Contesto della denuncia

1. Il 4 agosto 2014 il denunciante, un cittadino spagnolo, ha presentato, a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 [1], una richiesta di accesso ai documenti relativi ai negoziati del partenariato transatlantico su commercio e investimenti ("TTIP"). In particolare, il denunciante ha chiesto l'accesso alle proposte di testi consolidati, ai "documenti informali" e ai progetti di proposte di testo dei seguenti capitoli: i) energia e materie prime; ii) servizi finanziari e iii) servizi e investimenti, proprietà intellettuale e appalti pubblici.

2. Nella sua risposta del 13 agosto 2014, la Commissione ha individuato 23 documenti che rientrano nell'ambito di applicazione della domanda. La Commissione ha fornito al denunciante i collegamenti a tre documenti (già pubblici all'epoca) e ha rifiutato l'accesso al resto dei documenti, invocando una delle eccezioni del regolamento (CE) n. 1049/2001, vale a dire la protezione delle relazioni internazionali [2].

3. Il 24 agosto 2014 il denunciante ha chiesto un riesame (noto come "domanda di conferma") di tale decisione. Basandosi sulla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-350/12 P [3], il denunciante ha sostenuto che le eccezioni di cui al regolamento 1049/2001 dovrebbero essere interpretate e applicate in modo restrittivo e che, qualora venga invocata un'eccezione, la Commissione deve chiarire in che modo la divulgazione di un documento potrebbe pregiudicare l'interesse tutelato da tale eccezione. Tale rischio non potrebbe tuttavia essere puramente ipotetico. Il denunciante ha ritenuto che, in questo caso, vi fosse un interesse pubblico prevalente che giustificava la divulgazione dei documenti.

4. Nella sua decisione di conferma del 30 settembre 2014, la Commissione ha ribadito la sua posizione secondo cui non poteva concedere l'accesso ai documenti richiesti, basandosi i) sulla protezione delle relazioni internazionali e ii) sulla protezione del processo decisionale [4].

5. Il 17 ottobre 2014, insoddisfatto della posizione della Commissione, il denunciante ha presentato la presente denuncia al Mediatore.

L'indagine

6. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla denuncia e ha individuato le seguenti accuse e affermazioni correlate:

Asserzione

La Commissione non ha sufficientemente giustificato l'applicazione delle eccezioni di cui al regolamento 1049/2001 e non ha tenuto in debita considerazione la recente sentenza della Corte di giustizia nella causa C-350/12 P.

Crediti

1) Il Mediatore dovrebbe verificare se debba essere concesso l'accesso totale o parziale ai documenti richiesti.

2) La Commissione dovrebbe concedere l'accesso ai documenti richiesti alla luce delle conclusioni del Mediatore.

7. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto il parere della Commissione sulla denuncia e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta al parere della Commissione. Il Mediatore ha inoltre esaminato il fascicolo della Commissione relativo a questo caso, compresi i documenti oggetto della richiesta di accesso. Nello svolgimento dell'indagine, il Mediatore ha tenuto conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti.

Asserzione secondo cui la Commissione non avrebbe sufficientemente giustificato l'applicazione delle eccezioni invocate e non avrebbe tenuto conto della giurisprudenza recente

Argomenti presentati al Mediatore

8. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione aveva deliberatamente ignorato la sentenza della Corte nella causa C-350/12 P e aveva applicato le eccezioni del regolamento 1049/2001 a tutti i documenti richiesti automaticamente e senza operare una distinzione tra di essi.

9. Nel suo parere, la Commissione ha sostenuto di aver spiegato in dettaglio l'applicazione delle due eccezioni invocate e di aver fatto riferimento alla mancanza di un interesse pubblico prevalente nonché ai motivi per cui non è stato concesso un accesso parziale. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dal denunciante, la Commissione ha dichiarato di aver tenuto conto del ragionamento della Corte nella causa C-350/12 P.

