IL CONTESTO DEL RECLAMO

1. Il denunciante è una ONG che si occupa di questioni riguardanti la cittadinanza europea e il diritto dei cittadini dell'UE alla libera circolazione.

2. La parte 2 del trattato CE (articoli da 17 a 22) contiene disposizioni sulla "cittadinanza dell'Unione". L'art. 22, n. 1, del Trattato CE dispone quanto segue:

"La Commissione riferisce ogni tre anni al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale in merito all'applicazione delle disposizioni della presente parte. Tale relazione tiene conto dell'evoluzione dell'Unione."

3. La prima relazione sulla cittadinanza europea [1], pubblicata il 21 dicembre 1993, riguardava l'anno 1993. La seconda relazione [2], pubblicata il 27 maggio 1997, riguardava il periodo 1994-1996. La terza relazione [3], pubblicata il 7 settembre 2001, riguardava il periodo dal 1997 alla fine di aprile 2001. La quarta relazione [4] riguardava il periodo dal 1o maggio 2001 al 30 aprile 2004 ed è stata pubblicata il 26 ottobre 2004.

4. La quinta relazione sulla cittadinanza europea doveva coprire il periodo dal 1o maggio 2004 al 30 giugno 2007.

5. Prima della scadenza del periodo oggetto della presente relazione, il denunciante ha chiesto una riunione con funzionari della direzione generale Giustizia, libertà e sicurezza (DG JLS) della Commissione europea. Nel corso di tale riunione, tenutasi il 14 giugno 2007, la Commissione e il denunciante hanno proceduto a uno scambio di opinioni sulla cittadinanza europea. A seguito della riunione, il denunciante ha inviato alla Commissione una serie di documenti relativi alla cittadinanza europea.

6. Nel settembre 2007 il denunciante ha organizzato un seminario sulla cittadinanza europea. Un funzionario della DG JLS ha partecipato al seminario in qualità di oratore.

7. Il 16 ottobre 2007 il denunciante ha scritto al vicepresidente Frattini suggerendo lo svolgimento di ampie consultazioni prima della pubblicazione delle relazioni della Commissione sulla cittadinanza europea. Tra l'altro, il denunciante ha chiesto alla Commissione di impegnarsi ad applicare standard minimi di consultazione per quanto riguarda la sesta relazione sulla cittadinanza europea.

8. Il 20 novembre 2007 la Commissione ha risposto alla lettera del denunciante. Ha spiegato di aver consultato la società civile, compreso il denunciante, nel contesto del Libro verde sulla protezione consolare e diplomatica dei cittadini dell'UE nei paesi terzi [5]. Essa ha affermato che si trattava dell'unico diritto di cittadinanza per il quale era stato proposto un rafforzamento nel periodo coperto dalla quinta relazione. La Commissione ha dichiarato che la data limite per la presentazione delle relazioni per la quinta relazione era il 30 giugno 2007 e che era troppo tardi per avviare un ulteriore processo di consultazione. Ha aggiunto di essere disposto a svolgere un esercizio di consultazione prima della pubblicazione della sesta relazione sulla cittadinanza europea, prevista per il 2010.

9. Con lettera del 3 gennaio 2008, il denunciante ha chiesto alla Commissione di spiegare la forma della consultazione. Il denunciante si è inoltre chiesto perché la quinta relazione non fosse ancora stata adottata.

10. Il 23 gennaio 2008 la Commissione ha inviato una lettera al denunciante spiegando che sarebbe stato contattato una volta iniziati i lavori sulla sesta relazione. La Commissione ha spiegato che la quinta relazione non era stata pubblicata entro la fine del 2007, come inizialmente previsto, in quanto intendeva includervi i risultati dell'indagine Eurobarometro 2007 sulla sensibilizzazione ai diritti dei cittadini. La Commissione ha sottolineato che non era stato possibile firmare il contratto per avviare tale indagine fino al 9 novembre 2007 e che i risultati finali sono stati consegnati solo l'11 dicembre 2007. Ha aggiunto che la quinta relazione sarà pubblicata nel prossimo futuro. La Commissione ha inoltre osservato che, sebbene l'articolo 22 del trattato CE preveda che le relazioni siano presentate ogni tre anni, la terza relazione, ad esempio, copre un periodo più lungo.

