Antefatti della denuncia

1. Il caso in esame riguarda l'asserita mancata concessione da parte dell'Ufficio europeo per la Lotta Antifrode (in appresso "OLAF") del pieno accesso ai documenti cui il denunciante aveva chiesto di accedere a norma del regolamento 1049/2001[1].

2. Il denunciante è azionista di un'azienda che detiene i diritti commerciali di numerose varietà di frumento duro. Il 22 agosto 2009 presentava all'OLAF una richiesta di accesso pubblico ai documenti relativi a due indagini dell'OLAF, OF/2006/0822[2] e OF/2006/0104.

3. Con lettera in data 25 settembre 2009, l'OLAF chiedeva al denunciante di chiarire la sua richiesta poiché riteneva che quest'ultima non fosse sufficientemente dettagliata e, così formulata, riguardasse un numero eccessivo di documenti.

4. Il 28 settembre e il 21 ottobre 2009 il denunciante ribadiva per e-mail la propria richiesta di accesso ai fascicoli dell'OLAF OF/2006/0822 e OF/2006/0104. Il denunciante inviava tuttavia tali messaggi all'indirizzo personale di un membro dell'OLAF che nel frattempo aveva lasciato l'Ufficio. Il 22 ottobre 2009 tale membro del personale ne informava il denunciante dichiarando che le e-mail sarebbero state inoltrate all'OLAF. Sembra tuttavia che ciò non sia avvenuto.

5. L'11 novembre 2009 il denunciante sporgeva denuncia presso il Mediatore sostenendo che l'OLAF non aveva risposto alle sue e-mail del 28 settembre e del 21 ottobre 2009. La denuncia è stata registrata con numero di riferimento 2821/2009/IP.

6. L'11 dicembre 2009 i servizi del Mediatore informavano il denunciante che erano stati incaricati dal Mediatore di contattare l'OLAF al fine di esaminare la possibilità di trovare rapidamente una soluzione alla sua denuncia 2821/2009/IP. Lo stesso giorno i servizi del Mediatore inoltravano all'OLAF le e-mail del denunciante del 28 settembre e del 21 ottobre 2009.

7. Poiché nella sua lettera al denunciante, in data 25 settembre 2009, l'OLAF chiedeva a quest'ultimo di chiarire la propria richiesta di accesso ai documenti, a norma dell'articolo 6, paragrafi 2 e 3, del regolamento 1049/2001, l'OLAF interpretava le e-mail del denunciante in data 28 settembre e 21 ottobre 2009 come una domanda iniziale ai sensi dell'articolo 7 del regolamento 1049/2001.

8. Il 21 dicembre 2009, l'OLAF trasmetteva al denunciante una risposta interlocutoria comunicandogli di non aver ricevuto la richiesta del 28 settembre 2009 e di aver ricevuto in ritardo la richiesta del 21 ottobre 2009. Il 23 dicembre 2009 il denunciante inviava un'ulteriore e-mail all'OLAF criticando il modo in cui la sua richiesta era stata trattata, ribadendo la richiesta di accesso ai documenti e chiedendo che tale accesso gli fosse concesso senza ulteriore indugio.

9. Con lettera in data 3 febbraio 2010, l'OLAF si scusava con il denunciante per i problemi di comunicazione e gli concedeva l'accesso parziale a un documento del 25 giugno 2007 relativo alla valutazione delle informazioni iniziali dell'indagine OF/2006/0822 nonché a un documento corrispondente relativo all'indagine OF/2006/0104.

10. Con e-mail del 5 febbraio 2010, il denunciante presentava all'OLAF una domanda di conferma ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001, ribadendo la propria richiesta di pieno accesso ai documenti relativi al fascicolo del caso OF/2006/0822. Da quel momento, pertanto, la domanda del denunciante riguardava unicamente l'indagine dell'OLAF OF/2006/0822.

11. Poiché il 3 febbraio 2010 l'OLAF aveva risposto alle e-mail del denunciante in data 28 settembre e 21 ottobre 2009, il 2 marzo 2010 il Mediatore concludeva l'indagine sulla denuncia 2821/2009/IP.

12. Il 9 marzo 2010, l'OLAF trasmetteva al denunciante una risposta interlocutoria comunicandogli di dover prorogare di 15 giorni lavorativi il termine di risposta alla sua domanda di conferma.

