Fatti all’origine della denuncia

1. Il 3 ottobre 2024 la Commissione europea ha annunciato di aver avviato una procedura di infrazione inviando una lettera di costituzione in mora[1] alla Finlandia per la presunta inosservanza della direttiva 2000/60/CE («direttiva quadro sulle acque»)[2].

2. Il 1o novembre 2024 il denunciante ha presentato alla Commissione una denuncia di infrazione nei confronti della Finlandia sulla stessa questione.

3. Il 6 dicembre 2024 il denunciante ha chiesto l'accesso del pubblico[3] alla lettera di costituzione in mora della Commissione del 3 ottobre 2024.

4. Il 21 gennaio 2025 la Commissione ha inviato la sua risposta iniziale. Ha rifiutato l'accesso alla lettera di costituzione in mora nella sua interezza, sostenendo che la divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela delle indagini[4].

5. Il giorno successivo, il denunciante ha chiesto alla Commissione di rivedere la sua decisione di rifiutare l'accesso al documento richiesto (presentando una "domanda di conferma").

6. Il 25 aprile 2025 la Commissione ha risposto alla domanda di conferma del denunciante. Essa ha dichiarato di dover mantenere il suo rifiuto di concedere l’accesso del pubblico sulla base della necessità di tutelare gli obiettivi delle indagini e di una relativa presunzione generale di riservatezza.

7. Insoddisfatto di tale risposta, il denunciante si è rivolto al Mediatore il 19 giugno 2025.

L'indagine

8. La Mediatrice ha avviato un'indagine sul rifiuto della Commissione di concedere l'accesso del pubblico alla lettera di costituzione in mora.

9. Nel corso dell’indagine, la Mediatrice ha ricevuto le ulteriori osservazioni della Commissione sulla denuncia e il gruppo incaricato dell’indagine ha ispezionato il documento controverso.  

Argomenti presentati

Da parte del denunciante

10. Nella sua domanda di conferma, il denunciante ha osservato il principio secondo cui i documenti della Commissione sono pubblici e che le eccezioni a tale principio devono essere interpretate restrittivamente[5].

11. Il denunciante ha sostenuto che l'articolo 6 del regolamento (CE) n. 1367/2006 ("regolamento Aarhus")[6] e la giurisprudenza dell'UE[7] richiedono la divulgazione del documento richiesto. Egli ha ritenuto che l’accesso non potesse essere negato quando le informazioni in questione riguardano emissioni nell’ambiente, in quanto, ai sensi dell’articolo 6 del regolamento Aarhus, si ritiene che esista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di tali informazioni. Poiché la sua richiesta di accesso del pubblico e la sua denuncia di infrazione riguardano le emissioni nelle acque sotterranee e superficiali, alla sua richiesta di accesso del pubblico si applica l'interesse pubblico prevalente di cui all'articolo 6 del regolamento Aarhus.

12. Il denunciante ha inoltre ritenuto che garantire l'applicazione della direttiva quadro sulle acque, intesa a prevenire le emissioni, costituisca un interesse pubblico prevalente alla divulgazione in quanto tale.

13. Il denunciante ha sostenuto che seguire ciecamente la giurisprudenza, cui la Commissione ha fatto riferimento nella sua risposta iniziale[8], impedirebbe l'efficace applicazione della direttiva quadro sulle acque. Il denunciante ha inoltre ritenuto che tale giurisprudenza non fosse pertinente ai fini della sua richiesta: in primo luogo, non si occupa delle emissioni nell'ambiente, in secondo luogo, non si occupa di un processo legale esistente su una questione identica e, infine, la divulgazione nel suo caso non ostacolerebbe ma aiuterebbe il processo legale.

