Contesto della denuncia

1. Il denunciante, l'Unione britannica per l'abolizione della vivisezione (BUAV), sostiene che l'Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) ha erroneamente rifiutato di concedere al pubblico l'accesso ai documenti relativi alle proposte di sperimentazione di sostanze chimiche che utilizzano animali.

2. L'ECHA si occupa della registrazione, della valutazione, dell'autorizzazione e della restrizione delle sostanze chimiche in conformità al regolamento sulla registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (noto come regolamento REACH). Il regolamento REACH mira a migliorare la protezione della salute umana e dell'ambiente attraverso una migliore e più precoce identificazione delle principali proprietà delle sostanze chimiche. In tale contesto, l'articolo 40 del regolamento REACH impone all'ECHA di esaminare le proposte di sperimentazione di determinate sostanze chimiche prodotte o importate nell'UE. Le proposte di sperimentazione possono includere test su animali.

3. Se una proposta di sperimentazione è presentata all'ECHA, quest'ultima elabora innanzitutto un progetto di decisione che propone l'approvazione, la modifica o il rifiuto della proposta di sperimentazione. La società che presenta la proposta (il dichiarante) ha quindi la possibilità di commentare la bozza. Il fascicolo viene quindi inviato alle autorità competenti degli Stati membri (MSCA), ciascuna delle quali può formulare osservazioni al riguardo. Infine, una decisione sulla proposta di sperimentazione è adottata dal comitato degli Stati membri (MSC) dell'ECHA.

4. Il 21 giugno 2012 il denunciante, nel tentativo di comprendere il motivo per cui sono state approvate proposte di sperimentazione che includevano test su animali, ha chiesto all'ECHA di darle accesso pubblico [1] a determinati documenti, vale a dire:

1) progetti di lettere di decisione relative a proposte di sperimentazione per tre sostanze chimiche denominate;

2) osservazioni del dichiarante relative alle stesse tre sostanze;

3) proposte di modifica delle MSCA relative alle tre sostanze;

4) Decisioni finali e lettere di accompagnamento relative alle tre sostanze;

5) Il "controllo di conformità" per una quarta sostanza (CETIOL CC) discusso nella 19a riunione MSC.

5. L’ECHA ha quindi inviato al denunciante le lettere di accompagnamento e le decisioni definitive espunte di cui al punto 4) del precedente punto 4. Tuttavia, essa ha rifiutato di concedere l’accesso agli altri documenti. Ha cercato di giustificare la sua decisione sostenendo che la divulgazione dei documenti avrebbe dato un "quadro fuorviante" di una lunga e complessa discussione scientifica con diverse parti. Inoltre, la divulgazione dei documenti pregiudicherebbe l’indipendenza dell’ECHA, delle MSCA e delle MSC, in quanto consentirebbe di esercitare pressioni su di esse.

6. Il denunciante ha quindi presentato una domanda di conferma per l'accesso ai progetti di lettere di decisione, alle osservazioni dei dichiaranti e alle proposte di modifica MSCA relative a due delle tre sostanze (ossia quelle relative ai riferimenti ECHA TPE-D-0000001417-76-06/F e TPE-D-0000001517-74-06/F).

7. L'ECHA ha risposto affermando che la divulgazione dei documenti avrebbe 1) fornito un quadro fuorviante a coloro che non avrebbero seguito l'intera discussione; 2) minare l'indipendenza dell'ECHA, delle MSCA e delle MSC; 3) limitare lo spazio per pensare all'MSC; 4) consentire l'identificazione delle posizioni degli Stati membri, comprese le posizioni contrarie alla decisione finale "unanime" dell'MSC (raggiungere l'unanimità e il compromesso sarebbe quindi più difficile se le decisioni iniziali degli Stati membri fossero rese pubbliche, danneggiando così il dibattito scientifico); 5) i membri (dell'MSC) potrebbero essere soggetti a pressioni esterne, il che potrebbe ostacolare il consenso e compromettere gravemente il processo decisionale dell'MSC; 6) non vi era alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione in quanto a) le parti interessate possono partecipare a discussioni non riservate in seno all'MSC e il denunciante si è avvalso di tale opportunità, b) i verbali dell'MSC sono successivamente pubblicizzati e c) il denunciante ha avuto accesso alle decisioni finali e alle lettere di accompagnamento.