13. Il 9 giugno 2010, l'OLAF decideva in merito alla domanda di conferma del denunciante. Nella sua decisione, l'Ufficio faceva riferimento in primo luogo alle disposizioni di legge applicabili[3] e alla giurisprudenza dei tribunali dell'Unione, che, secondo l'OLAF, confermerebbe che l'Ufficio non è tenuto a concedere l'accesso a documenti oggetto di un'indagine[4]. Rilevava inoltre che, in base alla giurisprudenza, la finalità del regolamento 1049/2001 è di garantire l'accesso ai documenti al pubblico in generale[5]. Pertanto, qualsiasi documento divulgato a un singolo individuo è divulgabile anche al pubblico.

14. L'OLAF informava quindi il denunciante di aver individuato un totale di 37 documenti che erano già in possesso del denunciante poiché costituivano la corrispondenza tra quest'ultimo e l'OLAF. L'OLAF identificava altri 22 documenti rientranti nell'ambito della sua richiesta. Si trattava sia di documenti interni dell'OLAF sia di corrispondenza con soggetti terzi. L'Ufficio spiegava di aver già concesso al denunciante un accesso parziale a uno dei suoi documenti interni, come sopra riportato, e di potergli concedere personalmente l'accesso a un altro documento relativo a una dichiarazione ricevuta dal denunciante. L'accesso a quest'ultimo documento non costituiva tuttavia una divulgazione ai sensi del regolamento 1049/2001. L'Ufficio proseguiva spiegando, per quanto concerne i summenzionati 22 documenti rientranti nell'ambito della sua richiesta, di potergli concedere pieno accesso a cinque documenti e un accesso parziale a otto documenti. Negava viceversa l'accesso, sulla base dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b)[6], dell'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino[7] e dell'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma[8], del regolamento 1049/2001, alle rimanenti parti degli otto documenti così come agli altri nove documenti.

15. Nella lettera del 9 giugno 2010, l'OLAF vagliava anche la possibilità di concedere un accesso parziale ai nove documenti restanti, accesso che tuttavia secondo l'OLAF non risultava possibile dal momento che le informazioni ivi contenute rientravano interamente nell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento 1049/2001. L'Ufficio valutava poi se vi fosse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, concludendo tuttavia che tale interesse non sussisteva e che pertanto non era tenuto a modificare la propria posizione. Nel caso in questione, vi era piuttosto un interesse pubblico a tutelare i processi decisionali dell'OLAF, l'indipendenza di eventuali indagini future, nonché la vita privata e gli interessi commerciali di persone fisiche o giuridiche collegate alle indagini dell'OLAF.

16. Il 28 giugno 2010 il denunciante presentava al Mediatore europeo la denuncia in esame.

Il contenuto dell'indagine

17. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla seguente allegazione e richiesta:

Allegazione

L'OLAF non avrebbe fornito valide e adeguate motivazioni del proprio rifiuto di concedere pieno accesso a tutti i documenti relativi all'indagine OF/2006/0822.

Richiesta

L'OLAF dovrebbe rivedere la propria posizione e concedere pieno accesso ai documenti richiesti.

L'indagine

18. Il 5 luglio 2011, il Mediatore ha chiesto all'OLAF di presentare un parere in merito all'allegazione e alla richiesta del denunciante. Il 26 agosto 2011, l'OLAF ha presentato il proprio parere, che è stato trasmesso al denunciante per consentirgli di formulare le sue osservazioni entro il 31 ottobre 2011. Il denunciante non ha presentato osservazioni in merito al parere.

19. Il 26 luglio 2011 i servizi del Mediatore hanno esaminato il fascicolo dell'OLAF concernente un'indagine di propria iniziativa del Mediatore. In tale occasione, l'OLAF ha fornito ai servizi del Mediatore anche le copie di tutti i documenti concernenti l'indagine OF/2006/0822.

Analisi e conclusioni del Mediatore

A. Allegazione secondo cui l'OLAF non avrebbe fornito valide e adeguate motivazioni del proprio rifiuto di concedere l'accesso ai documenti richiesti e relativa richiesta

Argomenti presentati al Mediatore

20. Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha sostenuto essenzialmente che nel caso in questione non sussistevano le condizioni per invocare le eccezioni cui ha fatto appello l'OLAF. Egli ha ritenuto, pertanto, che la decisione dell'OLAF fosse priva di validi motivi. In particolare, il denunciante ha criticato la posizione dell'OLAF secondo cui la divulgazione dei documenti avrebbe compromesso il suo processo decisionale, poiché nel caso in questione l'OLAF aveva archiviato l'indagine per insussistenza del caso, senza darvi alcun ulteriore seguito.