14. In tale contesto, il denunciante ha osservato che, al pari della Commissione, è in corso un procedimento giudiziario[9] nei confronti della Finlandia. Egli ha sostenuto che la sua denuncia e la procedura di infrazione trattano la stessa questione, vale a dire il rifiuto della Finlandia di applicare la direttiva quadro sulle acque. Il denunciante ha sostenuto che il "diritto fondamentale alla parità delle armi" richiede la divulgazione di tutti i documenti relativi alla procedura di infrazione della Commissione. Ha osservato che la Finlandia ha accesso a questo documento della Commissione mentre non lo ha fatto. La mancata divulgazione impedirebbe quindi la giustizia e ostacolerebbe inutilmente l'applicazione della direttiva quadro sulle acque. Il denunciante ha inoltre sostenuto che la divulgazione era richiesta dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE[10] e dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo[11], in quanto un accesso limitato a documenti riservati non è accettabile in un procedimento legale[12].

15. Il denunciante ha chiesto alla Commissione di divulgare anche il materiale preparato in relazione alla lettera di costituzione in mora.

16. Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha sostenuto che la Commissione non ha identificato tutti i documenti pertinenti e non ha spiegato in che modo l'accesso al documento individuato potrebbe compromettere in modo specifico ed effettivo l'interesse tutelato dall'eccezione[13].

17. Egli ha inoltre sostenuto che la lettera di costituzione in mora non è un documento di indagine. Secondo il denunciante, una volta che la Commissione ha inviato una lettera di costituzione in mora, ha concluso e concluso la sua indagine fattuale. Inoltre, il denunciante ha sostenuto che, conformemente alla giurisprudenza dell’Unione[14], la nozione di indagine deve essere interpretata in modo restrittivo, in quanto una presunzione di riservatezza costituisce un’eccezione alla regola secondo cui l’istituzione deve procedere a un esame individuale di ogni documento.

A cura della Commissione

18. Nella sua decisione di conferma, la Commissione ha rilevato che la lettera di costituzione in mora di cui trattasi nella richiesta di accesso del denunciante riguarda un’indagine della Commissione su una possibile violazione del diritto dell’Unione da parte di uno Stato membro, vale a dire l’eventuale recepimento non corretto della direttiva quadro sulle acque da parte della Finlandia. La Commissione ha aggiunto che l'indagine è una procedura formale di infrazione in corso e che il documento fa parte del fascicolo amministrativo associato a tale procedura.

19. La Commissione ha dichiarato di dover rifiutare l'accesso sulla base della necessità di tutelare gli obiettivi delle indagini e della relativa presunzione generale di riservatezza che tutela le indagini relative alle procedure di infrazione[15]. Tale presunzione deriva dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 e può essere applicata ai documenti relativi a un'indagine della Commissione su una possibile violazione del diritto dell'UE da parte di uno Stato membro. Esso si applica indipendentemente dal numero di documenti richiesti in una determinata domanda di accesso, purché tali documenti siano inseriti nel fascicolo amministrativo di una procedura pertinente, che rimane in corso. La Commissione ha osservato che il documento richiesto soddisfa chiaramente tali requisiti.

20. La Commissione ha sostenuto che, conformemente alla giurisprudenza dell’Unione, si può presumere che la concessione dell’accesso del pubblico al documento richiesto rischierebbe di alterare la natura della pertinente procedura di infrazione e di modificarne il modo di procedere, il che arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle indagini. L'efficacia delle indagini della Commissione su eventuali violazioni del diritto dell'UE da parte degli Stati membri dipende dal clima di fiducia reciproca tra la Commissione e lo Stato membro interessato, nonché dalla capacità della Commissione di definire liberamente una posizione in qualsiasi fase del processo. Se la Commissione dovesse divulgare un documento relativo a tale indagine, ciò pregiudicherebbe certamente questo clima di fiducia reciproca, nonché esporrebbe la Commissione a pressioni esterne, il che pregiudicherebbe anche la sua capacità di definire liberamente una posizione in materia.

21. La Commissione ha riconosciuto che tale presunzione può essere confutata dimostrando che un documento non è coperto dalla presunzione o che esiste un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. La Commissione ha tuttavia osservato che l'articolo 6 del regolamento Aarhus esenta esplicitamente le informazioni relative alle indagini concernenti possibili violazioni del diritto dell'UE dalla presunzione dell'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Conformemente alla giurisprudenza dell’Unione, l’accesso a un documento contenente tali informazioni può essere rifiutato sulla base della relativa presunzione di riservatezza^[16].

