Strasburgo, 27 settembre 2007

Egregio signor X,

Il 30 ottobre 2006 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo contro la Commissione europea in merito al trattamento da parte di quest'ultima di una denuncia relativa alla violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici da parte del Regno Unito nell'aggiudicazione di appalti per la progettazione e la costruzione del nuovo edificio del Parlamento scozzese a Edimburgo.

Il 12 dicembre 2006 ho trasmesso la denuncia al presidente della Commissione europea, chiedendogli di trasmettermi il suo parere entro il 31 marzo 2007.

Il 21 dicembre 2006 Lei mi ha inviato ulteriori documenti, che ho trasmesso alla Commissione.

Il 14 marzo 2007 Lei mi ha chiesto di qualificare la Sua denuncia come riservata. Ho accolto la Sua richiesta e ne ho informato la Commissione.

Il 23 aprile 2007, dato che la Commissione non aveva presentato il suo parere entro il 31 marzo 2007, le ho comunicato che desideravo ottenere il suo parere entro e non oltre il 31 maggio 2007. L'ho informata di conseguenza.

Il 26 aprile 2007 la Commissione mi ha trasmesso il suo parere, che le ho trasmesso con l'invito a formulare osservazioni.

Lei mi ha inviato le Sue osservazioni in merito al parere della Commissione del 12 maggio 2007.

Lei mi ha inviato ulteriori osservazioni il 31 maggio 2007 e il 28 giugno 2007.

Vi scrivo ora per farvi conoscere i risultati delle indagini che sono state fatte.

IL RECLAMO

I fatti pertinenti secondo il denunciante possono essere riassunti come segue:

Il denunciante ha presentato una denuncia alla Commissione europea nel 2003 in merito al modo in cui lo Scottish Office e, in una fase successiva, il Parlamento scozzese hanno aggiudicato contratti relativi alla progettazione e alla costruzione del nuovo edificio del Parlamento scozzese a Edimburgo (denuncia n. 2003/4552: Regno Unito- Holyrood).

Nel marzo 2005 la Commissione europea ha inviato una lettera di costituzione in mora al Regno Unito in merito al modo in cui le autorità del Regno Unito hanno condotto le procedure di gara per la nomina di un architetto per la progettazione dei nuovi edifici del Parlamento scozzese. La Commissione europea ha informato il Regno Unito delle sue preoccupazioni in merito al fatto che le procedure di gara in questione violavano le norme comunitarie in materia di appalti pubblici e, in particolare, non rispettavano i principi di parità di trattamento e trasparenza che sono alla base delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici.

Nella sua risposta alla Commissione europea, il Regno Unito ha riconosciuto che le procedure di gara in questione non erano conformi alle norme comunitarie in materia di appalti pubblici. Il Regno Unito ha inoltre informato la Commissione europea di aver successivamente messo in atto misure volte a garantire che errori simili non si verifichino nel caso di progetti futuri. Tali misure comprendevano orientamenti esaustivi sugli appalti nel settore delle costruzioni e programmi di formazione per il personale interessato.

Il 12 maggio 2006 il capo unità della DG Mercato interno e servizi della Commissione europea incaricato di trattare il caso (il sig. P.) ha inviato al denunciante una lettera in cui affermava che, alla luce delle conferme da parte delle autorità del Regno Unito che si erano verificati errori e delle misure adottate dalle autorità del Regno Unito per garantire che tali errori non si ripetessero, la Commissione europea non riteneva opportuno proseguire il caso. Il denunciante è stato invitato a trasmettere eventuali ulteriori osservazioni entro un mese dal ricevimento della presente lettera. Infine, il denunciante è stato ringraziato per la sua efficace assistenza ed è stato osservato che il denunciante aveva aiutato la Commissione europea ad affrontare un'importante questione di interesse pubblico.

Il 12 ottobre 2006 la Commissione europea ha deciso di chiudere la procedura di infrazione e ha pubblicato un comunicato stampa in tal senso.

Il Mediatore ha inteso che il denunciante sosteneva, in sintesi, che l'indagine della Commissione europea sulla presunta violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici da parte del Regno Unito mancava di imparzialità.

A sostegno di tale affermazione, il denunciante sostiene, in sintesi, che a) la Commissione ha eliminato ogni riferimento al coinvolgimento attivo di membri di alto livello delle autorità amministrative, legislative e giudiziarie del Regno Unito nella violazione delle norme comunitarie e ha attribuito ogni responsabilità ai funzionari della direttiva scozzese sugli appalti pubblici; e che b) la fonte dell’infrazione era un sistema di contabilità istituito da Audit Scotland e che Audit Scotland non poteva ignorare le modalità operative di tale sistema.

