Data: Mercoledì 17 luglio 2024

Ubicazione: Sede centrale del SEAE, Bruxelles

Presente

Servizio europeo per l'azione esterna

Capodivisione aggiunto, SG.2 - Affari parlamentari

Capodivisione aggiunto, PCM.4 - Strumento europeo per la pace

Due responsabili politici, PCM.4 - Strumento europeo per la pace

Due consulenti legali, accesso ai documenti, SG.LD - Servizio giuridico

Responsabile delle politiche, SG.2 - Affari parlamentari

Tirocinante, SG.LD - Servizio giuridico

Mediatore europeo

Nicholas Hernanz, funzionario incaricato delle indagini

Sig.ra Michaela Gehring, responsabile delle indagini

Paulien Van de Velde-Van Rumst, responsabile delle indagini

Zoé Lejeune, ricercatrice

Contesto e finalità della riunione

Il caso riguarda due richieste congiunte di accesso del pubblico a due documenti relativi, rispettivamente, a un audit dei conti annuali dello strumento europeo per la pace (documento 1) e alla metodologia per il rimborso delle attrezzature donate dagli Stati membri all'Ucraina (documento 2). Il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) ha rifiutato di dare pieno accesso ai documenti (mentre ha dato accesso parziale al documento 2) sulla base della necessità di tutelare l'interesse pubblico per quanto riguarda la difesa e le questioni militari e le relazioni internazionali dell'UE con l'Ucraina, nonché di proteggere il suo processo decisionale in corso [1].

Il SEAE ha chiesto che l’ispezione dei documenti si svolgesse sotto forma di riunione a causa della sensibilità dei documenti e di essere in grado di fornire ulteriori informazioni sui motivi per cui aveva rifiutato il pieno accesso del pubblico ai documenti in questione e di consentire al gruppo di indagine del Mediatore di comprendere il contesto più ampio del caso.

Documenti ispezionati

La squadra investigativa ha ricevuto e ispezionato per la prima volta copie complete dei due documenti controversi nel caso di specie:

1. quadro concettuale per il finanziamento del sostegno alle forze armate ucraine (UAF) (WK 3022/2022 REV 9) (documento 1);

2. Relazione di audit dei conti annuali dello strumento europeo per la pace – Misure di assistenza – Esercizio finanziario 2022, del settembre 2023 (documento 2).

I rappresentanti del SEAE hanno chiesto che i documenti siano trattati in modo riservato.

A seguito dell'ispezione, la squadra investigativa del Mediatore e i rappresentanti del SEAE hanno proseguito con una riunione.

Introduzione e informazioni procedurali

I partecipanti si sono presentati e il gruppo di indagine del Mediatore ha ringraziato i rappresentanti del SEAE per essersi incontrati con loro. Hanno delineato il quadro giuridico che si applica alle riunioni tenute dal Mediatore, in particolare il fatto che il Mediatore non avrebbe divulgato alcuna informazione identificata dal SEAE come riservata, né al denunciante né a qualsiasi altra persona al di fuori dell'ufficio del Mediatore, senza il previo consenso del SEAE ^[2].

La squadra d'inchiesta ha spiegato che avrebbe redatto un progetto di relazione sulla riunione da inviare al SEAE per garantire che i contenuti fossero di fatto accurati e completi. La relazione della riunione sarà quindi completata, inserita nel fascicolo e trasmessa al denunciante. Nessuna informazione riservata sarebbe inclusa nella relazione o altrimenti fornita al denunciante o a terzi.

Informazioni scambiate

1) Lo strumento europeo per la pace e la sensibilità dei documenti richiesti

I rappresentanti del SEAE hanno fornito informazioni generali sullo strumento europeo per la pace (EPF), sottolineando la natura sensibile dei documenti richiesti dal denunciante. Hanno spiegato che l'EPF è uno strumento fuori bilancio che rafforza la capacità dell'UE di agire come garante della sicurezza a livello mondiale. È stato istituito nel marzo 2021 per colmare una lacuna critica nel pacchetto di strumenti dell'UE per preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale. L'EPF consente agli Stati membri di fornire sostegno e assistenza a oltre venti partner in tutto il mondo, tra cui, per la prima volta, attrezzature letali. L'EPF costituisce inoltre la base per incentivare il sostegno militare degli Stati membri dell'UE all'Ucraina sin dalla sua invasione da parte della Russia.

La decisione del SEAE di rifiutare l'accesso al documento 1 e di concedere un accesso parziale al documento 2 deve essere intesa alla luce del contesto particolarmente delicato della guerra in corso in Ucraina. I rappresentanti del SEAE hanno fatto riferimento a esempi concreti sulla sensibilità di questo tema nell'attuale contesto internazionale.

