Fatti all’origine della denuncia

1. Uno dei compiti dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è condurre indagini amministrative indipendenti sulle gravi irregolarità commesse dal personale e dai membri delle istituzioni dell'UE. Ciò può includere la mancata richiesta di approvazione per un'attività esterna o la mancata notifica di un conflitto di interessi. A seguito delle sue indagini, l’OLAF può formulare raccomandazioni sulle azioni da intraprendere da parte dell’istituzione dell’UE interessata, comprese «raccomandazioni disciplinari» volte a sanzionare eventuali illeciti commessi dal personale e dai membri delle istituzioni dell’UE.[1] Attraverso la sua relazione annuale, l’OLAF informa il pubblico in merito al numero di raccomandazioni disciplinari che ha rivolto alle istituzioni dell’UE interessate in un determinato periodo e se le istituzioni vi hanno dato seguito [2].

2. Il denunciante, un giornalista, desiderava saperne di più sulle conclusioni dell'OLAF e sulle decisioni di follow-up delle istituzioni nel periodo 2015-2023. A tal fine ha presentato diverse richieste [3] di accesso del pubblico ai documenti alle pertinenti istituzioni dell'UE, tra cui, nel giugno 2024, la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (Eurofound), chiedendo

• la/le relazione/i finale/i dell’OLAF e le raccomandazioni (e i relativi documenti), e
• le relazioni finali pubblicate da Eurofound sulle misure disciplinari adottate.

3. Tra il 2015 e il 2023 l’OLAF aveva condotto un’indagine relativa a Eurofound in cui ha constatato che uno dei membri del personale interessati non aveva, tra l’altro, dichiarato un conflitto di interessi.

4. Eurofound ha rifiutato di concedere l'accesso del pubblico (senza identificare documenti specifici), invocando la necessità di proteggere i dati personali e la necessità di proteggere gli obiettivi delle indagini dell'OLAF [4].

5. Il denunciante ha contestato la decisione di Eurofound di rifiutare l'accesso (presentando una "domanda di conferma"). Non ha contestato la redazione dei dati personali.

6. In risposta, Eurofound ha concesso al denunciante un ampio accesso del pubblico ai seguenti documenti:

• la relazione finale dell'OLAF,
• due raccomandazioni formulate dall'OLAF, e
• un documento relativo al seguito dato da Eurofound (una decisione che impone un rimprovero).

Eurofound ha occultato parti di tali documenti, sostenendo che la divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla protezione dei dati personali e alle finalità delle indagini dell'OLAF. Eurofound ha aggiunto che i documenti contengono anche informazioni commercialmente sensibili la cui divulgazione arrecherebbe pregiudizio agli interessi commerciali [5].

7. Per quanto riguarda i "documenti relativi alla relazione dell'OLAF", Eurofound ha dichiarato che "questi documenti rientrano nella categoria dei documenti del fascicolo d'indagine". Essa ha pertanto rifiutato l'accesso ai documenti nella loro interezza, basandosi su una presunzione generale di riservatezza e sostenendo che la divulgazione avrebbe pregiudicato il processo decisionale dell'OLAF in futuro.[6] Eurofound non ha tuttavia specificato quali documenti avesse individuato in relazione a questo aspetto della richiesta di accesso.

8. Insoddisfatto del rifiuto di accesso, il denunciante si è rivolto al Mediatore.

L'indagine

9. Il Mediatore ha avviato un’indagine sul rifiuto di Eurofound di concedere l’accesso del pubblico ai documenti in questione nella denuncia, nella misura in cui le informazioni trattenute non costituiscono dati personali.

10. Nel corso dell'indagine, la Mediatrice ha ricevuto la risposta di Eurofound sulla denuncia, comprese informazioni riservate. Il gruppo d’indagine del Mediatore ha inoltre esaminato i documenti controversi, compresi gli allegati alla relazione dell’OLAF che Eurofound riteneva coperti da una presunzione generale di riservatezza.

Argomenti presentati

11. Il denunciante ha sostenuto che la divulgazione era di rilevante interesse pubblico per i seguenti motivi: i) illustrerebbe l'impegno dell'UE a favore dei principi di trasparenza e responsabilità, ii) rafforzerebbe la fiducia del pubblico nell'integrità delle istituzioni dell'UE dimostrando che la cattiva condotta è affrontata in modo efficace e iii) contribuirebbe a migliorare le politiche e le procedure relative alla condotta del personale.