10. La Commissione ha inoltre affermato che, in linea con la comunicazione alla Commissione del 25 novembre 2014 [5], alcuni dei documenti richiesti dal denunciante sono stati pubblicati sul sito web della Commissione il 7 gennaio 2015. Inoltre, la Commissione ha ribadito l'intenzione di pubblicare i testi negoziali dell'UE condivisi con gli Stati membri e il Parlamento, il che implicherebbe la pubblicazione delle cosiddette "proposte testuali", a meno che non si applichi, caso per caso, una delle eccezioni del regolamento (CE) n. 1049/2001.

11. Infine, per quanto riguarda il suggerimento di riconsiderare la possibilità di concedere un accesso parziale al documento sulla "Cooperazione normativa in materia di regolamento finanziario" sollevato dai rappresentanti del Mediatore durante l'ispezione, la Commissione ha affermato che il documento in questione non era ancora una proposta testuale, dato che l'UE era in procinto di definire la sua posizione in materia. Tuttavia, una volta che la posizione dell'UE è stata chiara e una proposta formale testuale è stata presentata agli Stati Uniti, la Commissione ha promesso che sarebbe stata resa pubblica. Inoltre, la Commissione ha sostenuto che la concessione di un accesso parziale comporterebbe la divulgazione dell'analisi e della posizione tattica negoziale dell'UE.

12. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha ribadito che l'approccio della Commissione non era in linea con la sentenza nella causa C-350/12 P. Ha contestato la comprensione da parte della Commissione del suo "ampio potere discrezionale" ai fini della determinazione della divulgazione di documenti [6], data la sua incoerenza con il diritto di ricevere informazioni senza interferenze da parte delle autorità pubbliche [7] e con il principio di trasparenza. Sostiene inoltre che, basandosi sulle eccezioni del regolamento (CE) n. 1049/2001, la reale intenzione della Commissione è quella di impedire effettivamente ai cittadini di conoscere e partecipare a una questione di interesse pubblico.

Valutazione del Mediatore

13. Come osservazione preliminare, la Mediatrice osserva che l'anno scorso, nel contesto della sua indagine di propria iniziativa OI/10/2014/RA relativa ai negoziati TTIP, ha presentato una prima serie di suggerimenti alla Commissione, seguiti da altri dieci suggerimenti inclusi nella sua decisione di chiusura dell'indagine (di seguito la "decisione di chiusura"). L'ambito dell'indagine di propria iniziativa era più ampio rispetto alla valutazione di particolari rifiuti di accesso a richieste di documenti e il suo obiettivo era garantire che il processo negoziale TTIP godesse di maggiore trasparenza e fiducia del pubblico [8].

14. La presente denuncia riguarda la questione se, per quanto riguarda la richiesta del denunciante di accesso ai documenti, la decisione della Commissione di negare l'accesso ai documenti richiesti fosse sufficientemente giustificata e coerente con la recente giurisprudenza degli organi giurisdizionali dell'UE.

15. Nella sua decisione di chiusura, la Mediatrice ha riconosciuto la necessità di creare un contesto in cui i negoziati possano essere condotti in modo efficace. Ciò implica che sarà legittimo, in determinati punti, mantenere riservate determinate informazioni e determinati documenti, ad esempio durante determinate fasi dei negoziati. Tuttavia, il Mediatore ha anche sottolineato che la mancata divulgazione dei documenti deve essere adeguatamente giustificata e che eventuali eccezioni al diritto fondamentale di accesso del pubblico ai documenti devono essere interpretate in modo restrittivo. Per quanto riguarda l'eccezione relativa alle relazioni internazionali, il Mediatore ha sottolineato che essa non si applica semplicemente perché l'oggetto di un documento riguarda le relazioni internazionali. Al contrario, sulla base del contenuto di tale documento, la Commissione deve dimostrare che la sua divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico per quanto riguarda le relazioni internazionali.