8. Il denunciante si è quindi rivolto al Mediatore.

L'indagine

9. Il denunciante sostiene che l'ECHA ha erroneamente rifiutato di concedere l'accesso del pubblico ai documenti relativi alle proposte di sperimentazione di sostanze chimiche con i riferimenti TPE-D-0000001417-76-06/F e TPE-D-0000001517-74-06/F dell'ECHA.

10. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto il parere dell'ECHA sulla denuncia e, successivamente, le osservazioni dei denuncianti in risposta al parere dell'ECHA. I suoi servizi hanno inoltre effettuato un'ispezione del fascicolo dell'ECHA relativo al caso. Il progetto di raccomandazione del Mediatore tiene conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti.

Asserzione di mancata concessione dell'accesso del pubblico ai documenti

Argomenti presentati al Mediatore

11.  Il denunciante sostiene che non vi è motivo di ritenere che la divulgazione dei documenti possa indurre in errore. Semmai, la divulgazione rischia di far luce sulla decisione finale dell'ECHA. Il denunciante aggiunge che è la decisione finale dell’ECHA che fornisce un quadro incompleto e che pertanto induce in errore. Aggiunge che il denunciante, in quanto organizzazione di esperti con molti anni di esperienza nella sperimentazione animale, con una vasta esperienza nelle discussioni REACH, può comprendere appieno le complesse discussioni scientifiche. Il denunciante afferma che l'accesso ai documenti richiesti gli consentirebbe di comprendere meglio cosa fa l'ECHA. L'accesso eviterebbe inoltre che il pubblico debba indovinare cosa accade a porte chiuse presso l'ECHA. Ha aggiunto che la segretezza rende il pubblico sospettoso che l'ECHA abbia qualcosa da nascondere e danneggia la fiducia del pubblico nel lavoro normativo dell'ECHA.

12. Il denunciante sostiene inoltre che, anche se alcune persone potessero essere indotte in errore dai documenti divulgati, la divulgazione dei documenti non pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell'ECHA. A tale riguardo, ha sostenuto il denunciante, è inerente al regime di trasparenza dell'accesso del pubblico che una persona che richiede l'accesso ai documenti potrebbe non comprendere il documento divulgato. La persona potrebbe anche travisare i documenti nella sfera pubblica. Tuttavia, ciò non giustifica il rifiuto di divulgare documenti. Il denunciante ha inoltre affermato che, in ogni caso, l'ECHA ha sempre la possibilità di pubblicare, insieme alle informazioni che rilascia, qualsiasi spiegazione o informazione aggiuntiva desideri se ritiene che la divulgazione del documento crei malintesi.

13. Il denunciante sottolinea inoltre che la divulgazione è in realtà suscettibile di migliorare la comprensione da parte del pubblico dei processi dell'ECHA e l'attenta considerazione che l'ECHA presta alle decisioni, in particolare a quelle che richiedono test sugli animali.

14. Il denunciante aggiunge che, se la divulgazione dovesse rivelare qualsiasi difetto nel processo decisionale dell'ECHA, il dibattito pubblico in relazione a tale difetto porterebbe di fatto a un miglioramento del processo decisionale dell'ECHA.

15. Per quanto riguarda l'argomentazione secondo cui la divulgazione comprometterebbe l'indipendenza dell'ECHA, delle MSCA e delle MSC a causa della pressione esterna esercitata a seguito della divulgazione, il denunciante sostiene che tale argomentazione è errata. Sottolinea che è l'essenza stessa della democrazia che l'ECHA debba essere oggetto di attività di lobbying da parte dei cittadini. Il considerando 2 del regolamento (CE) n. 1049/2001 afferma che "l'apertura consente ai cittadini di partecipare più strettamente al processo decisionale e garantisce che l'amministrazione goda di maggiore legittimità e sia più efficace e più responsabile nei confronti dei cittadini in un sistema democratico. L'apertura contribuisce a rafforzare i principi di democrazia e di rispetto dei diritti fondamentali sanciti dall'articolo 6 del trattato UE e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea."

16. Il denunciante sostiene pertanto che l'ECHA dovrebbe essere aperta alle attività di lobbying. Aggiunge che è probabile che le attività di lobbying siano più utili (per l'ECHA) se ben informate.

