(A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo (1))

L'INCHIESTA

Le ragioni dell'inchiesta

A norma dell'articolo 195 del trattato che istituisce la Comunità europea, il Mediatore europeo è abilitato a condurre indagini di propria iniziativa in relazione a possibili casi di cattiva amministrazione nell'attività delle istituzioni e degli organi comunitari. In virtù di tale disposizione, il 31 ottobre 2003 ho avviato un'indagine sulle procedure interne di risoluzione delle controversie a disposizione degli esperti nazionali distaccati presso la Commissione. I motivi dell'indagine sono i seguenti.

Procedure interne di risoluzione delle controversie e denunce al Mediatore europeo

Gli articoli 2.4 e 2.8 dello statuto del Mediatore prevedono che una denuncia al Mediatore sia preceduta da opportuni approcci amministrativi e che non possa essere presentata alcuna denuncia al Mediatore riguardante i rapporti di lavoro tra le istituzioni e gli organi comunitari e i loro funzionari e altri agenti, a meno che l'interessato non abbia esaurito tutte le possibilità di presentare richieste e reclami amministrativi interni, in particolare le procedure di cui all'articolo 90, paragrafi 1 e 2, dello statuto, e i termini per le risposte da parte dell'autorità così richiesta siano scaduti.

Lo scopo di queste disposizioni è quello di dare all'istituzione o all'organo comunitario interessato la possibilità di risolvere i problemi da solo, prima che il Mediatore europeo venga coinvolto.

Esperti nazionali distaccati

Gli esperti nazionali distaccati sono funzionari nazionali o internazionali o persone impiegate nel settore privato che lavorano temporaneamente per le istituzioni europee. Secondo le norme applicabili agli esperti nazionali distaccati, adottate dalla Commissione (2), essi restano al servizio del loro datore di lavoro per tutto il periodo del distacco e continuano ad essere retribuiti da quest'ultimo. Tuttavia, essi ricevono dalla Commissione indennità a copertura delle loro spese di dislocazione.

Due esperti nazionali distaccati hanno presentato una denuncia al Mediatore europeo (denuncia 495/2003/ELB). Nell'ambito della verifica della conformità della denuncia alle condizioni di ricevibilità stabilite dallo statuto del Mediatore, quest'ultimo ha esaminato le norme applicabili agli esperti nazionali distaccati, ma non ha rilevato alcuna disposizione ivi contenuta relativa alla risoluzione di eventuali controversie. Non si poneva pertanto la questione se il ricorso a tale procedura potesse costituire un "approccio amministrativo adeguato" ai sensi dell'articolo 2.4 dello statuto del Mediatore.

Il Mediatore ha inoltre esaminato la possibile pertinenza dell'articolo 90 dello statuto dei funzionari. Il Mediatore ricorda che, per quanto riguarda i funzionari e gli altri agenti delle Comunità europee, l'articolo 90 dello statuto dei funzionari stabilisce che ogni persona cui si applica lo statuto dei funzionari può chiedere all'autorità che ha il potere di nomina di adottare una decisione nei suoi confronti. Esso stabilisce inoltre che chiunque sia destinatario del presente statuto può presentare all'autorità che ha il potere di nomina un reclamo contro un atto che gli arreca pregiudizio. La conclusione preliminare del Mediatore è stata che l'articolo 90 non è applicabile agli esperti nazionali distaccati.

Il Mediatore ha pertanto avviato un'indagine e ha informato la Commissione della denuncia e delle sue conclusioni preliminari in merito all'articolo 90. Nel suo parere sulla denuncia, la Commissione non ha formulato osservazioni sulla conclusione preliminare, né ha informato il Mediatore di qualsiasi altra procedura che i denuncianti avrebbero potuto invocare in relazione alle questioni che avevano denunciato al Mediatore.

Alla luce di quanto precede, il Mediatore non è a conoscenza dell'esistenza di una procedura interna per la risoluzione di eventuali controversie tra esperti nazionali distaccati e la Commissione.

Il valore potenziale di una procedura interna di risoluzione delle controversie

L'esperienza dei difensori civici negli Stati membri e più in generale è che un'efficace procedura interna di risoluzione delle controversie consente a un organismo pubblico di risolvere esso stesso un'elevata percentuale di problemi, adottando se necessario misure correttive o spiegando la propria posizione al denunciante.

Nel caso di esperti nazionali distaccati, tale procedura potrebbe avvantaggiare gli esperti stessi:

• fornire mezzi rapidi, facili ed efficaci sotto il profilo dei costi per risolvere le difficoltà e ottenere riparazione ove necessario;
• promuovere un maggiore senso di inclusività;
• promuovere un senso di emancipazione; e
• dare alle persone la garanzia che le loro denunce sono prese sul serio e che sono trattate in modo corretto, equo e imparziale.

