IL CONTESTO DEL RECLAMO

1. Il denunciante era un agente locale che aveva lavorato presso l'ufficio di Hong Kong della Commissione europea ("l'ufficio") come addetto stampa e informazione per circa dieci anni.

2. Il 20 dicembre 2005 il capo dell'ufficio ha risolto il contratto di lavoro del denunciante con effetto immediato. Successivamente ha presentato ricorso contro tale decisione al direttore generale della direzione generale delle Relazioni esterne (DG RELEX) della Commissione. Tuttavia, il direttore generale ha confermato la decisione di risolvere il suo contratto.

3. L'11 luglio 2006 il denunciante ha presentato una denuncia al Mediatore europeo.

OGGETTO DELL'INCHIESTA

4. Il denunciante ha affermato che la Commissione l'ha respinta in modo disumano e umiliante.

Sostiene che la Commissione dovrebbe:

1. si scusano per il trattamento di cui sopra;
2. riconoscere i suoi contributi all’Ufficio durante dieci anni di lavoro dedicato; e
3. impedire ai suoi funzionari di adottare comportamenti simili in futuro.

L'INCHIESTA

5. Il Mediatore ha avviato un'indagine di propria iniziativa e ha chiesto alla Commissione di presentare un parere sulle accuse e le affermazioni del denunciante di cui sopra.

6. Il Mediatore ha ricevuto il parere della Commissione il 22 marzo 2007, dopo aver concesso all'istituzione una proroga del termine. Successivamente ha trasmesso il parere alla denunciante, invitandola a presentare osservazioni, che ha presentato il 7 aprile 2007.

7. Dopo un'attenta analisi del parere e delle osservazioni, il Mediatore non era convinto che la Commissione avesse risposto adeguatamente alla sua indagine di propria iniziativa. Egli ha pertanto accertato provvisoriamente la cattiva amministrazione e ha proposto alla Commissione una soluzione amichevole, conformemente all'articolo 3, paragrafo 5, del suo statuto.

8. Il 16 gennaio 2008 il Mediatore ha ricevuto la risposta della Commissione. La risposta è stata trasmessa alla denunciante per le sue osservazioni, che ha presentato il 22 febbraio 2008.

ANALISI E CONCLUSIONI DELL'OMBUDSMAN

A. Asserzione di licenziamento disumano e umiliante e relative richieste

Argomenti presentati al Mediatore

9. Il denunciante ha affermato che la Commissione l'ha respinta in modo disumano e umiliante. A sostegno della sua affermazione, ha sostenuto che:

1. non ha mai spiegato le ragioni del suo licenziamento;
2. l'ha espulsa dall'Ufficio e le ha proibito di usare il computer e il telefono dell'ufficio; e
3. La informava che avrebbe ricevuto la sua indennità di licenziamento e il suo stipendio solo dopo aver firmato la lettera di cessazione del rapporto di lavoro.

10. Ha affermato che la Commissione dovrebbe scusarsi per il trattamento di cui sopra, riconoscere i suoi contributi all’Ufficio durante dieci anni di lavoro dedicato e impedire ai suoi funzionari di assumere comportamenti simili in futuro.

11. Nel suo parere, la Commissione ha dichiarato di aver agito conformemente alle disposizioni vincolanti applicabili. In particolare, essa aveva rispettato il contratto firmato con il denunciante, in base al quale in caso di risoluzione non era necessario specificarne i motivi. La Commissione ha inoltre sostenuto di aver rispettato tutte le formalità, compreso il termine di preavviso di due mesi, e le norme in materia di compensazione, come il pagamento delle indennità necessarie.

Valutazione preliminare del Mediatore che ha portato a una proposta di soluzione amichevole

12. Secondo la Commissione, l'articolo 30, paragrafo 2, lettera b), delle condizioni specifiche di impiego per gli agenti locali che prestano servizio a Hong Kong consente all'Autorità abilitata a concludere contratti di risolvere un contratto a tempo indeterminato in qualsiasi momento, purché ne informi per iscritto l'agente locale. Inoltre, la Commissione ha sostenuto che la denunciante aveva interpretato erroneamente" la decisione della direzione" di risolvere il suo contratto come basata su motivi personali.

13. In risposta all'affermazione della Commissione secondo cui essa ha agito conformemente alle norme applicabili, il Mediatore ha ricordato la sentenza del Tribunale della funzione pubblica in cui la Corte ha confermato l'interpretazione generale secondo cui i rapporti di lavoro a tempo indeterminato dovrebbero godere di una protezione particolare contro il licenziamento irragionevole (2).

