Contesto della denuncia

1. La presente denuncia riguarda presunte carenze procedurali nella preparazione dell'adozione del regolamento di esecuzione (UE) n. 485/2013 della Commissione [1] («regolamento di esecuzione»).

2. Il regolamento (CE) n. 1107/2009 [2] («regolamento») relativo all'immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari stabilisce, tra l'altro, norme per l'approvazione delle sostanze attive utilizzate nei prodotti fitosanitari. L'articolo 21 del regolamento prevede un processo di riesame delle sostanze autorizzate qualora nuove prove scientifiche e tecniche indichino che la sostanza non soddisfa più i criteri di approvazione stabiliti nel regolamento.

3. Il 2 ottobre 2012 il Mediatore ha chiuso la sua indagine sulla denuncia 512/2012/BEH relativa all'asserzione secondo cui la Commissione non avrebbe adottato misure adeguate per affrontare la questione della mortalità delle api legata all'uso di determinati neonicotinoidi. Considerando che, sulla base dell'articolo 21 del regolamento, la Commissione aveva avviato un riesame della valutazione del rischio di tutti i neonicotinoidi (tiametoxam, clothianidin, acetamiprid, tiacloprid e imidacloprid) che doveva essere effettuata dall'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), il Mediatore ha concluso che, a seguito del suo intervento, la Commissione aveva risolto il caso con soddisfazione del denunciante.

4. Il denunciante nel presente caso opera nel settore dei prodotti fitosanitari.

5. Il 22 maggio 2013 il denunciante ha presentato una denuncia al Mediatore (denuncia 976/2013/BEH) e ha fatto riferimento alle azioni della Commissione volte a introdurre una restrizione su determinati usi dei neonicotinoidi clothianidin, thiamethoxam e imidacloprid. Secondo il denunciante, le azioni della Commissione ", sebbene guidate da una preoccupazione legittima e importante per un declino percepito della salute delle api, sono state intraprese in un periodo di tempo estremamente breve dopo una revisione molto frettolosa e limitata dei dati scientifici e praticamente senza consultazione delle parti interessate." Più specificamente, il denunciante ha affermato che si erano verificati numerosi casi palesi di cattiva amministrazione nella preparazione del progetto di proposta per limitare l'uso dei neonicotinoidi.

6. In sintesi, i presunti casi di cattiva amministrazione erano i seguenti:

i) La Commissione ha incaricato l'EFSA di utilizzare come base per la sua valutazione del rischio il parere scientifico dell'EFSA sulla scienza alla base dello sviluppo di una valutazione del rischio dei prodotti fitosanitari sulle api che, secondo il denunciante, è un documento preparatorio ma, in mancanza di criteri di valutazione chiari, non un documento di orientamento. Il denunciante ha trovato conferma del suo punto di vista in (a) una testimonianza resa da un funzionario dell'EFSA al comitato di audit ambientale della Camera dei comuni del Regno Unito; b) il rapporto di valutazione inter pares dell'EFSA sul clothianidin, in cui si afferma che "[un] documento di orientamento, con schemi di valutazione del rischio concordati, sarebbe stato più utile per tale valutazione"; e c) le osservazioni presentate da alcuni Stati membri. Di conseguenza, e in assenza di informazioni sui requisiti di valutazione da applicare, i fabbricanti non hanno avuto alcuna possibilità ragionevole di difendere i loro prodotti e inoltre non hanno avuto il tempo di colmare alcune lacune in termini di dati derivanti dall'applicazione di norme nuove e poco chiare.

ii) La Commissione non si è adeguatamente consultata con gli Stati membri cui è stata concessa meno di una settimana per formulare osservazioni sulle relazioni dell'EFSA relative ai neonicotinoidi e sette giorni per formulare osservazioni sulla proposta della Commissione. Inoltre, contrariamente all'accordo SPS [3], non vi è stata un'adeguata consultazione di altri Stati membri dell'OMC. Infine, la Commissione non si è effettivamente consultata con i produttori di neonicotinoidi.

iii) La Commissione ha violato il suo obbligo di obiettività e non ha preso in considerazione elementi di prova pertinenti. Più specificamente, vi era confusione tra il dovere dell'EFSA di effettuare una valutazione del rischio e la responsabilità della Commissione di adottare decisioni in materia di gestione del rischio. Secondo il denunciante, tale separazione dei poteri prevista dal regolamento è stata violata, ad esempio, dalla Commissione nel definire la base per la valutazione del rischio dell'EFSA e nel richiedere una valutazione entro termini irragionevoli. Inoltre, la Commissione non ha tenuto conto di prove importanti e di una serie di fattori scientifici e non scientifici cruciali, quali, ad esempio, i dati di monitoraggio e gli studi sul campo, nonché della mancanza di nuove prove scientifiche.