22. Per quanto riguarda gli altri argomenti del denunciante, la Commissione ha osservato che il Tribunale ha statuito che un interesse pubblico prevalente non può essere dedotto dalla volontà di un ricorrente di verificare il rispetto del diritto dell’Unione da parte di uno Stato membro, in quanto il modo più efficace per tutelare l’interesse pubblico in questione è quello di consentire alla Commissione di effettuare tale verifica.[17] Inoltre, per quanto riguarda il riferimento del denunciante al suo procedimento giudiziario in corso, che, secondo il denunciante, giustificherebbe la divulgazione del documento in base al principio della «parità delle armi», la Commissione ha osservato che il Tribunale ha dichiarato che il desiderio di un ricorrente di ricevere l’accesso ai fini di un procedimento giudiziario costituisce un interesse privato piuttosto che pubblico.[18] La Commissione ha aggiunto che, nell’ambito della denuncia di infrazione del denunciante, egli è interessato solo nella misura in cui è coinvolto il procedimento amministrativo di trattamento della sua denuncia da parte della Commissione. La successiva indagine della Commissione non dà luogo ad alcun procedimento giudiziario tra il denunciante e la Finlandia.

23. La Commissione ha concluso che non era tenuta a prendere in considerazione la possibilità di un accesso parziale al documento, dato che esso è coperto dalla presunzione di riservatezza nella sua interezza.

24. Nelle sue ulteriori osservazioni al Mediatore, la Commissione ha dichiarato che la pertinente procedura di infrazione è attualmente in corso e che i servizi della Commissione stanno valutando la risposta ricevuta dalle autorità finlandesi.

Valutazione del Mediatore

25. Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha sostenuto che la Commissione non ha individuato tutti i documenti che rientrano nell'ambito di applicazione della sua richiesta e che non ha spiegato in che modo l'accesso al documento da essa individuato potesse arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all'interesse tutelato dall'eccezione invocata, vale a dire lo scopo delle indagini.

26. Il Mediatore osserva che, nella sua domanda iniziale di accesso del pubblico, il denunciante ha chiesto alla Commissione di fornirgli la lettera di costituzione in mora. Di conseguenza, la Commissione ha ritenuto che la lettera di costituzione in mora rientrasse nell'ambito di applicazione della richiesta del denunciante. Nella sua domanda di conferma, il denunciante ha inoltre chiesto l'accesso a tutti i documenti relativi alla lettera di costituzione in mora. Poiché l'ambito di applicazione di una richiesta di accesso non può essere esteso nella fase di conferma, la Commissione ha correttamente ritenuto che i documenti aggiuntivi non rientrassero nell'ambito di applicazione della richiesta di accesso[19]. Detto ciò, il Mediatore si rammarica che la Commissione non ne abbia informato il denunciante al momento del ricevimento della domanda di conferma, né nella sua decisione di conferma.

27. Per quanto riguarda l’argomento del denunciante secondo cui la Commissione non ha dimostrato in che modo la divulgazione della lettera di costituzione in mora potrebbe compromettere specificamente ed effettivamente gli obiettivi delle indagini, il Mediatore osserva che i giudici dell’Unione hanno riconosciuto che le istituzioni dell’Unione possono rifiutare l’accesso del pubblico ai documenti sulla base di una «presunzione generale» di riservatezza per determinate categorie di documenti[20]. Ciò significa che l’istituzione interessata non deve esaminare individualmente i documenti in questione, ossia non deve valutare in che modo la loro divulgazione pregiudicherebbe specificamente ed effettivamente gli interessi tutelati. Piuttosto, l’istituzione interessata può presumere che, poiché i documenti in questione rientrano in una determinata categoria, la divulgazione di uno di essi pregiudicherebbe gli interessi tutelati.

28. La giurisprudenza ha chiarito che una di queste categorie riguarda i documenti relativi alle procedure di infrazione in corso[21].

29. Contrariamente a quanto sostenuto dal denunciante, l'indagine della Commissione su una violazione del diritto dell'UE non si conclude una volta inviata una lettera di costituzione in mora allo Stato membro interessato. Una procedura di infrazione inizia formalmente con una lettera di costituzione in mora allo Stato membro interessato e rientra nella cosiddetta fase «precontenziosa».

