Contesto della denuncia

1. Il denunciante è un cittadino tedesco. Il 22 giugno 2009 ha contattato l'Agenzia europea per la difesa (AED) utilizzando il modulo di contatto sul suo sito web. Chiede l'accesso a una decisione adottata dal comitato direttivo dell'AED ("la decisione del comitato direttivo"), in data 5 giugno 2005. La decisione del comitato direttivo riguarda il mercato europeo delle attrezzature militari. Inoltre, ha chiesto l'accesso alle parti di uno studio menzionate nella decisione del comitato direttivo che potrebbero essere divulgate. Lo stesso giorno, ha ricevuto un avviso di ricevimento. Non avendo ricevuto ulteriori risposte, ricorda all'AED la sua richiesta con lettere del 24 luglio e del 10 agosto 2009.

2. Il 20 agosto 2009 il denunciante si è rivolto al Mediatore.

Oggetto dell'indagine

3. Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha presentato le seguenti accuse e richieste.

Asserzione:

L'AED non ha risposto alle sue ripetute richieste di accesso a determinati documenti.

Rivendicazioni:

(1) L'AED dovrebbe trattare le sue richieste di accesso ai documenti.

(2) L'AED dovrebbe istituire un sistema che garantisca che le richieste di accesso ai documenti siano trattate debitamente e individualmente entro un periodo di tempo ragionevole.

4. L'articolo 228 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea conferisce al Mediatore il potere di ricevere denunce relative a casi di cattiva amministrazione nell'attività delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell'Unione, ad eccezione della Corte di giustizia dell'Unione europea nell'esercizio delle sue funzioni giurisdizionali. Nella sua lettera di richiesta del parere dell'AED (cfr. punto 7 infra), il Mediatore ha osservato i) che l'AED è stata istituita mediante un'azione comune del Consiglio ai sensi del titolo V del trattato sull'Unione europea (politica estera e di sicurezza comune) e ii) che l'articolo 28 del trattato sull'Unione europea (versione pre-Lisbona) non estende il suo mandato al secondo pilastro. Allo stesso tempo, ha osservato che la presente denuncia riguarda questioni amministrative. Egli ha inoltre sottolineato che, nella sua decisione di chiusura della sua indagine nella denuncia 2044/2005/BM contro l'AED, a sostegno del suo potere di trattare tale denuncia, ha motivato che i) l'AED opera sotto l'autorità del Consiglio dell'UE (in prosieguo: il «Consiglio») e che ii) esso aveva adottato uno strumento giuridico comunitario (in materia di personale) relativo all'oggetto della denuncia. L'AED non aveva contestato tale approccio.

5. In tale contesto, il Mediatore ha ritenuto di essere competente a trattare la presente denuncia. Tale opinione si basava sul fatto che l'AED opera sotto l'autorità del Consiglio, il che implica che i principi di buona amministrazione dovrebbero essere considerati applicabili ad esso. Ha inoltre osservato che, a norma dell'articolo 29 dell'azione comune 2004/551/PESC, "il comitato direttivo adotta norme sull'accesso del pubblico ai documenti dell'Agenzia, tenendo conto dei principi e dei limiti stabiliti nel regolamento (CE) n. 1049/2001...". Secondo il Mediatore, tali principi includono il diritto dei cittadini di presentare una denuncia al Mediatore in merito al trattamento delle loro richieste di accesso ai documenti [1].

6. Nella sua lettera in cui chiedeva il parere dell'AED, il Mediatore le ha anche chiesto di indicare le norme attualmente in vigore nel trattamento delle richieste di accesso ai documenti.

L'indagine

7. La denuncia è stata trasmessa al direttore esecutivo dell'AED per parere. Tenendo conto del fatto che l'AED opera sotto l'autorità e la supervisione politica del Consiglio, il Mediatore ha anche informato il Segretario generale del Consiglio di tale denuncia e gli ha trasmesso una copia della sua lettera in cui chiedeva il parere dell'AED. Con lettera del 26 ottobre 2009, il segretario generale del Consiglio ha informato il Mediatore di ritenere che la denuncia riguardasse una presunta cattiva amministrazione da parte dell'AED e, per tale motivo, il Consiglio non ha formulato osservazioni al riguardo.