16. Nel caso di specie, il Mediatore ritiene che la Commissione abbia rispettato tale norma. Il Mediatore osserva infatti che, facendo riferimento all'eccezione relativa alle relazioni internazionali nella sua decisione di conferma, la Commissione ha affermato che i documenti cui è stato negato l'accesso erano tutti documenti negoziali e che la loro divulgazione avrebbe compromesso la posizione negoziale dell'UE. La Commissione ha sostenuto che il successo dei negoziati dipendeva, in larga misura, dalla tutela delle strategie e degli obiettivi delle parti e dal mantenimento della fiducia reciproca tra di esse. Inoltre, la Commissione ha ritenuto che la divulgazione dei documenti potrebbe compromettere la posizione dell'UE non solo per quanto riguarda l'attuale processo negoziale sul TTIP, ma potrebbe anche incidere negativamente sui futuri negoziati bilaterali. Secondo il Mediatore, dopo aver esaminato i documenti, la spiegazione della Commissione appare ragionevole ed esaustiva.

17. Di conseguenza, il Mediatore ritiene che la Commissione fosse legittimata a concludere che tutti i documenti controversi sono tutelati dall’eccezione relativa alle relazioni internazionali. Tale eccezione non è soggetta a un criterio di interesse pubblico prevalente, per cui l'interesse pubblico non deve essere ulteriormente esaminato. Poiché tutti i documenti rientrano nell’eccezione relativa alle relazioni internazionali, non è necessario esaminare se tutti i documenti, o alcuni di essi, rientrino anche nell’eccezione distinta volta a tutelare il processo decisionale.

18. Inoltre, il Mediatore ritiene che, contrariamente a quanto affermato dal denunciante, la Commissione non abbia ignorato la recente giurisprudenza dei tribunali dell'UE. Infatti, i giudici dell’Unione hanno ritenuto che, qualora l’accesso a un documento sia negato sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento 1049/2001, l’istituzione resti tenuta a spiegare in che modo la divulgazione potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione. Inoltre, il rischio di indebolimento dell’interesse deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico [9].

19. A tale riguardo, nella sua decisione di conferma, la Commissione ha ribadito il suo impegno a favore della trasparenza per quanto riguarda i negoziati internazionali, come attestato dai documenti TTIP già resi pubblici. La Commissione ha tuttavia spiegato che alcuni dei documenti richiesti erano documenti negoziali contenenti riferimenti diretti e indiretti alla posizione negoziale degli Stati Uniti. La Commissione ha sottolineato che i documenti negoziali statunitensi non sono stati resi pubblici e che la loro divulgazione unilaterale da parte dell'UE potrebbe compromettere gravemente la fiducia reciproca tra le parti.

20. Come sottolineato dal Mediatore nella sua decisione di chiusura, esiste un interesse pubblico a mantenere la fiducia di qualsiasi partner internazionale dell'UE che presenti richieste ragionevoli e fondate di non divulgazione di documenti, sulla base della necessità di tutelare gli interessi legittimi del partner internazionale. La stessa Commissione ha affermato nel suo parere che se gli Stati Uniti chiedono la riservatezza, l'UE deve tenerne conto. Il Mediatore è d'accordo. Nel caso di specie, tuttavia, non è stato dimostrato in quale misura la Commissione abbia conferito agli Stati Uniti i documenti in questione. Il Mediatore osserva, tuttavia, che la decisione di conferma in questo caso è stata adottata prima che la Commissione presentasse la sua risposta di follow-up alla decisione di chiusura del Mediatore, in cui si occupava della questione. Pertanto, non è necessario approfondire la questione nell’ambito della presente inchiesta.

