Fatti all’origine della denuncia

1. Nell'aprile 2024 il denunciante - un giornalista - ha presentato una richiesta di accesso del pubblico [1] a un documento in possesso del Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), vale a dire "l'ultima relazione di audit e il parere di audit del collegio dei revisori dei conti dello strumento europeo per la pace, a norma dell'articolo 43, paragrafo 4, della decisione 2021/509 del Consiglio che istituisce lo strumento per la pace". Lo stesso giorno il denunciante ha presentato un'altra richiesta di accesso del pubblico alla "metodologia di valutazione dello strumento europeo per la pace per il rimborso delle attrezzature donate all'Ucraina".

2. Lo strumento europeo per la pace (EPF) è uno strumento finanziario di circa 17 miliardi di EUR per il periodo 2021-2027 con l'obiettivo di finanziare misure di pace e sicurezza nei paesi partner. È stato istituito con decisione del Consiglio nel marzo 2021 [2]. L'EPF consente agli Stati membri di fornire sostegno e assistenza a oltre venti partner in tutto il mondo, tra cui, per la prima volta, attrezzature letali. L'EPF costituisce inoltre la base per incentivare il sostegno militare degli Stati membri dell'UE all'Ucraina sin dalla sua invasione da parte della Russia. Lo strumento europeo per la pace è un fondo fuori bilancio, il che significa che i contributi provengono direttamente dagli Stati membri dell'UE. Un collegio dei revisori dei conti è incaricato della revisione contabile esterna delle entrate e delle spese. I revisori sono nominati da un comitato speciale sulla base dei candidati proposti dagli Stati membri dell'UE.

3. Il SEAE ha individuato due documenti che rientrano nell'ambito delle richieste del denunciante:

• il quadro concettuale per il finanziamento del sostegno alle forze armate ucraine (documento 1);
• la relazione di audit dei conti annuali dello strumento europeo per la pace - Misure di assistenza - relativi all'esercizio 2022 (documento 2).

4. Il SEAE ha rifiutato di concedere al pubblico l'accesso integrale al documento 1 e ha concesso un accesso parziale al documento 2. Rifiutando di divulgare l’intero documento 1 e parti del documento 2, il SEAE si è basato sulla necessità di tutelare l’interesse pubblico per quanto riguarda la difesa e le questioni militari, le relazioni internazionali dell’UE, il processo decisionale dell’istituzione nonché la vita privata e l’integrità dei membri del collegio dei revisori che avevano firmato la relazione di audit. Tali eccezioni sono stabilite all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), e all'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

5. Il denunciante ha successivamente chiesto un riesame della decisione del SEAE (presentando una "domanda di conferma"). Il SEAE ha confermato la sua decisione di non concedere l'accesso al documento 1 e ha concesso un accesso parziale più ampio al documento 2.[3]

6. Insoddisfatto di tale risultato, il denunciante si è rivolto alla Mediatrice nel giugno 2024.

L'indagine

7. La Mediatrice ha avviato un'indagine sulla posizione del denunciante secondo cui il SEAE ha sbagliato a rifiutare l'accesso del pubblico, in tutto o in parte, ai documenti richiesti.

8. Nel corso dell'indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha ispezionato i documenti richiesti e ha tenuto una riunione [4] con il SEAE per ottenere chiarimenti sui motivi del rifiuto. La Mediatrice ha inoltre offerto al denunciante l'opportunità di presentare osservazioni sulle spiegazioni del SEAE.

Argomenti presentati al Mediatore

9. Nella fase iniziale, il SEAE ha sostenuto di non poter divulgare il documento 1 - il quadro concettuale per il finanziamento del sostegno alle forze armate ucraine - in quanto contiene informazioni relative ai parametri e al ritmo dei rimborsi dell'EPF agli Stati membri per il loro sostegno militare alle forze armate ucraine. La divulgazione, ha affermato il SEAE, consentirebbe a terzi di anticipare il ritmo del sostegno dell'UE e dell'EPF all'Ucraina in un momento di conflitto in corso. Inoltre, il SEAE ha ritenuto che, poiché i rimborsi erano ancora in corso, il documento contenesse informazioni sulle quali l’EPF non aveva ancora adottato una decisione definitiva, incidendo pertanto sul suo processo decisionale.

