto che la natura dei documenti in questione nella presente indagine sia diversa da quella dei documenti di De Capitani. Mentre De Capitani riguardava "documenti condivisi tra i colegislatori", in questo caso si tratterebbe di "documenti interni elaborati nell'ambito delle consultazioni preliminari in seno agli organi preparatori del Consiglio solo in modo da formare le posizioni e la strategia negoziale che il Consiglio dovrà perseguire in un prossimo trilogo".

29. Il Mediatore osserva che nella presente indagine sono in gioco due diversi tipi di documenti, elaborati in fasi diverse nella formazione di un mandato riveduto del Coreper: i documenti WK e i documenti ST, come indicato ai punti 24 e 25. Il Mediatore ha ritenuto che, sebbene i documenti WK pertinenti potessero effettivamente essere considerati "documenti preparatori interni", i documenti ST non sarebbero, se lo fossero stati, al momento del rifiuto di concedere l'accesso, approvati dal Coreper e condivisi con il Parlamento.

30. Il Mediatore ha pertanto chiesto al Consiglio di esaminare ulteriori documenti, vale a dire i "documenti a nostra colonna che il Consiglio ha condiviso con il Parlamento durante i negoziati di trilogo in questione, comprese le date in cui tali documenti sono stati trasmessi", in modo da comprendere ciò che il Consiglio aveva condiviso con il Parlamento al momento del rifiuto di concedere l'accesso completo.

31. A seguito di tale richiesta, il Consiglio ha fornito al Mediatore altri tre documenti di quattro colonne. Ha spiegato al Mediatore che tali documenti sono stati "condivisi con il Parlamento europeo prima del primo, secondo e terzo trilogo su questo fascicolo". La squadra investigativa del Mediatore ha esaminato tali documenti aggiuntivi. Essa ha rilevato che essi contengono, nella quarta colonna, i compromessi provvisori trovati tra i colegislatori, nonché le posizioni, le proposte e le osservazioni in evoluzione delle tre istituzioni espresse durante le riunioni di trilogo.

32. La squadra investigativa del Mediatore ha poi confrontato tali documenti a quattro colonne con i sei documenti in questione nella presente indagine. Tale riesame ha confermato che il Consiglio non aveva effettivamente condiviso le parti espunte con il Parlamento al momento del rifiuto di concedere il pieno accesso.

33. Alla luce di quanto precede, il Mediatore concorda con il Consiglio sul fatto che la natura dei sei documenti in questione nella presente indagine è diversa da quella dei documenti a quattro colonne condivisi tra i colegislatori in De Capitani.

Applicazione dell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001

34. In considerazione della natura dei sei documenti e, in particolare, delle parti espunte della loro quarta colonna, il Mediatore ha valutato se fosse ragionevole per il Consiglio rifiutare il pieno accesso del pubblico sulla base dell'eccezione di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001 relativa alla protezione di un processo decisionale in corso [12].

35. In sostanza, il Consiglio ha sostenuto che la piena divulgazione dei sei documenti in questione lo porrebbe in una situazione asimmetrica nei confronti del Parlamento, in quanto la sua strategia negoziale sarebbe esposta.

36. Il Consiglio ha ritenuto la sua posizione conciliabile con la sentenza del Tribunale nella causa De Capitani. In primo luogo, il Consiglio ha sottolineato che il Tribunale nella sentenza De Capitani ha riconosciuto che, "prima dell'inserimento del testo di compromesso nella quarta colonna delle tabelle dei triloghi, le discussioni possono aver luogo durante le riunioni per la preparazione di tale testo tra i vari partecipanti, in modo che la possibilità di un libero scambio di opinioni non sia messa in discussione".[13] In secondo luogo, il Consiglio ha fatto riferimento all'affermazione del Tribunale secondo cui le istituzioni restano libere di rifiutare, sulla base dell'eccezione di cui al regolamento 1049/2001, che riguarda la tutela di un processo decisionale in corso, "di concedere l'accesso a determinati documenti di natura legislativa in casi debitamente giustificati [14]".

37. Il Mediatore ritiene che, qualora sia necessario un certo grado di riservatezza durante i negoziati di trilogo al fine di tutelare il "libero scambio di opinioni", dovrebbero essere tutelate anche le deliberazioni interne del Consiglio volte a prepararsi a tale libero scambio di opinioni, fintantoché sono in corso i negoziati pertinenti. La Mediatrice riconosce che la divulgazione di dettagli sulla strategia negoziale del Consiglio, mentre sono in corso negoziati sulle parti pertinenti del testo legislativo, potrebbe compromettere gravemente la sua posizione negoziale e, di conseguenza, il processo decisionale in corso.