OGGETTO DELL'INCHIESTA

11. Nella sua denuncia al Mediatore europeo, il denunciante ha formulato due accuse. In primo luogo, la Commissione avrebbe omesso di consultare la società civile in merito alla quinta relazione sulla cittadinanza europea. In secondo luogo, il denunciante ha sostenuto che la Commissione non ha rispettato il termine fissato dal trattato per la pubblicazione della quinta relazione sulla cittadinanza europea.

12. Il denunciante ha sottolineato che la Commissione poteva porre rimedio alla sua incapacità di effettuare una consultazione per la quinta relazione conducendo una consultazione ampia e ben organizzata sulla sesta relazione. In tale contesto, il denunciante ha invitato il Mediatore a elaborare orientamenti per la consultazione nel settore della cittadinanza europea.

13. Il Mediatore ha informato il denunciante che, a suo avviso, tali orientamenti dovrebbero essere elaborati ed elaborati dall'amministrazione interessata e che non spettava a lui farlo. Il suo compito, ha sottolineato, era piuttosto quello di vigilare sulla corretta applicazione di tali linee guida.

L'INCHIESTA

14. La denuncia è stata presentata il 4 febbraio 2008. Il 3 marzo 2008 il Mediatore ha avviato un'indagine e ha chiesto alla Commissione un parere sulla denuncia.

15. La Commissione ha trasmesso il suo parere il 3 luglio 2008. Il parere è stato trasmesso al denunciante, che ha presentato le sue osservazioni il 31 agosto 2008.

16. Il 23 settembre 2008 il Mediatore ha chiesto alla Commissione la sua posizione in merito alle osservazioni del denunciante.

17. La Commissione ha risposto alla richiesta del Mediatore il 4 febbraio 2009. Il Mediatore ha trasmesso tale risposta al denunciante, che ha presentato ulteriori osservazioni il 6 aprile 2009.

ANALISI E CONCLUSIONI DELL'OMBUDSMAN

A. Asserzione di mancata consultazione della società civile in relazione alla quinta relazione sulla cittadinanza europea

Argomenti presentati al Mediatore

18. Il denunciante ha affermato che la DG JLS non ha consultato la società civile in merito alla quinta relazione sulla cittadinanza europea. In tale contesto, ha fatto riferimento alla comunicazione della Commissione sui principi generali e le norme minime per la consultazione [6], secondo la quale " un'ampia consultazione è uno dei compiti della Commissione ai sensi dei trattati e contribuisce a garantire che le proposte presentate al legislatore siano valide". Il denunciante ha inoltre fatto riferimento al protocollo n. 7, allegato al trattato di Amsterdam, sull ' applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, che impone alla Commissione l ' obbligo generale di garantire " la consultazione delle parti interessate al fine di garantire che l ' azione dell ' Unione sia coerente e trasparente" . In tale contesto, il denunciante ha sostenuto che la DG JLS avrebbe dovuto avviare consultazioni prima di elaborare la sua quinta relazione sulla cittadinanza europea. Per quanto riguarda l'argomento della Commissione secondo cui era troppo tardi per avviare una consultazione, dato che la relativa richiesta era stata presentata dopo la fine del periodo oggetto della relazione, il denunciante ha sostenuto che, a posteriori, la Commissione avrebbe avuto il tempo di farlo. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione ha pertanto violato il suo obbligo generale non avviando consultazioni, né prima né dopo il termine ultimo per l'esercizio di comunicazione. Ha aggiunto che la partecipazione di un funzionario della Commissione in qualità di oratore a una conferenza sulla cittadinanza europea il 18 settembre 2007 non ha compensato la mancanza di consultazione.

19. Nel suo parere la Commissione ha innanzitutto sottolineato che la quinta relazione sulla cittadinanza europea è stata pubblicata il 15 febbraio 2008 [7].

