Fatti all’origine della denuncia

1. La Banca centrale europea (BCE) si adopera per la diversità di genere tra il suo personale in quanto la considera “una forza trainante per la performance”. [1] Poiché la maggior parte del suo personale è di sesso maschile, la BCE ha fissato obiettivi di genere per la quota di personale femminile a diversi livelli di anzianità. Inoltre, la BCE offre opportunità che mirano a sostenere ragazze e donne in settori professionali selezionati, come il «Girls’ IT Bootcamp»[2], un evento di due giorni rivolto a ragazze di età compresa tra gli 11 e i 17 anni e interessate alla tecnologia, o la «Scholarship for Women»[3], una borsa di studio per donne che perseguono studi post-laurea nei settori dell’economia, della statistica, dell’ingegneria e dell’informatica.

2. Nel novembre 2022 un gruppo di cittadini dell’UE interessati alla parità di genere ha presentato alla BCE una richiesta di accesso del pubblico ai documenti riguardanti la sua strategia in materia di genere e le sue modalità di attuazione.

3. Nella sua risposta del maggio 2023, la BCE ha divulgato diversi documenti, tra cui due note indirizzate al suo comitato esecutivo a cui ha dato accesso parziale. Nello specifico, per quanto riguarda una nota del 2017 dal titolo Gender Diversity - state of play and additional measures (Diversità di genere - stato di avanzamento e misure aggiuntive), la BCE ha omesso uno degli allegati denominati “legalità delle misure di discriminazione positiva” e contenente il parere del proprio Servizio giuridico. Per quanto riguarda la seconda nota, intitolata “BCE Scholarship for Women in Economics” e datata ottobre 2018, la BCE ha trattenuto un paragrafo che riflette anche il parere del suo Servizio giuridico.

4. Nell’aprile 2024, i ricorrenti hanno presentato alla BCE un’altra domanda di accesso del pubblico ai documenti, chiedendo documenti riguardanti le politiche di genere della BCE pubblicate dal novembre 2022 e l’accesso alle parti delle due note che la BCE aveva rifiutato di divulgare nel maggio 2023, nonché qualsiasi analisi giuridica alla base di tali parti. Le ricorrenti hanno spiegato di voler ottenere la motivazione giuridica su cui si basano le decisioni della BCE relative alla sua strategia di genere.

5. La BCE ha individuato nove documenti che rientrano nell’ambito di applicazione della richiesta di accesso del pubblico. Ha dato pieno accesso a cinque documenti [4], alcuni dei quali erano già stati resi pubblici sul sito Internet della BCE. Per quanto riguarda gli altri quattro documenti, vale a dire:

• le parti precedentemente espunte delle due note sulla diversità di genere e la borsa di studio della BCE per le donne,
• un messaggio di posta elettronica del Servizio giuridico della BCE al suo dipartimento Risorse umane sull’istituzione della borsa di studio per le donne, datato luglio 2018, e
• una nota di uno studio legale esterno sulle "misure di azione positiva nel diritto dell'UE e la loro attuazione nelle istituzioni" del settembre 2017,

la BCE si è rifiutata di concedere l’accesso del pubblico, invocando la necessità di tutelare la consulenza legale [5] e la necessità di tutelare i pareri per uso interno [6].

6. I ricorrenti hanno chiesto alla BCE di rivedere la sua posizione (presentando «una domanda di conferma»). Hanno chiarito che non chiedevano l’accesso del pubblico a ogni singolo documento che si riferisce al ragionamento giuridico alla base delle politiche di genere della BCE, ma solo a uno o più documenti dai quali potevano comprendere appieno il ragionamento giuridico.

7. Nel luglio 2024 la BCE ha emesso una decisione di conferma, confermando la sua posizione secondo cui l’accesso del pubblico ai documenti individuati doveva essere rifiutato, sulla base degli stessi motivi della sua decisione iniziale.

8. Nel maggio 2025, insoddisfatta di questo risultato, una delle persone che aveva presentato la richiesta di accesso si è rivolta al Mediatore europeo.

L'indagine

9. Il Mediatore ha avviato un’indagine sul rifiuto della BCE di concedere l’accesso del pubblico (a parti) ai quattro documenti in questione nella domanda di conferma.

10. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta della BCE sulla denuncia, comprese informazioni riservate. La squadra investigativa del Mediatore ha inoltre ispezionato i documenti in questione.

