Fatto conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo ^_[1]

Gli agenti dell'UE e i loro familiari sono coperti da un regime di assicurazione malattia, noto come regime comune di assicurazione malattia ("RCAM"). Nell'ottobre 2015, a seguito di un riesame condotto nell'ambito della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità ("UNCRPD"), il comitato delle Nazioni Unite ha raccomandato all'Unione europea di rivedere l'RCAM in modo da coprire in modo completo le esigenze sanitarie connesse alla disabilità in modo conforme alla convenzione.

L'indagine si è concentrata principalmente sui criteri utilizzati dall'RCAM per il riconoscimento delle "malattie gravi" in relazione alle disabilità. La questione ha importanti implicazioni per le persone con disabilità, in quanto le spese mediche sono interamente rimborsate solo se la malattia in cura è classificata come "grave".

Il Mediatore ha inoltre ricevuto denunce relative al mancato riconoscimento di "malattie gravi" nei casi di disabilità, a causa del mancato rispetto del criterio della "aspettativa di vita ridotta".

Nel corso dell'indagine, la Mediatrice ha ricevuto la risposta della Commissione e ha condotto una consultazione mirata. Il gruppo di indagine del Mediatore ha inoltre incontrato i rappresentanti della Commissione per discutere le questioni.

Il Mediatore ritiene che la mancata adozione da parte della Commissione di un'azione efficace, in risposta alla raccomandazione del Comitato delle Nazioni Unite, costituisca cattiva amministrazione. Il Mediatore raccomanda pertanto che la Commissione si assuma il compito di rivedere le disposizioni generali di esecuzione (che disciplinano il funzionamento dell'RCAM) al fine di garantire che in futuro le persone con disabilità siano trattate nell'ambito dell'RCAM in modo conforme alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.

Il Mediatore individua inoltre una serie di questioni sistemiche relative alla tutela dei diritti delle persone con disabilità e formula una serie di suggerimenti al riguardo.

1. Contesto

1. La Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità [2], la prima convenzione sui diritti umani ratificata dall'UE, è entrata in vigore nell'UE nel gennaio 2011.

2. L'articolo 25 dell'UNCRPD sulla "Salute"stabilisce che gli Stati parti riconoscono che "le persone con disabilità hanno diritto al godimento del più alto livello di salute raggiungibile senza discriminazioni fondate sulla disabilità". In particolare, gli Stati parti vietano, tra l'altro, "la discriminazione nei confronti delle persone con disabilità nella fornitura di un'assicurazione sanitaria e di un'assicurazione sulla vita laddove tale assicurazione sia consentita dalla legislazione nazionale, che deve essere fornita in modo equo e ragionevole".

3. Nel 2015 l'UE è stata sottoposta al suo primo riesame della conformità alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. Nelle sue osservazioni conclusive sull'attuazione dell'UNCRPD da parte dell'UE [3], il comitato delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità ("comitato delle Nazioni Unite") ha affermato, in relazione all'articolo 25 dell'UNCRPD, che era "preoccupato che i membri del personale dell'Unione europea con disabilità o che hanno familiari con disabilità siano discriminati dai regimi di assicurazione malattia dell'Unione europea". Il comitato delle Nazioni Unite ha raccomandato che “l’Unione europea riveda il proprio regime comune di assicurazione malattia in modo da coprire in modo completo le esigenze sanitarie connesse alla disabilità in modo conforme alla convenzione”.[4]

4. Gli agenti dell’Unione e i loro familiari sono coperti da un regime di assicurazione malattia, noto come regime comune di assicurazione malattia (RCAM), previsto dall’articolo 72 dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto»). Vi sono tre livelli di rimborso delle spese sostenute, l'80% o l'85% o il 100%. Il livello di rimborso del 100 % si applica ai casi di tubercolosi, poliomielite, cancro, malattie mentali e altre malattie riconosciute dall'autorità che ha il potere di nomina come di "gravità comparabile".

5. La Commissione europea ha adottato le disposizioni generali di esecuzione (GIP), che disciplinano il rimborso delle spese mediche [5]. Secondo tali disposizioni, le malattie gravi "in genere comportano, in varia misura, i seguenti quattro elementi:

· aspettativa di vita ridotta

· una malattia che rischia di essere estinta

· la necessità di procedure diagnostiche e/o terapeutiche aggressive

· la presenza o il rischio di un handicap grave”[6].

6. Il Tribunale della funzione pubblica ha stabilito che i quattro criteri sono cumulativi [7] e devono essere soddisfatti tutti in un determinato caso di malattia affinché tale caso sia considerato "grave". Il Tribunale della funzione pubblica ha inoltre statuito che la valutazione di uno dei criteri, tenuto conto dell’interdipendenza tra i quattro criteri, può influenzare la valutazione degli altri criteri [8].