12. Nella sua domanda di conferma, il denunciante ha affermato che era importante per il pubblico comprendere come l'OLAF e Eurofound avessero gestito la condotta scorretta in questione, anche se non aveva implicazioni finanziarie. Il denunciante ha inoltre suggerito che le informazioni personali sensibili potrebbero essere espunte per affrontare le preoccupazioni in materia di privacy, mentre i contenuti sostanziali dovrebbero essere divulgati. Infine, il denunciante ha contestato l'applicazione dell'eccezione per la tutela degli obiettivi delle indagini dell'OLAF, rilevando che l'indagine dell'OLAF e il seguito dato da Eurofound erano stati completati.

13. Eurofound ha affermato che i documenti controversi erano di natura amministrativa piuttosto che legislativa e che a tali documenti si applicava un livello di trasparenza inferiore.

14. Per quanto riguarda i documenti che ha parzialmente divulgato, Eurofound ha dichiarato di aver occultato tutte le informazioni che potevano portare, direttamente o indirettamente, all’identificazione delle persone menzionate nei documenti, comprese le persone interessate dall’indagine dell’OLAF. Ciò comprendeva, ad esempio, nomi, recapiti e opinioni. Eurofound ha sostenuto che tali informazioni costituivano dati personali e che la loro divulgazione avrebbe compromesso la vita privata e l'integrità delle persone interessate.

15. Eurofound ha inoltre affermato che i documenti contenevano il valore di un appalto aggiudicato a una società privata. Essa ha ritenuto che la divulgazione di tali informazioni arrecherebbe pregiudizio agli interessi commerciali della società interessata.

16. Per quanto riguarda la tutela degli obiettivi delle indagini dell’OLAF, Eurofound ha sostenuto di aver trattenuto informazioni su informatori, fonti e testimoni. Ha sostenuto che la divulgazione di tali informazioni consentirebbe ai potenziali truffatori di anticipare i metodi, i tempi e la strategia dell'OLAF e potrebbe quindi compromettere le indagini future.

17. Inoltre, per quanto riguarda gli allegati alla relazione dell’OLAF, Eurofound ha sostenuto che tali documenti fanno parte del fascicolo investigativo dell’OLAF. Si potrebbe quindi presumere che la divulgazione pregiudicherebbe il processo decisionale dell’OLAF. Essa ha aggiunto che la presunzione generale di riservatezza continuava ad applicarsi anche dopo il completamento di un’indagine e del relativo follow-up [7].

18. Infine, Eurofound ha ritenuto che non vi fosse alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione e che l'obiettivo perseguito dal denunciante fosse stato raggiunto con la divulgazione parziale delle informazioni concessa.

Valutazione del Mediatore

Sui documenti che sono stati divulgati in parte

19. La nozione di «dati personali» è molto ampia. Riguarda tutte le informazioni relative a una persona identificata o identificabile.[8] Non è necessario che tali informazioni siano collegate alla vita privata di una persona. Anche le informazioni relative all'attività professionale di una persona possono costituire dati personali, in particolare se consentono l'identificazione della persona interessata.

20. Di conseguenza, Eurofound ha ritenuto che i nomi, i dati di contatto e altre informazioni che consentirebbero l'identificazione delle persone interessate, compresi il personale dell'OLAF, i testimoni e le persone interessate dall'indagine dell'OLAF, costituiscano dati personali.

21. Sulla base dell'ispezione dei documenti cui Eurofound ha parzialmente concesso l'accesso, il Mediatore conferma che le informazioni che Eurofound ha occultato per proteggere la vita privata e l'integrità delle persone possono ragionevolmente essere considerate dati personali.

22. Dall’ispezione è inoltre emerso che gli opuscoli contenuti in tre documenti, vale a dire le due raccomandazioni dell’OLAF e la decisione Eurofound, non vanno al di là di informazioni di tale natura.

23. Poiché il denunciante non ha contestato il rifiuto di Eurofound di concedere l'accesso del pubblico ai dati personali e non ha addotto la necessità di divulgare tali informazioni nell'interesse pubblico, tali omissioni erano giustificate.

24. Per quanto riguarda la relazione dell’OLAF in questione, Eurofound ha trattenuto anche informazioni molto limitate che riteneva commercialmente sensibili. Sulla base dell'ispezione della relazione e delle spiegazioni supplementari fornite da Eurofound, il Mediatore ritiene che tali informazioni possano ragionevolmente essere considerate dati personali. La redazione di tali informazioni era pertanto giustificata.