Il Mediatore ha inteso che il denunciante sosteneva, in sintesi, che:

1. la Commissione dovrebbe individuare specificamente la responsabilità di Audit Scotland per la violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici;
2. la Commissione dovrebbe esaminare se vi siano motivi per riaprire la procedura di infrazione nei confronti del Regno Unito.

L'INCHIESTA

Il parere della Commissione

Il parere della Commissione può essere sintetizzato come segue:

Contesto

Nel 2003 il sig. X ha presentato una denuncia alla DG Mercato interno e servizi della Commissione in merito al modo in cui l’Ufficio scozzese e, in una fase successiva, il Parlamento scozzese hanno aggiudicato appalti relativi alla progettazione e alla costruzione del nuovo edificio del Parlamento scozzese.

A seguito della sua denuncia, i servizi della Commissione hanno registrato la denuncia (n. 2003/4552) e hanno avviato un'indagine al riguardo. In particolare, i servizi della Commissione erano preoccupati per il modo in cui le autorità del Regno Unito hanno condotto una procedura di gara per la nomina dell'architetto per la progettazione del nuovo edificio. I servizi della Commissione hanno ritenuto che questa procedura di gara violasse le norme comunitarie in materia di appalti pubblici e, in particolare, non rispettasse i principi alla base della parità di trattamento e della trasparenza.

Parallelamente all'indagine della Commissione, il Lord Advocate (1), Lord Fraser, ha condotto un'indagine separata sul modo in cui erano stati aggiudicati i contratti relativi alla progettazione e alla costruzione del nuovo edificio del Parlamento scozzese. La sua relazione, datata 15 settembre 2004, era critica per il modo in cui il progetto edilizio era stato gestito dalle autorità pubbliche. Lord Fraser ha raccomandato, tra l'altro, che nessuno sia incaricato di un progetto pubblico senza una valutazione dimostrabile dei requisiti delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici.

Nel suo parere al Mediatore, la Commissione ha dichiarato di sostenere la raccomandazione di Lord Fraser.

Nel marzo 2005 la Commissione ha inviato alle autorità del Regno Unito una lettera di costituzione in mora ai sensi dell’articolo 226 CE, sostenendo che la nomina dell’architetto del nuovo edificio del Parlamento scozzese violava le norme e i principi comunitari in materia di appalti pubblici.

Nella loro risposta alla lettera di diffida della Commissione, le autorità del Regno Unito hanno riconosciuto che la procedura in questione non è stata condotta in modo conforme ai requisiti della direttiva 92/50/CEE (direttiva sugli appalti pubblici), né alla necessità di garantire il rispetto del principio di parità di trattamento sancito dal trattato.

In risposta alla lettera di costituzione in mora della Commissione e alle conclusioni di Lord Fraser, le autorità del Regno Unito hanno emanato e messo in atto una serie di misure volte a garantire che le difficoltà e gli errori riscontrati nel progetto non si verificassero in progetti futuri. In particolare, sono stati introdotti nuovi orientamenti globali sugli appalti nel settore delle costruzioni, nonché programmi di formazione specifici sull'applicazione delle norme comunitarie in materia di appalti per il personale coinvolto in progetti pubblici.

Le linee guida includono requisiti dettagliati e rigorosi di natura vincolante per quanto riguarda sia le fasi di selezione che di aggiudicazione di una procedura di appalto. Secondo la Commissione, questi orientamenti possono essere uno strumento utile per le autorità pubbliche nell'elaborazione di progetti di appalto in futuro.

Per quanto riguarda la formazione, l'esecutivo scozzese ha introdotto vari corsi e seminari ai quali ha partecipato un numero significativo di funzionari responsabili degli appalti pubblici. La necessità di rispettare gli obblighi della CE in materia di appalti pubblici è stato il tema chiave di questi corsi. Il parere della Commissione rileva che l'esecutivo scozzese continuerà a organizzare corsi e seminari analoghi in futuro al fine di proseguire il processo di innalzamento delle norme in materia di appalti in tutto il settore pubblico.

La Commissione ha accolto con favore l'introduzione delle misure summenzionate. Ha rilevato che le misure erano intese a promuovere lo svolgimento di procedure di gara aperte e trasparenti conformemente al diritto comunitario. Il risultato è che si genera una maggiore concorrenza, con un miglior rapporto qualità-prezzo per i contribuenti.

La Commissione sottolinea che la sua lettera di costituzione in mora si è concentrata esclusivamente sulle modalità di nomina dell'architetto del nuovo edificio del Parlamento scozzese. Non ha affrontato la nomina del responsabile della costruzione, in quanto la questione era già oggetto di contenzioso privato: Sir Robert McAlpine Ltd, un offerente leso, aveva presentato un'azione di risarcimento danni dinanzi alla Court of Session in Scozia. Tuttavia, questa azione per il risarcimento dei danni è stata risolta in via stragiudiziale all'inizio del 2006.