Argomenti presentati

11. Il denunciante ha sostenuto che, poiché le decisioni della BCE sulla diversità di genere incidono sui diritti fondamentali di potenzialmente milioni di cittadini dell'UE, dovrebbero essere pienamente e chiaramente giustificate. Ciò include l’indicazione della base giuridica di tali decisioni e la descrizione del modo in cui la BCE ha applicato i principi del diritto dell’Unione, come il principio di proporzionalità. Il denunciante ha affermato che le decisioni della BCE mancavano di tali giustificazioni giuridiche. L’informativa era pertanto necessaria affinché il pubblico potesse comprendere il ragionamento giuridico alla base delle politiche e degli obiettivi di genere della BCE.

12. La BCE ha sostenuto che i documenti controversi consistono in una consulenza legale, preparata dal proprio servizio giuridico o da uno studio legale esterno, che informa le decisioni adottate dal suo comitato esecutivo in relazione alle politiche di genere. Ha ritenuto che la consulenza legale riguardasse questioni sensibili e scelte politiche relative alla definizione di obiettivi di genere e di programmi legati al genere, quali le implicazioni giuridiche e i rischi delle misure pertinenti. Essa ha ritenuto che la divulgazione pregiudicherebbe il suo legittimo interesse a ottenere una consulenza legale franca, obiettiva e completa, in quanto impedirebbe ai suoi consulenti legali interni ed esterni di esercitare il loro ruolo consultivo senza vincoli. In particolare, nei casi in cui una misura prevista sollevi preoccupazioni giuridiche, o sia sensibile e contestata, la natura e la portata delle preoccupazioni giuridiche devono essere descritte in modo chiaro e trasparente, altrimenti i responsabili delle decisioni non dispongono delle informazioni complete di cui hanno bisogno per adottare una decisione valida.

13. Inoltre, la BCE ha sostenuto che, in materie che potrebbero sollevare controversie e persino essere impugnate, come le misure di azione positiva di cui trattasi, tali preoccupazioni giuridiche, una volta pubbliche, potrebbero essere utilizzate nei confronti dell’istituzione che ha adottato l’atto.

14. Inoltre, la BCE ha sostenuto che la consulenza legale esterna è soggetta al segreto professionale. La BCE ha dichiarato di aver consultato lo studio legale da cui proviene uno dei documenti e lo studio legale si è opposto alla divulgazione.

15. La BCE ha inoltre ritenuto che la divulgazione pregiudicherebbe gravemente il suo processo decisionale interno. Ha affermato che i documenti riflettono le opinioni interne dei membri del personale e la loro valutazione delle potenziali implicazioni giuridiche delle politiche di genere. Ha sottolineato l'importanza che il suo personale e gli esperti esterni siano in grado di condividere opinioni pertinenti e franche in modo efficace per servire l'interesse pubblico a un processo decisionale efficiente ed efficace. Essa ha sostenuto che, se i documenti dovessero essere divulgati, i loro autori terrebbero conto del rischio di divulgazione in futuro, al punto da poter potenzialmente esercitare l’autocensura e cessare di presentare opinioni franche o descrivere in modo esauriente possibili scenari. Ciò, a sua volta, comprometterebbe uno scambio di opinioni efficace, informale e riservato tra i membri degli organi decisionali della BCE, limitando lo “spazio di riflessione” della BCE.

16. La BCE non ha ritenuto che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Pur riconoscendo l’obbligo di motivazione nell’adottare decisioni amministrative in singoli casi o atti giuridici nell’esercizio del suo mandato, la BCE ha sostenuto che le decisioni cui si riferiscono i documenti richiesti non rientrano in nessuna di queste categorie.  

17. La BCE ha aggiunto che la consulenza legale in questione non deve essere confusa con i motivi alla base di tali decisioni. Ha affermato che, sebbene la consulenza legale sia generalmente un elemento importante del processo decisionale, essa differisce per portata, natura e contenuto dalle ragioni alla base della decisione finale adottata dall’organo competente della BCE, che non si limitano a considerazioni giuridiche. Piuttosto, tengono conto anche di altri elementi pertinenti di natura istituzionale, sociale e finanziaria e trovano un giusto equilibrio tra i diritti e le aspirazioni di un genere sottorappresentato in un settore specifico e i diritti della maggioranza a essere trattati in modo equo.