21. Nel corso dell'ispezione i servizi del Mediatore hanno verificato che, a parte i documenti già pubblici all'epoca, i documenti cui era stato rifiutato l'accesso erano effettivamente documenti negoziali. Come osservato nella decisione di chiusura del Mediatore, la divulgazione di documenti può essere validamente negata qualora, in un momento delicato durante i negoziati, pregiudichi interessi legittimi. Nonostante quanto precede, nella sua decisione di chiusura il Mediatore ha anche sottolineato che la Commissione dovrebbe valutare se un documento TTIP possa essere reso pubblico non appena il documento è finalizzato internamente; qualora non possa essere divulgato in tale momento, la Commissione dovrebbe successivamente riesaminare la situazione relativa alla divulgazione a intervalli regolari e prestabiliti.

22. A tale riguardo, durante l'ispezione del Mediatore, è stato chiesto alla Commissione di valutare se potesse concedere un accesso parziale a uno dei documenti ("documento informale sulla cooperazione normativa in materia di regolamento finanziario"). Nel suo parere, la Commissione ha debitamente spiegato che il documento in questione non era all'epoca una proposta testuale formale. Tuttavia, ha dichiarato che una volta che la proposta testuale formale fosse stata presentata agli Stati Uniti, il documento sarebbe stato reso pubblico. La Commissione ha affermato che fornire un accesso parziale significativo al documento in quella fase rivelerebbe inevitabilmente l'analisi e la strategia negoziale dell'UE.

23. Il Mediatore osserva che, come annunciato dalla Commissione nel suo parere, l'apposito sito web della Commissione sui testi negoziali dell'UE sul TTIP [10] contiene ora diversi documenti relativi alla cooperazione normativa [11]. La Commissione sembra inoltre aggiornare regolarmente il contenuto di tale sito web.

24. Il Mediatore ritiene pertanto che la Commissione abbia ora adottato un atteggiamento più proattivo nei confronti del rafforzamento della trasparenza, in linea con l'impegno annunciato il 25 novembre 2014 di pubblicare i testi negoziali del TTIP UE condivisi con il Consiglio e il Parlamento europeo, dopo averli trasmessi al suo partner negoziale.

25. Alla luce di quanto precede e sulla base degli argomenti e delle prove a sua disposizione, il Mediatore ritiene che non vi sia stata cattiva amministrazione da parte della Commissione. Tale decisione è presa anche alla luce dell'analisi, delle conclusioni e dei suggerimenti formulati nel contesto dell'indagine di propria iniziativa del Mediatore OI/10/2014/RA.

Conclusione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte della Commissione.

Il denunciante e la Commissione europea saranno informati di tale decisione.

Emily O'Reilly

Strasburgo, 30/10/2015

[1] Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145/43 del 31.5.2001, in appresso "regolamento 1049/2001")

[2] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001

[3] Sentenza della Corte di giustizia del 3 luglio 2014, Consiglio/in 't Veld, C-350/12 P, del 3 luglio 2014, ECLI:EU:C:2014:2039

[4] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, e articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001

[5] Comunicazione alla Commissione sulla trasparenza nei negoziati TTIP (C(2014) 9052 final)

[6] Sentenza della Corte di giustizia del 3 luglio 2014, Consiglio/in 't Veld, C-350/12 P, del 3 luglio 2014, ECLI:EU:C:2014:2039, punto 63

[7] Articolo 11 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

[8] Il testo integrale della decisione e i documenti relativi all'indagine del Mediatore sono disponibili al seguente indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/58668/html.bookmark

[9] Sentenza della Corte di giustizia del 3 luglio 2014, Consiglio/in 't Veld, C-350/12 P, del 3 luglio 2014, ECLI:EU:C:2014:2039, punto 64

[10] Disponibile all'indirizzo http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1230

[11] In particolare: "Proposta riveduta dell'UE sulla cooperazione normativa - Nota esplicativa", "Spiegazione dettagliata della proposta dell'UE relativa a un capo sulla cooperazione normativa", "Introduzione al testo giuridico dell'UE sulla cooperazione normativa nel TTIP" e "Proposta testuale sulla cooperazione normativa nel TTIP"