Tenendo conto dei riconoscimenti formali espressi dalle autorità del Regno Unito in risposta alla lettera di costituzione in mora della Commissione e considerando l'insieme di misure introdotte dall'esecutivo scozzese, volte a prevenire future violazioni delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici, la Commissione non ha ritenuto opportuno proseguire il caso.

Alla luce di quanto precede, il 17 maggio 2006 i servizi della Commissione hanno inviato al denunciante una lettera in cui gli spiegavano dettagliatamente i motivi per cui intendevano chiudere il caso. Il denunciante è stato invitato a trasmettere ai servizi della Commissione, entro un mese, le eventuali osservazioni. Egli ha risposto con lettere datate 4 giugno 2006, 11 giugno 2006 e 12 luglio 2006. Tuttavia, le sue risposte non contenevano nuovi elementi che potessero portare a una nuova valutazione del caso. Pertanto, il caso è stato chiuso il 12 ottobre 2006. Lo stesso giorno la Commissione ha pubblicato un comunicato stampa. Parallelamente, i servizi della Commissione hanno informato il denunciante della decisione della Commissione di archiviare il caso. Il 16 ottobre 2006 il denunciante ha inviato una lettera alla Commissione, spiegando perché non era d'accordo con la decisione.

Parere della Commissione in merito alla denuncia al Mediatore

Per quanto riguarda la denuncia al Mediatore, il parere della Commissione afferma quanto segue.

In primo luogo, la Commissione dispone di un potere discrezionale di avviare e portare avanti 226 procedimenti comunitari. Ciò è stato ripetutamente confermato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (la "Corte"). La Corte ha chiaramente affermato che:

"in considerazione del ruolo della Commissione quale custode dei trattati, tale istituzione è la sola competente a decidere se sia opportuno avviare il procedimento ai sensi dell'articolo [226] (...) La Commissione ha altresì la competenza esclusiva a decidere se il procedimento precontenzioso debba essere portato avanti emettendo un parere motivato e, al termine di tale procedimento, ha il diritto, ma non l'obbligo, di avviare un procedimento dinanzi alla Corte per far dichiarare che lo Stato membro interessato ha violato gli obblighi ad esso incombenti." (2)

La Corte ha inoltre sottolineato che non spetta nemmeno "alla Corte decidere se tale discrezionalità sia stata saggiamente esercitata".

Nel caso di specie, la Commissione ha deciso di avviare una procedura CE 226 nei confronti del Regno Unito al fine di stabilire se la procedura di gara per la nomina dell'architetto per il nuovo edificio del parlamento scozzese violasse o meno il diritto comunitario. Poiché le autorità del Regno Unito hanno riconosciuto che la procedura di gara in questione non era conforme alle norme comunitarie e poiché le stesse autorità hanno adottato una serie di misure al fine di evitare che le difficoltà e gli errori riscontrati in relazione al progetto per la progettazione e la costruzione del nuovo edificio del parlamento scozzese sorgessero in progetti futuri, la Commissione non ha ritenuto opportuno proseguire il caso.

La Commissione ha sottolineato che la decisione di archiviare il caso in tali circostanze rientra nella discrezionalità della Commissione nello svolgimento dei suoi procedimenti ai sensi dell'articolo 226 del trattato CE.

In secondo luogo, la Commissione ha sottolineato che, nell’ambito di un procedimento ai sensi dell’articolo 226 CE, è lo Stato membro stesso, e non determinate entità o persone fisiche all’interno di tale Stato membro, ad essere ritenuto responsabile delle violazioni del diritto comunitario. Nel caso di specie, come richiesto dall'art. 226 del Trattato, e come confermato nella sua lettera di diffida ai sensi dell'art. 226 CE, la Commissione ha ritenuto il "Regno Unito" responsabile dell'asserita violazione. La Commissione ha sostenuto che, in linea di principio, essa non ha alcun obbligo di indagare sulle responsabilità individuali di determinati organismi o di determinate persone all’interno di un determinato Stato membro nell’ambito di una procedura ai sensi dell’art. 226 CE. La Commissione non ha pertanto attribuito la responsabilità della violazione del diritto comunitario a determinati funzionari o entità nel Regno Unito.

Conclusioni

I servizi della Commissione hanno pertanto concluso che, visti i riconoscimenti espressi dal Regno Unito e l'introduzione di misure concrete volte a prevenire il ripetersi delle infrazioni, la Commissione dovrebbe archiviare il caso.

Pertanto, per i motivi sopra esposti, l’asserzione di mancanza di imparzialità è del tutto infondata.

Infine, la Commissione ha osservato che non intende riaprire la procedura di infrazione in questione.