17. Il denunciante aggiunge, nonostante le osservazioni generali di cui sopra, che le attività di lobbying non potevano essere utilizzate per influenzare le decisioni specifiche trattate dai documenti richiesti poiché il processo decisionale in questione è già terminato. L'unico effetto della divulgazione sarebbe quello di rivelare qualcosa che potrebbe essere oggetto di legittime attività di lobbying in futuro, migliorando così la qualità del processo decisionale dell'ECHA e garantendone la conformità al regolamento REACH.

18. Per quanto riguarda l'argomento dell'ECHA secondo cui il consenso degli Stati membri sarebbe difficile da raggiungere se le posizioni degli Stati membri fossero rese note, il denunciante afferma che il fatto che si possa ritenere che uno Stato membro abbia cambiato posizione in un processo non è una cosa negativa. Ciò riflette semplicemente il fatto che la scienza, e la tossicologia in particolare, è complicata. I tossicologi ragionevoli possono non essere d'accordo su quali test siano appropriati in circostanze particolari. Allo stesso modo, una persona può diventare convinta dalla visione di un'altra persona, e quindi cambiare idea, durante un processo. Il sistema funziona correttamente, insiste il denunciante, quando il dialogo porta a tali risultati. I disaccordi su questioni scientifiche sono, sostiene il denunciante, sia attesi che sani. Non c'è motivo, insiste il denunciante, per cui il percorso iterativo che le discussioni intraprendono dovrebbe essere nascosto al pubblico, specialmente dopo che la decisione è stata presa, quando i partecipanti non hanno più bisogno di uno "spazio per pensare". Occorre pertanto individuare le posizioni degli Stati membri (il denunciante, tuttavia, non si oppone all'esclusione dei nomi delle persone che rappresentano gli Stati membri identificati (membri dell'MSCA e dell'MSC).

19. Per quanto riguarda la questione dell'interesse pubblico prevalente, il denunciante presenta argomentazioni dettagliate in relazione a una posizione adottata dall'ECHA in relazione all'esecuzione di un particolare tipo di test utilizzando animali. Il denunciante teme che questi test sugli animali siano inutili e contrari a una scheda informativa precedentemente prodotta dall'ECHA (sostiene che se la scheda informativa fosse seguita salverebbe la vita di 4,5 milioni di animali (i test utilizzano 480 animali per sostanza). È in relazione a tale problema che il denunciante desidera visionare i documenti in questione. Desidera verificare se le due sostanze chimiche giustifichino l'uso di test sugli animali.

20. A tale riguardo, il denunciante sostiene che esiste un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti relativi alla sperimentazione animale. Il denunciante osserva che la sperimentazione animale è oggetto di gravi controversie pubbliche. Mentre esiste, afferma il denunciante, un sostegno pubblico per la sperimentazione animale quando viene utilizzata per trovare cure per gravi malattie umane, vi è meno sostegno pubblico per l'uso della sperimentazione animale quando viene utilizzata per dimostrare la sicurezza delle sostanze chimiche non mediche. A tale riguardo, il denunciante sottolinea che l'articolo 25 del regolamento REACH stabilisce che la sperimentazione animale dovrebbe essere l'ultima risorsa [2].

21. Infine, per quanto riguarda il fatto che il rappresentante della denunciante è autorizzato a partecipare alla parte non riservata delle riunioni MSC, la denunciante afferma che il rappresentante della denunciante è vincolato da un obbligo di riservatezza che le impedisce di rendere pubbliche le informazioni discusse in tale riunione. Pertanto, l'interesse del pubblico all'accesso del pubblico non è soddisfatto dall'accesso limitato dato al rappresentante del denunciante.

22. Nel suo parere l'ECHA, a titolo di informazioni di base, illustra in primo luogo le fasi della procedura seguita quando una proposta di sperimentazione è presentata all'ECHA. Essa afferma che tale procedura e il relativo processo decisionale sono caratterizzati da trasparenza. La divulgazione dei documenti è una parte importante di questo processo. Osserva che l'esito della consultazione con terzi, comprese le risposte dell'ECHA a tali consultazioni, è disponibile sul sito web dell'ECHA. Sono inoltre disponibili le decisioni finali, con un link ai corrispondenti fascicoli di registrazione diffusi presentati dal dichiarante. I verbali delle riunioni MSC sono pubblicati anche online. Inoltre, afferma l'ECHA, le parti interessate possono partecipare a discussioni non riservate presso l'MSC.  Infatti, osserva che il denunciante si è avvalso di tale opportunità. Inoltre, afferma l'ECHA, il denunciante potrebbe anche avere accesso a informazioni riservate attraverso la sua organizzazione sorella (ECEAE - European Coalition to End Animal Experiments), che è una parte interessata accreditata che partecipa regolarmente alle riunioni MSC.