14. La denunciante non ha contestato il fatto che la cessazione del suo rapporto di lavoro sia stata effettuata conformemente alle disposizioni contrattuali e giuridiche applicabili, ma si è piuttosto lamentata del modo in cui è stata trattata durante la procedura di licenziamento. La Commissione le ha chiesto di lasciare i locali dell'Ufficio, in quanto aveva deciso che non sarebbe stata chiamata a lavorare durante il periodo di 60 giorni successivo alla notifica della cessazione del suo rapporto di lavoro (3). Ha spiegato che il mancato lavoro durante il periodo di preavviso ha comportato "conseguenze classiche", come la revoca dell'accesso alle attrezzature per ufficio. Ha inoltre affermato che la denunciante è stata "invitata a ritirare i suoi effetti personali alcuni giorni dopo, dopo la liquidazione finanziaria".

15. Il Mediatore non ha accettato che la cessazione del rapporto di lavoro della denunciante, che, secondo il parere della Commissione stessa, non era collegata ad alcun motivo specifico, dovesse necessariamente comportare l'immediata revoca del suo accesso alle attrezzature per ufficio. Né doveva impedirle di rimuovere i suoi effetti personali fino a quando non fosse stata invitata a farlo, o di discutere del suo licenziamento (4). La denunciante non ha commesso gravi illeciti per giustificare le condizioni impostele a seguito del suo licenziamento. Ciò ha reso tali condizioni e conseguenze sproporzionate. Inoltre, esse mettono seriamente in dubbio l'obiettività della "decisione di gestione" della Commissione di licenziarla.

16. Se è vero che un comportamento illecito costituisce necessariamente una cattiva amministrazione, è altrettanto vero che i principi di buona amministrazione richiedono alle istituzioni e agli organi europei molto di più che limitarsi ad evitare un comportamento illecito. La Commissione si è limitata ad affermare che nessun testo giuridico è stato violato, ma ha omesso di esaminare se le modalità del licenziamento del denunciante fossero conformi al principio secondo cui le istituzioni comunitarie dovrebbero tenere conto del benessere del proprio personale (5), indipendentemente dal fatto che il rapporto di lavoro del dipendente in questione rientri nell'ambito di competenza del diritto locale o comunitario.

17. Nelle circostanze di cui sopra, il Mediatore ha concluso in via provvisoria che il licenziamento del denunciante nel modo sopra descritto costituiva un caso di cattiva amministrazione. Propone pertanto una soluzione amichevole che:

"la Commissione potrebbe prendere in considerazione i) di chiedere scusa alla denunciante per le modalità del suo licenziamento; ii) di riconoscere il contributo della denunciante al suo ufficio di Hong Kong durante i dieci anni del suo impiego; e iii) di adottare misure per impedire ai suoi funzionari di assumere comportamenti simili in futuro."

Le argomentazioni presentate al Mediatore dopo la sua proposta di soluzione amichevole

18. La Commissione ha sottolineato che la nota di risoluzione del 27 ottobre 2005, emessa dal direttore generale della DG RELEX, rispettava pienamente le procedure e le pratiche di risoluzione. La richiesta al denunciante di restituire tutti i documenti relativi alla Commissione, la carta d'identità e i beni, soddisfaceva pienamente le condizioni stabilite in tale nota di risoluzione. È inoltre consuetudine redigere un assegno di fine rapporto e chiedere la firma della ricevuta per il rispettivo importo.

19. Il 2 febbraio 2006, seguendo le istruzioni della DG RELEX, l'Ufficio ha inviato al denunciante una lettera di notifica (6) e, il 22 agosto 2006, dopo che il denunciante aveva presentato la sua denuncia al Mediatore, una dichiarazione dettagliata che descriveva le sue funzioni (7).

20. La Commissione ha sostenuto che il personale dell’Ufficio aveva trattato la denunciante con il massimo rispetto in ogni momento e aveva pienamente collaborato con lei per quanto riguarda la rimozione dei suoi effetti personali. Quando le è stato notificato l'avviso di risoluzione, l'Ufficio ha assicurato al denunciante che il suo personale l'avrebbe aiutata a imballare i suoi oggetti personali, se lo avesse voluto. Ha rifiutato questa offerta e ha lasciato l'Ufficio di propria iniziativa, senza ulteriori commenti sulla questione. Si rifiutò di confermare quando sarebbe tornata a raccogliere i suoi effetti personali.