iv) La proposta della Commissione è sproporzionata, ad esempio, per quanto riguarda la durata della restrizione all'uso dei neonicotinoidi (secondo il denunciante, la proposta contiene semplicemente un impegno non vincolante a riesaminare nuovi dati entro due anni) e i potenziali effetti negativi della restrizione (secondo il denunciante, è probabile il passaggio a sostituti più dannosi e meno rispettosi dell'ambiente). Inoltre, la Commissione non avrebbe preso in considerazione alternative meno restrittive alla restrizione dei neonicotinoidi, come l’applicazione di misure di monitoraggio dei rischi.

7. Il denunciante ha sottolineato che, in tali circostanze, "non aveva altra scelta che rivolgersi al Mediatore europeo". Il denunciante ha aggiunto che il Mediatore, "che nel marzo 2012 ha esortato la Commissione ad adottare misure adeguate per affrontare la questione della salute delle api, è particolarmente ben posizionato per ricordare oggi alla Commissione che le sue azioni devono avere una base giuridica e devono essere proporzionate, trasparenti e informate delle migliori prove scientifiche." Il denunciante ha chiesto al Mediatore di esaminare la questione con urgenza, dato che "la Commissione può procedere nei prossimi giorni ad adottare la sua proposta, chiudendo la porta a ulteriori discussioni su tali questioni e innescando la necessità di un potenziale ricorso giuridico formale". Ha specificato che il Mediatore dovrebbe intervenire "con la massima urgenza prima che la proposta sia adottata in legge". Il denunciante ha aggiunto che il Mediatore "dovrebbe intervenire mentre la Commissione ha ancora l'opportunità di svolgere adeguatamente il suo ruolo di gestione dei rischi nell'esaminare tutti i dati e gli elementi di prova disponibili, valutare il potenziale impatto negativo della proposta e prendere in considerazione altre misure più appropriate e meno restrittive".

8. In particolare, il denunciante ha chiesto al Mediatore di raccomandare alla Commissione di:

a) richiedere all'EFSA una nuova e indipendente valutazione del rischio basata su una metodologia finalizzata e sottoposta a revisione inter pares per la valutazione degli effetti sulle api;

b) valutare gli studi di monitoraggio esistenti e in corso nonché le misure di gestione imposte dagli Stati membri al fine di soddisfare i requisiti giuridici di cui agli articoli 21 e 49 del regolamento;

c) effettuare un'adeguata valutazione d'impatto della sua proposta al fine di determinare l'azione più adatta. In particolare, la Commissione dovrebbe valutare il potenziale impatto negativo delle restrizioni proposte e prendere in considerazione le sue alternative meno restrittive;

d) consentire ai fabbricanti interessati di presentare ulteriori dati disponibili e di colmare eventuali lacune nei dati entro un termine ragionevole;

e) coinvolgere nel processo di consultazione tutte le parti interessate, compresi l'industria della protezione delle colture e gli agricoltori, e prendere in considerazione il suo contributo in modo obiettivo e imparziale.

9. Con lettera del 29 maggio 2013, il Mediatore ha informato il denunciante di ritenere che non vi fossero motivi sufficienti per avviare un'indagine sulla denuncia 976/2013/BEH. Il Mediatore ha sostenuto che il denunciante ha specificato che la sua denuncia riguarda la proposta della Commissione. Ha inoltre osservato che il denunciante gli ha chiesto di diventare attivo prima che la proposta diventasse legge. Considerando che la Commissione ha adottato la pertinente normativa di attuazione, vale a dire il regolamento di esecuzione, un giorno dopo la presentazione della denuncia 976/2013/BEH e quindi prima che il Mediatore potesse reagire a tale denuncia, ha ritenuto che indagare su presunti casi di cattiva amministrazione riguardanti la proposta della Commissione non avrebbe avuto uno scopo utile.

10. Il 31 maggio 2013 il denunciante ha presentato la presente denuncia al Mediatore e ha dichiarato di voler "mantenere le sue denunce di cattiva amministrazione come indicato nella nostra denuncia del 22 maggio 2013 per quanto riguarda la procedura che ha portato all'adozione, il 24 maggio 2013, del regolamento di esecuzione (UE) n. 485/2013 della Commissione ". Il denunciante ha riconosciuto che le circostanze erano cambiate da quando aveva presentato la denuncia 976/2013/BEH e che un'indagine prima dell'adozione della normativa di esecuzione in questione non è più possibile. Allo stesso tempo, il denunciante, riferendosi alle sue osservazioni nella denuncia 976/2013/BEH, ha chiesto al Mediatore "di indagare sui seguenti atti di cattiva amministrazione nella procedura e nel processo decisionale della Commissione":