23. L'ECHA osserva che il Mediatore ha posto sei domande all'avvio dell'indagine. all'ECHA è stato chiesto 1) di spiegare perché, alla luce del contenuto specifico di ciascuno dei documenti controversi, essa ritiene che la divulgazione di ciascun documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell'ECHA; 2) spiegare con precisione la natura della pressione che ritiene sarebbe esercitata sui decisori che hanno preso parte alle deliberazioni in questione, in particolare quando tali deliberazioni si sono ormai concluse; 3) spiegare perché ritiene che tale pressione sarebbe considerata "pressione indebita"; 4) spiegare con precisione in che modo tale pressione pregiudicherebbe seriamente il suo processo decisionale, in particolare dopo l'adozione della decisione controversa; 5) di esprimere il proprio punto di vista sulle argomentazioni sollevate dal denunciante in relazione a un interesse pubblico prevalente alla divulgazione; e 6) di pronunciarsi, alla luce della sua conoscenza del contenuto dei documenti non divulgati, sull'esistenza di altri interessi pubblici che dovrebbero essere presi in considerazione anche al momento di determinare l'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

24. In risposta alla prima questione, l'ECHA sostiene che l'accesso ai documenti richiesti dovrebbe essere negato sulla base dell'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento 1049/2001, ai sensi del quale "l'accesso a un documento contenente pareri per uso interno nell'ambito di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione interessata è rifiutato anche dopo l'adozione della decisione qualora la divulgazione del documento pregiudichi gravemente il processo decisionale dell'istituzione, a meno che non sussista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione". Essa sostiene che il processo decisionale dell'ECHA sarebbe ostacolato se i documenti fossero divulgati, in quanto la divulgazione passerebbe da un processo decisionale basato sull'efficace fornitura di una consulenza scientifica e tecnica obiettiva a un processo decisionale basato su considerazioni politiche. Secondo l'ECHA, la divulgazione di tali documenti 1) impedirebbe il raggiungimento di un accordo unanime in seno al CSM, 2) ridurrebbe la qualità dei dibattiti e 3) porterebbe a decisioni soggettive. Infatti, secondo l’ECHA, l’ECHA, le MSC e le MSCA, al fine di evitare pressioni da parte dei gruppi di interesse, si autocensurerebbero. Discuteranno gli argomenti sulla base di dichiarazioni pre-preparate, senza alcun dibattito. 

25. L’ECHA afferma inoltre, ancora una volta, che la divulgazione di singoli documenti fornirebbe un’immagine fuorviante di un caso. Le persone che esaminano tali documenti non sarebbero in grado di comprendere l'esito di una lunga e complessa discussione scientifica. L’ECHA sostiene che anche il denunciante stesso ha frainteso lo status delle lettere di notifica. L’ECHA ha sottolineato, a tale riguardo, che tali lettere non hanno valore vincolante né fanno parte della decisione finale.

26. In risposta alla seconda questione, per quanto riguarda la natura della pressione che la divulgazione avrebbe esercitato sui responsabili delle decisioni, l’ECHA sostiene che tale pressione deriverebbe dal fatto che i responsabili delle decisioni si limiterebbero nel dibattito su una questione delicata, a causa della pressione esercitata dall’industria e dalle ONG.

27. Per quanto riguarda la terza questione, sul motivo per cui tale pressione sarebbe "indebita", l'ECHA afferma che, in caso di divulgazione dei documenti richiesti, la posizione difesa dai membri MSC diventerebbe identificabile, poiché l'elenco dei membri MSC è disponibile sul sito web dell'ECHA. Pertanto, i membri del comitato MSC non sarebbero più liberi di presentare le loro posizioni e subirebbero pressioni da parte di ONG e gruppi di interesse, trasformando così un dibattito scientifico in un dibattito politico.