20. La Commissione ha sottolineato che lo scopo delle relazioni sulla cittadinanza europea era quello di riferire sull' " applicazione delle disposizioni" della parte 2 del trattato CE durante il periodo in questione. La Commissione ritiene quindi che la relazione costituisca principalmente un bilancio. La Commissione ha inoltre sottolineato che la società civile è stata ampiamente consultata in merito alla proposta di un effettivo rafforzamento dei diritti dei cittadini nel settore della protezione consolare e diplomatica, e che tale proposta è stata presentata durante il periodo di riferimento.

21. La Commissione ha inoltre sottolineato che il denunciante ha avuto l'opportunità di presentare le proprie idee e opinioni nella riunione con la DG JLS del 14 giugno 2007, prima dell'adozione della quinta relazione.

22. La Commissione ha sottolineato di essere favorevole alla consultazione della società civile prima della pubblicazione delle sue relazioni sulla cittadinanza europea. Sottolinea che, pur non avendo alcun obbligo giuridico in tal senso, ha tuttavia accolto la proposta del denunciante di procedere a una consultazione più ampia e si impegna ad attuare tale misura prima della pubblicazione della sesta relazione sulla cittadinanza europea.

23. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha innanzitutto sottolineato di essere soddisfatto del fatto che la Commissione abbia espresso il proprio impegno a procedere a una consultazione prima della pubblicazione della sesta relazione. Tuttavia, il denunciante ha ritenuto che in tale contesto dovessero essere soddisfatte tre condizioni. Essa ha sottolineato che sarebbe lieta di ritirare la sua denuncia se la Commissione potesse fornire ragionevoli garanzie che queste tre condizioni sarebbero soddisfatte.

24. Secondo il denunciante, il primo obiettivo della consultazione dovrebbe essere quello di raggiungere un vasto pubblico. Al fine di conseguire un concetto più olistico di cittadinanza europea, la consultazione dovrebbe andare oltre le associazioni a livello europeo. In tale contesto, il denunciante ha fatto riferimento alle norme minime di consultazione della Commissione, che sottolineano la necessità di coprire i gruppi minoritari e gli interessi diffusi.

25. In secondo luogo, la consultazione dovrebbe basarsi su risultati e dati sostanziali. A suo avviso, l'obiettivo di un'ampia consultazione potrebbe essere raggiunto solo se la Commissione investisse maggiori risorse nella preparazione delle sue relazioni rispetto ad alcune delle sue relazioni precedenti. Il denunciante ha individuato nella quarta relazione un esempio di documento sostanziale. Secondo il denunciante, il principio di buona amministrazione va oltre i requisiti giuridici e dovrebbe includere l'idea che il contributo debba essere commisurato al compito da svolgere. A sostegno della sua affermazione, il denunciante ha presentato una relazione alternativa sulla cittadinanza europea, da esso stesso redatta.

26. Infine, il denunciante ha sostenuto che la consultazione dovrebbe riguardare la preparazione della sesta relazione nel suo complesso e non solo gli aspetti della cittadinanza europea sui quali la Commissione intendeva presentare proposte. Il denunciante ha osservato che, nell'applicare le norme minime per la consultazione, la Commissione ha generalmente consentito alle parti interessate di presentare osservazioni su tutti gli aspetti della questione, indicando nel contempo le domande alle quali era particolarmente interessata a ricevere risposte.

27. Il Mediatore ha chiesto alla Commissione il suo parere sulle osservazioni del denunciante. Nella sua risposta, la Commissione ha sottolineato che stava esaminando il modo migliore per garantire una consultazione più ampia prima dell'adozione della sesta relazione. Ha osservato che garantirebbe che la presente relazione si basi su eventuali risultanze e dati sostanziali presentati dai portatori di interessi. La Commissione ha aggiunto che sarebbe inoltre lieta di ricevere informazioni dalle parti interessate in merito alle preoccupazioni concrete dei cittadini relative ai diritti di cui alla parte 2 del trattato CE.

28. La Commissione ha inoltre sottolineato di aver avviato un'ampia consultazione nel settore della libertà, della sicurezza e della giustizia nel quadro della sua programmazione pluriennale. Il denunciante e tutte le altre parti interessate sono stati invitati a fornire il loro contributo durante il periodo di consultazione, che si è concluso il 4 dicembre 2008.