• Il denunciante ha sostenuto che la Commissione ha impartito istruzioni improprie all'EFSA (cfr. punto 6, lettera i));

• Il denunciante ha sostenuto che la Commissione non si è consultata adeguatamente con le parti interessate e ha fissato termini incredibilmente brevi per la presentazione delle osservazioni (cfr. punto 6, punto ii));

• Il denunciante ha sostenuto che la Commissione non ha rispettato il suo dovere di obiettività e non ha tenuto conto delle considerazioni pertinenti (cfr. punto 6, punto iii));

• La Commissione non ha tenuto conto della proporzionalità della sua misura (cfr. punto 6, punto iv).

Oggetto dell'indagine

11. Il 4 luglio 2013 il Mediatore ha avviato un'indagine sulle seguenti accuse:

(1) Richiedendo all'EFSA di utilizzare, come base per la sua valutazione del rischio di tre neonicotinoidi, il "parere scientifico sulla scienza alla base dello sviluppo di una valutazione del rischio dei prodotti fitosanitari sulle api", che manca di criteri di valutazione chiari, la Commissione ha impartito istruzioni improprie all'EFSA.

(2) Prima dell'adozione del regolamento di esecuzione, la Commissione ha omesso di consultare adeguatamente le parti interessate, quali gli Stati membri dell'UE e dell'OMC, nonché i produttori di neonicotinoidi, e ha fissato termini eccessivamente brevi per la presentazione di osservazioni sulle relazioni dell'EFSA sui neonicotinoidi.

(3) Prima dell’adozione del regolamento di esecuzione, la Commissione non ha rispettato il suo dovere di obiettività e non ha tenuto conto dei dati scientifici pertinenti.

12. Per quanto riguarda l'ulteriore affermazione del denunciante secondo cui il regolamento di esecuzione non è conforme al principio di proporzionalità, il Mediatore ha osservato che il denunciante ha sostenuto che il regolamento di esecuzione è inadeguato al suo obiettivo e non considera misure meno restrittive. In sostanza, tale affermazione ha quindi contestato la legittimità del regolamento di esecuzione. Il Mediatore ha pertanto ritenuto che un'indagine da parte sua su tale affermazione non avrebbe avuto alcuna utilità, in quanto il regolamento di esecuzione è una misura di portata generale che deve essere considerata valida a meno che e fino all'annullamento da parte della Corte di giustizia.

L'indagine

13. Il 4 luglio 2013 il Mediatore ha chiesto alla Commissione un parere sulle accuse del denunciante incluse nella sua indagine entro il 30 settembre 2013.

14. Il 10 settembre 2013 il Segretariato generale della Commissione ha contattato i servizi del Mediatore e ha sottolineato che era stato proposto dinanzi al Tribunale un ricorso di annullamento diretto all'annullamento del regolamento di esecuzione. L'articolo 228 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) osta a un'indagine del Mediatore nei casi in cui i presunti fatti siano o siano stati oggetto di procedimenti giudiziari. In tale contesto, il Segretariato generale della Commissione ha sostenuto che la domanda di annullamento riguarda le stesse questioni sollevate nella presente denuncia al Mediatore.

15. Il 16 settembre 2013 i servizi del Mediatore hanno contattato telefonicamente il denunciante e hanno fatto riferimento all'articolo 228 TFUE. Nella stessa occasione, i servizi del Mediatore hanno invitato il denunciante a presentare osservazioni entro il 23 settembre 2013.

16. Il denunciante ha presentato osservazioni il 23 settembre 2013.

17. Nella sua lettera del 23 settembre 2013, il denunciante ha sostenuto che, a differenza della domanda presentata alla Corte, la denuncia al Mediatore "riguarda principalmente alcune violazioni procedurali commesse dalla Commissione nel corso della preparazione della sua proposta".

• Per quanto riguarda la prima affermazione, il denunciante ha riconosciuto che essa "è trattata nella domanda di annullamento. Pertanto, [il denunciante] non si oppone al fatto che il Mediatore concluda la sua indagine al riguardo".
• Per quanto riguarda la seconda affermazione, il denunciante ha sottolineato che la presunta mancata consultazione della Commissione con i produttori, nonché con gli Stati membri dell'UE e dell'OMC è sollevata esclusivamente nella sua denuncia al Mediatore. Il denunciante ha ritenuto che questi presunti casi di cattiva amministrazione potessero essere risolti solo dal Mediatore.
• Per quanto riguarda la terza affermazione, il denunciante ha sostenuto che la questione di una presunta violazione del dovere di obiettività della Commissione è sollevata solo nella sua denuncia al Mediatore. Ha concluso che il Mediatore dovrebbe pertanto proseguire la sua indagine al riguardo.