28. In risposta alla quarta domanda, l'ECHA ribadisce che, se le commissioni non sono in grado di proporre e discutere francamente le proposte di sperimentazione sugli animali, l'obiettivo di affrontare adeguatamente le proprietà delle sostanze chimiche potrebbe non essere affrontato. Di conseguenza, l'obiettivo del regolamento REACH (proteggere la salute umana e l'ambiente) sarebbe messo a rischio. Inoltre, una decisione in un caso può causare pressioni su futuri casi simili. Ciò potrebbe mettere in pericolo la qualità e la solidità delle decisioni future.

29. Per quanto riguarda la quinta questione, relativa alla presentazione di argomenti relativi all'asserita mancanza di interesse pubblico prevalente da parte dell'ECHA nella richiesta del denunciante, l'ECHA sostiene che le lettere di notifica richieste contengono informazioni di natura generale, che non derivano dal processo decisionale relativo alle proposte di sperimentazione. Inoltre, le lettere di notifica non hanno valore vincolante. Pertanto, la divulgazione delle lettere di notifica non aggiungerebbe sostanzialmente a ciò che era già di pubblico dominio. Inoltre, l’ECHA ha ritenuto che il denunciante, tramite l’ECEAE, abbia già avuto accesso alle informazioni richieste e, di conseguenza, non sussiste alcun interesse pubblico prevalente tutelato dalla divulgazione dei documenti.

30. Per quanto riguarda la sesta questione relativa all’esistenza di altri interessi pubblici da prendere in considerazione per determinare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, l’ECHA non ne ha individuato alcuno.

31. L'ECHA afferma inoltre che occorre tenere conto degli interessi dei membri delle MSC al fine di garantire la loro sicurezza e la loro vita privata. A tale riguardo, l’ECHA afferma che, se i nomi dei membri del CSM fossero resi pubblici, essi potrebbero essere collegati ai pareri da essi espressi in materia di sperimentazione animale nel CSM. L'ECHA fa inoltre riferimento alla necessità di tutelare gli interessi dei dichiaranti. Afferma che se i commenti dei dichiaranti a sostegno della sperimentazione animale sono resi pubblici, tali commenti potrebbero incidere sulla privacy e sulla sicurezza delle persone in tali società. Inoltre, le aziende associate alla sperimentazione animale potrebbero perdere i loro clienti.

32. Infine, l’ECHA afferma che l’onere amministrativo in questione, se dovesse omettere i documenti prima della divulgazione, inciderebbe negativamente sulla sua capacità di valutare l’uso sicuro delle sostanze.

33. Nelle sue osservazioni al Mediatore sul parere dell'ECHA, il denunciante afferma che l'ECHA non ha fornito alcun motivo per cui l'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 1049/2001 si applichi alla richiesta di divulgazione dei documenti. Essa sostiene che l’argomento secondo cui i documenti richiesti sarebbero indotti in errore in caso di divulgazione è irrilevante. Insiste sul fatto che la logica del regolamento (CE) n. 1049/2001 non comprende la garanzia che le persone non siano indotte in errore dalla divulgazione di documenti. Inoltre, afferma il denunciante, l’ECHA non ha spiegato perché tale rischio possa sussistere quando i documenti sono divulgati insieme e nel loro complesso.

34. Il denunciante sostiene inoltre che l'articolo 4, paragrafo 3, secondo trattino, del regolamento 1049/2001 non è applicabile in quanto i documenti non erano semplicemente per uso interno dell'ECHA (il denunciante afferma che i documenti provenivano dall'esterno dell'ECHA e sono stati condivisi con persone esterne all'ECHA).

35. Il denunciante sostiene inoltre che la divulgazione non può avere alcun effetto sul comportamento delle parti che partecipano a un processo decisionale quando tale processo decisionale è già terminato. Afferma che, poiché le deliberazioni si sono concluse in questo specifico processo decisionale, non può essere esercitata alcuna pressione su tale processo. Secondo il denunciante, le affermazioni dell'ECHA secondo cui sarà esercitata una pressione sul processo decisionale sono meramente speculative, non supportate da alcuna prova e ingiuriose per l'integrità del personale dell'ECHA.

36. Il denunciante aggiunge che i membri di MSC e MSCA partecipano a un processo di regolamentazione fornendo consulenza scientifica. L'argomento secondo cui gli individui coinvolti nel processo normativo travisarebbero o sopprimerebbero la loro vera opinione scientifica, semplicemente perché i documenti preliminari potrebbero diventare disponibili dopo il processo decisionale, travisa la natura del loro coinvolgimento nel processo.