Osservazioni del denunciante

Il denunciante ha presentato osservazioni il 12 maggio 2007, il 31 maggio 2007 e il 28 giugno 2007 in relazione al parere della Commissione al Mediatore. Queste osservazioni possono essere riassunte come segue:

Osservazioni del 12 maggio 2007

Il denunciante sostiene che la Commissione non può rimettere in discussione la competenza del Mediatore a indagare su eventuali casi di cattiva amministrazione nel trattamento da parte della Commissione di una procedura d'infrazione ai sensi dell'articolo 226 del trattato CE. Il denunciante sottolinea che, in casi precedenti trattati dal Mediatore, la Commissione ha accettato che, durante la fase amministrativa di una procedura d'infrazione ai sensi dell'articolo 226 CE, la Commissione proceda nei confronti dei denuncianti conformemente ai principi di buona condotta amministrativa.

Il denunciante sottolinea che la giurisprudenza della Corte di giustizia (di seguito "la Corte") ha stabilito che la decisione della Commissione di avviare o meno la fase giudiziaria del procedimento di cui all'articolo 226 CE è discrezionale. Il denunciante, tuttavia, sottolinea che il Mediatore ha ricordato che il "potere discrezionale" non è lo stesso del potere dittatoriale o arbitrario. Un'autorità pubblica deve sempre avere buone ragioni per scegliere una linea d'azione piuttosto che un'altra. Una parte normale dell’esercizio di un potere discrezionale consiste nel spiegare le ragioni per le quali è stata scelta una determinata linea d’azione.

Il denunciante sottolinea che il Mediatore ha affermato che, nel prendere una decisione discrezionale, un'istituzione deve agire entro i limiti della sua autorità giuridica. Poteri discrezionali molto ampi possono esistere, ma sono sempre soggetti a limiti di legge. I limiti generali a tale autorità sono stabiliti dalla giurisprudenza della Corte che richiede, ad esempio, che le autorità amministrative agiscano in modo coerente e in buona fede, evitino discriminazioni, rispettino i principi di proporzionalità, uguaglianza e legittimo affidamento e rispettino i diritti umani e le libertà fondamentali.

Il denunciante sottolinea inoltre che, nello svolgimento del suo compito di indagare su eventuali casi di cattiva amministrazione, il Mediatore non cerca di mettere in discussione l'esercizio di un potere discrezionale, a condizione che l'istituzione o l'organo interessato abbia agito nei limiti della sua autorità giuridica.

Il denunciante sottolinea che lo sviluppo della cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri per prevenire situazioni di inosservanza del diritto comunitario non sostituisce la responsabilità della Commissione di controllare l'applicazione del diritto comunitario, di avviare un procedimento per inadempimento e, se necessario, di avviare un'azione legale per inadempimento.

Il denunciante osserva che, qualora si constati che un'infrazione soddisfa un criterio di "alta priorità", la procedura di infrazione sarà avviata immediatamente, a meno che la situazione non possa essere risolta più rapidamente con altri mezzi. Altri casi di priorità inferiore saranno trattati sulla base di meccanismi complementari. Questo approccio riflette una preoccupazione per l'efficienza.

Per inosservanza si intende l'inadempimento da parte di uno Stato membro degli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto comunitario. Può consistere in un'azione o in un'omissione. Per "Stato membro" si intende lo Stato membro che viola il diritto comunitario, indipendentemente dall'autorità - centrale, regionale o locale - cui è imputabile l'adempimento.

Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il denunciante ritiene che non vi sia alcuna giustificazione oggettiva per la dichiarazione che appare alla conclusione del parere della Commissione al Mediatore europeo secondo cui la Commissione ha adottato le misure organizzative interne necessarie per consentirle di svolgere il compito di "custode" dell'ordinamento giuridico comunitario. Più specificamente, il denunciante sostiene che la Commissione ha sanzionato il mantenimento in vigore di un falso mercato dei servizi di appalto pubblico in tutto il territorio dello Stato membro interessato. Non ha adottato tutte le misure necessarie per garantire l'adozione e l'attuazione nel Regno Unito delle misure legislative necessarie per garantire il rispetto delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici.

Oltre alle osservazioni di cui sopra, il denunciante sottolinea che la Commissione non può fornire informazioni inesatte o fuorvianti in risposta a una richiesta di informazioni del Mediatore.

Osservazioni del 31 maggio 2007

Il denunciante osserva che, nel suo parere al Mediatore, la Commissione conclude che, data l'introduzione di misure concrete per evitare il ripetersi delle infrazioni e alla luce dei riconoscimenti espressi dalle autorità competenti del Regno Unito, la Commissione è soddisfatta dei risultati delle sue indagini. Ha pertanto deciso di archiviare il caso. Pertanto, secondo la Commissione, l’asserzione di mancanza di imparzialità è del tutto infondata. Il denunciante osserva che la Commissione afferma che non intende riaprire la procedura di infrazione in questione.

