Contesto della denuncia

1. Uno dei compiti dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è quello di condurre indagini amministrative indipendenti sulle gravi irregolarità commesse dal personale e dai membri delle istituzioni dell'UE. Ciò può includere la mancata richiesta di approvazione per un'attività esterna o la mancata notifica di un conflitto di interessi. A seguito delle sue indagini, l’OLAF può formulare raccomandazioni sulle azioni che l’istituzione dell’UE interessata deve intraprendere, comprese «raccomandazioni disciplinari» volte a sanzionare qualsiasi illecito commesso dal personale e dai membri delle istituzioni dell’UE.[1] Attraverso la sua relazione annuale, l’OLAF informa il pubblico in merito al numero di raccomandazioni disciplinari che ha formulato alle istituzioni dell’UE interessate in un determinato periodo e se le istituzioni hanno dato seguito a tali raccomandazioni [2].

2. Il denunciante, un giornalista, voleva saperne di più sulle conclusioni dell'OLAF e sulle decisioni di follow-up delle istituzioni nel periodo 2015-2023. A tal fine, ha presentato diverse richieste [3] di accesso del pubblico ai documenti alle istituzioni competenti dell'UE, tra cui, nel giugno 2024, alla Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (Eurofound), chiedendo

• le relazioni finali e le raccomandazioni dell'OLAF (e i relativi documenti), e
• le relazioni finali pubblicate da Eurofound sulle misure disciplinari di follow-up adottate.

3. Tra il 2015 e il 2023 l’OLAF aveva condotto un’indagine riguardante Eurofound in cui ha constatato che uno dei membri del personale interessati non aveva, tra l’altro, dichiarato un conflitto di interessi.

4. Eurofound ha rifiutato di concedere l’accesso del pubblico (senza identificare documenti specifici), basandosi sulla necessità di proteggere i dati personali e sulla necessità di proteggere gli obiettivi delle indagini dell’OLAF [4].

5. Il denunciante ha contestato la decisione di Eurofound di rifiutare l'accesso (presentando una "domanda di conferma"). Non ha contestato la redazione dei dati personali.

6. In risposta, Eurofound ha concesso al denunciante un ampio accesso del pubblico ai seguenti documenti:

• la relazione finale dell'OLAF,
• due raccomandazioni formulate dall'OLAF, e
• un documento relativo al seguito dato da Eurofound (una decisione che impone una nota di biasimo).

Eurofound ha omesso parti di tali documenti, sostenendo che la divulgazione pregiudicherebbe la protezione dei dati personali e gli obiettivi delle indagini dell'OLAF. Eurofound ha aggiunto che i documenti contengono anche informazioni commercialmente sensibili la cui divulgazione pregiudicherebbe gli interessi commerciali [5].

7. Per quanto riguarda i "documenti relativi alla relazione dell'OLAF", Eurofound ha dichiarato che "tali documenti rientrano nella categoria dei documenti del fascicolo d'indagine". Ha pertanto rifiutato l'accesso ai documenti nella loro interezza, basandosi su una presunzione generale di riservatezza e sostenendo che la divulgazione pregiudicherebbe in futuro il processo decisionale dell'OLAF [6]. Eurofound non ha tuttavia specificato quali documenti avesse individuato in relazione a questo aspetto della richiesta di accesso.

8. Insoddisfatto del rifiuto di accesso, il denunciante si è rivolto al Mediatore.

Indagine

9. Il Mediatore ha avviato un’indagine sul rifiuto di Eurofound di concedere l’accesso del pubblico ai documenti controversi nella denuncia nella misura in cui le informazioni trattenute non costituiscono dati personali.

10. Nel corso dell’indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta di Eurofound sulla denuncia, comprese informazioni riservate. La squadra investigativa del Mediatore ha inoltre ispezionato i documenti controversi, compresi gli allegati alla relazione dell’OLAF che Eurofound riteneva coperti da una presunzione generale di riservatezza.

Argomentazioni presentate

11. Il denunciante ha sostenuto che la divulgazione era di rilevante interesse pubblico per i seguenti motivi: illustrerebbe i) l'impegno dell'UE a favore dei principi di trasparenza e responsabilità, ii) rafforzerebbe la fiducia del pubblico nell'integrità delle istituzioni dell'UE dimostrando che la condotta scorretta è affrontata in modo efficace e iii) contribuirebbe a migliorare le politiche e le procedure relative alla condotta del personale.