7. Ai sensi dell'UNCRPD, l'UE è tenuta a istituire un meccanismo ("quadro") per monitorare il rispetto della convenzione e per proteggere e promuovere i diritti che ne derivano. L'Ufficio del Mediatore è membro di tale quadro insieme al Parlamento europeo, alla Commissione, all'Agenzia per i diritti fondamentali e al Forum europeo sulla disabilità. Il quadro ha il compito di monitorare le prestazioni dell'amministrazione dell'UE e di promuovere l'UNCRPD a livello dell'UE. Dal 2014 il Mediatore ha ricevuto tre denunce da membri del personale con disabilità, o i cui figli hanno disabilità, in merito al rifiuto della Commissione di riconoscere tali disabilità come "malattie gravi" nell'ambito dell'RCAM. Poiché i casi hanno sollevato una questione sistemica e dato il suo ruolo di membro del quadro, la Mediatrice ha deciso di avviare un'indagine strategica di propria iniziativa.

2. L'indagine strategica

8. La Mediatrice ha avviato tale indagine nel maggio 2016 con una lettera alla Commissione in cui chiede come intende dare seguito all'osservazione conclusiva del comitato delle Nazioni Unite sull'RCAM e se intende introdurre criteri distinti e/o disposizioni speciali per il rimborso delle spese mediche per le persone con disabilità.

9. A seguito della risposta della Commissione [9], il gruppo di indagine del Mediatore ha incontrato i rappresentanti della Commissione per discutere il caso. La relazione sulla riunione è disponibile sul sito web del Mediatore.[10]

10. Sulla base di tali contatti con la Commissione, la Mediatrice ha individuato una serie di questioni sulle quali si aspettava di formulare suggerimenti alla Commissione. Nel novembre 2017 ha avviato una consultazione mirata per chiedere pareri sulle questioni individuate. La consultazione è stata indirizzata al gruppo di sostegno alla disabilità del Parlamento europeo, al gruppo di sostegno alla disabilità della Commissione europea, all'Associazione del personale con disabilità della Commissione europea e al Forum europeo sulla disabilità.[11] I contributi sono pervenuti entro l'inizio di febbraio 2018.[12]

3. Valutazione del Mediatore

I. Osservazioni preliminari

11. Nelle sue osservazioni, il comitato delle Nazioni Unite si è concentrato sul trattamento delle persone con disabilità nell'ambito dell'RCAM. Scopo dell'RCAM è fornire un'assicurazione contro la "malattia". Mentre è probabile che le persone con disabilità abbiano costi derivanti dalla malattia, le loro esigenze derivanti dalla loro disabilità sono generalmente molto più ampie di quelle derivanti solo dalla malattia. Le persone con disabilità possono aver bisogno di apparecchi speciali, tecnologia adattiva, una serie di terapie oltre a farmaci e farmaci. L'RCAM non è concepito per rispondere a queste esigenze più ampie legate alla disabilità; sebbene, in pratica, copra alcune di queste esigenze, ad esempio alcune terapie e i costi dell'assistenza istituzionale e dei prestatori di assistenza a domicilio, che rientrano nella rubrica "Servizi associati alla dipendenza"delle DGE.

12. L'indagine del Mediatore è incentrata sul modo in cui l'RCAM può essere gestito e, se necessario, riveduto, al fine di garantire che le persone con disabilità siano trattate correttamente e in modo non discriminatorio. In qualsiasi futura revisione dello statuto dei funzionari sarebbe opportuno prendere in considerazione l'inclusione di disposizioni che tengano conto delle esigenze più ampie delle persone con disabilità. Lo statuto dei funzionari si occupa già della situazione occupazionale delle persone con disabilità e prevede, in determinate circostanze, un aumento delle indennità finanziarie per un figlio a carico con disabilità o per il personale dell'UE o i familiari con disabilità.

II. Esigenze in materia di disabilità nell'ambito dell'RCAM

i) Criteri per il rimborso integrale delle spese mediche per le persone con disabilità

13. Nella sua risposta, la Commissione ha osservato che lo statuto dei funzionari è stato riveduto nel 2014. In tale contesto, i colegislatori hanno esaminato la questione del rispetto dell'UNCRPD e hanno apportato le modifiche che ritenevano necessarie per allineare lo statuto dei funzionari all'UNCRPD.

14. La Commissione cita, a titolo di esempio, la revisione dell'articolo 1 quinquies, paragrafo 4, dello statuto dei funzionari per quanto riguarda la definizione di disabilità. Secondo la definizione dell'UNCRPD, l'articolo 1 quinquies, paragrafo 4, definisce la disabilità come "una menomazione fisica, mentale, intellettuale o sensoriale a lungo termine che, in interazione con varie barriere, può ostacolare la piena ed effettiva partecipazione [della persona] alla società su base di uguaglianza con gli altri".

15. La Commissione si è detta fiduciosa che l'articolo 72 dello statuto dei funzionari, che prevede che il tasso di rimborso medico possa essere portato al 100 % in caso di "malattia grave", sia in linea con l'articolo 25 ["Salute"] dell'UNCRPD.