I rappresentanti del SEAE hanno inoltre osservato che gli stessi Stati membri sono preoccupati per la divulgazione di qualsiasi dettaglio del loro livello di sostegno all'Ucraina. Hanno ritenuto che anche informazioni limitate consentirebbero agli attori negativi di trarre conclusioni sulle esigenze dell'Ucraina e sulle capacità militari degli Stati membri, e quindi su eventuali debolezze. Hanno inoltre sostenuto che le informazioni contenute nei documenti potrebbero essere utilizzate per diffondere disinformazione, potenzialmente in grado di compromettere il pertinente processo decisionale dell'UE o di tentare di influenzare l'opinione pubblica sul sostegno all'Ucraina.

I rappresentanti del SEAE hanno chiarito di non aver consultato l'Ucraina in merito alle richieste del denunciante di accesso del pubblico ai documenti, in quanto i documenti provengono dall'UE.

2) I documenti oggetto della denuncia

Documento 1: Quadro concettuale per il finanziamento del sostegno all'UAF

I rappresentanti del SEAE hanno dichiarato che il documento contiene la proposta del SEAE relativa al quadro concettuale per il finanziamento del sostegno all'UAF. Il quadro concettuale definisce il tipo e la quantità di sostegno che può essere finanziato, tenendo conto delle priorità raccomandate dallo Stato maggiore dell'Unione europea per soddisfare le esigenze delle forze armate ucraine [3]. Nell'ambito dell'EPF, il SEAE formula proposte politiche da discutere con gli Stati membri. I rappresentanti del SEAE hanno osservato che il quadro concettuale continuerà a essere modificato alla luce dell'evoluzione del sostegno dell'UE all'Ucraina.

I rappresentanti del SEAE hanno esposto le ragioni del rifiuto di concedere al pubblico l'accesso integrale al quadro concettuale. Hanno innanzitutto sottolineato che la decisione del SEAE è stata adottata previa consultazione del servizio della Commissione europea per gli strumenti di politica estera (FPI), che funge da amministratore dell'EPF per le misure di assistenza. La valutazione della FPI è coerente con le sue precedenti decisioni relative a domande analoghe di accesso del pubblico ai documenti in questione. I rappresentanti hanno inoltre spiegato che il quadro concettuale riassume il ruolo di ciascun attore e contiene informazioni che consentirebbero a terzi di comprendere il ritmo e la probabilità della fornitura di attrezzature specifiche all'Ucraina. Descrive inoltre l'importo massimo che può essere rimborsato per periodo di tempo e il ritmo del rimborso. Secondo il SEAE, tali informazioni potrebbero essere utilizzate per pianificare reati militari in momenti critici o per lanciare campagne di disinformazione. La divulgazione rivelerebbe inoltre i dettagli del sostegno fornito all'Ucraina dai singoli Stati membri.

Secondo il SEAE, il fatto che il quadro concettuale sia stato istituito nel 2022 non rende le informazioni meno sensibili. Questo perché il documento contiene la metodologia per finanziare il sostegno all'Ucraina che continua ad essere applicata e potrebbe anche essere replicata e applicata in futuro. Come sottolineato dal SEAE, la divulgazione della granularità della metodologia comporta l'indicazione di modelli di comportamento che, se incrociati con altre informazioni, rendono l'UE e i suoi Stati membri vulnerabili agli attori negativi.

Infine, i rappresentanti del SEAE hanno riconosciuto che il quadro concettuale contiene informazioni limitate già disponibili al pubblico, come le informazioni incluse nelle pertinenti decisioni del Consiglio [4]. Il SEAE ha esaminato la possibilità di concedere un accesso parziale al documento, ma ha concluso che non vi sarebbe stato alcun valore aggiunto in quanto la stragrande maggioranza delle parti sostanziali del documento erano coperte dalle eccezioni invocate, privando la parte restante di qualsiasi effetto utile.  

I rappresentanti del SEAE hanno fornito informazioni supplementari che il SEAE ha dichiarato riservate. I dettagli sono quindi riportati in un allegato riservato alla presente relazione.

Documento 2: Relazione di audit dei conti annuali dell'EPF

I rappresentanti del SEAE hanno spiegato che il documento 2 è una relazione di audit relativa alle misure di assistenza nell'ambito dell'EPF per il 2022, redatta dal collegio dei revisori dell'EPF. I revisori sono nominati dal comitato dell'EPF da un gruppo di candidati proposti dagli Stati membri dell'UE. Il collegio dei revisori dei conti è responsabile della revisione contabile esterna delle entrate e delle spese, nonché dei conti annuali delle operazioni e delle misure di assistenza.

I rappresentanti del SEAE hanno dichiarato che, in linea con le norme di attuazione dell'EPF concordate dagli Stati membri e con il carattere riservato delle deliberazioni del comitato dell'EPF, la relazione di audit non deve, in linea di principio, essere divulgata. Tuttavia, per motivi di trasparenza e conformemente al regolamento (CE) n. 1049/2001, il SEAE aveva deciso di concedere un accesso parziale alla relazione di audit.

