Fatto conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo [1]

Lo sfondo

1. Il presente caso riguarda una denuncia presentata da un'associazione di genitori delle scuole europee contro la decisione della Commissione europea di recuperare fondi presso le scuole europee.

2. Lo statuto delle scuole europee, adottato nel 1957, è stato modificato da una convenzione conclusa tra gli Stati membri e l'UE nel 1994 [2]. Secondo lo statuto delle scuole europee, lo scopo delle scuole è quello di educare insieme i figli del personale delle istituzioni dell'UE. Anche altri bambini possono frequentare le scuole europee alle condizioni stabilite dal consiglio superiore [3].

3. Il consiglio dei governatori è composto da rappresentanti di ciascuno Stato membro, della Commissione, del comitato del personale e delle associazioni dei genitori [4]. Ha poteri decisionali in materia di istruzione, bilancio e amministrazione [5].

4. In base alle norme di attuazione, vi sono tre categorie di alunni ammessi alle scuole europee: i) figli del personale delle istituzioni dell'UE (categoria I), ii) figli del personale di organizzazioni o istituzioni che hanno concluso un accordo con le scuole europee (categoria II) e iii) figli di genitori privati retribuiti (categoria III).

5. Per quanto riguarda gli studenti senza sezione linguistica [6] («SWALS»), l'articolo 16 della decisione del consiglio dei governatori del 28 e 29 aprile 1998 («decisione del consiglio dei governatori del 1998») stabilisce quanto segue: "Se una delle sezioni linguistiche delle scuole europee corrispondenti alla lingua materna di un alunno di categoria I o II non è aperta nella scuola, tale alunno ha diritto all'insegnamento nella lingua che è la sua lingua materna (L1) [...]." Questa stessa disposizione stabilisce inoltre: "Le disposizioni di cui sopra si applicano agli alunni della categoria III solo se il corso in questione è già stato creato."

6. Nella riunione del 14-16 aprile 2010 il consiglio dei governatori ha approvato il discarico per l'esecuzione del bilancio 2008, con il voto contrario della Commissione.

7. Il 29 aprile 2010 la Commissione ha avviato un procedimento di recupero nei confronti di diverse scuole per il periodo 2008-2010. Secondo la Commissione, le scuole interessate avevano offerto corsi di lingua madre (L1) a SWALS in violazione della decisione del consiglio superiore del 1998.

8. Il 30 settembre 2010 il segretario generale delle scuole europee ha scritto alla Commissione affermando che l'avvio di un procedimento di recupero da parte della Commissione si basava su un'interpretazione restrittiva della decisione del consiglio superiore del 1998. Propone di chiudere progressivamente i corsi esistenti al fine di tutelare le legittime aspettative degli alunni e dei loro genitori ed evitare situazioni dannose per gli alunni.

9. Il 20 ottobre 2010 il denunciante ha scritto alla Commissione sostenendo che i procedimenti di recupero, avviati unilateralmente, costituivano una grave minaccia per la governance delle scuole europee.

10. Il 22 novembre 2010 la Commissione ha risposto al denunciante che esso svolge un duplice ruolo all'interno delle scuole europee, in particolare in qualità di membro del consiglio superiore e anche in qualità di fornitore di fondi che rappresentano circa il 60% del bilancio delle scuole europee. Essa ha aggiunto di essere tenuta ad avviare un procedimento di recupero in quanto i corsi in questione sono stati impartiti in violazione della decisione del Consiglio dei governatori del 1998.

L'indagine

13. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulle seguenti accuse e affermazioni:

Accuse

(1) La Commissione non aveva l'autorità giuridica per chiedere il rimborso alle scuole europee per le lezioni di lingua materna per SWALS.

(2) Anche supponendo che la Commissione potesse chiedere alle scuole europee il rimborso delle lezioni di lingua materna per SWALS, la sua decisione violava, da un lato, la decisione del consiglio superiore delle scuole europee di concedere il discarico per il bilancio 2008 e, dall’altro, i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento, in quanto la Commissione imponeva, in sostanza, tagli di bilancio retroattivi.

Domanda:

La Commissione dovrebbe impegnarsi a rispettare la decisione o le decisioni del consiglio dei governatori in merito a tali questioni.

16. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto il parere della Commissione sulla denuncia e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta al parere della Commissione. Il Mediatore ha inoltre svolto ulteriori indagini dopo aver ricevuto la risposta della Commissione.

17. L'8 novembre 2013 il Mediatore ha presentato una proposta di soluzione amichevole. Nella sua risposta del 20 gennaio 2014, la Commissione ha respinto la soluzione amichevole del Mediatore. Il 28 febbraio 2014 il denunciante ha presentato le sue osservazioni [7].

Analisi e conclusioni del Mediatore

Osservazioni preliminari

18. In precedenti decisioni [8] il Mediatore ha ritenuto che le scuole europee non siano un'istituzione o un organo dell'Unione, ma che la Commissione abbia una certa responsabilità per il loro funzionamento in quanto è rappresentata nel consiglio superiore e contribuisce in larga misura al loro finanziamento.