8. Il parere dell'AED è stato trasmesso al denunciante con l'invito a formulare osservazioni. Il denunciante ha presentato osservazioni il 18 e 20 gennaio 2010. Alla luce di tali osservazioni, si sono rivelate necessarie ulteriori indagini da parte del Mediatore. Pertanto, con lettera del 10 marzo 2010, il Mediatore ha chiesto all'AED di fornirgli ulteriori informazioni in merito alle accuse e alle richieste del denunciante. La risposta dell'AED è stata trasmessa al denunciante con l'invito a formulare osservazioni. Il 6 maggio 2010 il denunciante ha presentato le sue osservazioni. Dopo aver esaminato la risposta dell'AED alla luce delle osservazioni del denunciante, il Mediatore ha ritenuto che fossero necessari ulteriori chiarimenti. Con lettera del 7 luglio 2010 ha pertanto chiesto all'AED di fornirgli ulteriori informazioni in merito alla denuncia. La risposta dell'AED è stata trasmessa al denunciante con un invito a formulare osservazioni, che quest'ultimo ha presentato al Mediatore il 6 agosto 2010.

Analisi e conclusioni del Mediatore

Osservazioni preliminari

9. Data la loro connessione fattuale, è opportuno esaminare congiuntamente l'affermazione del denunciante e la prima argomentazione.

A. Asserzione di presunta mancata risposta alle richieste di accesso e alla relativa domanda

Argomenti presentati al Mediatore

10. Il denunciante ha affermato che l'AED non ha risposto alle sue ripetute richieste di accesso a determinati documenti. Sostiene che l'AED dovrebbe trattare le sue richieste di accesso ai documenti.

11. Nel suo parere, l'AED ha ritenuto che il denunciante sembrava essersi sbagliato in merito alla decisione del comitato direttivo da lui richiesta, in quanto non vi era alcuna decisione del comitato direttivo recante la data del 5 giugno 2005. L'AED si è sinceramente rammaricata del fatto che la richiesta del denunciante fosse rimasta senza risposta e ha dichiarato che, qualora il denunciante desiderasse chiarire o correggere la sua richiesta, sarebbe disposto a fornire ulteriori informazioni.

12. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha contestato il parere dell'AED secondo cui aveva indicato una data errata per la decisione del comitato direttivo richiesta. Egli ha sostenuto che, se la data da lui indicata era effettivamente errata, ciò era interamente dovuto alle informazioni che l'AED stessa aveva fornito sul suo sito web. In tale contesto, fa riferimento a quella che sembra essere una versione ridotta della pertinente decisione del comitato direttivo, pubblicata sul sito web dell'AED. Il testo è intitolato "Decisione del comitato direttivo sul mercato europeo delle attrezzature militari", e la data indicata è "05/06/2005". Il denunciante ha sottolineato che la frase introduttiva del testo recita "l'organo di conciliazione decide", e non "l'organo di conciliazione ha deciso". A suo avviso, ciò non lasciava alcun dubbio sul fatto che la decisione in questione fosse stata adottata alla data indicata, vale a dire il 5 giugno 2005. Egli ha inoltre affermato che tale opinione è stata confermata nella letteratura giuridica e in una pubblicazione ufficiale italiana. Inoltre, anche l'indice delle decisioni dell'AED disponibile sul suo sito web elencava una decisione del comitato direttivo del 5 giugno 2005. Il denunciante ha ritenuto che, in tale contesto, fosse piuttosto improbabile che il 5 giugno 2005 non fosse stata adottata alcuna decisione del comitato direttivo.

13. Sostiene che, se la data indicata dall'AED sul suo sito web fosse effettivamente errata, ciò renderebbe effettivamente impossibile per chiunque accedere alle informazioni, dato che l'AED sembra ritenere che non sia necessario rispondere alle richieste di documenti che non possono essere identificati. D'altro canto, se la data indicata dall'AED sul suo sito web fosse corretta, l'accesso alle informazioni non sarebbe possibile nella pratica, dato che le date delle decisioni del comitato direttivo non sono state apparentemente registrate e sono quindi sconosciute all'esecutivo dell'AED. Il denunciante ha espresso dubbi sul fatto che questa continua incapacità di fornire informazioni sui documenti, nonostante le sue ripetute richieste, fosse in linea con i principi di buona amministrazione. Il denunciante ha inoltre sottolineato che l'AED avrebbe dovuto chiedergli un chiarimento della sua richiesta invece di ignorarla ripetutamente.