Interrogati sull'applicabilità dei principi di audit internazionali, in base ai quali i risultati degli audit sono solitamente resi pubblici, i rappresentanti del SEAE hanno sottolineato che i principi di audit internazionali sono raccomandazioni e orientamenti applicabili alle attività di audit generali e prevedono anche la possibilità di un'eccezione alla trasparenza. Data la natura sensibile delle attività dell'EPF, la piena divulgazione di tali relazioni non è possibile alla luce di una ponderazione degli interessi. I revisori hanno accettato perché sanno che le loro raccomandazioni saranno prese in considerazione e discusse con gli Stati membri. Inoltre, il fatto che le raccomandazioni siano discusse internamente migliora la qualità di queste discussioni sensibili.

I rappresentanti del SEAE hanno inoltre affermato che l'EPF è uno strumento fuori bilancio e che le norme applicabili in materia di audit e monitoraggio della trasparenza sono diverse da quelle applicabili agli strumenti di bilancio dell'UE. In particolare, le modalità di esecuzione dell'EPF prevedono che l'applicabilità predefinita del regolamento finanziario non debba essere interpretata nel senso che conferisce al Parlamento europeo diritti di controllo e di informazione sui contributi degli Stati membri all'EPF o sulle relative spese operative, né l'accesso ai documenti relativi a tali contributi o spese nazionali. Ciò non significa, tuttavia, che non vi sia alcun controllo degli strumenti fuori bilancio. Nel caso dell'EPF, sono in atto meccanismi di controllo interni ed esterni, su mandato della decisione del Consiglio sull'EPF, eseguiti rispettivamente dai revisori interni e dal collegio dei revisori dell'EPF. Inoltre, i controlli sono effettuati dagli Stati membri, compreso il controllo parlamentare, a seconda dei casi.

Per quanto riguarda le parti della relazione di audit che erano state omesse, i rappresentanti del SEAE hanno affermato che esse sono state considerate particolarmente sensibili. Hanno fornito diversi esempi e informazioni riservate dettagliate sulle conseguenze che la divulgazione potrebbe avere. Le spiegazioni fornite comprendono i motivi per cui è stato rifiutato l'accesso sia alle raccomandazioni di audit sia alle osservazioni delle pertinenti istituzioni dell'UE al riguardo, alla luce della necessità di tutelare l'interesse pubblico per quanto riguarda le questioni militari e di difesa e le relazioni internazionali dell'UE.

I rappresentanti del SEAE hanno aggiunto che l'attuazione delle raccomandazioni contenute nella relazione, in collaborazione con gli Stati membri, è ancora in corso. Il SEAE ha pertanto concluso che la divulgazione potrebbe compromettere gravemente il processo decisionale in corso, in quanto rivelerebbe informazioni sensibili sul contenuto delle discussioni e dei negoziati in corso e sul funzionamento del processo di audit. 

I rappresentanti del SEAE hanno preso atto dell'argomentazione del denunciante secondo cui alcuni Stati membri avevano già messo a disposizione del pubblico dettagli sul rispettivo sostegno all'Ucraina. Essi hanno sostenuto che spetta a ciascuno Stato membro decidere quali informazioni intende divulgare al pubblico in merito al sostegno fornito. Ciò non significa tuttavia che il SEAE possa divulgare informazioni analoghe per conto dell'UE o che le informazioni fornite a livello nazionale siano complete. Piuttosto, è stato concordato con tutti gli Stati membri quale livello di informazione essi ritengano generalmente sensibile. Il SEAE deve rispettare i diversi requisiti e condizioni proposti dagli Stati membri al fine di rispettare le loro prerogative nel settore della difesa e delle relazioni internazionali. Va osservato che l'esposizione di ciascuno Stato membro agli attori negativi e le loro esigenze di difesa sono diverse.

Conclusione della riunione

La squadra d'inchiesta ha ringraziato i rappresentanti del SEAE per il loro tempo e per le spiegazioni fornite e la riunione si è conclusa.

Bruxelles, 17 luglio 2024

Nicholas Hernanz Michaela Gehring

Funzionario incaricato delle indagini Funzionario incaricato delle indagini

[1] Conformemente all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo e terzo trattino, e all'articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento 1049/2001.

[2] Articolo 4.8 delle disposizioni di esecuzione del Mediatore europeo.

[3] Cfr. l'articolo 4, paragrafo 2, della decisione 2022/338 del Consiglio relativa a una misura di assistenza nell'ambito dello strumento europeo per la pace per la fornitura alle forze armate ucraine di attrezzature e piattaforme militari concepite per l'uso letale della forza: http://data.europa.eu/eli/dec/2022/338/oj.

[4] Decisione 2022/338 del Consiglio (cfr. nota 3) e decisione 2022/339 del Consiglio relativa a una misura di assistenza nell'ambito dello strumento europeo per la pace a sostegno delle forze armate ucraine: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2022/339/oj.