37. Il denunciante insiste inoltre sul fatto che le ONG e i rappresentanti dell'industria, nella misura in cui svolgono attività di lobbying, sono attori all'interno del normale processo democratico. Ha aggiunto che i dichiaranti sono liberi di esercitare pressioni sugli Stati membri con il loro caso scientifico. Inoltre, è difficile vedere come documenti relativi a una sostanza diversa possano aiutare un dichiarante nella valutazione del proprio prodotto chimico. Pertanto, secondo il denunciante, l'ECHA non ha fornito alcuna prova di come la pressione possa compromettere il processo decisionale in questione.

38. Inoltre, l'affermazione dell'ECHA secondo cui la possibilità di una pubblicazione successiva potrebbe incidere sulle possibilità di trovare un compromesso sui progetti di decisione all'interno del CSM, in altri casi, è altrettanto priva di sostanza: questa posizione trascura di considerare che, in caso di disaccordo che non può essere risolto durante il normale processo decisionale, la politica legislativa dell'ECHA prevede che debba essere seguita una procedura centralizzata e che la decisione sia adottata dalla Commissione conformemente al considerando 67 del regolamento REACH.

39. Per quanto riguarda l'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, il denunciante sostiene che la trasparenza stessa costituisce un interesse pubblico prevalente. Essa aggiunge che, anche se una lettera di notifica non ha valore vincolante, ciò non significa che essa non sia pertinente, in particolare quando può contenere alcuni elementi che confermano l’importanza dell’interesse pubblico in gioco.

40. Il denunciante sostiene inoltre che l'ECHA non ha formulato alcuna osservazione sulla "decisione Honeywell" della commissione di ricorso dell'ECHA [3], in cui la commissione di ricorso ha stabilito che l'ECHA non aveva rispettato le disposizioni del regolamento REACH in materia di test sugli animali. La "decisione Honeywell" della commissione di ricorso dell'ECHA dimostra, secondo il denunciante, la pertinenza dell'interesse pubblico all'accesso ai documenti richiesti.

41. Il denunciante afferma che nessuna istituzione o agenzia dell'UE può impedire la divulgazione di documenti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 semplicemente dichiarando che è disposta a divulgare altri documenti.

42. Per quanto riguarda il diritto alla privacy, il denunciante sostiene che le MSCA e i membri di MSC svolgono un ruolo pubblico e che, in ogni caso, non vi è alcun rischio per la loro sicurezza. Tuttavia, il denunciante non si oppone all'anonimizzazione dei nomi delle MSCA e dei membri di MSC. Inoltre, non si oppone alla redazione di alcuna informazione commerciale nei documenti.

Valutazione del Mediatore che ha portato a un progetto di raccomandazione

Sull’argomento secondo cui la divulgazione del documento potrebbe indurre in errore il pubblico

43. Per quanto riguarda l’argomento secondo cui la divulgazione al pubblico dei documenti potrebbe indurre in errore il pubblico, il Mediatore rileva anzitutto che i suoi servizi hanno ispezionato i documenti in questione. Sulla base di tale ispezione, il Mediatore osserva che, sebbene i documenti siano tecnici, non ritiene che possano indurre in errore qualsiasi persona interessata ragionevolmente informata.

44. In ogni caso, il Mediatore non ritiene che la complessità di un documento giustifichi il rifiuto di concedere l’accesso del pubblico a tale documento. È vero che alcuni documenti altamente tecnici in possesso delle istituzioni dell’Unione potrebbero essere pienamente compresi solo da esperti. Tuttavia, una siffatta eventualità non può, isolatamente, giustificare il rifiuto di concedere al pubblico l’accesso a tali documenti.  Infatti, osserva il Mediatore, molti documenti estremamente complessi sono pubblicati quotidianamente dalle istituzioni dell'UE.

45. Il Mediatore osserva che, in ogni caso, un’istituzione dell’Unione può, se lo ritiene necessario al momento della divulgazione di un documento, fornire, insieme a tale documento, tutte le spiegazioni supplementari necessarie e utili per promuovere una migliore comprensione di tale documento. Questo principio si applica a qualsiasi documento che le istituzioni mettono a disposizione in modo proattivo nell'ambito della loro normale politica di comunicazione e a qualsiasi documento che mettono a disposizione a seguito di una richiesta di accesso del pubblico ai documenti. Nel caso in cui persista un malinteso in relazione a un documento e tale malinteso si traduca in pressioni (cfr. infra) sulle istituzioni interessate, nulla impedisce alle istituzioni interessate di chiarire il malinteso che si è verificato.