29. La Commissione ha sottolineato che tutte le sue proposte sono soggette a valutazioni d'impatto che tengono conto in modo globale delle preoccupazioni delle parti interessate.

30. Infine, la Commissione ha sottolineato che essa può agire solo entro i limiti fissati dal Trattato e, pertanto, non può proporre azioni che vadano al di là delle sue competenze. Ad esempio, alcune delle proposte del denunciante incluse nella relazione alternativa sulla cittadinanza europea andavano oltre il mandato conferito alla Commissione dal trattato.

31. Nelle sue ulteriori osservazioni, il denunciante ha osservato che la relazione sulla cittadinanza europea rappresenta un'opportunità per fare della cittadinanza europea "un concetto evolutivo" e non dovrebbe pertanto limitarsi a un "esercizio di valutazione". Il denunciante non vede alcun motivo per cui la Commissione non dovrebbe formulare nella relazione suggerimenti che vadano oltre l'attuale quadro del trattato.

32. Il denunciante ha ribadito che la Commissione dovrebbe impegnarsi a destinare maggiori risorse alla preparazione di future relazioni sulla cittadinanza europea al fine di garantire la più ampia consultazione possibile con le parti interessate.

Valutazione del Mediatore

33. Il Mediatore ritiene che il primo punto da chiarire sia se la Commissione avesse l'obbligo giuridico di consultare la società civile al momento dell'elaborazione della quinta relazione sulla cittadinanza europea. L'articolo 22 del trattato CE non prevede l'obbligatorietà della consultazione. Per quanto riguarda il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, introdotto dal trattato di Amsterdam, il Mediatore osserva che il passaggio in questione esorta la Commissione" a procedere ad ampie consultazioni prima di proporre atti legislativi". È evidente, tuttavia, che la relazione da redigere ai sensi dell'articolo 22 del trattato CE non costituisce una proposta legislativa. Il Mediatore osserva che il denunciante ha anche invocato la comunicazione della Commissione sui principi generali e le norme minime per la consultazione [8], che stabilisce che " un'ampia consultazione è uno dei compiti della Commissione conformemente ai trattati e contribuisce a garantire che le proposte presentate al legislatore siano valide". Tuttavia, il passaggio citato dal denunciante si riferisce a proposte che la Commissione deve presentare al legislatore dell'UE. Il Mediatore non è convinto che la presente comunicazione si applichi al caso in esame. Il Mediatore conclude pertanto che la Commissione ha correttamente affermato di non avere l'obbligo giuridico di effettuare una consultazione prima di pubblicare le sue relazioni sulla cittadinanza europea.

34. Occorre pertanto esaminare se la Commissione, pubblicando la sua quinta relazione sulla cittadinanza europea, senza previa consultazione della società civile, abbia agito in contrasto con i principi di buona amministrazione.

35. L ' articolo 22 del trattato CE impone alla Commissione di riferire in merito all ' "applicazione" delle disposizioni della parte 2 del trattato CE. Tali disposizioni riguardano il diritto alla libera circolazione (articolo 18); il diritto di partecipare alle elezioni comunali e alle elezioni del Parlamento europeo in altri Stati membri (articolo 19); il diritto alla protezione da parte delle autorità diplomatiche e consolari degli Stati membri nei paesi terzi (articolo 20); e il diritto di presentare una denuncia al Mediatore, di presentare una petizione al Parlamento europeo e di comunicare con le istituzioni e gli organi dell'UE in una qualsiasi delle lingue comunitarie (articolo 21). Il Mediatore ritiene che sia molto difficile immaginare che una relazione sull'applicazione pratica di tali diritti possa essere redatta utilmente senza raccogliere informazioni da terzi. Non è realistico aspettarsi che la Commissione sappia come vengono applicati nella pratica gli articoli 17-21 del trattato CE, a meno che non consulti altre fonti. La Commissione stessa sembra confermare questo punto di vista quando sottolinea, nel suo parere, che accoglierebbe con favore le informazioni delle parti interessate in merito alle preoccupazioni concrete dei cittadini relative ai diritti di cui alla parte 2 del trattato CE.