18. Infine, la BCE ha dichiarato che le sue decisioni relative alle politiche di genere sono state comunicate al pubblico, unitamente a spiegazioni sulla portata, sul contesto e sulle finalità delle rispettive misure. La BCE ha dichiarato di aver pubblicato, ad esempio, spiegazioni sul motivo per cui aveva istituito una borsa di studio per le donne [7], informazioni sull’introduzione, sullo status e sui motivi alla base della decisione sui suoi obiettivi interni in materia di genere [8], nonché informazioni relative al Girls’ IT Bootcamp [9]. Secondo la BCE, il pubblico può esaminare tali informazioni al fine di verificare che, al momento dell’adozione di tali misure, la BCE abbia ponderato i vari obiettivi perseguiti.

19. Nella denuncia al Mediatore, il denunciante ha sostenuto che "mentre [essi] non possono escludere che tali differenze di trattamento [di uomini e donne] possano essere giuridicamente possibili, può anche benissimo essere che le decisioni della BCE che stabiliscono tali differenze di trattamento siano illegali. Tuttavia, i cittadini dell’Unione, i cui diritti fondamentali alla parità di trattamento sono chiaramente lesi da tali decisioni della BCE, non possono accedere alla giustificazione giuridica di tali decisioni, in quanto la BCE si limita a rifiutarsi di mostrare a chiunque la valutazione/ragionamento giuridico sottostante”.

20. Il denunciante ha inoltre sostenuto che, dato che la BCE non è soggetta alle leggi nazionali in materia di lavoro, sicurezza sociale e simili, agisce in gran parte come legislatore per il proprio personale e per i richiedenti lavoro. Norme quali le quote di genere e le misure analoghe alle quote, che nel contesto nazionale sarebbero disciplinate dalla legge, rientrano nel contesto della BCE definito nelle sue decisioni di applicazione generale. Alla luce di ciò, il denunciante ha sostenuto che i principi generali di trasparenza che limitano la riservatezza della consulenza legale nel contesto dei processi legislativi dovrebbero essere applicati alle decisioni della BCE di applicazione generale che incidono sui diritti fondamentali dei cittadini dell'UE, come quelle in questione.

Valutazione del Mediatore

21. La BCE ha rifiutato di concedere al pubblico l’accesso (a parti) ai quattro documenti in questione sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino (tutela della consulenza legale) e dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della sua decisione BCE/2004/3 [10] (tutela dei documenti per uso interno nell’ambito di deliberazioni e consultazioni preliminari all’interno della BCE).

22. Poiché i documenti in questione riguardano l’attività amministrativa della BCE , il Mediatore ha basato la sua valutazione sul regolamento 1049/2001 [11] [12]. Per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela della consulenza legale, il Mediatore osserva che la formulazione del regolamento 1049/2001 e della decisione BCE/2004/3 è identica. Di conseguenza, entrambe le disposizioni dovrebbero essere interpretate allo stesso modo, tenendo conto della giurisprudenza dell'UE elaborata in relazione al regolamento (CE) n. 1049/2001 [13].

Sull’eventuale natura legislativa dei documenti controversi

23. Il denunciante ha ritenuto che la BCE agisse in veste legislativa nell’adottare le decisioni di politica di genere in questione e che, pertanto, ai documenti richiesti dovessero essere applicati “principi energetici che limitano la riservatezza della consulenza legale nel contesto dei processi legislativi”.

24. La nozione di «documento legislativo» va oltre gli atti adottati dal legislatore dell’Unione e comprende anche «i documenti redatti o ricevuti nel corso delle procedure di adozione di atti giuridicamente vincolanti negli o per gli Stati membri»[14].

25. Sebbene le misure di politica di genere in questione siano di applicazione generale e abbiano un impatto su molte persone, ciò non significa che la BCE abbia agito nell’ambito di una “capacità legislativa” ai sensi dell’articolo 12 del regolamento (CE) n. 1049/2001 al momento dell’adozione di tali misure.

26. Il trattato sull’Unione europea (TUE) conferisce alla BCE la competenza ad adottare le proprie norme sul personale.[15] Si potrebbe considerare se, nell’adottare tali norme, si possa ragionevolmente ritenere che la BCE agisca in veste legislativa ai sensi delle norme sull’accesso del pubblico ai documenti. Tuttavia, le misure di politica di genere in questione non sono analoghe all’adozione o alla modifica delle norme sul personale della BCE di cui è responsabile il Consiglio direttivo della BCE. Piuttosto, le misure sono state messe in atto mediante decisioni adottate dal Comitato esecutivo della BCE, che attuano il regolamento del personale della BCE.