16. A sostegno della sua posizione, la Commissione si è anche basata sulle conclusioni del collegio dei capi dell'amministrazione [13], basate sul lavoro svolto da un comitato interistituzionale, il comitato preparatorio per gli affari sociali ("CPAS")/comitato preparatorio per le questioni statutarie ("CPQS"), che sembrano ritenere che il quadro in vigore fosse adeguato.

17. , il Mediatore osserva tuttavia che, nella sua relazione del 2012, il CPAS ha dichiarato di non essere stato in grado di procedere a un quadro uniforme di misure compatibili con la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità per le istituzioni. Il CPAS ha osservato che un approccio, in base al quale altre istituzioni si limiterebbero ad adottare testi in vigore in seno alla Commissione, non sarebbe sufficiente a garantire il rispetto della UNCRPD. Il CPAS ha invitato le istituzioni dell'UE, all'epoca, a individuare le disposizioni dello statuto dei funzionari e di altri testi normativi adottati per la loro attuazione che potrebbero non essere conformi all'UNCRPD.[14] Il Mediatore interpreta tale invito come un riflesso del fatto che il CPAS ha ritenuto che fosse necessario fare di più per garantire il rispetto dell'UNCRPD.

18. Nonostante quanto precede, la presente indagine del Mediatore non sta esaminando se lo statuto dei funzionari sia conforme o meno alla UNCRPD. La presente indagine si concentra piuttosto sui criteri scelti dalla Commissione ai fini della classificazione di una malattia come "grave" e quindi del rimborso integrale delle spese mediche. Tali criteri sono definiti nelle DGE della Commissione. Il Mediatore ha chiesto specificamente se la Commissione intenda introdurre criteri distinti nell'ambito delle DGE e/o disposizioni speciali per il rimborso, nell'ambito dell'RCAM, delle spese mediche delle persone con disabilità.

19. La Mediatrice comprende la preoccupazione, sollevata da alcuni partecipanti alla sua consultazione, secondo cui l'applicazione del concetto di "malattia grave" alle persone con disabilità non è appropriata. In particolare, i rispondenti hanno sottolineato che, sebbene in alcuni casi possano sovrapporsi, "malattia" e "disabilità" non sono concetti identici.

20. Sebbene questo sia un punto legittimo, da un punto di vista puramente tecnico, il rimborso delle spese mediche per qualsiasi funzionario dell'UE (o familiare), comprese le persone con disabilità, può essere effettuato solo nell'ambito dell'RCAM e nel contesto dello statuto dei funzionari e delle DGE che attuano lo statuto dei funzionari. L'articolo 72 dello statuto fa riferimento alla nozione di "malattia grave" e stabilisce un regime di rimborso più favorevole per i casi che possono essere classificati come tali. La Mediatrice effettuerà pertanto la sua valutazione in questo contesto.

21. Per quanto riguarda l'applicazione dei quattro criteri delle DGE per il riconoscimento di una "malattia grave", la Commissione osserva che, sebbene i quattro criteri siano, secondo la giurisprudenza, cumulativi, la Corte si è anche pronunciata sul loro carattere interdipendente.

22. In riunione con la squadra d’inchiesta del Mediatore, i rappresentanti della Commissione hanno dichiarato che la Commissione non adotta di fatto un approccio “barrare tutte le caselle” nell’applicazione dei criteri. Piuttosto, viene applicato un approccio flessibile. Ciò significa che se una persona soddisfa un criterio in misura molto ampia, ciò può compensare il fatto che la persona non soddisfa un altro criterio in misura significativa. La Commissione ha fornito l'esempio di una decisione che ha riconosciuto l'esistenza di una "malattia grave" nel caso di un bambino con autismo, anche se non vi era alcuna aspettativa di vita ridotta.

23. La Mediatrice riconosce e accoglie con favore gli sforzi della Commissione volti ad applicare in modo flessibile i criteri per il riconoscimento di una malattia grave nel caso delle persone con disabilità. La questione per il Mediatore, tuttavia, è se questo approccio flessibile debba essere formalizzato in modo da garantire che sia applicato in modo coerente nell'interesse di tutte le persone con disabilità coperte dall'RCAM.

24. Il Mediatore riconosce che, sebbene molte disabilità non abbiano necessariamente un impatto negativo sull'aspettativa di vita, esse possono dar luogo a spese elevate e continue in termini di trattamento, farmaci o dispositivi/attrezzature speciali, che sono essenziali per massimizzare le opportunità per tale persona di partecipare pienamente ed efficacemente alla società su base di uguaglianza con gli altri. Queste spese possono essere proibitive per molte persone, specialmente se sostenute in modo continuo.

