Contesto della denuncia

1. Il denunciante è l'istituto finanziario francese Crédit Agricole

2. Nell'ottobre 2011 la Commissione ha effettuato ispezioni senza preavviso nei locali del denunciante e in quelli di diverse altre società attive nel settore dei prodotti finanziari derivati collegati all'Euro Interbank Offered Rate. La Commissione temeva che le società in questione avrebbero potuto violare le norme antitrust dell'UE che vietano i cartelli e le pratiche commerciali restrittive.

3. Nel marzo 2013 la Commissione ha informato il denunciante di aver deciso di avviare un'indagine formale in merito a una presunta violazione dell'articolo 101 TFUE da parte del denunciante, insieme a una serie di suoi concorrenti, in relazione ai derivati su tassi di interesse denominati in euro ("EIRD"). Il denunciante ha inizialmente partecipato alle discussioni sulla transazione, ma ha formalmente abbandonato la procedura di transazione nell'ottobre 2013, in quanto ha rifiutato di assumersi la responsabilità del presunto cartello.

4. Nel dicembre 2013 la Commissione ha adottato decisioni nei confronti di quattro società che avevano deciso di stabilirsi riconoscendo la loro partecipazione a un cartello EIRD. Le ammende inflitte per tale infrazione ammontavano a oltre 1 miliardo di EUR. La Commissione ha proseguito l'indagine, nell'ambito della procedura standard, su un presunto cartello EIRD che coinvolgeva il denunciante e altri due istituti finanziari che non avevano accettato di risolvere il caso.

5. Il 25 aprile 2014 il denunciante ha scritto alla Commissione sollevando obiezioni in merito alla sua obiettività e imparzialità. In particolare, ha fatto riferimento a una serie di dichiarazioni rese dall'allora commissario responsabile della concorrenza (il «commissario») e che, a suo avviso, potevano mettere in dubbio l'imparzialità dell'indagine [1]. Ha inoltre sostenuto che il commissario aveva incaricato i suoi servizi di accelerare la procedura in vista dell'adozione di una decisione prima della fine del suo mandato. Il 19 maggio 2014 la Commissione ha risposto respingendo le obiezioni del denunciante.

6. Il 21 maggio 2014 il denunciante ha ricevuto dalla Commissione la comunicazione degli addebiti per la sua presunta partecipazione a un cartello EIRD.

7. Il 2 giugno e il 7 luglio 2014 il denunciante ha presentato la denuncia al Mediatore.

8. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla denuncia e ha individuato le seguenti accuse e affermazioni:

Asserzione:

La Commissione ha violato il suo obbligo di imparzialità nella sua indagine sulla presunta violazione delle norme dell'UE in materia di concorrenza.

Domanda:

La Commissione dovrebbe rispettare il suo obbligo di imparzialità nella sua indagine sulla presunta violazione delle norme dell'UE in materia di concorrenza.

9. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto il parere della Commissione sulla denuncia e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta al parere della Commissione.

10. Il Mediatore ha ritenuto che, in relazione all'istruzione del Commissario di accelerare la procedura, non vi fosse cattiva amministrazione. A suo avviso, in particolare, tale istruzione non poteva costituire una violazione del principio di imparzialità e, in ogni caso, al denunciante era stato concesso tempo sufficiente per preparare la sua difesa.

11. Per quanto riguarda le dichiarazioni pubbliche rese dal commissario, il Mediatore ha effettuato una constatazione preliminare di cattiva amministrazione e ha formulato una raccomandazione [2]. Il Mediatore ha ricevuto il parere della Commissione sulla raccomandazione e, successivamente, le osservazioni del denunciante.

Raccomandazione del Mediatore

12. La raccomandazione del Mediatore era la seguente:

La Commissione dovrebbe (1) riconoscere la cattiva amministrazione che si è verificata in questo caso, scusarsi e (2) adottare misure per evitare problemi simili in futuro. A tal fine, la Commissione dovrebbe prendere in considerazione la pubblicazione di orientamenti sulle dichiarazioni pubbliche dei commissari in merito alle indagini in corso.

