Fatti all’origine della denuncia

1. Negli ultimi anni la Commissione europea ha avviato una revisione della legislazione dell'UE in materia di controllo del tabacco [1], tra cui la direttiva sui prodotti del tabacco e la direttiva sulla pubblicità del tabacco. [2] Questa iniziativa deriva dal "piano europeo di lotta contro il cancro", che comprende l'impegno dell'Unione a conseguire una "generazione senza tabacco" entro il 2040 in cui meno del 5 % della popolazione utilizza il tabacco [3].

2. In tale contesto la Commissione, attraverso l'Agenzia esecutiva europea per la salute e il digitale (HaDEA), ha avviato una procedura di appalto per contratti quadro multipli volti a fornire servizi a sostegno dell'attuazione e dell'ulteriore sviluppo della politica e della legislazione dell'UE in materia di controllo del tabacco [4]. Nel gennaio 2023 HaDEA ha aggiudicato il contratto quadro a un consorzio guidato da una società di consulenza, Open Evidence. La rete europea per la prevenzione del fumo (ENSP), un'organizzazione non governativa, è membro del consorzio. La priorità dell'ENSP è ridurre il consumo di tabacco in Europa a meno del 5 % entro il 2040 [5]. L'organizzazione è composta da una miriade di associazioni nazionali e altri soggetti attivi nel controllo del tabacco. L'ENSP ha lo status di osservatore presso la convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) per la lotta al tabagismo.

3. Il denunciante in questo caso è un'organizzazione ombrello che rappresenta i produttori di tabacco e di prodotti a base di nicotina in Europa. Nei mesi di giugno e ottobre 2023 il denunciante ha espresso alla Commissione le proprie preoccupazioni in merito alla partecipazione dell'ENSP al consorzio. In particolare, ha affermato che la ENSP si trova in una situazione di conflitto di interessi a causa del suo interesse per la prevenzione del tabacco. Essa ha sostenuto che il suo coinvolgimento compromette l’obiettività e la trasparenza del contratto quadro. Il denunciante ha inoltre espresso preoccupazione per la dichiarazione della ENSP in un articolo di stampa secondo cui il concetto di conflitto di interessi non era applicabile alle organizzazioni senza scopo di lucro [6].

4. Nelle sue risposte al denunciante, la Commissione ha ricordato le norme applicabili in materia di conflitto di interessi e ha spiegato che l'ENSP ha firmato una dichiarazione generale sull'onore e una dichiarazione specifica sull'onore relativa all'assenza di conflitto di interessi nel settore del tabacco. La Commissione ha spiegato che il ruolo dell'ENSP nel contratto è quello di "agevolare i contatti necessari con gli esperti, se del caso, per i diversi contratti specifici".

5. Insoddisfatto delle risposte della Commissione, il denunciante si è rivolto alla Mediatrice nel marzo 2024.

L'indagine

6. La Mediatrice ha avviato un'indagine sul modo in cui la Commissione ha gestito le preoccupazioni del denunciante in merito al coinvolgimento dell'ENSP nel contratto quadro sulla politica di controllo del tabacco. In particolare, la Mediatrice ha constatato che la Commissione non aveva affrontato le preoccupazioni specifiche del denunciante.

7. Nel maggio 2024 la Mediatrice ha ricevuto la risposta della Commissione alla denuncia. Nella risposta la Commissione ha ripetuto le informazioni che aveva già fornito al denunciante nei suoi scambi precedenti.

8. Nel giugno 2024 la squadra d'indagine della Mediatrice ha incontrato i rappresentanti della Commissione per ottenere ulteriori chiarimenti sul modo in cui aveva valutato l'assenza di conflitto di interessi dell'ENSP nell'ambito del contratto quadro. Il Mediatore ha condiviso la relazione della riunione con il denunciante e quest'ultimo ha presentato osservazioni [7].

9. Il gruppo di indagine del Mediatore ha inoltre ispezionato il fascicolo della Commissione relativo al caso.

Argomenti presentati al Mediatore

A cura della Commissione

10. Durante la riunione con il gruppo di indagine del Mediatore, i rappresentanti della Commissione hanno chiarito che, nell'ambito della valutazione dell'offerta, il comitato di valutazione ha valutato le dichiarazioni sull'onore e i CV dei membri del personale del consorzio per individuare potenziali conflitti di interesse. Ciò ha incluso la revisione dei lavori precedenti svolti dai membri del consorzio per le istituzioni dell'UE e dei loro ruoli previsti nell'ambito del contratto.