25. A titolo di esempio, una delle denunce presentate al Mediatore riguardava un bambino con perdita permanente dell'udito in entrambe le orecchie che necessitava di impianti cocleari [15]. La richiesta di riconoscere tale condizione come "malattia grave" è stata respinta in questo caso. Il Mediatore comprende i costi elevati connessi alla fornitura di tali trattamenti vitali che cambiano la vita, tra cui la valutazione, la chirurgia, il dispositivo, la riabilitazione, nonché i costi di riparazione e manutenzione. Il rimborso integrale dei costi in tali casi può fare una differenza essenziale per l'interessato rispetto al rimborso normale (80% o 85%).

26. Un quadro adeguato, che garantisca che le persone con disabilità possano ottenere il rimborso integrale delle spese mediche in determinati casi, è quindi di grande importanza per garantire che non vi sia discriminazione nei loro casi e che i loro diritti siano rispettati conformemente all'articolo 25 della UNCRPD.

27. Il Mediatore richiama l'attenzione sulla dichiarazione della Corte di giustizia secondo cui, poiché l'UE ha ratificato l'UNCRPD, le sue disposizioni sono, dal momento della sua entrata in vigore, parte integrante dell'ordinamento giuridico dell'UE [16]. Secondo la giurisprudenza della Corte, il primato degli accordi internazionali conclusi dall'UE sulle disposizioni di diritto derivato implica che tali disposizioni (ad esempio lo statuto dei funzionari) debbano, per quanto possibile, essere interpretate in modo coerente con tali accordi [17].

28. Inoltre, il fatto che la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea costituisca un diritto primario dell’Unione rafforza la necessità di interpretare il diritto derivato, come lo Statuto, alla luce dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta.

29. La Commissione si dichiara soddisfatta del fatto che lo statuto del personale, a seguito della sua revisione nel 2014, rifletta adeguatamente i requisiti dell'UNCRPD e che le DGE, che danno effetto pratico alle disposizioni in materia di assicurazione malattia contenute nello statuto del personale, operino in modo conforme ai requisiti dell'UNCRPD e della Carta dei diritti fondamentali. Il Comitato delle Nazioni Unite ha un'opinione diversa da quella della Commissione, almeno per quanto riguarda il funzionamento pratico dell'RCAM. È chiaro che il Comitato delle Nazioni Unite non ritiene che l'RCAM sia conforme all'UNCRPD nel modo in cui affronta le esigenze delle persone con disabilità. La posizione del comitato delle Nazioni Unite è che l'RCAM debba essere riveduto al fine di garantire il rispetto della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.

30. La considerazione fondamentale in questo contesto è il modo in cui viene applicato il concetto di "malattia grave". Il Mediatore ritiene che la Commissione abbia la possibilità di sviluppare ulteriormente i criteri delle DGE che disciplinano le "malattie gravi" al fine di garantire che lo statuto dei funzionari, nella pratica, rispetti l'articolo 25 della UNCRPD sulla "salute". L'articolo 26 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (UNCRPD) sull'abilitazione e la riabilitazione [18] è pertinente anche in questo contesto. Sono pertinenti anche l'articolo 21 della Carta sulla non discriminazione (anche per motivi di disabilità) e l'articolo 26 della Carta sull'integrazione delle persone con disabilità.

31. I principi di parità di trattamento e di non discriminazione esigono che situazioni analoghe non siano trattate in modo diverso e che situazioni diverse non siano trattate in modo uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato [19]. Nel presente contesto, ciò significa non applicare gli stessi criteri per valutare la gravità di condizioni diverse senza fornire una giustificazione obiettiva.

32. Il Mediatore osserva che la definizione di "disabilità", prevista nella revisione del 2014 dello statuto dei funzionari, approva l'approccio del modello sociale alla disabilità promosso dall'UNCRPD.[20] Un'interpretazione dell'articolo 72 dello statuto dei funzionari, alla luce della definizione di disabilità e tenendo conto dell'UNCRPD, consentirebbe un nuovo approccio a ciò che costituisce una "malattia grave". Ciò, a sua volta, dovrebbe eliminare le preoccupazioni espresse dal Comitato delle Nazioni Unite.

33. Il Mediatore ritiene che la Commissione dovrebbe modificare le DGE al fine di garantire che siano più appropriate ed efficaci nel valutare la gravità della situazione specifica delle persone con disabilità. Senza essere eccessivamente prescrittivi, tale obiettivo potrebbe essere conseguito mediante chiarimenti nel testo attuale, mediante l'introduzione di specifiche disposizioni supplementari o mediante una serie di criteri alternativi che prevedano specificamente il rimborso integrale delle spese mediche per le persone con disabilità.

34. Ad esempio, la Commissione potrebbe decidere di escludere il criterio della riduzione dell'aspettativa di vita quale criterio pertinente per valutare le esigenze delle persone con disabilità. In alternativa, la Commissione potrebbe prevedere che i criteri non debbano essere "cumulativi" nel caso delle persone con disabilità.

35. Il Mediatore riconosce che, nel modificare le DGE, la Commissione deve anche valutare il modo migliore per proteggere la posizione finanziaria dell'RCAM [21]. Qualsiasi modifica può comportare implicazioni di bilancio. Il Mediatore è tuttavia fiducioso che la Commissione possa presentare disposizioni che abbiano senso dal punto di vista finanziario e siano giuridicamente valide.