Analisi e conclusioni del Mediatore

A. Per quanto riguarda il rapporto tra la presente censura e la domanda di annullamento

Valutazione del Mediatore

18. Le accuse del denunciante oggetto di indagine riguardano le attività amministrative della Commissione prima dell'adozione del regolamento di esecuzione. Una constatazione di cattiva amministrazione in relazione a una o più di queste accuse non implicherebbe necessariamente che il Mediatore ritenga che vi sarebbero stati motivi di annullamento del regolamento di esecuzione se il procedimento fosse stato avviato entro il termine adeguato da una parte con un interesse sufficiente.

19. Dalle informazioni fornite dalla Commissione emerge che i produttori di neonicotinoidi si sono ormai rivolti al Tribunale e hanno chiesto l’annullamento del regolamento di esecuzione.

20. In tali circostanze, il Mediatore, nel contesto dell'articolo 228 TFUE, deve valutare se sia legittimato a proseguire la sua indagine e, in caso affermativo, se vi siano motivi per farlo. Deve effettuare questa valutazione in relazione a ciascuna accusa inclusa nella sua indagine.

La prima affermazione del denunciante

21. Per quanto riguarda la prima affermazione del denunciante, il Mediatore ritiene che le questioni relative a istruzioni asseritamente improprie all'EFSA sembrino essere state presentate anche al Tribunale, come esplicitamente riconosciuto dal denunciante nelle sue osservazioni.

22. Ne consegue che il Mediatore non ha il diritto di proseguire la sua indagine sulla prima accusa del denunciante.

Terza affermazione del denunciante

23. Per quanto riguarda la terza affermazione del denunciante, il Mediatore comprende che la domanda al Tribunale include un'affermazione secondo cui la Commissione ha ignorato alcuni dati di monitoraggio. Sebbene non appaia logicamente impossibile distinguere tra il mancato rispetto dell'obbligo di obiettività, come indicato nella terza affermazione del denunciante, e la mancata presa in considerazione di alcuni dati di monitoraggio, sembra chiaro che quest'ultimo inadempimento potrebbe essere facilmente interpretato in termini di mancato rispetto dell'obbligo di obiettività. Dal momento che, dal punto di vista dell'obbligo di obiettività, il Mediatore sarebbe tenuto ad esaminare gli stessi fatti che sono attualmente all'esame del Tribunale, egli conclude che non è neppure autorizzato a proseguire la sua indagine sulla terza allegazione del denunciante.

Seconda asserzione del denunciante

24. Per quanto riguarda la seconda affermazione del denunciante, è vero che l'asserita mancanza di consultazione, come sollevata nella presente denuncia, sembra essere più ampia di qualsiasi domanda nel ricorso dinanzi al giudice. Ne consegue che il Mediatore potrebbe, in linea di principio, indagare ulteriormente sulle questioni oggetto della seconda affermazione del denunciante, ad eccezione del diritto di essere ascoltato in merito a determinate lacune nei dati sollevate nella domanda di annullamento.

25. Allo stesso tempo, va osservato che tali questioni riguardano solo una frazione della denuncia del denunciante al Mediatore. Dato che i principali aspetti della denuncia sono coperti dal ricorso alla Corte, nell'esercizio del suo potere discrezionale, il Mediatore ritiene che non vi siano motivi per ulteriori indagini su quella parte della seconda affermazione del denunciante che non è coperta dal ricorso alla Corte.

B. Conclusione

Sulla base della sua indagine su questa denuncia, il Mediatore la chiude con le seguenti conclusioni:

Il Mediatore non ha il diritto di proseguire la sua indagine sulla prima e sulla terza accusa del denunciante.

Non vi sono motivi per ulteriori indagini sulla seconda affermazione del denunciante.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

P. Nikiforos Diamandouros

Fatto a Strasburgo, il 26 settembre 2013

[1] Regolamento di esecuzione (UE) n. 485/2013 della Commissione che modifica il regolamento di esecuzione (UE) n. 540/2011 per quanto riguarda le condizioni di approvazione delle sostanze attive clothianidin, tiametoxam e imidacloprid e che vieta l'uso e la vendita di sementi conciate con prodotti fitosanitari contenenti tali sostanze attive (GU 2013, L 139, pag. 12).

[2] Regolamento (CE) n. 1107/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari e che abroga le direttive del Consiglio 79/117/CEE e 91/414/CEE (GU 2011, L 309, pag. 1).

[3] Accordo sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie, 1867 U.N.T.S. 493.