10. Il SEAE ha rifiutato l'accesso a parti del documento 2 - la relazione di audit - perché conteneva informazioni relative all'Ucraina e alle raccomandazioni di audit. Ha sostenuto che tali informazioni riguardavano le attrezzature consegnate all'Ucraina, la cui divulgazione potrebbe fornire un'indicazione della velocità con cui gli Stati membri ricostituiscono le loro capacità militari. Rivelare le risultanze dell'audit sulle debolezze militari dell'Ucraina, ha sostenuto il SEAE, comprometterebbe le relazioni internazionali dell'UE con tale paese. Il SEAE ha inoltre affermato che alcune raccomandazioni di audit erano ancora in fase di attuazione e non potevano pertanto essere divulgate, in quanto le informazioni divulgate potevano essere utilizzate dalle parti avverse per influenzare e provocare la sospensione o la cessazione del sostegno dell'UE nell'ambito dell'EPF.

11. Nella sua domanda di conferma, il denunciante ha sostenuto che entrambi i documenti riflettono la situazione al momento della loro stesura due anni fa. Da allora la situazione sul campo è notevolmente cambiata, pertanto qualsiasi informazione contenuta nei documenti è probabilmente obsoleta e ha scarso valore militare. Ha inoltre affermato che il SEAE non ha fornito elementi di prova del rischio ragionevolmente prevedibile che il suo processo decisionale sia sostanzialmente compromesso a causa della pressione esterna esercitata da parti avverse che cercano di influenzare o provocare la cessazione delle misure di sostegno dell'EPF [5]. Ha inoltre affermato che vi è un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di entrambi i documenti a causa della mancanza di un controllo indipendente della spesa pubblica per il quadro dell'EPF, in particolare per verificare se le attrezzature rimborsate agli Stati membri siano state adeguatamente valutate.

12. Il SEAE ha contestato l'argomentazione del denunciante secondo cui le informazioni contenute nei documenti erano obsolete. Il documento 1, spiegato dal SEAE, contiene la metodologia per finanziare il sostegno all'Ucraina che continua ad essere applicata e che potrebbe anche essere replicata e applicata in futuro. Inoltre, la divulgazione nel documento 2 di informazioni sul modo in cui il SEAE e la Commissione intendono attuare le raccomandazioni di audit potrebbe ostacolare il processo decisionale delle istituzioni. Il SEAE ha inoltre sottolineato che la giurisprudenza dell'UE ha riconosciuto l'ampia discrezionalità riconosciuta alle istituzioni dell'UE nell'invocare le eccezioni relative alla sicurezza pubblica, alla difesa e alle relazioni internazionali, in quanto rientrano nella categoria delle eccezioni assolute.

13. Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha contestato l'argomentazione del SEAE secondo cui la divulgazione comprometterebbe le relazioni internazionali dell'UE con l'Ucraina. Osserva che diversi Stati membri (Germania, Francia e Paesi Bassi in particolare) hanno già divulgato pubblicamente ampie informazioni sulle attrezzature militari consegnate all'Ucraina. Sostiene inoltre che il ritmo di rimborso dei beni militari è diverso dall'effettivo dispiegamento di tali beni: mentre le seconde possono essere informazioni sensibili, le prime dovrebbero essere divulgate al pubblico.

14. Durante la riunione con la squadra investigativa del Mediatore, i rappresentanti del SEAE hanno osservato che spetta a ciascuno Stato membro decidere quali informazioni intende divulgare al pubblico in merito al sostegno militare fornito. Ciò non significa tuttavia che il SEAE possa divulgare informazioni analoghe per conto dell'UE. I rappresentanti del SEAE hanno inoltre fornito informazioni dettagliate sulle conseguenze che la divulgazione sia delle raccomandazioni di audit sia delle osservazioni delle pertinenti istituzioni dell’UE al riguardo potrebbe avere. Il SEAE ha chiesto che le informazioni rimangano riservate.

15. Nelle sue osservazioni sulla relazione della riunione, il denunciante ha sostenuto che il SEAE avrebbe dovuto confrontare le informazioni già disponibili al pubblico con le informazioni contenute nei documenti in questione e respingere la divulgazione solo se le informazioni effettivamente sensibili superano sostanzialmente quelle già disponibili al pubblico. Ha inoltre criticato l'uso da parte del SEAE dell'argomentazione secondo cui alcune informazioni sull'EPF e sul suo funzionamento potrebbero potenzialmente essere utilizzate per diffondere disinformazione, affermando che è del tutto speculativo. Se questa scusa diventasse legittimata come mezzo per respingere qualsiasi richiesta di accesso del pubblico, ha sostenuto, ciò fornirebbe potenzialmente una motivazione per negare l'accesso a quasi tutti i documenti relativi alle relazioni dell'UE con l'Ucraina. Il denunciante ha inoltre contestato la spiegazione del SEAE secondo cui il suo processo decisionale in corso sarebbe compromesso dalla divulgazione, affermando che si trattava di un tentativo di impedire la partecipazione del pubblico alla spesa e al controllo del denaro pubblico.