36. Nella sua risposta al Mediatore nel novembre 2016, la Commissione ha dichiarato di essere pronta a esaminare l'applicazione quotidiana dell'RCAM in relazione alle esigenze sanitarie connesse alla disabilità, in particolare per quanto riguarda l'adeguatezza dei criteri per le "malattie gravi". La Commissione ha dichiarato che sta valutando l'opportunità di incaricare un organismo adeguato, che coinvolga i rappresentanti delle persone con disabilità, dei lavoratori con disabilità e/o delle associazioni di persone con disabilità, di studiare la situazione attuale e, se necessario, di proporre idee e mezzi per sviluppare ulteriormente tale approccio.

37. Il Mediatore si rammarica che la Commissione non abbia ancora intrapreso alcuna azione al riguardo. Inoltre, il Mediatore ritiene che la mancata adozione da parte della Commissione di un'azione efficace, in risposta alla raccomandazione del Comitato delle Nazioni Unite del 2 ottobre 2015, costituisca cattiva amministrazione. Il Mediatore formulerà una raccomandazione al riguardo.

38. Secondo la sua comunicazione sulla diversità del luglio 2017, la Commissione "istituirà un organismo adeguato per studiare la situazione attuale e proporre idee e mezzi per alleggerire il più possibile l'onere del personale con disabilità"[22]. Il Mediatore accoglie con favore questo impegno, ma osserva che riguarda una consultazione su questioni generali e non si concentra specificamente sull'RCAM, cosa che ha dichiarato nel novembre 2016 di essere disposto a fare.

39. Alcuni dei partecipanti alla consultazione del Mediatore hanno proposto che qualsiasi riesame riguardi tutte le disposizioni relative all'RCAM, comprese le DGE, le norme comuni dell'RCAM e i relativi moduli, e che sia effettuato da esperti esterni indipendenti. Il Mediatore esorta la Commissione a prendere in considerazione questa opzione.

ii) Introduzione di un elenco di dispositivi di assistenza rimborsabili nell'ambito delle DGE

40. Nel corso dell'indagine alcuni partecipanti alla consultazione hanno sostenuto che il quadro per il rimborso dei dispositivi e delle terapie assistive nell'ambito dell'RCAM è incoerente o insufficiente [23].

41. Secondo la Commissione, l'assenza di un elenco dettagliato di dispositivi di assistenza rimborsabili nell'ambito dell'RCAM consente una maggiore flessibilità, necessaria per far fronte alle esigenze sanitarie legate alla disabilità.

42. Al fine di fornire chiarezza alle persone con disabilità, il Mediatore propone che la Commissione pubblichi un elenco non esaustivo di dispositivi di assistenza rimborsabili nell'ambito delle DGE.

43. Un partecipante alla consultazione ha suggerito che l'elenco dei prodotti assistivi prioritari (APL) dell'OMS potrebbe essere utilizzato come riferimento. È stato inoltre proposto che l'elenco sia soggetto a riesame periodico. Il Mediatore esorta la Commissione a prendere in considerazione tali opzioni.

II. Esigenze non mediche delle persone con disabilità

44. Nella sua risposta al Mediatore, la Commissione ha sottolineato che i pagamenti dell'RCAM non dovrebbero essere considerati isolatamente, in quanto i membri del personale con disabilità o i loro familiari con disabilità possono beneficiare di altri pagamenti al di fuori dell'RCAM, in particolare:

i) il raddoppio dell'assegno per figli a carico (articolo 67, paragrafo 3, dello statuto)[24],

ii) il regime di aiuti sociali per il rimborso delle spese non mediche connesse a una disabilità (articolo 76 dello statuto)[25], e

iii) soluzioni ragionevoli fornite dalle istituzioni in qualità di datori di lavoro (articolo 1 quinquies, paragrafo 4, dello statuto)[26].

45. Come osservazione preliminare, il Mediatore osserva che è improbabile che l'esistenza di tali regimi supplementari compensi una copertura insufficiente delle esigenze mediche delle persone con disabilità nell'ambito dell'RCAM. Nelle sue osservazioni, il comitato delle Nazioni Unite ha fatto specifico riferimento alla necessità di rivedere l'RCAM per garantirne la conformità alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.

46. L'esistenza di tali regimi è stata sollevata dalla Commissione presumibilmente per dimostrare che lo statuto dei funzionari nel suo complesso contribuisce al rispetto generale del modello sociale di disabilità promosso dall'UNCRPD. Sebbene tali regimi non rientrino esplicitamente nell'ambito della presente indagine, il Mediatore si esprimerà al riguardo, dato che la Commissione vi ha fatto riferimento.

47. In primo luogo, il Mediatore ritiene che tali regimi coprano in modo limitato le esigenze non mediche delle persone con disabilità e che vi siano alcune restrizioni.