27. Il Mediatore ritiene pertanto che i documenti controversi non possano ragionevolmente essere considerati documenti legislativi. La giurisprudenza [16] relativa alla trasparenza della consulenza legale in materia legislativa non può quindi essere applicata per analogia nel caso di specie.

Sulla tutela della consulenza legale

28. L’applicazione dell’eccezione per la tutela della consulenza legale richiede i) che il contenuto dei documenti pertinenti costituisca una consulenza legale, ii) che la divulgazione comporti un rischio ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico per l’interesse dell’ente a ottenere una consulenza legale franca, obiettiva e completa e iii) che non vi sia altro interesse pubblico che sarebbe ritenuto più importante [17].

29. Il Mediatore osserva che il denunciante non ha contestato il fatto che le informazioni in questione costituiscano una consulenza legale.

30. Dall'ispezione dei documenti da parte del gruppo di indagine del Mediatore è emerso che il parere in essi contenuto riguarda una questione giuridica, vale a dire la fattibilità dell'introduzione di misure di discriminazione positiva. Il Mediatore ritiene pertanto che il contenuto dei documenti possa ragionevolmente essere considerato una consulenza legale.

31. Per quanto riguarda la questione se la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela che deve essere accordata a tale consulenza, nel senso che sarebbe lesivo dell’interesse di un’istituzione a chiedere consulenza legale e a ricevere una consulenza franca, obiettiva e completa [18], il Mediatore ritiene che il fatto che i documenti possano essere soggetti al segreto professionale o che uno degli autori della consulenza si sia opposto alla divulgazione, in quanto tale, non sia sufficiente per invocare la necessità di proteggere la consulenza legale [19].

32. Come dimostrato dall'ispezione dei documenti, la consulenza legale in essi contenuta è molto dettagliata. Ad esempio, i documenti identificano le implicazioni giuridiche e i rischi che le misure di discriminazione positiva potrebbero comportare e il modo in cui tali rischi potrebbero essere evitati. Tenuto conto delle controversie relative agli obiettivi di genere della BCE e ad altre misure adottate successivamente e del fatto che essi sono ancora in vigore, appare plausibile che, se gli autori dei documenti avessero saputo che il loro parere doveva essere reso pubblico, si sarebbero censurati, privando la BCE di una consulenza legale completa e franca.

33. Il Mediatore ritiene pertanto che sia stato soddisfatto anche il secondo requisito per il ricorso a tale eccezione stabilito dalla giurisprudenza. Occorre quindi esaminare se esista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione che escluderebbe la necessità di tutelare la consulenza legale.

Sull’esistenza di un interesse pubblico prevalente

34. In sostanza, il denunciante ha sostenuto che la BCE ha violato il suo obbligo di motivazione non fornendo la base giuridica per le sue misure relative alla politica di genere, compresa l'introduzione di obiettivi di genere. Alla luce di ciò, il denunciante ha sostenuto che l’accesso ai documenti controversi era necessario per consentire al pubblico di comprendere le considerazioni giuridiche alla base delle decisioni della BCE di adottare tali misure.  

35. In primo luogo, il Mediatore ritiene che, anche se la BCE avesse violato il suo obbligo di motivazione, siffatte considerazioni giuridiche non sarebbero della stessa natura delle opinioni condivise con il consulente legale della BCE. In particolare, la consulenza legale che la BCE ha ottenuto prima di adottare misure di discriminazione positiva fa parte delle informazioni prese in considerazione dal Comitato esecutivo della BCE nel suo processo decisionale. Sebbene il Comitato esecutivo abbia potuto seguire, in tutto o in parte, la consulenza legale fornitagli dal Servizio giuridico della BCE e da uno studio legale esterno, tale consulenza non può essere considerata equivalente alla motivazione giuridica alla base dell’adozione di una misura specifica.