In primo luogo, il denunciante ha osservato che la risposta della Commissione europea in materia è inesatta e fuorviante in quanto ha omesso di rivelare il fatto che, nel marzo 2004, essa ha stabilito che le norme adottate dal Regno Unito per attuare la direttiva 89/665 non hanno recepito le disposizioni relative alla tutela contro le decisioni arbitrarie dell’amministrazione aggiudicatrice. A tale riguardo, il denunciante fa riferimento al comunicato stampa della Commissione IP/04/428 del 31 marzo 2004 (Appalti pubblici: La Commissione chiede a sei Stati membri di porre rimedio alle violazioni delle norme comunitarie), in cui si afferma che la Commissione europea ha deciso di chiedere formalmente a sei Stati membri di porre rimedio a un totale di nove violazioni della normativa comunitaria in materia di appalti pubblici. Secondo il denunciante, il comunicato stampa afferma che le autorità del Regno Unito stanno proponendo modifiche al loro attuale sistema di ricorso, ma la Commissione non le ritiene sufficienti per conformarsi alla sentenza Alcatel (3) della Corte di giustizia dell'Unione europea.

In secondo luogo, il parere della Commissione europea al Mediatore è inesatto e fuorviante in quanto ha omesso di divulgare il fatto che nell’agosto 2005 il Regno Unito ha elaborato modifiche delle norme adottate per attuare la direttiva 89/665 al fine di recepire le disposizioni relative alla tutela contro le decisioni arbitrarie dell’amministrazione aggiudicatrice.

In terzo luogo, la risposta della Commissione europea è inesatta e fuorviante in quanto ha omesso di divulgare il fatto che, con lettera del 3 novembre 2006, il direttore della Scottish Procurement Directorate ha dichiarato, tra l’altro, che:

"L'esecutivo ritiene che il regolamento del 2006 sugli appalti pubblici (Scozia) recepisca correttamente la direttiva 2004/18/CE. È possibile che sappiate che gli Stati membri sono tenuti a notificare alla Commissione europea l'attuazione a livello nazionale e che nel gennaio di quest'anno abbiamo inviato alla Commissione una copia dei regolamenti sugli appalti pubblici (Scozia) del 2006. Ad oggi non siamo a conoscenza di alcuna preoccupazione da parte della Commissione."

In quarto luogo, la risposta della Commissione europea in materia è inesatta e fuorviante in quanto ha omesso di divulgare il fatto che, con lettera del 16 gennaio 2007, il sig. P. della DG Mercato interno (unità Applicazione del diritto degli appalti pubblici) della Commissione europea ha dichiarato, tra l'altro, che:

"Nella Sua lettera Lei sostiene che il Regno Unito, e più specificamente la Scozia, ha recepito erroneamente la direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi. In particolare, Lei sostiene che alcune disposizioni del Public Contracts ( Scotland) Regulations 2006 non recepiscono correttamente le corrispondenti disposizioni della direttiva. Si noti che i servizi della Commissione stanno attualmente effettuando una propria valutazione della legislazione del Regno Unito e della sua compatibilità con la direttiva summenzionata. I servizi della Commissione colgono l'occasione per ringraziarLa per le preoccupazioni da Lei espresse nella Sua lettera e La informano che se ne terrà conto nel corso della loro valutazione."

Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il denunciante sostiene che la Commissione europea non poteva ignorare che, prima della lettera del 26 aprile 2007, disponeva di prove documentali secondo le quali la Scottish Procurement Directorate nascondeva la natura e gli effetti dell'obbligo del Regno Unito di attuare le disposizioni della direttiva 2004/18/CE.

Osservazioni del 28 giugno 2007

Il denunciante osserva che le informazioni contenute nella risposta della Commissione europea, secondo cui quest'ultima ha accertato l'esistenza di misure concrete adottate dalle autorità del Regno Unito per prevenire ulteriori violazioni delle norme in materia di appalti pubblici, sono direttamente contraddette dalle informazioni contenute in una lettera della Commissione europea del 14 aprile 2007. Tale lettera afferma, secondo il denunciante, che vi sono motivi prima facia per indagare sul consiglio comunale di Glasgow per violazioni delle norme comunitarie in materia di aiuti di Stato e delle norme comunitarie in materia di appalti in seguito alla decisione di trasferire le sue strutture culturali e ricreative a società e trust privati senza una gara d'appalto aperta e trasparente.

Si sostiene pertanto che la posizione adottata dalla Commissione europea, nel suo parere del 26 aprile 2007, in merito alla validità delle misure adottate dalle autorità del Regno Unito per garantire il rispetto della direttiva 2004/18 e della direttiva 89/665, è inesatta e fuorviante.

LA DECISIONE

1 Osservazioni preliminari

1.1 Il Mediatore osserva che, nella sua prima serie di osservazioni, il denunciante interpreta il parere della Commissione come una contestazione della competenza del Mediatore a trattare la denuncia.