30. L’ispezione della lettera di costituzione in mora da parte del gruppo di indagine del Mediatore ha confermato che il documento in questione fa parte del fascicolo amministrativo della procedura di infrazione della Commissione. Nelle sue ulteriori osservazioni al Mediatore, la Commissione ha inoltre confermato che i suoi servizi stanno attualmente valutando la risposta alla lettera di costituzione in mora ricevuta dalle autorità finlandesi e che la procedura di infrazione è pertanto ancora in corso.

31. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che fosse ragionevole per la Commissione, nel caso di specie, basarsi sulla presunzione generale di riservatezza per i documenti che fanno parte del fascicolo amministrativo di un'indagine in corso sulla presunta violazione, da parte di uno Stato membro, degli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell'UE[22].

32. Ciò premesso, il Mediatore ricorda che il ricorso a una presunzione generale è un'opzione, non un obbligo.^[23] Le presunzioni generali in quanto eccezione al principio fondamentale dell'accesso del pubblico devono essere applicate in modo rigoroso.^[24] La Commissione non dovrebbe pertanto applicare meccanicamente una presunzione generale senza esercitare un giudizio e senza tenere conto delle circostanze del caso.

33. La presunzione generale di riservatezza può essere rovesciata dimostrando l'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione[25].

34. Il denunciante ha sostenuto che, ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento Aarhus e della giurisprudenza dell'UE, si ritiene che esista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento richiesto. Questo perché il documento contiene "informazioni relative alle emissioni nell'ambiente".

35. Il Mediatore osserva che il denunciante ha ragione nell'affermare che l'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento Aarhus stabilisce un interesse pubblico prevalente automatico alla divulgazione di informazioni relative alle emissioni nell'ambiente.

36. Tuttavia, l'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento Aarhus esclude esplicitamente dal suo ambito di applicazione "leindagini, in particolare quelle relative a possibili violazioni del diritto comunitario". Ciò è stato confermato dalla Corte nelle sentenze LPN e Finlandia/Commissione , in cui ha constatato che il modo in cui sono redatte le due frasi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento Aarhus indica l’«espressaintenzione del legislatore di escludere le procedure di infrazione dall’ambito di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006 nel suo complesso»[26]. Alla luce di ciò, non si può ritenere che esista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione della lettera di costituzione in mora.

37. Il denunciante ha inoltre sostenuto che l'applicazione dell'eccezione è preclusa dall'interesse pubblico a un'applicazione efficace della direttiva quadro sulle acque e dal fatto di avere un "processo giudiziario in corso sulla stessa questione in seno alla Commissione europea". In tale contesto, il denunciante ha osservato che la Carta dei diritti fondamentali dell'UE e la Convenzione europea dei diritti dell'uomo stabiliscono il principio fondamentale della "parità delle armi".

38. Conformemente alla giurisprudenza dell'UE, un interesse pubblico prevalente alla divulgazione non può essere dedotto dall'interesse del denunciante a valutare se uno Stato membro abbia rispettato il diritto dell'UE[27], in quanto la Commissione è nella posizione migliore per effettuare tale valutazione.[28] Il Mediatore osserva inoltre che, come sottolineato dalla Commissione, l'interesse del denunciante a utilizzare il documento in questione nei procedimenti giudiziari nazionali non è un interesse pubblico, ma un interesse privato[29].

39. Per i motivi di cui sopra, il Mediatore ritiene che la Commissione fosse legittimata a rifiutare l'accesso del pubblico alla lettera di costituzione in mora in questione.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente constatazione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte della Commissione europea.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Teresa Anjinho Mediatore
europeo

Strasburgo, 05/08/2025

 

[1] Cfr. caso INFR(2024)2196; https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/inf_24_4561.

[2] Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2000/60/oj/eng.

[3] ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (regolamento (CE) n. 1049/2001); https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049.

[4] Articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001.