11. I rappresentanti della Commissione hanno inoltre riconosciuto che l'ENSP e la Commissione hanno un interesse comune nel settore della lotta al tabagismo. Il comitato di valutazione ha valutato attentamente la situazione e non ha ravvisato alcun conflitto di interessi nel fatto che la ENSP sia attiva in un settore della sanità pubblica in cui la Commissione persegue anche gli obiettivi dichiarati. Nel giungere a tale conclusione, il comitato di valutazione ha tenuto conto del fatto che i compiti della ENSP nell'ambito del contratto si limitano a fornire competenze cliniche e scientifiche. Più specificamente, il ruolo dell'ENSP nell'ambito del presente contratto quadro consiste nel fornire all'offerente principale l'accesso a una rete di esperti e punti di contatto nazionali, che gli forniranno dati tecnici e fattuali relativi all'uso del tabacco. La Commissione ha chiarito che nessuno dei membri del consorzio, compresa la ENSP, sarà coinvolto in alcuna decisione politica, che rimane di esclusiva responsabilità della Commissione.

12. I rappresentanti della Commissione hanno inoltre osservato che, al momento della riunione, l'ENSP non era coinvolto in alcun appalto aggiudicato nell'ambito di tale accordo quadro. La Commissione ha confermato che, in eventuali appalti futuri nell'ambito del presente contratto quadro, garantirà nuovamente l'assenza di conflitti di interesse.

13. I rappresentanti della Commissione hanno inoltre riconosciuto che il consorzio ha dichiarato, alla lettera f) della dichiarazione specifica sull'onore, che "gli agenti che svolgono le attività previste dal presente contratto non sono stati impiegati nell'industria del tabacco, né hanno avuto alcun coinvolgimento professionale in alcun progetto relativo al tabacco, negli ultimi quattro anni civili". I rappresentanti della Commissione hanno spiegato che tale disposizione mira a garantire che i membri del consorzio non abbiano alcun legame con l'industria del tabacco.

14. Infine, i rappresentanti della Commissione hanno informato il gruppo di indagine del Mediatore che, in risposta alle accuse del denunciante, aveva consultato le prove aperte, che fornivano solide garanzie dell'assenza di interessi contrastanti in questo caso. In tale contesto, Open Evidence ha chiarito che l'affermazione della ENSP secondo cui la nozione di conflitto di interessi non si applica alle organizzazioni non governative è stata estratta dal contesto e interpretata erroneamente.

Da parte del denunciante

15. Nelle sue osservazioni sulla relazione della riunione, il denunciante ha sostenuto che la Commissione non ha dimostrato di aver effettuato una valutazione rigorosa del conflitto di interessi nel contesto del presente contratto quadro, dato l'interesse contrastante dell'ENSP nella prevenzione del tabacco. Inoltre, il denunciante ha sostenuto che la valutazione della Commissione era troppo restrittiva, concentrandosi esclusivamente sui legami con l'industria del tabacco, trascurando potenziali conflitti che coinvolgono interessi nella prevenzione del tabacco e della nicotina, come quelli della ENSP, compromettendo l'esecuzione imparziale del contratto.

16. Il denunciante ha sostenuto la sua posizione presentando ulteriori pareri concordanti di altre parti interessate.

Valutazione del Mediatore

17. Il regolamento finanziario [8] stabilisce che, al momento dell’aggiudicazione di un appalto, l’amministrazione aggiudicatrice (in questo caso la Commissione) verifica che tutte le parti di un appalto, comprese le ONG, non si trovino in una situazione di conflitto di interessi che possa incidere negativamente sull’esecuzione dell’appalto.[9] Ciò significa che la Commissione dovrebbe garantire che gli interessi del contraente non pregiudichino la sua capacità di eseguire l’appalto in modo imparziale e obiettivo.[10] Nell’effettuare tale valutazione, essa può escludere un contraente da una procedura di appalto solo se la situazione di conflitto di interessi cui fa riferimento è reale e non ipotetica.[11]

18. L'ENSP ha dichiarato sull'onore di non avere interessi contrastanti che potrebbero incidere negativamente sull'esecuzione del contratto. Prima dell'aggiudicazione del contratto quadro, il comitato di valutazione ha esaminato tali dichiarazioni alla luce delle informazioni fornite dal consorzio nella sua offerta e ha concluso che non sussistevano interessi contrastanti.