46. Il Mediatore ritiene non solo che questa argomentazione sia errata, ma che invocarla comporti il rischio che l'istituzione appaia prepotente e paternalistica nei confronti del pubblico.

Il processo decisionale

47. L'argomento principale di pertinenza dell'ECHA riguarda la tutela dei suoi processi decisionali. I processi decisionali di un'istituzione possono essere compromessi, nel periodo precedente l'adozione di una decisione, a causa della possibilità che terzi, avendo accesso al documento che sarà utilizzato dai decisori per prendere la loro decisione, esercitino "indebite pressioni" sui decisori. Secondo l'ECHA, tale "pressione indebita" sui responsabili delle decisioni potrebbe essere diretta a modificare i tempi (ad esempio, esercitando pressioni indebite sui responsabili delle decisioni affinché cessino di deliberare e prendano una decisione rapida) o a modificare il contenuto della decisione (ad esempio, esercitando pressioni per ottenere risultati alternativi). Tuttavia, al fine di dimostrare l’esistenza di un siffatto rischio, l’ente interessato deve fornire una spiegazione che dimostri che tale pressione indebita sui decisori è ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetica. Tale spiegazione dovrebbe riguardare non solo la probabile esistenza di pressioni indebite sui responsabili delle decisioni, ma anche la probabilità che tali pressioni indebite sui responsabili delle decisioni siano di natura e intensità tali da compromettere seriamente il processo decisionale.

48. La pubblicazione di un documento utilizzato in un particolare processo decisionale non può, dopo che la decisione è stata presa, dare luogo a pressioni dirette sui decisori affinché modifichino i tempi o il contenuto di tale decisione specifica.

49. I documenti richiesti sono i seguenti:

1) Progetto di lettere di decisione dell'ECHA relative a proposte di sperimentazione per due sostanze chimiche denominate;

2) osservazioni del dichiarante relative ai progetti di lettere di decisione;

3) Proposte di modifica delle MSCA relative ai progetti di lettere di decisione.

50. Il Mediatore ha esaminato i documenti in questione [4]. Può confermare che le informazioni ivi contenute possono effettivamente essere qualificate come "opinioni per uso interno nell'ambito di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione". Le opinioni ivi espresse sono certamente "opinioni". Inoltre, tali punti di vista erano destinati ad essere utilizzati, e in realtà sono stati utilizzati, nel processo decisionale interno dell’ECHA [5].

51. Avendo stabilito che i documenti contengono "opinioni per uso interno" nel processo decisionale dell'ECHA, occorre esaminare se la divulgazione dei documenti, dopo la conclusione del processo decisionale dell'ECHA, pregiudicherebbe gravemente tale processo decisionale.

52. Secondo l’ECHA, l’accesso ai documenti richiesti comporterebbe un passaggio da un processo decisionale basato sull’efficace fornitura di pareri scientifici e tecnici oggettivi a un processo decisionale basato su considerazioni politiche. Ciò, secondo l'ECHA, ridurrebbe la qualità dei dibattiti e condurrebbe a decisioni soggettive. L’ECHA sostiene che gli autori di tali documenti si autocensurerebbero al fine di evitare pressioni da parte di gruppi di interesse, quali gli interessi dell’industria e le ONG. Gli autori di tali documenti, invece, sceglierebbero di discutere gli argomenti sulla base di dichiarazioni pre-preparate, senza alcun dibattito. 

53.  Il Mediatore riconosce che l’ECHA, al fine di svolgere correttamente il suo complesso ruolo tecnico di valutazione dei pericoli delle sostanze chimiche, deve adottare tutte le misure necessarie per garantire che i suoi processi decisionali siano in grado di ottenere il pieno e franco punto di vista scientifico di coloro che partecipano a tale processo. Infatti, l'esame dei documenti da parte del Mediatore rivela che i processi decisionali in questione erano effettivamente caratterizzati da una discussione scientifica ampia e approfondita.