La Commissione beneficerebbe inoltre di una procedura che potrebbe:

• fungere da mezzo rapido ed efficiente per risolvere le difficoltà;
• promuovere buone relazioni e comunicazioni interne;
• incoraggiare un atteggiamento positivo nei confronti dell'amministrazione; e
• evidenziare le carenze e i settori che potrebbero essere migliorati.

Le informazioni richieste nell'ambito dell'indagine di propria iniziativa

Il Mediatore ha pertanto gentilmente chiesto alla Commissione di informarlo:

- se ha ricevuto denunce da esperti nazionali distaccati in merito a questioni relative al loro distacco e in che modo tali denunce sono trattate;

- se sia disposta a introdurre, nelle norme applicabili agli esperti nazionali distaccati, una disposizione adeguata per la risoluzione di eventuali controversie.

L'indagine del Mediatore sulla denuncia 495/2003/ELB prosegue separatamente.

Il parere della Commissione

Il parere della Commissione può essere sintetizzato come segue:

L'articolo 90 dello statuto dei funzionari stabilisce che ogni persona cui si applica lo statuto dei funzionari può chiedere all'autorità che ha il potere di nomina di adottare una decisione nei suoi confronti. Esso stabilisce inoltre che ogni persona cui si applica il presente statuto può presentare all'autorità che ha il potere di nomina un reclamo contro un atto che le arreca pregiudizio. Come già concluso dal Mediatore, l'articolo 90 dello statuto dei funzionari non è applicabile agli esperti nazionali distaccati in quanto lo statuto dei funzionari non è loro applicabile e le indennità che essi percepiscono non sono basate sullo statuto dei funzionari.

La decisione della Commissione del 30 aprile 2002 (C(2002)1559), modificata dalla decisione della Commissione del 31 gennaio 2003 (C(2003)406), stabilisce le norme applicabili agli esperti nazionali distaccati presso la Commissione.

L'articolo 1, paragrafo 2, della suddetta decisione stabilisce che gli esperti nazionali distaccati presso la Commissione restano al servizio del loro datore di lavoro per tutto il periodo del distacco e devono continuare ad essere retribuiti da tale datore di lavoro. Di conseguenza, non esiste alcun rapporto di lavoro legale o di altro tipo tra la Commissione e gli esperti nazionali distaccati. Tuttavia, la decisione della Commissione stabilisce i diritti e i doveri degli esperti nazionali distaccati, compreso il diritto di ricevere determinate indennità.

Per quanto riguarda la prima domanda del Mediatore:

La Commissione riceve denunce e richieste di informazioni da parte di esperti nazionali distaccati in merito a questioni relative al loro distacco. I servizi della Commissione hanno seguito modalità informali per risolvere eventuali controversie e rispondere alle richieste di informazioni al fine di evitare che le potenziali controversie venissero amplificate e aggravate.

La Commissione garantisce che gli esperti nazionali distaccati abbiano accesso a:

1) la gerarchia del servizio al quale sono distaccati;

2) il servizio della direzione generale del Personale e dell'amministrazione (DG ADMIN) responsabile degli esperti nazionali distaccati. Il servizio gestisce tutti gli esperti nazionali distaccati presso i servizi della Commissione e si occupa dei problemi generali incontrati dagli esperti nazionali distaccati.

Inoltre, la Commissione ha stabilito buoni rapporti con CLENAD, che è l'associazione rappresentativa di esperti nazionali distaccati. CLENAD tiene riunioni periodiche con i servizi competenti della Commissione in cui vengono sollevate questioni ed esaminati i problemi.

Se necessario, il servizio responsabile della DG ADMIN contatta altri servizi della Commissione per trovare una soluzione ai problemi incontrati.

In considerazione di questi diversi canali di comunicazione e del carattere informale dei meccanismi di risoluzione di eventuali controversie, non vi è alcuna registrazione del numero di reclami.

Per quanto riguarda la portata, le fasi e i canali di risoluzione delle controversie, la situazione giuridica non è attualmente del tutto chiara, tanto più che la summenzionata decisione della Commissione del 30 aprile 2002 non prevede una procedura di reclamo.

Per quanto riguarda la seconda domanda del Mediatore:

La Commissione ritiene di agire nel pieno rispetto dell'attuale decisione della Commissione applicabile agli esperti nazionali distaccati presso la Commissione.

Tuttavia, tenuto conto delle argomentazioni avanzate dal Mediatore, la Commissione è disposta a introdurre, nel contesto della prossima revisione sostanziale della presente decisione, una disposizione adeguata per la risoluzione di eventuali controversie. Considerando gli articoli 2.4 e 2.8 dello statuto del Mediatore, tale disposizione dovrebbe anche impedire che le denunce pervengano al Mediatore prima che siano state esaurite tutte le possibilità di risolvere il problema con mezzi amministrativi interni.