48. Per quanto riguarda i pagamenti nell'ambito del regime di aiuti sociali, il Mediatore ritiene che vi sia un bilancio limitato disponibile a tal fine in ciascuna istituzione. Inoltre, il diritto al rimborso è legato a soglie specifiche per quanto riguarda il reddito familiare.

49. Secondo il Mediatore, il fatto che i pagamenti concessi nell'ambito del regime di aiuti sociali dipendano da bilanci limitati, specifici per ciascuna istituzione, può creare incoerenze nel trattamento di tali richieste da parte di membri del personale con disabilità o i cui figli hanno disabilità. Si può presumere che sia più difficile per le istituzioni più piccole accogliere le richieste qualora debbano far fronte a una serie di richieste di tali fondi. Il Mediatore ritiene pertanto che sarebbe più opportuno mettere a disposizione a tal fine una linea di bilancio distinta, comune a tutte le istituzioni dell'UE.

50. Il Mediatore suggerisce alla Commissione di effettuare una valutazione per individuare, in modo non esaustivo, le esigenze non mediche relative alle disabilità. Dovrebbe avviare una procedura per garantire che le esigenze non mediche del personale con disabilità - e delle loro famiglie - siano affrontate in modo soddisfacente, attraverso l'assegnazione di risorse sufficienti e in un quadro adeguato, nell'ambito dei regimi sociali delle istituzioni dell'UE.

51. Per quanto riguarda le soluzioni ragionevoli fornite al personale della Commissione, il Mediatore osserva che la Commissione ha adottato le sue attuali norme nel 2004, molto prima dell'entrata in vigore della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità nel 2011.

52. Il Mediatore suggerisce pertanto alla Commissione di rivedere le sue attuali norme alla luce delle disposizioni della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità che si applicano dal 2011.

53. Tale riesame dovrebbe includere la necessità di una serie di misure di alloggio. Ad esempio, i partecipanti alla consultazione hanno affermato che l'orario di lavoro può essere un problema per alcuni membri del personale con disabilità, a causa della necessità di partecipare a regolari appuntamenti medici e/o sessioni di terapia, o perché potrebbe richiedere più tempo per svolgere compiti specifici, a causa della stanchezza.

54. I partecipanti alla consultazione hanno inoltre suggerito la necessità di modificare l'attuale prassi in base alla quale il direttore diretto del membro del personale con disabilità decide in merito a ciò che costituisce una soluzione ragionevole. Sostengono che l'approccio attuale potrebbe portare a incoerenze. Il Mediatore comprende tali preoccupazioni. Ritiene che, nel rivedere le norme vigenti, la Commissione dovrebbe valutare se le decisioni sulle richieste di accomodamento ragionevole debbano essere adottate a livello centrale al fine di garantire la coerenza.

III. Formazione del personale e consultazione delle parti interessate

55. Una delle questioni sollevate dal Mediatore nella sua consultazione era se la Commissione dovesse garantire che una formazione speciale sulla gestione della disabilità fosse parte del programma di introduzione per il suo personale che lavora su questioni correlate. I partecipanti alla consultazione hanno suggerito la partecipazione obbligatoria a tale formazione per i nuovi dirigenti e gli attuali dirigenti che hanno nel loro personale persone con disabilità.

56. Il Mediatore concorda sul fatto che tale formazione dovrebbe essere obbligatoria non solo per il personale che lavora su questioni relative alla disabilità, ma anche per il personale a livello dirigenziale in generale, poiché spesso può verificarsi che nel proprio personale vi siano persone con disabilità.

57. I rappresentanti della Commissione hanno indicato che la Commissione è stata in contatto con l'allora neocostituita Associazione del personale con disabilità della Commissione europea e con il gruppo di sostegno alla disabilità della Commissione europea. Il Mediatore accoglie con favore tali contatti e il fatto che la Commissione abbia incoraggiato l'istituzione dell'Associazione del personale con disabilità nella Commissione europea.

58. Tuttavia, i rispondenti sono preoccupati per la mancanza di una consultazione strutturata tra la Commissione e le loro associazioni su questioni relative alle disabilità e in particolare nello sviluppo di politiche pertinenti, ad esempio durante la preparazione della comunicazione sulla diversità.

59. Il Mediatore suggerisce alla Commissione di stabilire contatti regolari con le associazioni dei membri del personale con disabilità o dei membri del personale i cui familiari hanno disabilità, al fine di ricevere un riscontro sull'applicazione quotidiana dell'RCAM e dei regimi sociali per le persone con disabilità. 

Conclusione

60. La Mediatrice ritiene che l'incapacità della Commissione europea di adottare misure efficaci, in risposta alla raccomandazione del Comitato delle Nazioni Unite del 2 ottobre 2015 di rivedere l'RCAM, costituisca cattiva amministrazione. La raccomandazione del comitato delle Nazioni Unite a tale riguardo è stata concepita per garantire che l'RCAM affronti le esigenze sanitarie connesse alla disabilità delle persone con disabilità in modo conforme alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. Il Mediatore formula pertanto una raccomandazione corrispondente in appresso, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo.