[5] Il denunciante ha fatto riferimento alla sentenza della Corte del 14 novembre 2013 nelle cause riunite C-514/11 P e C-605/11 P, LPN e Finlandia/Commissione; paragrafo 6: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=it.

[6] regolamento (CE) n. 1367/2006 sull'applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale (regolamento Aarhus); https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2006/1367/oj/eng

[7] Sentenza della Corte del 14 novembre 2013 nelle cause riunite C-514/11 P e C-605/11 P, LPN e Finlandia/Commissione; paragrafo 6: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=it.

[8] Sentenza della Corte del 14 novembre 2013 nelle cause riunite C-514/11 P e C-605/11 P, LPN e Finlandia/Commissione: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=it e sentenza della Corte del 5 settembre 2024 nella causa C-249/23 P, ClientEarth/Commissione: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=289814&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7183520.

[9] Il denunciante ha fatto riferimento alla sua denuncia di infrazione che ha presentato alla Commissione in merito alla stessa questione.

[10] Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012P/TXT.

[11] Convenzione europea dei diritti dell'uomo: https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/convention_ENG.

[12] Sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del 24 aprile 2007, 38184/03, Matyjek c. Polonia; https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22002-2759%22]}; e sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del 17 luglio 2007, 68761/01, Bobek c. Polonia; https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-81677%22]}.

[13] Sentenza della Corte del 16 luglio 205 nella causa C-612/13 P, ClientEarth/Commissione, punto 68; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-612/13%20P; e sentenza della Corte del 27 febbraio 2014 nella causa C-365/12 P, Commissione/EnBW, punto 64; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=148392&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2985761.

[14] Il denunciante ha fatto riferimento alla sentenza della Corte del 14 novembre 2013 nelle cause riunite C-514/11 P e C-605/11 P, LPN e Finlandia/Commissione; punto 44: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en, ma anche alla sentenza della Corte del 21 luglio 2011 nella causa C-506/08 P, Svezia/MyTravel e Commissione: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3009716; e la sentenza della Corte del 3 luglio 2014 nella causa C-350/12 P, Consiglio/in 't Veld: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8136544.

[15] Sentenza del Tribunale del 1o febbraio 2023 nella causa T-354/21, ClientEarth/Commissione, punto 43; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=270046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3164223

[16] Sentenza della Corte del 14 novembre 2013 nelle cause riunite C-514/11 P e C-605/11 P, LPN e Finlandia/Commissione; paragrafo 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=it.

[17] Sentenza del Tribunale del 9 ottobre 2018 nella causa T-634/17, Pint/Commissione, punto 53; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=270046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3164223.

[18] Sentenza del Tribunale del 13 settembre 2013 nella causa T-380/08, Paesi Bassi/Commissione, punti 80-83; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=141081&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3186131.

[19] Cfr. sentenza del Tribunale del 10 febbraio 2021, XC/Commissione europea, T-488/18, punti 167-169: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=237620&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4120599.

[20] Sentenza del Tribunale del 13 settembre 2013 nella causa T-380/08, Paesi Bassi/Commissione, punto 35: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-380/08&language=EN

[21] Sentenza della Corte del 14 novembre 2013 nelle cause riunite C-514/11 P e C-605/11 P, LPN e Finlandia/Commissione: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en

[22] Sentenza del Tribunale del 13 settembre 2013 nella causa T-111/11, ClientEarth/Commissione, punto 75; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=141083&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=7290797

[23] Sentenza della Corte di giustizia del 22 gennaio 2020, Therapeutics International/EMA, C-175/18 P, punto 61,

disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/it/TXT/?uri=CELEX:62018CJ0175.

[24] Sentenza del Tribunale del 29 settembre 2021 nella causa T-569/19, AlzChem/Commissione; paragrafo 42: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-569/19.

[25] Ibidem, punto 66.

[26] Ibidem, punto 84.

[27] Sentenza del Tribunale dell'11 luglio 2018 nella causa T-643/13, Rogesa/Commissione, punto 107; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-643/13.

[28] Sentenza del Tribunale del 9 ottobre 2018 nella causa T-634/17, Pint/Commissione, punto 53: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=270046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3164223.

[29] Ibidem, punto 59.