14. Secondo il denunciante, l'AED non ha tenuto sufficientemente conto del fatto che la sua richiesta di accesso riguardava anche uno studio menzionato nella decisione del comitato direttivo. Solo questo fatto avrebbe dovuto consentire all'AED di identificare chiaramente i documenti richiesti. L'AED non ha formulato alcuna osservazione su questo aspetto.

15. Nella sua prima richiesta di ulteriori informazioni, il Mediatore ha posto una serie di domande all'AED. In primo luogo, ha chiesto all'AED di spiegare perché non è stata in grado di trovare la decisione del comitato direttivo e perché non ha potuto decidere se l'accesso ad essa potesse essere concesso, nonostante il fatto che la decisione del comitato direttivo figurasse in un elenco pubblicato sul sito web dell'AED. In secondo luogo, ha chiesto all'AED di spiegare perché non ha trattato la richiesta del denunciante di accedere allo studio menzionato nella decisione del comitato direttivo. Infine, ha chiesto all'AED se riteneva di aver fornito al denunciante un'assistenza adeguata per quanto riguarda il chiarimento della sua richiesta di accesso, che l'AED sembrava aver ritenuto necessario. In tale contesto, il Mediatore ha richiamato l'attenzione dell'AED sull'articolo 6, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001 [2], che stabilisce che, se una domanda non è sufficientemente precisa, l'istituzione chiede al richiedente di chiarire la domanda e lo assiste in tal senso.

16. Nella sua risposta, l'AED ha sottolineato di non essere stata in grado di trovare la decisione del comitato direttivo richiesta a causa di una serie di citazioni errate ed errori di riferimento. Secondo l'AED, il denunciante ha inizialmente chiesto un documento recante la data del 5 giugno 2009, e non del 5 giugno 2005. Questo errore è stato ripetuto nell'elaborazione interna dell'AED. L'AED ha inoltre spiegato che, conformemente alla sua prassi abituale, il 5 giugno 2005 ha pubblicato un avviso generale relativo alla decisione del comitato direttivo richiesta. Tuttavia, la sua data effettiva di adozione, vale a dire il 23 maggio 2005, non è stata menzionata. Ciò spiegava l'erronea convinzione del denunciante secondo cui la decisione del comitato direttivo era datata 5 giugno 2005. L'AED ha sottolineato che il riferimento fuorviante era stato ora corretto. Essa ha inoltre allegato alla sua risposta il testo della decisione in questione.

17. Per quanto riguarda la richiesta del denunciante di accedere allo studio summenzionato, l'AED ha sottolineato che esso non poteva essere divulgato senza aver prima consultato gli Stati membri partecipanti all'AED. In effetti, il punto 6 della decisione del comitato direttivo richiesta imponeva all'AED di "garantire la riservatezza dei dati forniti e anche di garantire che nessun singolo dato degli Stati membri partecipanti [Stato membro partecipante] sia comunicato o distribuito". Facendo riferimento all ' articolo 4, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1049/2001, l ' AED ha proposto di "chiedere l ' autorizzazione preventiva" agli Stati membri partecipanti prima di divulgare il documento in questione. L'AED ha dichiarato che emetterà rapidamente richieste pertinenti ai punti di contatto nazionali e tornerà al Mediatore una volta ricevute le risposte pertinenti.

18. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sottolineato che in nessun momento aveva erroneamente citato la data della decisione del comitato direttivo richiesta. Come aveva già spiegato, egli aveva indicato il 5 giugno 2005 come data della decisione richiesta, data nota al grande pubblico. Allo stesso tempo, ha dichiarato che la sua richiesta di accesso alla decisione del comitato direttivo era stata soddisfatta, per la quale desidera ringraziare il direttore esecutivo dell'AED.

19. Per quanto riguarda l'accesso allo studio summenzionato, il denunciante ha sottolineato di aver richiesto una versione anonima, essendo a conoscenza dei vincoli di riservatezza applicabili. Spiega inoltre che l'AED non gli ha mai dato la possibilità di spiegare lo scopo della sua richiesta e chiarisce che una breve sintesi dei risultati dello studio, senza alcun riferimento ai singoli Stati membri partecipanti, sarebbe sufficiente ai suoi fini. Afferma che, nel corso della preparazione di una tesi di dottorato, desidera stabilire che oltre il 50% delle gare d'appalto organizzate dagli Stati membri nel settore delle attrezzature militari sono escluse dal quadro giuridico dell'UE in materia di appalti pubblici a causa del fatto che gli Stati membri invocano l'articolo 346 del trattato sul funzionamento dell'UE. Dato che la sua richiesta riguardava dati anonimizzati generali e non specifici, ha espresso dubbi sulla necessità di una consultazione eventualmente lunga e infruttuosa degli Stati membri partecipanti.