19. Il presente progetto di raccomandazione riguarda solo il comportamento della Commissione e non quello delle scuole europee, in quanto queste ultime non sono un'istituzione, un organo o un'agenzia dell'UE ai sensi dell'articolo 228 TFUE. Pertanto, la valutazione del Mediatore si limiterà alla decisione asseritamente errata della Commissione di chiedere alle scuole europee il rimborso dei corsi di lingua materna offerti per SWALS.

20. Per quanto riguarda la seconda affermazione della denunciante (vale a dire che la decisione di chiedere il rimborso ha violato la decisione del consiglio dei governatori sul discarico per il bilancio 2008 e i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento), il Mediatore non ritiene necessario, in questa fase, prendere posizione, alla luce delle altre sue conclusioni contenute nel presente progetto di raccomandazione. Pertanto, il presente progetto di raccomandazione si concentra solo sulla prima asserzione e argomentazione.

Asserzione secondo cui la Commissione non era legittimata a chiedere il rimborso alle scuole europee e relativa domanda

La proposta di soluzione amichevole del Mediatore

21. Nel proporre la soluzione amichevole, il Mediatore ha tenuto conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti. In particolare, il Mediatore ha osservato che, a norma degli articoli da 10 a 13 dello statuto delle scuole europee, al consiglio superiore sono conferiti i necessari poteri decisionali in materia di istruzione, bilancio e amministrazione. In materia di istruzione, il consiglio dei governatori determina quali studi sono offerti e come sono organizzati (articolo 11). Approva inoltre il bilancio delle scuole europee per ciascun esercizio finanziario (articolo 13).

22. Pertanto, era chiaro che la Commissione, agendo a nome dell'UE, non può essere considerata l'organo decisionale ultimo in materia di istruzione e di bilancio nel quadro del sistema di governance delle scuole europee.

23. Il Mediatore ha inoltre osservato che l'articolo 3 del regolamento finanziario dell'UE [9] stabilisce che "[i]l bilancio è stabilito ed eseguito nel rispetto dei principi di [...] sana gestione finanziaria che richiedono un controllo interno efficace ed efficiente [...]". Inoltre, l’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento finanziario dell’Unione prevede quanto segue: "Gli stanziamenti di bilancio sono utilizzati conformemente al principio della sana gestione finanziaria, ossia conformemente ai principi di economia, efficienza ed efficacia."

24. Inoltre, l'articolo 48, paragrafo 1, del regolamento finanziario dell'UE stabilisce che "[l]a Commissione dà esecuzione alle entrate e alle spese del bilancio conformemente al presente regolamento, sotto la propria responsabilità ed entro i limiti degli stanziamenti autorizzati."

25. Il Mediatore ha accettato che la Commissione sia tenuta a garantire che le risorse dell'UE siano utilizzate nel rispetto delle norme pertinenti. In effetti, la Commissione violerebbe il diritto dell'UE e i principi di buona amministrazione se non adottasse misure adeguate per garantire che le risorse dell'UE siano utilizzate correttamente.

26. In tale contesto, il Mediatore ha dovuto valutare se, avviando un procedimento di recupero nei confronti delle scuole europee, la Commissione avesse agito in modo adeguato.

27. Il Mediatore ha osservato che l'articolo 26 della Convenzione chiarisce che la Corte di giustizia "ha competenza esclusiva nelle controversie tra le parti contraenti relative all'interpretazione e all'applicazione della presente Convenzione che non sono state risolte dal Consiglio dei governatori ".[10] Pertanto, non spetta a nessuna delle parti contraenti agire unilateralmente quando sorga una controversia in merito a questioni di interpretazione e applicazione delle norme.

28. Il Mediatore era del parere che, qualora la Commissione ritenesse che talune scuole europee utilizzassero in modo improprio fondi pubblici in violazione delle norme (vale a dire, la decisione del consiglio dei governatori del 1998) o che lo stesso consiglio dei governatori avesse violato tali norme (in particolare, approvando il discarico del bilancio per il 2008), essa fosse tenuta ad agire per tutelare gli interessi finanziari dell'Unione.

29. Tuttavia, così facendo, la Commissione era tenuta a sollevare la questione del presunto uso improprio dei fondi presso il consiglio superiore, che è l'organo decisionale ultimo in materia di istruzione e di bilancio per quanto riguarda il sistema di governance delle scuole europee (articolo 10 della Convenzione). Era chiaro che la Commissione aveva sollevato la questione con il consiglio dei governatori.

30. Nel discarico per il bilancio 2008, il consiglio dei governatori ha chiarito di non condividere l'opinione della Commissione in merito all'uso improprio dei fondi. In tali circostanze, la Commissione avrebbe dovuto rispettare la presente decisione o deferire la questione alla Corte di giustizia ai sensi dell'articolo 26 dello statuto delle scuole europee. Non avrebbe dovuto decidere unilateralmente di avviare un procedimento di recupero.