54. Il Mediatore concorda sul fatto che la questione della sperimentazione animale ai fini dell'autorizzazione all'uso di sostanze chimiche è una questione particolarmente delicata. È ragionevolmente prevedibile che gli attori della società civile, in particolare quelli che hanno come obiettivo primario la protezione degli animali, possano cercare di esercitare pressioni sul processo decisionale dell'ECHA al fine di garantire che siano approvati pochi o nessun test che utilizza animali. Inoltre, è ragionevolmente prevedibile che gli interessi dell’industria possano cercare di esercitare pressioni sull’ECHA affinché non imponga l’obbligo di effettuare determinati test sugli animali, dati i costi aggiuntivi sostanziali che tali test possono comportare per un’industria.

55. Occorre rilevare che le parti interessate cercheranno di esercitare pressioni sul processo decisionale dell’ECHA indipendentemente dal fatto che i documenti relativi a tale processo siano o meno resi pubblici.

56. Va inoltre osservato che tutte le pressioni esercitate da terzi, che cercano di dialogare con l'ECHA solo su questioni scientifiche, sono pressioni del tutto legittime e utili. Infatti, tale pressione può cercare di migliorare il processo decisionale dell’ECHA individuando opzioni alternative che sono state trascurate, e persino errori che potrebbero essersi verificati, nel processo decisionale dell’ECHA.

57. Per quanto riguarda il caso specifico in esame, un attento esame dei vari documenti MSCA esaminati dal Mediatore la porta a concludere che gli Stati membri interessati potrebbero non avere obiezioni alla pubblicazione delle proposte di modifica delle sue MSCA. Inoltre, l’ECHA non ha fornito alcuna prova di essersi consultata con gli Stati membri per stabilire se essi nutrano effettivamente preoccupazioni in merito alla divulgazione dei documenti [6].

58. Per quanto riguarda le osservazioni dei dichiaranti, esse esprimono un parere scientifico sulla necessità di ulteriori prove. Anche nel caso in cui la divulgazione di tali opinioni desse luogo a pressioni da parte di terzi, che cercano di dialogare con l’ECHA solo su questioni scientifiche, tale pressione è del tutto legittima e utile. In effetti, tale pressione può cercare di migliorare il processo decisionale dell'ECHA individuando opzioni alternative che sono state trascurate e persino errori che potrebbero essersi verificati.

59. Per quanto riguarda la mancata divulgazione dei progetti di decisione, il Mediatore non ravvisa alcun motivo per cui l'ECHA non possa divulgare tali documenti. Osserva che molti progetti di decisione possono sostenere l'uso di test sugli animali e possono quindi dar luogo a pressioni da parte dei gruppi di interesse. Tuttavia, lo stesso commento potrebbe essere fatto per molte decisioni finali dell'ECHA, dato che queste possono anche sostenere l'uso di test che utilizzano animali. Queste decisioni finali sono, ovviamente, rese pubbliche, senza alcun timore da parte dell'ECHA che la loro pubblicazione dia luogo all'autocensura da parte dell'ECHA.  Non è quindi credibile che l’ECHA sostenga che si autocensurerebbe se i progetti di decisione fossero resi pubblici dopo la conclusione di un processo decisionale.

60. Va inoltre sottolineato che la divulgazione di tali progetti di decisione è essenziale per la comprensione del processo decisionale dell'ECHA, in quanto rivela il punto di partenza per le deliberazioni dell'ECHA.  

61. Gli stessi punti possono essere fatti per quanto riguarda le osservazioni dei dichiaranti, che sono anche vitali per la comprensione del processo decisionale dell'ECHA.

62. Alla luce di quanto precede, il Mediatore presenterà un progetto di raccomandazione conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo.

Il progetto di raccomandazione

Sulla base dell'indagine relativa a tale denuncia, il Mediatore presenta all'ECHA il seguente progetto di raccomandazione:

L'ECHA dovrebbe divulgare i progetti di decisione richiesti.

L'ECHA dovrebbe divulgare le osservazioni del dichiarante.

L'ECHA dovrebbe divulgare le proposte di modifica delle MSCA.

L'ECHA e il denunciante saranno informati del progetto di raccomandazione.  Conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, l'ECHA invia un parere circostanziato entro il 31 marzo 2015. Il parere circostanziato potrebbe consistere nell'accettazione del progetto di raccomandazione e in una descrizione delle modalità di attuazione.

 

Emily O'Reilly

Fatto a Strasburgo, il 12 dicembre 2014