Sull’esistenza di un interesse pubblico prevalente

38. Il Tribunale nella sentenza De Capitani ha ritenuto che il pubblico, in un sistema democratico, dovrebbe poter partecipare ai negoziati di trilogo, in modo da influenzare il processo legislativo in questa fase cruciale. A tal fine, il pubblico deve avere accesso alle posizioni, alle proposte e/o ai commenti che le istituzioni hanno messo sul tavolo dei negoziati e conoscere i risultati preliminari dei negoziati di trilogo. Ciò consente al pubblico di partecipare ai negoziati di trilogo in qualità di osservatore e di partecipare al dibattito pubblico sul trilogo in corso.

39. Tuttavia, la Corte nella sentenza De Capitani non è giunta al punto di affermare che il pubblico dovrebbe essere in grado di conoscere la strategia negoziale dei partecipanti mentre sono in corso i negoziati pertinenti.

40. Il Mediatore ritiene che ciò sia ragionevole. A suo avviso, esso trova il giusto equilibrio tra il diritto democratico dei cittadini dell'UE di partecipare ai negoziati di trilogo in corso e l'interesse legittimo delle istituzioni a condurre i negoziati. Se la strategia negoziale di ciascuna istituzione, che definisce le linee rosse, i settori in cui è possibile mostrare flessibilità e le opzioni alternative, fosse resa pubblica nel corso di un negoziato, ciò implicherebbe che ciascuna parte negoziale verrebbe a conoscenza anche della strategia negoziale dell'altra mentre i negoziati sono in corso. Ciò comprometterebbe le strategie negoziali e, in ultima analisi, i negoziati. È pertanto essenziale per il corretto svolgimento dei negoziati che la strategia negoziale di ciascuna parte non sia divulgata tramite una richiesta di accesso del pubblico ai documenti mentre sono in corso i negoziati pertinenti.

41. Alla luce di quanto precede, il Mediatore non individua un interesse pubblico prevalente a concedere al pubblico l'accesso alla strategia negoziale del Consiglio in questa fase dei negoziati.

42. Ciò premesso, una volta trovati compromessi provvisori nelle riunioni di trilogo, le parti pertinenti dei documenti, compresa la strategia negoziale del Consiglio su tali parti, dovrebbero essere divulgate. In tal modo, il pubblico può esaminare ex post la strategia negoziale del Consiglio, in modo da chiedere all'istituzione di rendere conto delle sue azioni durante i negoziati.

Documenti supplementari individuati dal Consiglio

43. Il Consiglio ha fornito al Mediatore, in risposta alla sua seconda richiesta di ispezione, tre documenti supplementari. Il Consiglio ha spiegato che "i documenti datati comprendono i documenti a 4 colonne condivisi con il Parlamento europeo in vista del primo, del secondo e del terzo trilogo su questo fascicolo [15]".  

44.  Non è chiaro al Mediatore perché questi tre documenti non siano stati identificati come rientranti nell'ambito di applicazione della richiesta di accesso del denunciante ai documenti, che riguardava tutti i documenti relativi ai negoziati di trilogo sulle emissioni dei veicoli a motore.  

45. Dopo aver analizzato i documenti aggiuntivi, il Mediatore rileva che si tratta del tipo di documenti a quattro colonne in questione in De Capitani e, pertanto, avrebbe dovuto essere pienamente divulgato su richiesta.

La proposta di soluzione

Sulla base delle risultanze di cui sopra, la Mediatrice propone che il Consiglio identifichi ora i tre documenti supplementari a quattro colonne, che ha condiviso con la Mediatrice, come rientranti nell'ambito di applicazione della richiesta di accesso del denunciante ai documenti o fornisca validi motivi per cui non lo fanno. Poiché tali documenti sono il tipo di documento a quattro colonne in questione nella sentenza De Capitani, dovrebbero essere pienamente divulgati su richiesta.

Si invita il Consiglio dell'UE a informare la Mediatrice entro il 31 luglio 2021 in merito a qualsiasi azione intrapresa in relazione alla proposta di soluzione in oggetto.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 18.6.2021

 

[1] Decisione del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, relativa allo statuto e alle condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore (94/262/CECA, CE, Euratom) (GU 1994, L 113, pag. 15).

[2] Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] A norma dell'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[4] Sentenza del Tribunale (Settima Sezione ampliata) del 22 marzo 2018, causa T-540/15, Emilio De Capitani/Parlamento europeo, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[5] Sulla base dell'articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] Paragrafo 112.

[7] Paragrafo 73.

[8] Paragrafo 74.

[9] Articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 1049/2001.

[10] Paragrafo 98.

[11] Paragrafo 99.

[12] Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento 1049/2001.

[13] Paragrafo 106, il corsivo è mio.

[14] Paragrafo 112, il corsivo è mio. 

[15] Il loro contenuto è descritto al punto 31 e sono datati 6 ottobre, 26 ottobre e 1o dicembre 2020.