25. Infine, Eurofound ha occultato le informazioni sulla base della necessità di proteggere lo scopo dell'indagine dell'OLAF. Sulla base dell'ispezione della relazione dell'OLAF, il Mediatore osserva che essa contiene principalmente informazioni sulle misure di indagine adottate dall'OLAF e l'elenco degli allegati alla relazione. Altre parti sono relative alla stessa Eurofound piuttosto che all'indagine dell'OLAF.

26. Sebbene non sia chiaro in che modo la divulgazione di alcune di queste informazioni pregiudicherebbe lo scopo dell'indagine (chiusa) dell'OLAF, il Mediatore osserva che, nel complesso, tali esplosioni sono piuttosto limitate e, in una certa misura, si riflettono in altre parti della relazione che sono state divulgate. Ad esempio, mentre Eurofound ha occultato, nella prima pagina della relazione, le informazioni relative ai colloqui con i testimoni e al numero di tali colloqui, dall’ultimo paragrafo della pagina sette risulta chiaramente che i colloqui con i testimoni hanno avuto luogo. Questo elemento non è nemmeno sorprendente, ma piuttosto un passo logico e atteso in qualsiasi indagine dell'OLAF.

27. Pertanto, sebbene il Mediatore ritenga che alcune di queste esplosioni piuttosto limitate potrebbero non essere state ragionevoli, la divulgazione di tali informazioni non fornirebbe una migliore comprensione dell'indagine dell'OLAF in questione.

Sui documenti ai quali è stato rifiutato l'accesso nella loro interezza

28. Per quanto riguarda gli allegati alla relazione dell’OLAF, Eurofound ha rifiutato di concedere l’accesso del pubblico basandosi su una presunzione generale secondo cui la divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’OLAF in futuro. Ciò significa che Eurofound non ha valutato individualmente gli allegati della relazione dell’OLAF per decidere se l’accesso potesse essere concesso. Piuttosto, Eurofound ha presunto che, a causa della loro stessa natura, vale a dire del fatto che fanno parte del fascicolo dell’OLAF, la divulgazione di tali documenti, anche solo in parte, pregiudicherebbe gravemente il futuro processo decisionale dell’OLAF.

29. Nel rifiutare l’accesso, Eurofound ha fatto riferimento alla sentenza Strack [9], in cui il Tribunale ha riconosciuto che le istituzioni dell’UE possono applicare una presunzione generale di riservatezza dopo che la pertinente indagine dell’OLAF e il relativo seguito sono stati completati, qualora si possa ritenere che la divulgazione pregiudichi gravemente il futuro processo decisionale dell’OLAF [10].

30. In particolare, tuttavia, tale sentenza riguardava solo alcune categorie di documenti del fascicolo istruttorio [11], vale a dire note di causa e corrispondenza interna contenente le analisi strategiche degli investigatori, nonché i progetti della relazione finale. Il Tribunale ha riconosciuto che queste categorie specifiche di documenti, se divulgate, potrebbero rivelare le strategie e i metodi dell’OLAF, compromettendo così gravemente l’efficacia delle sue future indagini [12].

31. Sebbene gli allegati di cui trattasi nel caso di specie facciano parte del fascicolo dell’OLAF, non si può ragionevolmente ritenere che essi rientrino nelle categorie alle quali il Tribunale ha deciso di applicare una presunzione generale di non divulgazione. Il Mediatore ha pertanto condotto una valutazione individuale degli allegati per esaminare se fosse ragionevole per Eurofound rifiutare di concedere l'accesso del pubblico a tali allegati, in tutto o in parte.

32. Sulla base di tale esame, il Mediatore ritiene improbabile che una valutazione individuale da parte di Eurofound avrebbe portato a un risultato diverso in questo caso.

33. Le argomentazioni addotte dal denunciante a favore dell'esistenza di un interesse pubblico prevalente non modificano tale conclusione. Più specificamente, in sostanza, il denunciante ha sostenuto che le informazioni in questione dovrebbero essere divulgate in modo da garantire la trasparenza, la responsabilità e la fiducia del pubblico e migliorare le politiche e le procedure dell'UE relative alla condotta del personale.

34. Il Mediatore ritiene che l'obiettivo perseguito dal denunciante sia legittimo. Tuttavia, Eurofound ha fornito al denunciante un ampio accesso parziale ai documenti da lui richiesti, occultando principalmente dati personali. Le redazioni non hanno reso i documenti illeggibili. Piuttosto, i documenti espunti riflettono tutte le fasi dell'indagine dell'OLAF, le risultanze dettagliate dell'OLAF e le specifiche misure di follow-up adottate da Eurofound. Tali informazioni consentono un controllo pubblico e potrebbero anche ispirare un dibattito sulle norme applicabili.