21. Nel suo parere, l'OLAF ha osservato che, a norma della legislazione che disciplina le sue indagini, l'Ufficio ha l'obbligo giuridico di trattare le informazioni ottenute come riservate e soggette al segreto professionale. Ha giudicato non chiara la domanda del denunciante, ma ha precisato di avergli fornito il massimo supporto possibile individuando i documenti pertinenti. La decisione dell'OLAF è stata formulata sulla scorta di un'analisi esaustiva, che ha tenuto conto di tutti gli aspetti specifici delle sue attività nella fase di valutazione di un caso. Per quanto riguarda il rifiuto di divulgare alcuni dei documenti, secondo l'OLAF le motivazioni alla base della propria posizione erano pienamente giustificate e sono state adeguatamente esposte. Inoltre si è tenuto debito conto della natura e del grado di dettaglio delle informazioni contenute nei documenti, e nelle risposte sono state indicate le eccezioni applicabili e il motivo che giustificava il ricorso all'eccezione. Le eccezioni sono state invocate rigorosamente sulla base di un esame concreto dei documenti.

22. Quanto all'argomentazione del denunciante secondo cui l'OLAF non avrebbe dovuto applicare l'eccezione concernente i pareri per uso interno (di cui all'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento 1049/2001), l'OLAF ha osservato che l'Ufficio non può rivelare le sue riflessioni interne neanche qualora un'indagine sia archiviata come caso insussistente. La divulgazione degli specifici passaggi affrontati durante la fase di valutazione e delle modalità di raccolta delle informazioni potrebbe essere pregiudizievole per le valutazioni e le indagini future dell'OLAF. Per avvalorare il suo punto di vista, l'OLAF ha altresì fatto riferimento alla giurisprudenza del Tribunale[9], secondo cui l'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento 1049/2001 si applica anche dopo l'adozione della decisione, in ragione del fatto che permane per il futuro il rischio di autocensura.

23. L'OLAF ha presentato le proprie scuse per i ritardi nel trattamento delle richieste del denunciante.

24. Il denunciante non ha presentato osservazioni in merito al parere.

La valutazione del Mediatore

25. Il Mediatore ricorda che, a sostegno della propria posizione, l'OLAF ha fatto appello a tre delle eccezioni previste dal regolamento 1049/2001, precisamente la tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo (articolo 4, paragrafo 1, lettera b)), la tutela degli interessi commerciali (articolo 4, paragrafo 2, primo trattino) e la protezione del processo decisionale dell'istituzione (articolo 4, paragrafo 3, secondo comma). L'OLAF si è focalizzato tuttavia sull'eccezione prevista all'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma.

26. A tale riguardo occorre ricordare che nella sua decisione in merito alla domanda di conferma del denunciante, l'OLAF ha dichiarato di avere "bisogno di un certo ambito di riflessione" al fine di tutelare il processo decisionale. L'OLAF sostiene inoltre che la possibile divulgazione dei documenti interessati comprometterebbe seriamente il suo processo decisionale e l'indipendenza delle indagini future. Nel suo parere relativo alla denuncia, l'OLAF ha ribadito che "ha bisogno di un certo ambito di riflessione e non può rivelare le proprie deliberazioni interne anche qualora le informazioni riguardino quello che si decide di classificare come un non caso". L'OLAF ha aggiunto che "la divulgazione di particolari [...] su come vengono reperite le informazioni potrebbe pregiudicare le valutazioni e le indagini future" e ha altresì fatto riferimento alla giurisprudenza del Tribunale (cfr. nota 9).

27. Conformemente all'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento 1049/2001, "[l]'accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell'istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione".