Raccomandazione

Sulla base della sua indagine, il Mediatore formula la seguente raccomandazione alla Commissione europea:  

Il Mediatore raccomanda che la Commissione europea si assuma immediatamente il compito di rivedere le disposizioni generali di esecuzione (che disciplinano il funzionamento dell'RCAM) al fine di garantire che in futuro le persone con disabilità siano trattate nell'ambito dell'RCAM in modo conforme alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. Ai fini della revisione delle disposizioni generali di esecuzione, la Commissione dovrebbe stabilire un calendario chiaro per la consultazione dei rappresentanti pertinenti dei membri del personale con disabilità e dei rappresentanti dei membri del personale con persone a carico con disabilità. Il processo di revisione dovrebbe concentrarsi sui criteri per il rimborso integrale delle spese mediche, ma potrebbe essere necessario prendere in considerazione anche altre questioni.

Suggerimenti per il miglioramento

1. La Commissione dovrebbe pubblicare un elenco non esaustivo di dispositivi di assistenza rimborsabili a norma delle disposizioni generali di esecuzione.

2. La Commissione dovrebbe effettuare una valutazione per individuare, in modo non esaustivo, le esigenze non mediche relative alle disabilità. Dovrebbe avviare una procedura per garantire che le esigenze non mediche dei membri del personale dell'UE - e delle loro famiglie - con disabilità siano affrontate in modo soddisfacente, attraverso l'assegnazione di risorse sufficienti e in un quadro adeguato, nell'ambito dei regimi sociali delle istituzioni dell'UE.

3. La Commissione dovrebbe rivedere le sue attuali norme in materia di "accomodamento ragionevole" per il personale con disabilità alla luce delle disposizioni dell'UNCRPD.

4. La Commissione dovrebbe garantire, laddove non sia già in corso, che una formazione speciale su come affrontare la disabilità faccia parte del programma di introduzione per il suo personale che lavora su questioni correlate, nonché per il personale a livello dirigenziale.

5. La Commissione dovrebbe stabilire contatti regolari con le associazioni di membri del personale dell'UE con disabilità o che hanno familiari con disabilità, al fine di ricevere riscontri sull'applicazione quotidiana dell'RCAM e dei regimi sociali per le persone con disabilità. La Commissione dovrebbe inoltre consultare tali associazioni in modo significativo, tempestivo e strutturato nell'elaborazione e nell'attuazione della legislazione e delle politiche che le riguardano.

La Commissione sarà informata di tale raccomandazione. A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 16 ottobre 2018.

 

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 16.7.2018

 

[1] Decisione del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, relativa allo statuto e alle condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore (94/262/CECA, CE, Euratom), GU 1994, L 113, pag. 15.

[2] Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, adottata il 13 dicembre 2006 in occasione della sessantunesima sessione dell’Assemblea generale con la risoluzione A/RES/61/106 e approvata a nome dell’Unione con decisione 2010/48/CE del Consiglio, del 26 novembre 2009 (GU 2010, L 23, pag. 35). La convenzione è disponibile al seguente indirizzo: https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html

[3] Osservazioni conclusive sull'attuazione da parte dell'UE della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità formulate dal pertinente comitato delle Nazioni Unite, 2 ottobre 2015.

[4] Punti 86 e 87 delle osservazioni conclusive.

[5] Decisione della Commissione recante disposizioni generali di esecuzione relative al rimborso delle spese mediche, entrata in vigore il 1o luglio 2007, disponibile all'indirizzo: http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf

Le DGE riflettono un accordo interistituzionale.

[6] Titolo III, capitolo 5, delle DGE.

[7] Sentenza del Tribunale della funzione pubblica 18 settembre 2007, causa F-10/07, Botos/Commissione, punti 41-44.

[8] Sentenza del Tribunale della funzione pubblica del 28 settembre 2011, Allen/Commissione europea, F-23/10, punto 79.

[9] Il gruppo di sostegno alla disabilità del Parlamento europeo ha spontaneamente trasmesso informazioni al Mediatore in seguito all'avvio dell'indagine.

[10] Tutti i documenti relativi alle indagini sono disponibili qui:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/65814/html.bookmark 

[11] Il gruppo di sostegno alla disabilità del Parlamento europeo è stato istituito nel 2003 ed è composto da funzionari del Parlamento europeo che sono persone con disabilità, prestatori di assistenza di un familiare con disabilità o che hanno un interesse professionale nelle questioni relative alla disabilità.

Il gruppo di sostegno alla disabilità della Commissione europea è un'associazione di personale della Commissione, nonché di altre istituzioni dell'UE, responsabile di una persona con disabilità o di un ritardo nello sviluppo. 

L'Associazione del personale con disabilità della Commissione europea ("ASDEC") è stata istituita nel 2017 da un piccolo gruppo di funzionari dell'UE con disabilità o condizioni di salute a lungo termine come associazione interna "de facto" per il personale con disabilità.