12. Nella sua domanda di conferma, il denunciante ha affermato che era importante che il pubblico comprendesse in che modo l'OLAF ed Eurofound avevano gestito la condotta scorretta in questione, anche se non aveva implicazioni finanziarie. Il denunciante ha inoltre suggerito che le informazioni personali sensibili potrebbero essere espunte per affrontare le preoccupazioni in materia di privacy, mentre il contenuto sostanziale dovrebbe essere divulgato. Infine, il denunciante ha messo in dubbio l'applicazione dell'eccezione per la tutela degli obiettivi delle indagini dell'OLAF, osservando che l'indagine dell'OLAF e il seguito dato da Eurofound erano stati completati.

13. Eurofound ha affermato che i documenti controversi erano di natura amministrativa piuttosto che legislativa e che a tali documenti si applicava un livello di trasparenza inferiore.

14. Per quanto riguarda i documenti che ha divulgato in parte, Eurofound ha dichiarato di aver occultato tutte le informazioni che potevano portare, direttamente o indirettamente, all’identificazione delle persone menzionate nei documenti, comprese le persone interessate dall’indagine dell’OLAF. Ciò comprendeva, ad esempio, nomi, recapiti e opinioni. Eurofound ha sostenuto che tali informazioni costituivano dati personali e che la loro divulgazione avrebbe compromesso la vita privata e l'integrità delle persone interessate.

15. Eurofound ha inoltre affermato che i documenti contenevano il valore di un appalto aggiudicato a una società privata. Essa ha ritenuto che la divulgazione di tali informazioni pregiudicherebbe gli interessi commerciali della società interessata.

16. Per quanto riguarda la tutela degli obiettivi delle indagini dell’OLAF, Eurofound ha sostenuto di aver omesso informazioni su informatori, fonti e testimoni. Ha sostenuto che la divulgazione di tali informazioni consentirebbe ai potenziali autori di frodi di anticipare i metodi, i tempi e la strategia dell'OLAF e potrebbe quindi compromettere le indagini future.

17. Inoltre, per quanto riguarda gli allegati alla relazione dell’OLAF, Eurofound ha sostenuto che tali documenti fanno parte del fascicolo investigativo dell’OLAF. Si potrebbe quindi presumere che la divulgazione pregiudicherebbe il processo decisionale dell’OLAF. Ha aggiunto che la presunzione generale di riservatezza ha continuato ad applicarsi anche dopo il completamento di un'indagine e del relativo seguito [7].

18. Infine, Eurofound ha ritenuto che non vi fosse alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione e che l’obiettivo perseguito dal denunciante fosse stato raggiunto mediante la divulgazione parziale concessa.

Valutazione del Mediatore

Sui documenti che sono stati divulgati in parte

19. La nozione di «dati personali» è molto ampia. Riguarda tutte le informazioni relative a una persona identificata o identificabile.[8] Le informazioni non devono necessariamente essere collegate alla vita privata di una persona. Anche le informazioni relative all'attività professionale di una persona possono costituire dati personali, in particolare se consentono l'identificazione della persona interessata.

20. Di conseguenza, Eurofound ha ritenuto che i nomi, i recapiti e altre informazioni che consentirebbero l’identificazione delle persone interessate, compresi il personale dell’OLAF, i testimoni e le persone interessate dall’indagine dell’OLAF, costituiscano dati personali.

21. Sulla base dell'ispezione dei documenti a cui Eurofound ha concesso in parte l'accesso, il Mediatore conferma che le informazioni che Eurofound ha omesso per proteggere la vita privata e l'integrità delle persone possono ragionevolmente essere considerate dati personali.

22. Dall’ispezione è inoltre emerso che le espunzioni contenute in tre documenti, vale a dire le due raccomandazioni dell’OLAF e la decisione di Eurofound, non vanno al di là di informazioni di tale natura.

23. Poiché il denunciante non ha contestato il rifiuto di Eurofound di concedere l'accesso del pubblico ai dati personali e non ha invocato la necessità di divulgare tali informazioni nell'interesse pubblico, tali espunzioni erano giustificate.

24. Per quanto riguarda la relazione dell’OLAF in questione, Eurofound ha inoltre omesso informazioni molto limitate che riteneva sensibili sotto il profilo commerciale. Sulla base dell'ispezione della relazione e delle spiegazioni supplementari fornite da Eurofound, il Mediatore ritiene che tali informazioni possano ragionevolmente essere considerate dati personali. L'espunzione di tali informazioni era pertanto giustificata.