20. Nella sua seconda richiesta di ulteriori informazioni, il Mediatore ha chiesto se l'AED potesse prendere in considerazione la possibilità di trattare la richiesta di accesso del denunciante e, per quanto possibile, concedere l'accesso ai dati da lui specificati, senza dover prima consultare gli Stati membri partecipanti.

21. Nella sua risposta, l'AED ha dichiarato di aver avviato la procedura di consultazione con gli Stati membri partecipanti. Ha spiegato che si trattava di una "procedura di silenzio". Pertanto, se nessuno degli Stati membri partecipanti avesse presentato obiezioni entro il 30 luglio 2010, i documenti richiesti sarebbero stati inviati al denunciante poco dopo. Se uno Stato membro partecipante dovesse presentare obiezioni, il denunciante sarebbe informato del fatto che i documenti non possono essere divulgati. L'AED ha inoltre dichiarato di aver informato di conseguenza il denunciante.

22. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha dichiarato che il 2 agosto 2010 l'AED gli ha concesso un accesso senza restrizioni ai risultati dello studio richiesto. Sottolinea che la sua richiesta di accesso è stata pienamente soddisfatta e che l'indagine potrebbe essere chiusa. Tuttavia, richiama l'attenzione sul fatto che l'AED ha impiegato più di un anno per prendere questa decisione e che essa è stata raggiunta grazie all'intervento decisivo del Mediatore e alla "pressione ufficiale" che ha esercitato sull'AED in materia.

23. In una conversazione telefonica con i servizi del Mediatore il 22 ottobre 2010, il denunciante ha confermato di ritenere che la questione dovesse essere risolta in modo soddisfacente.

Valutazione del Mediatore

24. Il Mediatore prende atto dell'osservazione del denunciante secondo cui l'AED ha impiegato più di un anno per concedergli l'accesso alla decisione del comitato direttivo. Egli non intende tuttavia che il denunciante intenda presentare una nuova accusa. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che, a seguito del suo intervento, l'AED abbia risolto l'affermazione del denunciante e ne abbia fatto richiesta con soddisfazione.

B. Richiesta di istituire un sistema per il trattamento delle richieste di accesso

Argomenti presentati al Mediatore

25. Il denunciante ha sostenuto che l'AED dovrebbe istituire un sistema per garantire che le richieste di accesso ai documenti siano debitamente e individualmente trattate entro un periodo di tempo ragionevole.

26. Nel suo parere l'AED ha richiamato l'attenzione sull'articolo 29 dell'azione comune 2004/551/PESC del Consiglio. Questo articolo prevede che il comitato direttivo adotti norme sull'accesso ai documenti dell'AED, tenendo conto dei principi stabiliti nel regolamento (CE) n. 1049/2001. L'AED ha spiegato che un progetto di norme sull'accesso del pubblico è stato presentato al comitato direttivo nel 2008. A causa della mancanza di consenso tra gli Stati membri partecipanti, tuttavia, il processo è stato arrestato. Il direttore esecutivo dell'AED ha dichiarato che "è mia intenzione presentare al comitato direttivo dell'Agenzia una nuova serie di norme sull'accesso del pubblico ai documenti nel primo trimestre del 2010 e farle adottare senza ulteriori inutili indugi". Ha inoltre espresso fiducia nel fatto che tali norme "contribuiranno a scongiurare futuri casi di cattiva amministrazione"da parte dell'AED.

27. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha accolto con favore la prevista adozione di norme sull'accesso ai documenti, che rappresenterebbe un chiaro miglioramento dell'attuale situazione giuridica.

28. Nella sua seconda richiesta di ulteriori informazioni, il Mediatore ha chiesto all'AED di informarlo della situazione attuale in merito alla prevista adozione di norme sull'accesso ai documenti detenuti dall'AED.

29. Nella sua risposta, l'AED ha dichiarato di aver lanciato una proposta pertinente nell'aprile 2010. Le osservazioni presentate da diversi Stati membri partecipanti hanno indicato che preferirebbero attendere i risultati del riesame in corso delle norme generali sull'accesso del pubblico ai documenti dell'UE prima di concordare norme specifiche per l'AED. Pertanto, il progetto di norme sull'accesso del pubblico ai documenti dell'AED era attualmente "in sospeso"fino a quando non saranno compiuti ulteriori progressi sulla revisione delle norme generali.

30. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha osservato che una raccomandazione del Mediatore di creare un sistema e una procedura formali per l'accesso ai documenti dell'AED rafforzerebbe certamente la posizione dell'esecutivo dell'AED in relazione al suo comitato direttivo. Quest'ultimo, composto da rappresentanti degli Stati membri, era apparentemente riuscito a ostacolare l'adozione di una decisione in materia. Nell'ambito dell'AED, la raccomandazione del Mediatore potrebbe contribuire a sottolineare più chiaramente la necessità di introdurre tale sistema.

31. In una conversazione telefonica con il denunciante del 22 ottobre 2010, il funzionario giuridico incaricato del caso ha spiegato che lo statuto del Mediatore gli conferisce il potere di formulare raccomandazioni al fine di porre fine a casi di cattiva amministrazione scoperti nelle attività delle istituzioni e degli organi dell'UE. Sembra tuttavia che il denunciante ritenga che il problema da lui sollevato non sia stato causato dall'AED in quanto tale, bensì dal suo comitato direttivo, composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro partecipante. Nel corso di questa conversazione telefonica, il denunciante ha riconosciuto che, dato che l'AED opera sotto l'autorità e la supervisione politica del Consiglio, sarebbe utile rivolgersi al Consiglio in materia. Ha dichiarato che intende rivolgersi al Consiglio e ha osservato che, pertanto, non è necessario che il Mediatore esamini ulteriormente la questione nel quadro della presente indagine.

Valutazione del Mediatore

32. Il Mediatore ritiene che nel corso della sua indagine sia emerso chiaramente che l'obiettivo della richiesta del denunciante è l'adozione di norme formali sull'accesso ai documenti dell'AED. L'articolo 29 dell'azione comune 2004/551/PESC del Consiglio recita: "Su proposta del direttore esecutivo, il comitato direttivo adotta norme sull'accesso del pubblico ai documenti dell'Agenzia, tenendo conto dei principi e dei limiti stabiliti dal regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione."Dalle osservazioni dell'AED emerge che, nonostante il suo direttore esecutivo abbia presentato proposte pertinenti al comitato direttivo, tali norme non sono ancora state adottate.

33. Per le ragioni esposte al precedente punto 31, il Mediatore ritiene che, nell'ambito della presente indagine, non sia necessario che egli intraprenda ulteriori azioni in relazione alla domanda del denunciante. Confida che il Consiglio e l'AED terranno debitamente conto dell'articolo 15, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'UE [3] nell'affrontare la questione. Sembra utile aggiungere che, nel caso in cui il denunciante si rivolga al Consiglio e non riceva una risposta che ritenga soddisfacente entro un termine ragionevole, potrebbe prendere in considerazione la possibilità di presentare una nuova denuncia al Mediatore.

C. Conclusioni

Sulla base della sua indagine su questa denuncia, il Mediatore la chiude con le seguenti conclusioni:

A seguito dell'intervento del Mediatore, l'AED ha risolto l'accusa del denunciante e la prima richiesta con soddisfazione del denunciante.

Per quanto riguarda la seconda affermazione del denunciante, non è necessario che il Mediatore intraprenda ulteriori azioni.

Il denunciante e l'AED saranno informati di tale decisione.

P. Nikiforos Diamandouros

Fatto a Strasburgo, addì 7 dicembre 2010

[1] Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Mediatore è competente a trattare l'ex "secondo pilastro" (politica estera e di sicurezza comune). Cfr. Jean-Claude Piris, Il trattato di Lisbona: A Legal and Political Analysis, Cambridge University Press 2010, pag. 69.

[2] Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).

[3] L'articolo 15, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea dispone quanto segue: "Qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell'Unione, indipendentemente dal loro supporto, nel rispetto dei principi e delle condizioni da definire a norma del presente paragrafo.

I principi generali e le limitazioni per motivi di interesse pubblico o privato che disciplinano tale diritto di accesso ai documenti sono stabiliti dal Parlamento europeo e dal Consiglio mediante regolamenti, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria.

Ciascuna istituzione, organo o organismo garantisce la trasparenza dei propri lavori ed elabora nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche relative all'accesso ai propri documenti, conformemente ai regolamenti di cui al secondo comma. ..."