Valutazione del Mediatore

16. Le istituzioni dell’UE dispongono di un ampio margine di discrezionalità nel determinare se la divulgazione di un documento arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi pubblici elencati all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001, che comprendono la difesa, le questioni militari e le relazioni internazionali.[7] In quanto tale, il Mediatore ha cercato di valutare se vi fosse un errore manifesto nella valutazione del SEAE.

17. Il gruppo di indagine del Mediatore ha ispezionato i documenti richiesti e ha incontrato i rappresentanti del SEAE per ottenere ulteriori spiegazioni ed esempi concreti al fine di capire perché non poteva divulgarli. Il Mediatore prende atto dell'auspicio del SEAE che le informazioni fornite durante la riunione rimangano riservate e non le rendano pubbliche.

18. Sulla base delle spiegazioni supplementari fornite, il Mediatore ritiene che non fosse manifestamente errato per il SEAE ritenere che la divulgazione delle informazioni in questione potesse pregiudicare gli interessi pubblici in materia di difesa e militare e le relazioni internazionali dell'UE.

19. Il Mediatore comprende l'argomentazione sollevata dal denunciante secondo cui vi è un interesse pubblico alla divulgazione dei documenti, vale a dire che la divulgazione è necessaria per ritenere l'UE e gli Stati membri responsabili delle loro azioni. Tuttavia, come correttamente sostenuto dal SEAE, la tutela degli interessi pubblici in materia di difesa e di questioni militari e le relazioni internazionali dell'UE non possono essere superate da nessun altro interesse pubblico ai sensi della legislazione dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti [8].

20. Il denunciante solleva una valida preoccupazione quando afferma che, in futuro, le istituzioni dell'UE potrebbero rifiutare l'accesso del pubblico ai documenti sulla base dell'argomentazione secondo cui alcune informazioni potrebbero essere utilizzate per diffondere disinformazione. La Mediatrice osserva, tuttavia, che in questo caso il SEAE ha fornito spiegazioni convincenti su come la potenziale disinformazione potrebbe danneggiare gli interessi dell'UE, in particolare nel difficile contesto della guerra in Ucraina.

21. L'argomentazione del denunciante secondo cui il SEAE avrebbe dovuto verificare se le informazioni disponibili al pubblico fossero state confrontate con le informazioni contenute nei documenti non è valida. Ciascuno Stato membro è responsabile della propria comunicazione dell'importo dell'aiuto all'Ucraina. Il regolamento (CE) n. 1049/2001 si applica ai documenti detenuti da un'istituzione o da un organo dell'UE, non alle informazioni disponibili su siti web di terzi.

22. Dopo aver valutato i documenti e le argomentazioni del SEAE, il Mediatore ritiene che la decisione del SEAE di rifiutare l'accesso del pubblico, in tutto o in parte, ai documenti richiesti non costituisca cattiva amministrazione.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte del Servizio europeo per l’azione esterna nel negare l’accesso del pubblico ai documenti controversi.

Il denunciante e il SEAE saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 2 ottobre 2024

[1] Ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Decisione (PESC) 2021/509 del Consiglio, del 22 marzo 2021, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0509

[3] In particolare ai paragrafi del documento 2 relativi alle raccomandazioni dell'audit e ai dati sull'assistenza fornita ai paesi che non operano in un contesto sensibile. Il SEAE ha inoltre concordato con l'argomentazione del denunciante secondo cui i nomi dei revisori dovrebbero essere resi pubblici e ha divulgato i loro nomi.

[4] La relazione della riunione è disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/192729

[5] A tale riguardo, il denunciante ha fatto riferimento alla giurisprudenza dell'UE, in particolare alla sentenza del Tribunale del 22 marzo 2018, Emilio De Capitani/Parlamento europeo, causa T-540/15, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[6] Ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento. Il SEAE ha fatto riferimento alla sentenza del Tribunale del 7 febbraio 2018, Access Info Europe/Commissione europea, causa T-851/16, punto 38, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-851/16

[7] Cfr., ad esempio, la sentenza del Tribunale dell'11 luglio 2018, ClientEarth/Commissione europea, causa T-644/16, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en

[8] Cfr. articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001.