36. In secondo luogo, il Mediatore osserva che la BCE ha messo a disposizione del pubblico informazioni significative relative alla sua politica di genere e alle specifiche misure di discriminazione positiva adottate, sia in modo proattivo che in risposta alle richieste di accesso del pubblico ai documenti, anche da parte del denunciante. Da tali informazioni risulta chiaramente quale fosse la situazione generale che ha condotto alla decisione di adottare siffatte misure e quali siano gli obiettivi che la BCE intende perseguire con tali misure.  

37. In terzo luogo, come concluso in precedenza, i documenti controversi non riguardano una procedura legislativa che richiederebbe un maggiore livello di trasparenza.

38. Alla luce di quanto precede e sulla base dell’ispezione dei documenti, il Mediatore ritiene ragionevole che la BCE ritenga che non vi fosse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione nel caso di specie.

39. Dato che, pertanto, la BCE era legittimata a negare l’accesso del pubblico ai documenti controversi sulla base della necessità di tutelare la consulenza legale, non occorre valutare l’applicabilità dell’eccezione per la tutela del processo decisionale nel caso di specie.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte della Banca centrale europea nel rifiutare l’accesso del pubblico a (parti di) documenti controversi sulla base della necessità di tutelare la consulenza legale.

Il denunciante e la BCE saranno informati della presente decisione.

Teresa Anjinho Mediatore
europeo

Strasburgo, 08/05/2026

[1] Cfr.: https://www.ecb.europa.eu/careers/why-we-value-diversity/women/html/index.en.html.

[2] Cfr.: https://www.ecb.europa.eu/ecb-and-you/youth-initiatives/girls _it _bootcamp/html/index.en.html.

[3] Cfr.: https://www.ecb.europa.eu/careers/what-we-offer/wecs/html/index.en.html.

[4] Il Rapporto annuale 2023 della BCE, la sua "certificazione EDGEplus Move", una nota sulla strategia di genere della BCE 2020-2026 e la certificazione EDGEplus: aggiornamento e principali risultati", in data 24 marzo 2023, l'allegato di una nota su "Proposte della rete Women in Leadership per rafforzare il sostegno alla strategia di genere nei prossimi tre anni" e una slide deck su "2020-2026 gender strategy & EDGEplus certification, Update and key insights", in data 28 marzo 2023.

[5] Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, della decisione BCE/2004/3 relativa all’accesso del pubblico ai documenti della BCE: http://data.europa.eu/eli/dec/2004/258/2015-03-29.

[6] Conformemente all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione BCE/2004/3.

[7] Disponibile all'indirizzo: https://www.ecb.europa.eu/careers/what-we-offer/wecs/html/index.en.html.

[8] La BCE ha fatto riferimento ai seguenti comunicati stampa pubblicati sul proprio sito Internet: https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ecb.pr200514~94dbb7c109.es.html e https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2023/html/ecb.pr230331~ffc5c24d24.en.html.

[9] Disponibile all'indirizzo: https://www.ecb.europa.eu/ecb-and-you/youth-initiatives/girls _it _bootcamp/html/index.en.html.

[10] Cfr. nota 5.

[11] Regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[12] Ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e come riconosciuto dalla Corte, nell'applicare ai documenti amministrativi le proprie norme in materia di trasparenza (decisione BCE/2004/3), la BCE deve interpretarle nel rispetto delle norme stabilite nel regolamento 1049/2001. Cfr. al riguardo la sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, De Masi e altri/BCE, C-342/19 P, punto 77: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62019CJ0342.

[13] Cfr. al riguardo anche la sentenza del Tribunale del 26 ottobre 2011, Dufour/BCE, T-436/09: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62009TJ0436 e sentenza del Tribunale del 29 novembre 2012, Thesing e Bloomberg Finance/BCE, T-590/10: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=130623&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1090664.

[14] A norma dell'articolo 12, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001. Cfr. anche sentenza della Corte di giustizia del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C-57/16 P, punto 85: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62016CJ0057.

[15] Cfr. articolo 36 del protocollo n. 4 del TUE sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della BCE: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:12016M/PRO/04.

[16] Sentenza della Corte di giustizia dell'8 giugno 2023, Consiglio dell'UE/Pech, C-408/21 P, punto 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408.

[17] Sentenza della Corte di giustizia del 2 luglio 2014, Consiglio dell'UE/in't Veld, C-350/12 P, punto 96: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62012CJ0350.

[18] Idem.

[19] Cfr. anche la decisione del Mediatore nel caso 855/2025/ACB: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/215601.