31. Di conseguenza, il Mediatore ha concluso che la prima accusa e la relativa argomentazione erano fondate e ha presentato la seguente proposta di soluzione amichevole:

"Sulla base delle conclusioni del Mediatore, la Commissione potrebbe concordare sul fatto che, qualora si verifichino casi del genere in futuro, non intraprenderà azioni unilaterali per recuperare fondi dalle scuole europee. Essa solleverà invece la questione presso il consiglio superiore e, qualora decida di proseguire la questione, lo farà mediante un rinvio alla Corte di giustizia ai sensi dell'articolo 26 dello statuto delle scuole europee."

Valutazione del Mediatore dopo la proposta di una soluzione amichevole

31. Nella sua risposta alla proposta di soluzione amichevole, la Commissione ha ribadito che, al fine di tutelare gli interessi finanziari dell'UE, deve essere in grado di adottare tutte le misure appropriate (compresa l'emissione di ordini di riscossione) in caso di uso irregolare dei fondi dell'UE.

32. La Commissione ha inoltre dichiarato di aver preso atto del suo obbligo di agire in linea con le pertinenti disposizioni dello statuto delle scuole europee, di cui l'UE è parte, e ha espresso il suo impegno a compiere ogni ragionevole sforzo per risolvere le questioni nel contesto del sistema delle scuole europee.

33. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha espresso insoddisfazione per il rifiuto della Commissione di accettare la proposta di soluzione amichevole del Mediatore.

34. Il Mediatore si rammarica del rifiuto della Commissione di accettare la proposta di una soluzione amichevole. Inoltre, il Mediatore è deluso dalla succinta risposta della Commissione.

35. In sostanza, la Commissione conferma che continuerà ad avviare ordini di riscossione qualora individui problemi di bilancio. Sebbene la Commissione abbia dichiarato di prendere atto del suo obbligo di rispettare lo statuto delle scuole europee e si sia impegnata a informare preventivamente il consiglio superiore in caso di disaccordo futuro che potrebbe sfociare in un procedimento di recupero, essa ha omesso di rispondere correttamente all’argomentazione avanzata dal Mediatore. In effetti, la Commissione ha rifiutato di riconoscere che, qualora i suoi ragionevoli sforzi per risolvere le questioni nel contesto del sistema delle scuole europee falliscano, dovrebbe rispettare l'articolo 26 dello statuto delle scuole europee invece di emettere ordini di recupero unilateralmente.

36. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che il mancato rispetto dello statuto delle scuole europee da parte della Commissione abbia costituito un caso di cattiva amministrazione. Fa pertanto un corrispondente progetto di raccomandazione in appresso, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo.

Il progetto di raccomandazione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore presenta alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione:

La Commissione dovrebbe confermare che, se tali casi dovessero verificarsi in futuro, non intraprenderà azioni unilaterali per recuperare fondi dalle scuole europee. Essa solleverà invece la questione presso il consiglio superiore e, qualora non si trovi una soluzione, anziché intraprendere un'azione unilaterale, la Commissione deferirà la questione alla Corte di giustizia, che, ai sensi dell'articolo 26 dello statuto delle scuole europee, è l'unica competente per le controversie tra le parti contraenti relative all'interpretazione e all'applicazione della presente convenzione che non sono state risolte dal consiglio superiore.

Il Mediatore ritiene utile richiamare l'attenzione della Commissione sul fatto che, se la Commissione non dovesse accettare il suo progetto di raccomandazione, valuterebbe l'opportunità di presentare al Parlamento europeo una relazione speciale al riguardo.

La Commissione e il denunciante saranno informati del progetto di raccomandazione. A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 31 luglio 2014.

Emily O'Reilly

Fatto a Strasburgo, il 20 maggio 2014

[1] Decisione del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, relativa allo statuto e alle condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore (94/262/CECA, CE, Euratom), GU 1994, L 113, pag. 15.

[2] Convenzione che definisce lo statuto delle scuole europee (GU 1994, L 212, pag. 3).

[3] Cfr. articolo 1 dello statuto.

[4] Cfr. articolo 8 dello statuto.

[5] Cfr. articoli da 10 a 13 dello statuto.

[6] Le scuole europee forniscono insegnamento nelle lingue ufficiali dell'UE, il che spiega l'espressione "sezione linguistica".

[7] Per ulteriori informazioni sul contesto della denuncia, sulle argomentazioni delle parti e sull'indagine del Mediatore, si rimanda al testo integrale della proposta di soluzione amichevole del Mediatore, disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/54349/html.bookmark

[8] Cfr., ad esempio, la decisione del Mediatore che chiude la sua indagine sulla denuncia 1088/2011/TN contro la Commissione europea, punto 13, e la decisione del Mediatore che chiude la sua indagine sulla denuncia 11/2012/(ZV)AN contro la Commissione europea, punto 12.

[9] Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario»). Tale regolamento è stato ora sostituito dal regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU 2012, L 298, pag. 1).

[10] Come esempio in cui la Corte è stata chiamata ad esercitare la propria competenza per quanto riguarda l’interpretazione e l’applicazione di tale convenzione, v., ad esempio, sentenza del 2 febbraio 2012, Commissione/Regno Unito, C-545/09, non ancora pubblicata nella Raccolta.