25. Infine, Eurofound ha omesso le informazioni sulla base della necessità di tutelare lo scopo dell’indagine dell’OLAF. Sulla base dell'ispezione della relazione dell'OLAF, il Mediatore osserva che essa contiene principalmente informazioni sulle misure investigative adottate dall'OLAF e l'elenco degli allegati alla relazione. Altre parti riguardano Eurofound stessa piuttosto che l'indagine dell'OLAF.

26. Sebbene non sia chiaro in che modo la divulgazione di alcune di queste informazioni pregiudicherebbe lo scopo dell'indagine (chiusa) dell'OLAF, il Mediatore osserva che, nel complesso, tali espunzioni sono piuttosto limitate e, in una certa misura, si riflettono in altre parti della relazione che sono state divulgate. Ad esempio, mentre Eurofound ha oscurato, nella prima pagina della relazione, le informazioni relative alle audizioni dei testimoni e al numero di tali audizioni, dall'ultimo paragrafo della pagina 7 risulta chiaramente che le audizioni dei testimoni hanno avuto luogo. Né questo elemento è sorprendente, ma piuttosto un passo logico e atteso in qualsiasi indagine dell'OLAF.

27. Pertanto, sebbene il Mediatore ritenga che alcune di queste espunzioni piuttosto limitate potrebbero non essere state ragionevoli, la divulgazione di tali informazioni non fornirebbe una migliore comprensione dell'indagine dell'OLAF in questione.

Sui documenti ai quali è stato negato l’accesso nella loro interezza

28. Per quanto riguarda gli allegati alla relazione dell’OLAF, Eurofound ha rifiutato di concedere l’accesso del pubblico basandosi su una presunzione generale secondo cui la divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’OLAF in futuro. Ciò significa che Eurofound non ha valutato individualmente gli allegati della relazione dell'OLAF per decidere se fosse possibile concedere l'accesso. Piuttosto, Eurofound presumeva che, a causa della loro stessa natura, ossia del fatto che fanno parte del fascicolo dell’OLAF, la divulgazione di tali documenti, anche parziale, avrebbe gravemente compromesso il futuro processo decisionale dell’OLAF.

29. Nel rifiutare l’accesso, Eurofound ha fatto riferimento alla sentenza Strack [9], in cui il Tribunale ha riconosciuto che le istituzioni dell’UE possono applicare una presunzione generale di riservatezza dopo il completamento della pertinente indagine dell’OLAF e del relativo seguito, qualora si possa ritenere che la divulgazione pregiudichi gravemente il futuro processo decisionale dell’OLAF [10].

30. In particolare, tuttavia, tale sentenza riguardava solo alcune categorie di documenti del fascicolo istruttorio [11], vale a dire le note di caso e la corrispondenza interna contenente le analisi strategiche degli investigatori, nonché le bozze della relazione finale. Il Tribunale ha riconosciuto che queste specifiche categorie di documenti, se divulgate, potrebbero rivelare le strategie e i metodi dell’OLAF, compromettendo così gravemente l’efficacia delle sue future indagini [12].

31. Sebbene gli allegati controversi facciano parte del fascicolo dell’OLAF, non si può ragionevolmente ritenere che rientrino nelle categorie alle quali la Corte ha deciso di applicare una presunzione generale di non divulgazione. Il Mediatore ha pertanto condotto una valutazione individuale degli allegati per esaminare se fosse stato ragionevole per Eurofound rifiutare di concedere l'accesso del pubblico ad essi, in parte o nella loro interezza.

32. Sulla base di tale esame, la Mediatrice ritiene improbabile che una valutazione individuale di Eurofound avrebbe portato a un risultato diverso nel caso di specie.

33. Le argomentazioni addotte dal denunciante a favore dell'esistenza di un interesse pubblico prevalente non modificano tale conclusione. Più specificamente, in sostanza, il denunciante ha sostenuto che le informazioni in questione dovrebbero essere divulgate in modo da garantire la trasparenza, la responsabilità e la fiducia del pubblico e migliorare le politiche e le procedure dell’UE relative alla condotta del personale.

34. Il Mediatore ritiene che l'obiettivo perseguito dal denunciante sia legittimo. Tuttavia, Eurofound ha fornito al denunciante un ampio accesso parziale ai documenti da lui richiesti, occultando principalmente dati personali. Le espunzioni non hanno reso i documenti illeggibili. Piuttosto, i documenti occultati riflettono tutte le fasi dell’indagine dell’OLAF, le sue conclusioni dettagliate e le specifiche misure di follow-up adottate da Eurofound. Tali informazioni consentono un controllo pubblico e potrebbero anche servire da base per un dibattito sulle norme applicabili.