28. Il Mediatore ricorda che la giurisprudenza dei tribunali dell'Unione ha chiarito le condizioni che devono essere soddisfatte affinché un'istituzione possa fare appello all'eccezione citata o a qualsiasi altra eccezione prevista all'articolo 4 del regolamento 1049/2001:

"Al riguardo si deve rammentare che l’esame richiesto per il trattamento di una domanda di accesso a documenti deve rivestire un carattere concreto. Infatti, da un lato, la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un'eccezione non basta, di per sé, a giustificare l'applicazione di quest'ultima. Una siffatta applicazione può, in linea di principio, essere giustificata solo nell'ipotesi in cui l'istituzione abbia previamente valutato se l'accesso al documento sia idoneo a ledere in concreto ed effettivamente l'interesse protetto. Dall'altro, il rischio di pregiudizio a tale interesse, per poter essere invocato, deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (v. sentenza del Tribunale 11 marzo 2009, causa T‑166/05, Borax Europe/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 88 e giurisprudenza ivi citata)"[10].

29. La sentenza alla quale l'OLAF stesso fa riferimento nel suo parere chiarisce che l'istituzione deve effettuare le pertinenti analisi i) "documento per documento" e ii) "in modo individuale e concreto"[11].

30. Tuttavia, sia nella decisione in merito alla domanda di conferma del denunciante sia nel suo parere, l'OLAF ha fatto semplicemente appello, in termini generali, a quella che percepiva essere la necessità di tutelare il proprio "spazio di riflessione", senza valutare se l'accesso ai documenti o a parte dei documenti in questione fosse idoneo a ledere in concreto ed effettivamente l'interesse protetto a norma dell'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento 1049/2001.

31. Di conseguenza, la valutazione delle richieste di accesso del denunciante effettuata dall'OLAF non è conforme a quanto stabilito dalla giurisprudenza cui l'Ufficio stesso fa riferimento.

32. In casi analoghi il Mediatore prenderebbe generalmente in considerazione la formulazione di una proposta di soluzione amichevole o un progetto di raccomandazione all'istituzione interessata. Nella fattispecie il Mediatore osserva tuttavia che il denunciante, sebbene ne abbia avuto la possibilità in diverse occasioni, non ha presentato osservazioni né nel caso in esame, né in quello parallelo sulla denuncia 2038/2010/(IP)EIS presentata dallo stesso denunciante. Inoltre, è trascorso molto tempo dalla domanda di conferma del denunciante e non è chiaro se quest'ultimo sia ancora interessato ad avere accesso ai documenti che aveva richiesto. Alla luce di tali circostanze, il Mediatore ritiene che non vi sia motivo di svolgere ulteriori indagini sul caso in esame.

33. Il Mediatore osserva nel contempo che il denunciante ha la possibilità di presentare all'OLAF una nuova richiesta di accesso, qualora fosse ancora interessato ai documenti in questione.

B. Conclusione

In base all'indagine da lui condotta in merito alla denuncia in questione, il Mediatore chiude l'indagine stessa con la seguente conclusione:

Non sussistono motivi per svolgere ulteriori indagini sulla denuncia.

Il denunciante e l'OLAF saranno informati della presente decisione.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fatto a Strasburgo il 4 settembre 2013

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[1] Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, GU 2001 L 145, pag. 43.

[2] L'indagine verteva su presunte irregolarità concernenti il frumento duro in Italia.

[3] A tale riguardo l'OLAF faceva riferimento all'articolo 339 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, all'articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) (GU 1999 L 136, pag. 1) e all'articolo 17 dello statuto dei funzionari dell'UE.

[4] Causa T-48/05 Franchet e Byk/Commissione [2008] Racc., pag. II-1585, paragrafi 255–258 e giurisprudenza ivi citata.

[5] Cause congiunte T-110/03, T-150/03 e T-405/03 Sison [2005] Racc. pag. II-1429, paragrafi 50–55.

[6] L'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 1049/2001 recita: "Le istituzioni rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue: […] la vita privata e l'integrità dell'individuo, in particolare in conformità con la legislazione comunitaria sulla protezione dei dati personali".

[7] L'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento 1049/2001 recita: "Le istituzioni rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue: […] gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresa la proprietà intellettuale".

[8] L'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento 1049/2001 recita: "L'accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell'istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione."

[9] Causa T-403/05 MyTravel Group plc/Commissione [2008] Racc., pag. II-2027, punto 98.

[10] Causa T-250/08 Batchelor/Commission [2011] ECR II-2551, paragrafo 78.

[11] Cfr. nota 9.