35. Il Mediatore ritiene pertanto che non vi sia alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

Sull'identificazione dei documenti

36. Il Mediatore osserva che Eurofound ha occultato l'ultima pagina della relazione dell'OLAF, elencando gli allegati, e non ha descritto gli allegati o il loro contenuto nelle sue decisioni sulla richiesta di accesso del denunciante. Al contrario, si è limitata a fare riferimento a "documenti [che] rientrano nella categoria dei documenti del fascicolo istruttorio". Ciò era presumibilmente dovuto al fatto che Eurofound applicava una presunzione generale di riservatezza.

37. In determinate circostanze, può effettivamente essere giustificato non identificare individualmente i documenti in risposta a una richiesta di accesso. Ad esempio, ciò può verificarsi se la divulgazione del titolo stesso di un documento pregiudicherebbe l'interesse stesso che l'istituzione interessata cerca di tutelare rifiutando di concedere l'accesso del pubblico.

38. Tuttavia, il Mediatore osserva che il ricorso a una presunzione generale può essere confutato dal richiedente che ha presentato la richiesta di accesso. Più specificamente, il richiedente può dimostrare che la presunzione generale non si applica a uno specifico documento o categoria di documenti, o che esiste un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, vale a dire un altro interesse pubblico ritenuto più importante dell'interesse che l'istituzione sta cercando di tutelare [13].

39. Pertanto, non è sufficiente, come ha fatto Eurofound nel caso di specie, rispondere, in modo generale, che tutti i documenti che rientrano nell’ambito di applicazione della richiesta di accesso fanno parte di un fascicolo coperto da una presunzione generale di riservatezza. Piuttosto, l’istituzione deve identificare i documenti nella sua replica, in modo da consentire al richiedente di contestare il suo uso di una presunzione generale [14]. Ciò può essere fatto, ad esempio, elencando i documenti individualmente o descrivendoli, compresa la loro natura specifica [15].

40. Il Mediatore confida nel fatto che Eurofound, qualora rifiuti in futuro l’accesso del pubblico a documenti basati su una presunzione generale di riservatezza, identifichi i documenti di cui trattasi nella sua risposta alla ricorrente, in modo da consentirle di contestare l’uso di una presunzione generale.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione [16]:

Non vi sono ulteriori richieste giustificate.

Il denunciante e Eurofound saranno informati della presente decisione.

Rosita Hickey
Direttore delle indagini

Strasburgo, 10/02/2025

[1] Per ulteriori informazioni, visitare: https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/what-we-do _en o https://anti-fraud.ec.europa.eu/investigations/internal-administrative-investigations _en.

[2] Cfr., ad esempio, la relazione 2021 dell'OLAF, pag. 52: https://anti-fraud.ec.europa.eu/document/download/8d92a187-fae8-449f-8600-e84af9b2dabf_en?filename=olaf-report-2021_en.pdf.

[3] Ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj applicabile a Eurofound a norma dell'articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2019/127 che istituisce Eurofound: http://data.europa.eu/eli/reg/2019/127/oj.

[4] A norma dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), e dell'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[5] A norma dell'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] A norma dell'articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[7] Eurofound ha fatto riferimento alla sentenza del Tribunale del 26 aprile 2016, Strack/Commissione, T-221/08: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=177121&pageIndex=0&doclang=FR&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=24193453.

[8] Articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2018/1725 sulla tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell'Unione e sulla libera circolazione di tali dati: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj.

[9] Strack/Commissione (v. supra, nota 7).

[10] Sentenza Strack/Commissione, cit., punto 160.

[11] Cfr. anche le osservazioni preliminari del Mediatore sul rifiuto parziale dell'OLAF di accesso del pubblico al fascicolo e alla relazione di un'indagine (caso 1103/2024/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/preliminary-finding/en/199384.

[12] Strack/Commissione, punti 152-153.

[13] Sentenza del Tribunale del 28 maggio 2020, Campbell/Commissione, T‑701/18, punto 43: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=226879&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26073593.

[14] Campbell, punti 41-46.

[15] Sentenza del Tribunale del 2 ottobre 2024, TotalEnergies/Commissione, T-332/22: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=290606&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=2872684.

[16] La presente denuncia è stata trattata nell'ambito del trattamento dei casi delegati, conformemente alla decisione del Mediatore europeo che adotta le disposizioni di esecuzione.