1.2 Dopo aver esaminato attentamente il parere della Commissione e le osservazioni del denunciante, il Mediatore non condivide il parere del denunciante secondo cui la Commissione ha contestato la sua competenza a trattare la denuncia. La Commissione si è limitata a sottolineare il principio secondo cui è sua esclusiva prerogativa decidere se avviare o meno una procedura d’infrazione ai sensi dell’articolo 226 CE. La Commissione non ha messo in discussione, in particolare, il principio secondo cui la Commissione è tenuta a rispettare i principi di buona amministrazione nell'esercizio delle sue prerogative, né il diritto del Mediatore di verificare che la Commissione abbia rispettato i principi di buona amministrazione nell'esercizio delle sue prerogative.

2 Affermazione del denunciante

2.1 Il denunciante ha presentato una denuncia alla Commissione europea nel 2003 in merito al modo in cui lo Scottish Office e, in una fase successiva, il Parlamento scozzese hanno aggiudicato contratti relativi alla progettazione e alla costruzione del nuovo edificio del Parlamento scozzese a Edimburgo (denuncia n. 2003/4552: Regno Unito - Holyrood). Il Mediatore ha inteso che il denunciante sosteneva, in sintesi, che l'indagine della Commissione europea sulla presunta violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici da parte del Regno Unito mancava di imparzialità. Il Mediatore comprende che il denunciante sostiene, a sostegno di tale affermazione, che i) la Commissione ha deciso di non proseguire ulteriormente il caso; ii) la Commissione ha eliminato ogni riferimento al coinvolgimento attivo di membri di alto livello delle autorità amministrative, legislative e giudiziarie del Regno Unito nella violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici e ha attribuito ogni responsabilità ai funzionari della direttiva scozzese sugli appalti pubblici; e iii) la Commissione non ha individuato che la fonte della violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici era un sistema di contabilità istituito da Audit Scotland (4).

2.2 Nel suo parere al Mediatore, la Commissione europea ha dichiarato di aver inviato una lettera di costituzione in mora al Regno Unito nel marzo 2005 in merito al modo in cui le autorità britanniche hanno condotto le procedure di gara per la nomina di un architetto per la progettazione dei nuovi edifici del Parlamento scozzese. Nella sua risposta alla Commissione europea, il Regno Unito ha riconosciuto che le procedure di gara in questione non erano conformi alle norme comunitarie in materia di appalti pubblici e che il principio della parità di trattamento non era stato rispettato. Il Regno Unito ha inoltre dichiarato di aver successivamente messo in atto misure volte a garantire che non si verificassero errori simili per quanto riguarda i progetti futuri. Tali misure comprendevano orientamenti esaustivi sugli appalti nel settore delle costruzioni e programmi di formazione per il personale interessato.

Alla luce del riconoscimento, da parte delle autorità del Regno Unito, dell'esistenza di errori e delle misure adottate da tali autorità per garantire che tali errori non si ripetessero, la Commissione europea non ha ritenuto opportuno proseguire il procedimento. Il denunciante è stato invitato a inviare ulteriori osservazioni entro un mese dal ricevimento della presente lettera. Egli ha inviato osservazioni il 4 giugno 2006, l’11 giugno 2006 e il 12 luglio 2006. Il 12 ottobre 2006 la Commissione europea ha deciso di chiudere la procedura di infrazione e ha pubblicato un comunicato stampa in tal senso.

2.3 La Commissione ha inoltre rilevato, a suo parere, che è lo Stato membro stesso ad essere ritenuto responsabile delle violazioni del diritto comunitario commesse da una qualsiasi delle sue autorità nazionali. Nel caso di specie, la Commissione ha ritenuto il Regno Unito responsabile dell’asserita violazione, come confermato nella sua lettera di diffida ai sensi dell’art. 226 CE. La Commissione ha inoltre affermato di non avere alcun obbligo di indagare sulla responsabilità individuale di organismi specifici o di individui specifici all'interno di un determinato Stato membro.

2.4 Il Mediatore osserva che, ai sensi dell'articolo 226 del trattato CE, la Commissione ha la possibilità di avviare procedimenti di infrazione nei confronti di uno Stato membro e, in ultima analisi, di adire la Corte di giustizia dell'Unione europea. Il Mediatore osserva inoltre che, qualora la Commissione scegliesse di adire la Corte di giustizia, quest'ultima potrebbe statuire che lo Stato membro in questione non è conforme agli obblighi che gli incombono in virtù del trattato. Tale decisione, secondo cui uno Stato membro è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto comunitario, implicherebbe, se le circostanze lo richiedono, l'obbligo per lo Stato membro di adottare tutte le misure atte a consentire la piena applicazione del diritto comunitario (5).