LA DECISIONE

1 Procedura di reclamo per gli esperti nazionali distaccati

1.1 Gli esperti nazionali distaccati sono funzionari nazionali o internazionali, o persone impiegate nel settore privato, che lavorano temporaneamente per le istituzioni europee. Secondo le norme adottate dalla Commissione con decisione 30 aprile 2002 (3), gli esperti nazionali distaccati restano al servizio del loro datore di lavoro per tutto il periodo del distacco e continuano ad essere retribuiti da quest'ultimo. Tuttavia, essi ricevono dalla Commissione indennità a copertura delle loro spese di dislocazione.

Nel corso di un'indagine su una denuncia presentata da due esperti nazionali distaccati (denuncia 495/2003/ELB), il Mediatore ha esaminato le norme applicabili, ma non ha scoperto alcuna disposizione in esse contenuta relativa alla risoluzione di eventuali controversie. Il Mediatore ha pertanto gentilmente chiesto alla Commissione di informarlo:

- se ha ricevuto denunce da esperti nazionali distaccati in merito a questioni relative al loro distacco e in che modo tali denunce sono state trattate;

- se sia disposta a introdurre, nelle norme applicabili agli esperti nazionali distaccati, una disposizione adeguata per la risoluzione di eventuali controversie.

1.2 La Commissione conferma che l'articolo 90 dello statuto dei funzionari non è applicabile agli esperti nazionali distaccati in quanto lo statuto dei funzionari non è loro applicabile e le indennità che essi percepiscono non sono basate sullo statuto dei funzionari.

Secondo la Commissione, i suoi servizi hanno seguito modalità informali per risolvere eventuali controversie e rispondere alle richieste di informazioni al fine di evitare che le potenziali controversie venissero amplificate e aggravate.

La Commissione riconosce che, per quanto riguarda la portata, le fasi e i canali di risoluzione delle controversie, la situazione giuridica non è attualmente del tutto chiara, tanto più che la decisione della Commissione del 30 aprile 2002 non prevede una procedura di denuncia.

La Commissione si dichiara disposta a introdurre, nel contesto della prossima revisione sostanziale della suddetta decisione, una disposizione adeguata per la risoluzione di eventuali controversie.

1.3 Il Mediatore osserva che la Commissione riconosce che la situazione giuridica, per quanto riguarda la portata, le misure e i canali di risoluzione delle controversie, non è del tutto chiara. Il Mediatore sottolinea che tale mancanza di chiarezza potrebbe rendere più difficile garantire la piena e corretta applicazione del diritto a una buona amministrazione, come previsto dall'articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali, nel caso di esperti nazionali distaccati. In tale contesto, il Mediatore sottolinea inoltre che la disponibilità di una procedura chiara stabilita dalla legge dovrebbe integrare, e non sostituire, le modalità informali di risoluzione di eventuali controversie e di risposta alle indagini, al fine di evitare che le potenziali controversie siano amplificate e aggravate.

1.4 Il Mediatore rileva inoltre che la Commissione stessa prevede azioni correttive e che è disposta a introdurre, nel contesto della prossima revisione sostanziale della sua decisione del 30 aprile 2002, una disposizione adeguata per la risoluzione di eventuali controversie.

1.5 Il Mediatore accoglie con favore l'atteggiamento positivo della Commissione al riguardo, ma osserva che la Commissione non ha stabilito un calendario d'azione preciso. Il Mediatore ricorda che, ai sensi dell'articolo 17 del codice di buona condotta amministrativa, il mancato intervento entro un termine ragionevole costituisce una forma di cattiva amministrazione. In tali circostanze, il Mediatore ritiene che vi siano motivi per presentare un progetto di raccomandazione alla Commissione affinché adotti una procedura di denuncia per la risoluzione di eventuali controversie tra esperti nazionali distaccati e la Commissione.

2 Conclusione

2.1 Per i motivi sopra esposti, il Mediatore presenta alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore.

Il progetto di raccomandazione

La Commissione dovrebbe adottare una procedura di denuncia per la risoluzione di eventuali controversie tra esperti nazionali distaccati e la Commissione.

La Commissione sarà informata del progetto di raccomandazione. A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del mediatore, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 30 settembre 2004. Il parere circostanziato potrebbe consistere nell'accettazione della decisione del Mediatore e in una descrizione delle misure adottate per attuare il progetto di raccomandazione.

Strasburgo, 24 maggio 2004

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Decisione 94/262 del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, 1994 GU L 113/15.

(2) Decisione della Commissione del 30 aprile 2002 (C(2002)1559), modificata dalla decisione della Commissione del 31 gennaio 2003 (C(2003)406).

(3) Decisione della Commissione del 30 aprile 2002 (C(2002)1559), modificata dalla decisione della Commissione del 31 gennaio 2003 (C(2003)406).