Il Forum europeo sulla disabilità ("FES") è una ONG che riunisce le organizzazioni rappresentative delle persone con disabilità di tutta Europa.

[12] Oltre ai contributi dei destinatari, il Mediatore ha ricevuto due contributi individuali spontanei.

[13] Tale organo comprende i capi dell'amministrazione di tutte le istituzioni dell'UE, compreso il Mediatore.

[14] Relazione CPAS (Rapport de Synthèse) del 13 marzo 2012 relativa alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.

Un impianto cocleare è un dispositivo elettronico impiantato chirurgicamente per fornire un senso del suono a una persona con una grave o completa perdita dell'udito.

[16] Sentenza della Corte del 18 marzo 2014 nella causa C-363/12, Z., punto 73; sentenza della Corte dell'11 aprile 2013 nelle cause riunite C-335/11 e C-337/11, HK Danmark, punto 30.

[17] Sentenza della Corte del 22 maggio 2014 nella causa C-356/12, Glatzel, punto 70; sentenza della Corte del 18 marzo 2014 nella causa C-363/12, Z., punto 72; sentenza della Corte dell'11 aprile 2013 nelle cause riunite C-335/11 e C-337/11, HK Danmark, punto 29; sentenza della Corte del 10 settembre 1996 nella causa C-61/94, Commissione/Germania, punto 52.

[18] A norma dell'articolo 26 dell'UNCRPD, "[g]li Stati parte adottano misure efficaci e appropriate, anche attraverso il sostegno tra pari, per consentire alle persone con disabilità di raggiungere e mantenere la massima indipendenza, la piena capacità fisica, mentale, sociale e professionale e la piena inclusione e partecipazione a tutti gli aspetti della vita. A tal fine, gli Stati parti organizzano, rafforzano ed estendono servizi e programmi globali di abilitazione e riabilitazione, in particolare nei settori della sanità, dell'occupazione, dell'istruzione e dei servizi sociali, [...]."

[19] Sentenza della Corte del 10 gennaio 2006 nella causa C ‑344/04, IATA e ELFAA, punto 95, sentenza della Corte del 12 settembre 2006 nella causa C ‑300/04, Eman e Sevinger, punto 57.

L'approccio del modello sociale alla disabilità, in contrasto con l'approccio del modello medico, suggerisce che le barriere per le persone con disabilità sono causate dal modo in cui la società è organizzata piuttosto che dalla loro menomazione e che è responsabilità della società rimuovere queste barriere.

[21] Regolamentazione comune in materia di assicurazione malattia dei funzionari delle Comunità europee, adottata di comune accordo da tutte le istituzioni comunitarie, entrata in vigore il 1° dicembre 2005, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9645-2004-INIT/it/pdf  

L'art. 52 dispone quanto segue: "(...) le istituzioni conferiscono alla Commissione il potere di stabilire, mediante disposizioni generali di esecuzione, le norme che disciplinano il rimborso delle spese al fine di tutelare l'equilibrio finanziario del regime e di rispettare il principio della copertura previdenziale che costituisce la base dell'articolo 72, paragrafo 1, primo comma, dello statuto".

[22] Comunicazione alla Commissione, Un luogo di lavoro migliore per tutti: da pari opportunità verso la diversità e l'inclusione, Bruxelles, 19.7.2017, C(2017) 5300 final.

[23] A titolo di esempio, la "guida pratica" del PMO (2014) al GIP non menziona affatto le sedie a rotelle. Nelle DGE originali (2007) esiste una regola secondo cui le "semplici sedie a rotelle manuali" possono essere rimborsate fino a 650 EUR. D'altra parte, le sedie a rotelle elettroniche e gli elementi quali schede/libri/carte di comunicazione, software di comunicazione, comunicatori sordi/ciechi e dispositivi di videocomunicazione non sembrano essere rimborsati.

[24] Il Mediatore comprende che le disposizioni dettagliate per la concessione di tale prestazione sono contenute nella conclusione 177/87 del collegio dei capi dell'amministrazione relativa all'assegno per figli a carico doppio per un figlio il cui mantenimento comporta spese gravose a causa di una disabilità o di una malattia di lunga durata (articolo 67, paragrafo 3, dello statuto dei funzionari). La seconda conclusione riveduta è stata approvata dai capi dell'amministrazione il 26 marzo 2014.

[25] Il Mediatore comprende che le disposizioni dettagliate per la concessione di tali prestazioni sono contenute negli orientamenti provvisori per l'esecuzione della linea di bilancio "Aiuti supplementari ai disabili" relativa agli stanziamenti per il benessere delle persone con disabilità, adottati il 19 febbraio 2004 dal collegio dei capi dell'amministrazione.

[26] Per quanto riguarda la Commissione, cfr. la decisione della Commissione del 7 aprile 2004 che attua l'articolo 1 quinquies, paragrafo 4, dello statuto.