21. Il 9 gennaio 2006, quando la denunciante è tornata presso l’Ufficio per ritirare i suoi effetti personali, è stata aiutata in tale compito dai membri dell’Ufficio. Mentre è vero che un carrello è stato utilizzato per aiutarla a trasportare questi oggetti dal suo ufficio al 19 ° piano (dove si trova l'Ufficio) all'uscita dell'edificio, questo è stato fatto per accoglierla pienamente e non era in alcun modo evidente.

22. La Commissione ha pertanto ritenuto che l'Ufficio avesse agito in modo tale da non richiedere scuse al denunciante.

23. Nelle sue osservazioni, la denunciante non era d'accordo con l'affermazione di cui sopra e ha ribadito la sua asserzione e le sue affermazioni. Sottolinea inoltre di non essere a conoscenza della lettera del 22 agosto 2006, in quanto non ne ha ricevuto copia né dall'Ufficio né dal "Consolato generale del Canada".

Valutazione del Mediatore dopo la sua proposta di soluzione amichevole

24. La proposta di soluzione amichevole del Mediatore era triplice.

25. Per quanto riguarda il riconoscimento dei contributi del denunciante all'Ufficio, il Mediatore non concorda con la Commissione sul fatto che la lettera emessa dall'allora capo dell'Ufficio facente funzione il 22 agosto 2006 e inviata al "Consolato generale del Canada", abbia in alcun modo riconosciuto tali contributi. Tale lettera descriveva soltanto i doveri del denunciante. Non sono state formulate osservazioni in merito alle prestazioni del denunciante. Tale lettera non può essere ragionevolmente percepita come conforme alla componente corrispondente della proposta del Mediatore relativa a una soluzione amichevole. Inoltre, il Mediatore non comprende l’utilità per il denunciante di tale lettera, quando l’Ufficio l’ha inviata a un terzo e non a lei. Se non fosse stato per l'indagine del Mediatore, il denunciante non avrebbe mai saputo dell'esistenza della lettera. Un riconoscimento ha senso solo se la persona riconosciuta ne è debitamente informata.

26. Per quanto riguarda eventuali scuse e misure per impedire che i suoi funzionari commettano simili casi di cattiva amministrazione, la Commissione ha ritenuto che non fosse necessario chiedere scusa al denunciante. Pertanto, anche le misure preventive non erano necessarie.

27. Nel suo parere iniziale sulla denuncia, la Commissione aveva dichiarato che la denunciante "era stata invitata dal capo dell'ufficio (...) a lasciare i locali della delegazione (...)" e "(...) invitata a ritirare i suoi effetti personali alcuni giorni dopo, dopo la liquidazione finanziaria." È deplorevole, e soprattutto inaccettabile, che la Commissione sostenga ora che la denunciante "ha lasciato l'ufficio CE di sua spontanea volontà (...) e si è rifiutata di confermare quando sarebbe tornata a ritirare i suoi effetti personali ".

28. Il Mediatore ritiene sorprendente come la Commissione abbia potuto ritenere di aver collaborato pienamente con la denunciante offrendole il suo aiuto per imballare i suoi effetti personali. Questa offerta di "aiuto"può essere oggettivamente percepita come intesa a controllare quali fossero gli effetti personali del denunciante. Nelle circostanze pertinenti al momento del licenziamento del denunciante, il Mediatore non è quindi affatto stupito che il denunciante abbia rifiutato tale "aiuto". Inoltre, sebbene l'uso del carrello avrebbe potuto effettivamente facilitare il trasporto degli oggetti della denunciante dall'Ufficio, il Mediatore osserva che tale trasporto non è stato effettuato in modo discreto e conferma pienamente l'affermazione della denunciante secondo cui non le era consentito entrare per ritirare i suoi effetti personali e che questi le sono stati consegnati all'ingresso dell'edificio.

29. Non sorprende inoltre che il denunciante abbia reagito aspramente alla risposta della Commissione alla proposta di soluzione amichevole. A suo avviso, l'Ufficio, il cui compito è anche quello di valutare le norme in materia di diritti umani in Cina, non dovrebbe nascondersi dietro le norme e le procedure giuridiche al fine di consentire che i licenziamenti come il suo abbiano luogo. A questo proposito, il Mediatore ricorda alla Commissione che le sue delegazioni in generale, o, come nel caso di specie, il suo ufficio di Hong Kong, devono essere estremamente consapevoli della necessità di proteggere la propria immagine di rappresentante delle Comunità all'estero.

30. Di conseguenza, la risposta della Commissione alla proposta del Mediatore relativa a una soluzione amichevole lascia invariate le sue conclusioni di cui ai precedenti punti 15 e 16. Il Mediatore ritiene che la risposta della Commissione alla sua proposta di soluzione amichevole sia deludente e poco collaborativa.

31. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che la Commissione avrebbe dovuto i) chiedere scusa alla denunciante, ii) riconoscere i suoi contributi all’Ufficio durante i dieci anni del suo impiego e iii) adottare misure per impedire ai suoi funzionari di adottare in futuro comportamenti analoghi. Poiché non lo ha fatto, la Commissione ha commesso un caso di cattiva amministrazione. Di conseguenza, il Mediatore formula un progetto di raccomandazione corrispondente qui di seguito.

B. Il progetto di raccomandazione

Sulla base della sua indagine di propria iniziativa, il Mediatore presenta alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione:

La Commissione dovrebbe i) chiedere scusa alla denunciante per le modalità del suo licenziamento; ii) riconoscere chiaramente i suoi contributi al suo ufficio di Hong Kong durante i dieci anni del suo impiego; e iii) adottare misure per impedire ai suoi funzionari di assumere comportamenti simili in futuro.

La Commissione e il denunciante saranno informati del progetto di raccomandazione. A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del mediatore, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 28 febbraio 2009. Il parere circostanziato potrebbe consistere nell'accettazione della decisione del Mediatore e in una descrizione delle misure adottate per attuare il progetto di raccomandazione.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fatto a Strasburgo, addì 1o dicembre 2008

(1) Decisione 94/262 del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, Gazzetta ufficiale 1994 L 113, pag. 15.

(2) Cfr. causa F-1/05 Landgren/Fondazione europea per la formazione, sentenza del 26 ottobre 2006, non ancora pubblicata, punti 68-71 e 74, secondo cui (in francese originale): "(...) permettre à l’employeur de mettre fin, sans énoncer les motifs de la résiliation, à une relation de travail à durée indéterminée, avec pour seule restriction le respect d’une période de préavis, reviendrait à méconnaître la nature même des contrats de travail à durée indéterminée, en ce qu’ils garantissent une certainecurité d’emploi, et à diluer la distinction entre cette catégorie de contrats et celle des contrats à durée dterminée. (...) [I]l convient de prendre en considération l’existence de standards internationaux visant à indiquer les conditions minimales nécessaires dans un État de droit pour éviter des licenciements abusifs de travailleurs. Ainsi, aux termes de l’article 4 de la convention n. 158 de l’Organisation internationale du travail (ci-après l’« OIT ») concernant la cessation de la relation de travail à l’initiative de l’employeur, adoptée le 22 juin 1982, « [u]n travailleur ne devra pas être licencié sans qu’il existe un motif valable de licenciement lié à l’aptitude ou à la conduite du travailleur ou fondé sur lescessités du fonctionnement de l’entreprise, de l’établissement ou du service ». De même, l’article 24, sous a), de la Charte sociale européenne révisée du Conseil de l’Europe (n. 163), adoptée le 3 mai 1996, lequel, selon le rapport explicatif de celle-ci, « s’inspire de la convention n. 158 de l’OIT », garantit « le droit des travailleurs à ne pas être licenciés sans motif valable lié à leur aptitude ou conduite, ou fondé sur les nécessités de fonctionnement de l’entreprise, de l’établissement ou du service. Ledit article 24, sous a), a lui-même servi de source d’inspiration pour la rédaction de l’article 30 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée à Nice le 7 septembre 2000 (GU C 364, pag. 1). Articolo « [t]out travailleur a droit à une protection contre tout licenciement injustifié, conformément au droit de l'Union et aux législations et pratiques nationales ». L’articolo 41, paragrafo 1, lettera c), de cette charte prévoit également, de façon générale, au titre du droit à une bonne administration, « l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions. Oppure, ainsi qu’il ressort de son préambule, l’objectif principal de ladite charte est de réaffirmer « les droits qui résultent notamment des traditions constitutionnelles et des obligations internationales communes aux États membres, du traité sur l’Union européenne et des traités communautaires, de la […] [CEDH], des Chartes socialis adoptées par la Communauté et par le Conseil de l’Europe, ainsi que de la juris juprudence de la Cour […] et de la Cour européenne des droits de l’homme » (voir, en ce sens, arêt de la Cour du 27 juin 2006, Parlement/Conseil, C-540/03, encore publié au Recue, punto 38). (...) [P]our garantir une protection suffisante en ce sens, il importe de permettre, d’une part, aux intéressés de s’assurer si leurs intérêts légitimes ont été respectés ou lésés ainsi que d’apprécier l’opportunité de saisir le juge et, d’autre part, à ce dernier d’exercer son contrôle, ce qui revient à reconnaître l’existence d’une obligation de motivation à la charge de l’autorité compétente.”