35. Il Mediatore ritiene pertanto che non vi sia alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

Sull'identificazione dei documenti

36. Il Mediatore osserva che Eurofound ha oscurato l'ultima pagina della relazione dell'OLAF, elencandone gli allegati, e non ha descritto gli allegati o il loro contenuto nelle sue decisioni sulla richiesta di accesso del denunciante. Si è invece limitata a fare riferimento a "documenti [che] rientrano nella categoria dei documenti del fascicolo investigativo". Ciò era presumibilmente dovuto al fatto che Eurofound applicava una presunzione generale di riservatezza.

37. In determinate circostanze, può effettivamente essere giustificato non identificare individualmente i documenti in risposta a una richiesta di accesso. Ad esempio, ciò può verificarsi se la divulgazione stessa del titolo di un documento pregiudicherebbe l’interesse stesso che l’istituzione interessata sta cercando di tutelare rifiutando di concedere l’accesso del pubblico.

38. Tuttavia, il Mediatore osserva che il ricorso a una presunzione generale può essere confutato dal richiedente che ha presentato la richiesta di accesso. Più specificamente, il richiedente può dimostrare che la presunzione generale non si applica a un documento o a una categoria di documenti specifici o che esiste un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, vale a dire un altro interesse pubblico ritenuto più importante dell'interesse che l'istituzione sta cercando di tutelare [13].

39. Pertanto, non è sufficiente, come ha fatto Eurofound nel caso di specie, rispondere, in modo generale, che tutti i documenti che rientrano nell’ambito di applicazione della domanda di accesso fanno parte di un fascicolo coperto da una presunzione generale di riservatezza. Piuttosto, l'istituzione deve identificare i documenti nella sua risposta, in modo da consentire al richiedente di contestare il suo uso di una presunzione generale.[14] Ciò può essere fatto, ad esempio, elencando i documenti individualmente o descrivendoli, compresa la loro natura specifica.[15]

40. Il Mediatore confida nel fatto che Eurofound, qualora rifiuti di concedere in futuro l’accesso del pubblico ai documenti sulla base di una presunzione generale di riservatezza, identifichi i documenti controversi nella sua risposta alla ricorrente, in modo da consentire a quest’ultima di contestare l’uso di una presunzione generale.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione [16]:

Non sono giustificate ulteriori indagini.

Il denunciante ed Eurofound saranno informati della presente decisione.

Rosita Hickey
Direttore delle indagini

Strasburgo, 10/02/2025

[1] Per ulteriori informazioni, visitare il sito: https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/what-we-do_en o https://anti-fraud.ec.europa.eu/investigations/internal-administrative-investigations_en.

[2] Cfr., ad esempio, la relazione 2021 dell'OLAF, pag. 52: https://anti-fraud.ec.europa.eu/document/download/8d92a187-fae8-449f-8600-e84af9b2dabf_en?filename=olaf-report-2021_en.pdf.

[3] A norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj applicabile a Eurofound a norma dell'articolo 24, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2019/127 che istituisce Eurofound: http://data.europa.eu/eli/reg/2019/127/oj.

[4] Conformemente all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), e all'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[5] Conformemente all'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] Conformemente all'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[7] Eurofound ha fatto riferimento alla sentenza del Tribunale del 26 aprile 2016, Strack/Commissione, T-221/08: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=177121&pageIndex=0&doclang=FR&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=24193453.

[8] Articolo 3, paragrafo 1, del regolamento 2018/1725 sulla tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione e sulla libera circolazione di tali dati: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj.

[9] Strack/Commissione (v. supra, nota 7).

[10] Sentenza Strack/Commissione, cit., punto 160.

[11] Cfr. anche le opinioni preliminari del Mediatore sul rifiuto parziale dell'OLAF di accesso del pubblico al fascicolo e la relazione di un'indagine (caso 1103/2024/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/it/doc/preliminary-finding/en/199384.

[12] Sentenza Strack/Commissione, cit., punti 152-153.

[13] Sentenza del Tribunale del 28 maggio 2020, Campbell/Commissione, T‐701/18, punto 43: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=226879&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26073593.

[14] Campbell, punti da 41 a 46.

[15] Sentenza del Tribunale del 2 ottobre 2024, TotalEnergies/Commissione, T-332/22: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=290606&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=2872684.

[16] La presente denuncia è stata trattata nell'ambito del trattamento delegato dei casi, conformemente alla decisione del Mediatore europeo che adotta le disposizioni di esecuzione.