2.5 Alla luce di quanto precede, il Mediatore osserva che uno Stato membro può, in qualsiasi momento della fase precontenziosa ai sensi dell'art. 226 CE, ad esempio dopo aver ricevuto una lettera di costituzione in mora dalla Commissione, decidere di ammettere che esso non è conforme agli obblighi che gli incombono in forza del Trattato. Lo Stato membro può anche decidere di fornire alla Commissione i dettagli delle misure che adotterà per consentire la piena applicazione del diritto comunitario. Se, da un punto di vista procedurale, la Commissione non sarebbe nell’impossibilità di agire nei confronti dello Stato membro ai sensi dell’art. 226 CE in siffatte circostanze (6), l’ulteriore vantaggio pratico di agire in tal senso sarebbe di norma limitato. In effetti, i risultati pratici di tali procedimenti non differirebbero in modo significativo da quanto già realizzato nella fase precontenziosa.

2.6 Il Mediatore osserva che, nel caso di specie, il Regno Unito ha ammesso alla Commissione, durante la fase precontenziosa, che le norme in materia di appalti pubblici non erano state rispettate in relazione alla nomina dell'architetto per la costruzione dell'edificio del Parlamento scozzese. Il Regno Unito ha inoltre informato la Commissione europea che sta mettendo in atto misure volte a garantire che errori simili non si verifichino per quanto riguarda i progetti futuri. Tali misure comprendevano orientamenti esaustivi sugli appalti nel settore delle costruzioni e programmi di formazione per il personale interessato.

2.7 Il Mediatore osserva che, alla luce del riconoscimento da parte delle autorità del Regno Unito dell'esistenza di errori e delle misure adottate dalle autorità del Regno Unito per garantire che tali errori non si ripetessero, il 12 maggio 2006 la Commissione ha inviato al denunciante una lettera in cui dichiarava di non ritenere opportuno proseguire il procedimento.

2.8 Il Mediatore osserva che la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Mediatore europeo del 2002 (7) definisce il quadro procedurale che la Commissione dovrebbe seguire nel trattamento delle denunce di infrazione. Ciò richiede, in particolare, che la Commissione informi il denunciante della sua intenzione di proporre di non dare seguito a una denuncia ai sensi dell'articolo 226, esponendo i motivi per i quali propone di archiviare il caso.

2.9 Il Mediatore ritiene, dopo un attento esame delle argomentazioni presentate dalle parti, che la Commissione abbia fornito al denunciante motivi chiari e ragionevoli per la sua decisione di non proseguire ulteriormente il caso.

Alla luce delle spiegazioni fornite, il Mediatore non ritiene che la decisione della Commissione di archiviare il caso sia una prova della mancanza di imparzialità dell'indagine della Commissione.

2.10 Per quanto riguarda l'argomento secondo cui l'indagine della Commissione sarebbe priva di imparzialità in quanto non avrebbe specificamente individuato né la presunta responsabilità di membri di alto rango delle autorità amministrative, legislative e giudiziarie del Regno Unito per la violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici, né la presunta responsabilità di Audit Scotland per la violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici, il Mediatore osserva che, ai sensi dell'articolo 226 CE, sono gli Stati membri, piuttosto che gli enti all'interno degli Stati membri, che possono essere ritenuti responsabili per violazioni del diritto comunitario (8). Ciò è confermato dalla formulazione dell'articolo 226 CE, secondo cui "[q]ualora la Commissione ritenga che uno Stato membro sia venuto meno ad un obbligo ad esso incombente in forza del presente trattato, essa emette un parere motivato al riguardo dopo aver dato allo Stato interessato la possibilità di presentare le proprie osservazioni. Se lo Stato interessato non si conforma al parere entro il termine fissato dalla Commissione, quest'ultima può adire la Corte di giustizia"(il corsivo è mio).

2.11 Nel caso di specie, la Commissione ha ritenuto il Regno Unito responsabile dell'asserita violazione nella sua lettera di diffida ai sensi dell'art. 226 CE. In quanto tale, la posizione assunta dalla Commissione era conforme alla procedura di cui all’art. 226 CE.

2.12 Alla luce delle spiegazioni di cui sopra, il Mediatore non ritiene che la Commissione, per quanto riguarda la violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici, abbia individuato:

• la presunta responsabilità di membri di alto rango delle autorità amministrative, legislative e giudiziarie del Regno Unito, o
• la presunta responsabilità di Audit Scotland,

per dimostrare la mancanza di imparzialità dell'indagine della Commissione.