(3) Secondo la lettera del denunciante "Terminazione dell'impiego", trasmessa al Mediatore dal comitato del personale di propria iniziativa e trasmessa alla Commissione: "Il Suo rapporto di lavoro con la Commissione terminerà alla data del 20 dicembre 2005. Il termine di preavviso di "due mesi" sarà pagato."

(4) Secondo la lettera del denunciante "Risoluzione del rapporto di lavoro", trasmessa al Mediatore dal comitato del personale di propria iniziativa e trasmessa alla Commissione: "Riservatezza (...) I termini della presente lettera e tutte le discussioni sull'argomento saranno trattati da Lei come riservati e non saranno divulgati a nessun'altra persona (salvo quanto richiesto dalla legge o a qualsiasi consulente professionale) (...) Si prega di accusare ricevuta dell'assegno allegato come liquidazione completa e definitiva dei Suoi diritti dopo la risoluzione del contratto di lavoro."

(5) Cfr. causa T-7/01, Pyres/Commissione (Raccolta 2003, pagg. I-A-37 e II-239, punto 51), secondo la quale: "[a]lla valutazione dell'interesse del servizio, è altresì giurisprudenza costante che, nell'adottare una decisione relativa alla situazione di un agente, l'autorità competente è tenuta a prendere in considerazione tutti gli elementi che possono incidere sulla sua decisione e, in particolare, sugli interessi dell'agente interessato. Ciò risulta dal dovere di sollecitudine dell'amministrazione nei confronti del suo personale, che riflette l'equilibrio tra i diritti e gli obblighi reciproci stabiliti dallo Statuto e, per analogia, dal Regime applicabile agli altri agenti, nei rapporti tra l'autorità pubblica e il suo personale (v., in tal senso, sentenze della Corte 11 luglio 1994, causa C-298/93 P, Klinke/Corte di giustizia, Racc. pag. I-3009, punto 38; 11 luglio 1996, causa T-13/95, Kyrpitsis/CES, Racc. PI pagg. I-A-167 e II-503, punto 52, e 11 luglio 2000, causa T-223/99, Dejaiffe/UAMI, Racc. PI pagg. I-A-277 e II-1267, punto 53)."

(6) La Commissione ha allegato una copia della lettera alla sua risposta, che è stata trasmessa alla denunciante per le sue osservazioni. Il presente documento, firmato dal capo dell’amministrazione dell’Ufficio, comprende quanto segue:

"Certificato di lavoro

A chi può interessare:

Si certifica che [il denunciante] è stato alle dipendenze dell'Unione europea - Ufficio della Commissione europea a Hong Kong per il periodo dal 2 gennaio 1996 al 20 dicembre 2005. [Il denunciante] è stato nominato addetto stampa durante questo periodo."

La copia presentata con la risposta della Commissione alla proposta di soluzione amichevole del Mediatore comprendeva la frase manoscritta "originale è stato dato a [il denunciante] a mano 2/2/2006".

(7) La Commissione ha allegato una copia della sua risposta alla dichiarazione che, a quanto pare, aveva inviato al "Consolato generale in Canada". Il presente documento, firmato dall’allora capo dell’Ufficio facente funzione, comprende quanto segue:

"Si certifica che [la denunciante] è stata assunta da questo Ufficio in qualità di responsabile dell'informazione dal 2 gennaio 1996 al 20 dicembre 2005 (data di risoluzione del contratto).

Descrizione dettagliata dei compiti:

Responsabile dei rapporti con la stampa in ufficio. Gestisce le relazioni e organizza i contatti con la stampa e i media. Gestisce eventi speciali e pubblicità organizzati intorno a questi (conferenze stampa per l'Ufficio, per i visitatori di Bruxelles e interviste).

Monitora la stampa locale in generale ed è responsabile dei riassunti quotidiani della stampa.

Rappresenta l'ufficio del gruppo Affari culturali dell'UE. Contatti con le università e le istituzioni educative e professionali di Hong Kong.

Mantiene l'agenda degli eventi culturali e di altro tipo di interesse per l'ufficio e le organizzazioni non governative al fine di aumentare la visibilità dell'UE a Hong Kong.

Ha la responsabilità generale della produzione e della redazione della newsletter dell’Ufficio destinata a circoli influenti di Hong Kong/Macao e a parti selezionate del pubblico.

Sorveglia il funzionamento delle strutture di documentazione."