13. I risultati alla base delle raccomandazioni sono stati in particolare i seguenti:

14. Per quanto riguarda la dichiarazione resa il 24 luglio 2012 in MLex ("Le prove che abbiamo raccolto sono abbastanza eloquenti, quindi sono abbastanza sicuro che questa indagine non sarà chiusa senza risultati") e la dichiarazione del 24 settembre 2012 resa al Parlamento europeo ("La gravità dell'infrazione era "superiore alla media", il che porterebbe l'importo della sanzione verso l'alto" ), il Mediatore ha rilevato che la lettura di tali osservazioni dà l'impressione che fosse quasi accertato che esisteva un cartello e che la Commissione era pronta a infliggere ammende. Tuttavia, nel 2012, l’indagine in questione si trovava in una fase molto precoce; la Commissione stava ancora raccogliendo elementi di prova e non aveva ancora deciso di avviare un procedimento formale. È stata pertanto richiesta una particolare cautela per quanto riguarda le osservazioni e le dichiarazioni pubbliche in tale fase.

Né il Mediatore è stato convinto dall'ulteriore argomentazione della Commissione secondo cui il denunciante non era citato per nome e che non era individualmente interessato da tali osservazioni, dal momento che all'epoca molte società erano oggetto di indagine. Anche se il nome del denunciante non è stato specificamente menzionato, le dichiarazioni in questione si riferivano a un piccolo gruppo di società facilmente identificabili. Leggendo o ascoltando tali dichiarazioni, i terzi interessati potevano ragionevolmente avere l'impressione che il caso del denunciante fosse già stato deciso.

15. Per quanto riguarda la dichiarazione resa il 28 gennaio 2014 al Senato francese ("Il y a encore trois institutions bancaires et un broker qui continuent à être investigués parce qu'ils n'ont pas voulu participer à l'accord final: une institution française Crédit Agricole [...] dont l'investigation continue, et on ira jusqu'à la fin, et je dois dire comme on a beaucoup d'informations [rires] déjà, l'investigation n'est pas la plus difficile du monde, à partir de ce moment-là on finira cette investigation"), il Mediatore ha ritenuto che vi fossero pochi dubbi ma che l'allora commissario ritenesse chiaro che il denunciante avesse partecipato a un cartello. Dalla dichiarazione si può ragionevolmente dedurre che, secondo l’ex commissario, gli elementi di prova che la Commissione aveva raccolto nei confronti del denunciante erano talmente forti che era solo questione di tempo prima che fosse adottata una decisione definitiva che confermasse l’infrazione. La Commissione non ha addotto alcun argomento convincente per giustificare tale affermazione. Ha semplicemente osservato che il fatto che fosse in corso un'indagine relativa al denunciante era noto al pubblico. Tuttavia, la dichiarazione di cui sopra va al di là di quanto potrebbe essere giustificato al fine di fornire informazioni su un'indagine in corso e crea l'impressione che il Commissario abbia già preso una decisione in merito alla presunta partecipazione del denunciante a un cartello.

16. Il Mediatore ha ritenuto probabile che la cattiva amministrazione da lei individuata non avrebbe influito sull'ulteriore trattamento del caso del denunciante da parte della Commissione, poiché il procedimento era ancora pendente, l'ex commissario aveva lasciato l'incarico e il nuovo commissario per la concorrenza era ora responsabile del caso. Tuttavia, al fine di evitare situazioni analoghe in futuro e di assistere la Commissione nel raggiungimento di tale obiettivo, il Mediatore ha ritenuto necessario formulare una raccomandazione, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo.

17. Nel suo parere sulla raccomandazione, la Commissione ha sostenuto di non aver violato alcuna norma o principio di buona amministrazione. Si rammarica che le dichiarazioni dell'ex commissario per la concorrenza possano essere state interpretate erroneamente come dimostranti una mancanza di imparzialità.

18. La Commissione ha sottolineato che il codice di condotta dei commissari, nonché le norme etiche relative al trattamento dei casi in materia di concorrenza e il codice di buona condotta amministrativa, stabiliscono già i principi di imparzialità e obiettività che guidano il lavoro della Commissione in generale, anche per quanto riguarda le dichiarazioni pubbliche sui casi in corso.

19. La Commissione ha inoltre fatto riferimento al fatto che l'attuale commissario per la concorrenza ha dichiarato pubblicamente che sarà prudente nel rendere dichiarazioni pubbliche sui casi in corso, pur comprendendo la necessità che i cittadini siano tenuti informati delle attività di applicazione della concorrenza e del loro impatto sulla loro vita quotidiana. Ha dichiarato la sua volontà di essere trasparente sui principi generali, ma non può essere troppo specifica sulle indagini in corso.

20. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha ritenuto insoddisfacente il parere fornito dalla Commissione. Il denunciante ha dichiarato in particolare che la mancata ammissione da parte della Commissione della cattiva amministrazione che si era verificata e la mancata pubblicazione di orientamenti sulle dichiarazioni pubbliche dimostravano la sua volontà di persistere nelle sue pratiche. Il denunciante ha fatto riferimento, come esempio di tali linee guida, alle linee guida in vigore presso la sezione antitrust del Dipartimento di giustizia degli Stati Uniti. Il denunciante ha inoltre affermato che due casi precedenti, verificatisi nel 1997 e nel 2009 e riguardanti altri ex commissari responsabili della concorrenza, hanno dimostrato che le attuali norme in vigore presso la Commissione non sono sufficienti a garantire che l'imparzialità della Commissione sia salvaguardata nel rendere dichiarazioni pubbliche sulle indagini in corso.

Valutazione del Mediatore dopo la raccomandazione

21. Nella sua risposta alla raccomandazione, la Commissione non ha presentato alcun argomento per confutare la validità della valutazione del Mediatore delle singole dichiarazioni pubbliche controverse. La Commissione ha espresso rammarico per il fatto che le dichiarazioni dell'ex Commissario avrebbero potuto essere percepite come dimostranti una mancanza di imparzialità. La Commissione si è astenuta dal riconoscere qualsiasi cattiva amministrazione al riguardo e, di conseguenza, ha ritenuto che le scuse non fossero giustificate.

22. Dato che l'attuale Commissario ha esplicitamente riconosciuto la necessità di essere prudente per quanto riguarda le sue dichiarazioni pubbliche relative ai casi in corso, la Mediatrice è soddisfatta del fatto che la Commissione abbia riconosciuto l'elemento chiave della sua raccomandazione. Inoltre, il Mediatore non ha motivo di ritenere che l'attuale Commissario non agirà, come promesso, in modo conforme al principio di imparzialità. In tali circostanze, il Mediatore è soddisfatto del risultato complessivo e concluderà l'indagine su tale base.

Conclusione

23. Sulla base della risposta della Commissione alla sua raccomandazione, il Mediatore è convinto che la Commissione abbia adottato misure per evitare una cattiva amministrazione di questo tipo in futuro. Di conseguenza, il Mediatore ha deciso di chiudere l'indagine. Tuttavia, il Mediatore ribadisce la sua precedente constatazione di cattiva amministrazione, come segue:

Il Mediatore ritiene che, a causa di una serie di dichiarazioni rilasciate nel 2012 e nel 2014 dal commissario precedentemente responsabile della concorrenza, la Commissione sia stata percepita come già giunta a una conclusione in merito alla partecipazione del denunciante a un cartello EIRD prima del completamento dell'indagine. Si trattava di cattiva amministrazione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 11/11/2015

[1] Le dichiarazioni sono state:

"Le prove che abbiamo raccolto sono abbastanza eloquenti, quindi sono abbastanza sicuro che questa indagine non sarà chiusa senza risultati" (MLex, 24 luglio 2012).

"La gravità dell'infrazione era "superiore alla media", il che porterebbe l'importo della sanzione verso l'alto (Parlamento europeo, 24 settembre 2012).

"Il y a encore trois institutions bancaires et un broker qui continuent à être investigués parce qu'ils n'ont pas voulu participer à l'accord final: une institution française Crédit Agricole [...] dont l'investigation continue, et on ira jusqu'à la fin, et je dois dire comme on a beaucoup d'informations [rires] déjà, l'investigation n'est pas la plus difficile du monde, à partir de ce moment-là on finira cette investigation" (Senato francese, 28 gennaio 2014).

"Parfois il y a besoin d'utiliser les instruments traditionnels de la politique de concurrence, et Libor/Euribor, c'est le cas. Parce qu'il y un cartello. Un cartel organisé autour de la manipulation d'un benchmark" (Intervento pubblico, 21 febbraio 2014).

"Abbiamo tre banche e un broker indagato sul caso Libor/Euribor perché non volevano regolare e stiamo preparando la comunicazione degli addebiti e seguirà il prossimo passo" (Parlamento europeo, 18 marzo 2014).

"Adotteremo una comunicazione degli addebiti più o meno nei prossimi due mesi"(MLex, 28 marzo 2014).

"Le imprese insediate devono essere pulite e pagare per i loro errori. (...) Anche se mi aspetto che i casi ibridi rimangano l'eccezione, ci consentono di utilizzare la procedura di risoluzione senza essere tenuti in ostaggio dalle strategie delle società che preferiscono non risolvere." (Discorso, Bruxelles, 3 aprile 2014).

"Probabilmente prima della fine del mandato di questa Commissione ci saranno alcune notizie da questa indagine" (Dichiarazione pubblica, 30 giugno 2014).

[2] Il testo integrale della raccomandazione del Mediatore è disponibile all'indirizzo http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/59249/html.bookmark.