2.13 Per quanto riguarda l'argomentazione del denunciante, avanzata nella sua terza serie di osservazioni, secondo cui la posizione assunta dalla Commissione europea nel suo parere del 26 aprile 2007 è contraddetta da una recente lettera della Commissione che, secondo il denunciante, afferma che sussistono motivi prima facia per indagare sul consiglio comunale di Glasgow per violazioni delle norme comunitarie in materia di aiuti di Stato e delle norme comunitarie in materia di appalti, il Mediatore osserva innanzitutto che il denunciante non ha fornito alcuna prova del fatto che il Regno Unito non abbia effettivamente messo in atto le misure che si era impegnato a mettere in atto per garantire il rispetto delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici. In ogni caso, anche se il Regno Unito dovesse in futuro non rispettare le norme comunitarie in materia di appalti pubblici in relazione ad altri progetti, ciò non implicherebbe che l'indagine relativa alla costruzione dell'edificio del Parlamento scozzese non fosse imparziale.

2.14 Per quanto riguarda l'argomento generale secondo cui il Regno Unito non avrebbe recepito correttamente le direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, tale argomento generale esula dall'ambito della presente indagine, che riguarda solo e specificamente l'asserita mancanza di imparzialità da parte della Commissione nel trattamento della denuncia relativa alla violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici da parte del Regno Unito nell'aggiudicazione degli appalti per la progettazione e la costruzione del nuovo edificio del Parlamento scozzese a Edimburgo.

2.15 Pertanto, e alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che l'asserzione di mancanza di imparzialità sia infondata.

3 La prima censura del denunciante

3.1 Il Mediatore ha ritenuto che il denunciante sostenesse, in sintesi, che la Commissione avrebbe dovuto individuare specificamente la responsabilità di Audit Scotland per la violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici;

3.2 Alla luce delle conclusioni di cui ai precedenti punti 2.10, 2.11 e 2.12 ,, la prima argomentazione del denunciante deve essere respinta.

4 Sulla seconda censura del denunciante

4.1 Il Mediatore ha inteso il denunciante affermare, in sintesi, che la Commissione dovrebbe esaminare se vi siano motivi per riaprire la procedura d'infrazione nei confronti del Regno Unito in relazione alla violazione delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici nell'aggiudicazione degli appalti per la progettazione e la costruzione del nuovo edificio del Parlamento scozzese a Edimburgo.

4.2 Alla luce delle conclusioni di cui alla sezione 2, la seconda argomentazione del denunciante deve essere respinta.

5 Conclusione

Alla luce di quanto precede, il Mediatore non riscontra alcun caso di cattiva amministrazione nel presente caso. Il Mediatore archivia pertanto il caso.

Anche il presidente della Commissione sarà informato di tale decisione.

Cordiali saluti,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Il Lord Advocate è l'ufficiale legale capo del governo scozzese e della Corona in Scozia per le questioni civili e penali che rientrano nei poteri devoluti del Parlamento scozzese.

(2) Cfr. causa C-329/88, sentenza del 6 dicembre 1989, Commissione/Grecia (Racc. 1989, pag. 4159); Causa C-200/88, sentenza del 27 novembre 1990, Commissione/Grecia (ECR1990, pag. I-4299); Causa C-207/97, sentenza del 21 gennaio 1999, Commissione/Belgio (Racc. 1999, pag. I-275); e causa C-212/98, sentenza del 25 novembre 1999, Commissione/Irlanda (Racc. 1999, pag. I-8571).

(3) La sentenza Alcatel ha stabilito che i giudici nazionali degli Stati membri dell'UE devono, in tutti i casi, poter riesaminare e annullare le decisioni di aggiudicazione relative agli appalti disciplinati dalle direttive dell'UE in materia di appalti. Una successiva sentenza della Corte di giustizia europea ha chiarito che dovrebbe esserci un periodo di tempo tra la decisione di aggiudicazione dell'appalto e l'inizio del contratto al fine di garantire che i denuncianti possano, in casi debitamente giustificati, intentare azioni dinanzi al giudice nazionale per la sospensione e la revoca della decisione di aggiudicazione dell'appalto.

(4) Il Mediatore osserva che Audit Scotland è un organismo pubblico che pubblica relazioni per conto del revisore generale. Queste relazioni sono presentate al Parlamento scozzese, che è ritenuto responsabile del lavoro di Audit Scotland.

(5) Cfr. ordinanza della Corte del 28 marzo 1980, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese, cause riunite 24/80 e 97/80 R, Raccolta 1980, pag. 01319, punto 16.

(6) Cfr. sentenza della Corte del 3 marzo 2005, Commissione delle Comunità europee contro Germania, causa C-414/03, Raccolta della giurisprudenza della Corte I-6053, punti 8 e 9.

(7) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Mediatore europeo sulle relazioni con il denunciante in materia di violazioni del diritto comunitario, COM (2002) 141 def.

(8) Tale quadro giuridico, tuttavia, non impedisce ai singoli di adire i tribunali nazionali nei confronti di enti statali e non statali al fine di far valere i loro diritti ai sensi del diritto comunitario.