36. Il Mediatore ritiene pertanto che consultare le parti interessate prima di pubblicare le relazioni sulla cittadinanza europea sarebbe chiaramente una buona pratica amministrativa. In tale contesto, appare utile osservare che, in un recente parere [9], la commissione per gli affari costituzionali del Parlamento europeo ha espresso disappunto per la mancata consultazione della società civile da parte della Commissione durante la preparazione della quinta relazione e ha dichiarato di attendersi che tali consultazioni si svolgano durante la preparazione della sesta relazione, come promesso dalla Commissione.

37. Il denunciante non contesta la dichiarazione della Commissione secondo cui la società civile è stata ampiamente consultata durante il periodo di riferimento per il Libro verde sulla protezione consolare e diplomatica dei cittadini dell'UE nei paesi terzi. Questa consultazione è stata indubbiamente importante, ma ha riguardato solo un aspetto della cittadinanza europea. La consultazione in materia non può essere considerata un sostituto della consultazione sullo sviluppo della cittadinanza europea in generale. Per completezza, occorre aggiungere che l'esercizio di consultazione nel settore della libertà, della sicurezza e della giustizia, nell'ambito della sua programmazione pluriennale, al quale la Commissione ha fatto riferimento anche nel suo parere, non è pertinente ai fini dell'esame dell'asserzione del denunciante, in quanto ha avuto luogo dopo la pubblicazione della quinta relazione.

38. Nemmeno l'argomentazione della Commissione secondo cui il denunciante ha avuto l'opportunità di presentare le proprie idee e opinioni nel corso di una riunione con la Commissione il 14 giugno 2007 è convincente. Una riunione organizzata per ascoltare le opinioni di una sola associazione non può essere considerata una consultazione rappresentativa della società civile nel suo complesso. Per gli stessi motivi, il Mediatore non ritiene che la partecipazione di un funzionario della Commissione in qualità di oratore a una conferenza sulla cittadinanza europea del 18 settembre 2007 sia una compensazione sufficiente per la mancata consultazione della società civile prima della pubblicazione della quinta relazione.

39. Il Mediatore comprende l'obiettivo del denunciante di presentare la presente accusa come mezzo per ottenere un impegno da parte della Commissione a consultare la società civile in merito alle future relazioni sulla cittadinanza europea. Nel corso della presente indagine, la Commissione ha chiarito che effettuerà tali consultazioni in futuro. Il Mediatore non ha motivo di presumere che la Commissione non rispetterà tale impegno.

40. Il denunciante ha sottolineato che le future consultazioni dovrebbero essere soggette a tre condizioni. Il Mediatore ha spiegato all'inizio della presente indagine che non spetta a lui istruire la Commissione sulle modalità di svolgimento delle consultazioni future. Alcune brevi osservazioni al riguardo sono tuttavia necessarie per evitare possibili fraintendimenti. Il Mediatore ritiene che la Commissione e il denunciante non abbiano opinioni inconciliabili in merito alla forma e alla portata delle consultazioni future. L'unica grande differenza è la questione se la Commissione debba anche essere obbligata a prendere in considerazione proposte per ulteriori azioni in questo campo. A questo proposito, occorre sottolineare che la relazione da redigere ai sensi dell'articolo 22 del trattato CE riguarda le modalità di applicazione dei diritti in questione nel corso di un determinato periodo. Come osservato dalla Commissione, si tratta, in sostanza, di un esercizio di valutazione. La Commissione non è pertanto tenuta a discutere proposte di modifica legislativa o politica nelle sue relazioni sulla cittadinanza europea. Nulla impedisce alle parti interessate di presentare tali proposte alla Commissione. Questi ultimi possono trovare utili questi suggerimenti per determinare la necessità di misure legislative volte a rafforzare i diritti contemplati dalla parte 2 del trattato CE.

41. Il denunciante ha inoltre suggerito che la Commissione dedichi risorse sufficienti alle sue relazioni sulla cittadinanza europea. Il Mediatore ritiene che tale suggerimento vada chiaramente al di là dell'ambito della presente indagine. Se il denunciante ritiene che la Commissione abbia assegnato risorse insufficienti a tale compito, potrebbe indirizzare tale reclamo alla Commissione e successivamente prendere in considerazione la possibilità di presentare un'ulteriore denuncia al Mediatore.

42. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che non siano necessarie ulteriori indagini in merito a tale affermazione.

B. Asserzione di mancato rispetto del termine fissato dal trattato per la pubblicazione della quinta relazione sulla cittadinanza europea

Argomenti presentati al Mediatore

43. Il denunciante ha inoltre affermato che la Commissione non ha pubblicato la quinta relazione sulla cittadinanza europea prima della scadenza del termine fissato dal trattato sull'Unione europea. Essa ha sostenuto che, conformemente all’articolo 22 del trattato CE e dato che la quarta relazione è stata pubblicata il 26 ottobre 2004, la quinta relazione doveva essere pubblicata nel 2007, il termine ultimo era il 31 dicembre 2007.

44. La Commissione ha ribadito che il ritardo nella pubblicazione della relazione era giustificato dalla necessità di includervi i risultati dell'indagine Eurobarometro sulla sensibilizzazione ai diritti dei cittadini.

Valutazione del Mediatore

45. Il Mediatore osserva che l'articolo 22 del trattato non prevede un termine rigoroso per la pubblicazione della relazione sulla cittadinanza europea. Essa si limita a stabilire che tali relazioni devono essere presentate "ogni tre anni". Il Mediatore ritiene tuttavia che, affinché tale disposizione possa essere utilizzata in modo efficace, le relazioni pertinenti debbano essere pubblicate entro un periodo di tempo ragionevole successivo ai tre anni cui si riferiscono.

46. Il Mediatore osserva che la Commissione e il denunciante concordano sul fatto che la quinta relazione doveva coprire il periodo che terminava il 30 giugno 2007. Prende inoltre atto del parere del denunciante secondo cui la quinta relazione avrebbe dovuto pertanto essere presentata prima del 31 dicembre 2007 e che la Commissione non ha contestato tale ipotesi. Il Mediatore ritiene pertanto che il suo esame possa basarsi sulla premessa che la quinta relazione avrebbe dovuto essere pubblicata entro tale data.

47. Il Mediatore osserva che la pubblicazione della quinta relazione sulla cittadinanza europea è stata rinviata al 15 febbraio 2008. La Commissione non ha contestato l’esistenza di un ritardo. Tuttavia, il Mediatore ritiene ragionevole la spiegazione della Commissione secondo cui, prima di pubblicare la relazione, era necessario tenere conto dei risultati dell'indagine Eurobarometro sulla sensibilizzazione ai diritti dei cittadini.

48. Alla luce di quanto precede, non si riscontra alcuna cattiva amministrazione per quanto riguarda la seconda affermazione del denunciante.

C. Conclusioni

Sulla base della sua indagine su questa denuncia, il Mediatore la chiude con le seguenti conclusioni:

Per quanto riguarda l'affermazione del denunciante secondo cui la Commissione non avrebbe consultato la società civile per la quinta relazione sulla cittadinanza europea, il Mediatore ritiene che, alla luce delle dichiarazioni della Commissione relative alle future consultazioni su tali relazioni, non siano necessarie ulteriori indagini.

Non è stata riscontrata cattiva amministrazione per quanto riguarda l'asserzione secondo cui la Commissione non avrebbe rispettato il termine per la pubblicazione della sua quinta relazione sulla cittadinanza europea.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fatto a Strasburgo, il 16 dicembre 2009

[1] COM(93) 702 def.

[2] COM(97) 230 def.

[3] COM(2001) 506 def.

[4] COM(2004) 695 def.

[5] COM(2006) 712 def.

[6] COM(2002) 704 def.: Comunicazione della Commissione - Verso una cultura rafforzata della consultazione e del dialogo - Principi generali e norme minime per la consultazione delle parti interessate da parte della Commissione.

[7] COM(2008) 85 def.: Relazione della Commissione - Quinta relazione sulla cittadinanza dell'Unione (1° maggio 2004 - 30 giugno 2007).

[8] Cfr. nota 6.

[9] 2008/2234(INI): Parere della commissione per gli affari costituzionali destinato alla commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del 22 gennaio 2009 sui problemi e le prospettive riguardanti la cittadinanza europea.