19. In considerazione dell'interesse dell'ENSP per la prevenzione del tabacco, era comprensibile che il denunciante avesse chiesto alla Commissione chiarimenti sul modo in cui aveva valutato l'assenza di un conflitto di interessi. Nelle sue risposte al denunciante, la Commissione non ha affrontato adeguatamente le preoccupazioni del denunciante.

20. Nella riunione con il gruppo di indagine del Mediatore, la Commissione ha riconosciuto di avere un interesse condiviso con la ENSP per quanto riguarda il controllo del tabacco. La Commissione ha tuttavia constatato che tale interesse condiviso non comprometterebbe l'imparzialità e la capacità dell'ENSP di adempiere al contratto quadro. La Commissione ha inoltre tenuto conto del fatto che il ruolo dell'ENSP si limita a fornire al partner capofila esperti e punti di contatto nazionali, che forniranno dati tecnici, scientifici e fattuali in relazione all'uso del tabacco. Tali informazioni sono in linea con i compiti dell'ENSP, come indicato nell'offerta del consorzio, che il gruppo di indagine del Mediatore ha ispezionato.

21. Sulla base delle informazioni fornite durante la riunione e l'ispezione, il Mediatore è convinto che la Commissione abbia valutato correttamente che l'ENSP non si trova in una situazione di conflitto di interessi che possa incidere negativamente sulla sua esecuzione del contratto. L'ENSP condivide con la Commissione un interesse in materia di prevenzione del tabacco, che è nell'interesse pubblico e che è in linea con l'obiettivo del contratto.  L'indagine non ha rivelato alcun elemento che renda credibile il fatto che, nell'esecuzione del contratto, tale interesse allineato dell'ENSP alla Commissione inciderebbe sulla sua capacità di eseguire il contratto in modo imparziale e obiettivo. Piuttosto, avere un obiettivo condiviso garantisce che la ENSP non agisca in modo tale da compromettere tali obiettivi. Pertanto, il Mediatore concorda con la valutazione della Commissione in questo caso.

22. Inoltre, la Commissione ha ulteriormente chiarito che, in ogni caso, la ENSP non è ancora stata coinvolta in alcun contratto nell'ambito del presente contratto quadro. Il Mediatore confida nel fatto che, come dichiarato dalla Commissione durante la riunione, per ogni nuovo contratto concluso nell'ambito del presente contratto quadro, la Commissione verificherà che gli offerenti non si trovino in una situazione di conflitto di interessi in relazione a tale contratto specifico.

23. Inoltre, la Mediatrice ritiene che le lettere scambiate tra Open Evidence e la Commissione, ispezionate dal suo gruppo di indagine, dimostrino che la Commissione ha agito in base alle accuse del denunciante e ha chiesto a Open Evidence chiarimenti, anche in merito alla dichiarazione della ENSP secondo cui il concetto di conflitto di interessi non era applicabile a un'organizzazione non governativa. La Commissione ha insistito sul fatto che la dichiarazione dell'ENSP è stata estrapolata dal contesto e che l'ENSP ha confermato di considerarsi vincolata dalle sue dichiarazioni sull'assenza di conflitti di interesse. Sebbene il parere della ENSP non possa in alcun modo essere attribuito alla Commissione, la Mediatrice ritiene importante ricordare che la Commissione deve effettuare una valutazione del conflitto di interessi in relazione a tutti gli offerenti in una procedura di appalto, comprese le organizzazioni non governative.

24. Alla luce di quanto precede, non sono giustificate ulteriori indagini. Ciò premesso, la Mediatrice ritiene deplorevole che la Commissione non abbia riconosciuto l'interesse della ENSP per il controllo del tabacco nei suoi scambi con il denunciante e non abbia poi spiegato in che modo ha valutato tale interesse alla luce del ruolo della ENSP nell'ambito del contratto quadro.  

25. Per quanto riguarda la lettera f) della dichiarazione sull'onore relativa all'assenza di conflitti di interesse nel settore del tabacco, il Mediatore accetta le spiegazioni fornite dalla Commissione, secondo cui tale disposizione deve essere interpretata nel senso che copre i conflitti di interesse solo in relazione all'industria del tabacco, in linea con la formulazione della prima parte della disposizione. Il Mediatore confida che la Commissione chiarirà la dichiarazione sull'onore per i futuri contratti relativi a questo aspetto.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

In questo caso non sono giustificate ulteriori indagini.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 04/02/2025

[1] Come primo passo, nel maggio 2022 la Commissione ha avviato una consultazione pubblica sulla valutazione del quadro legislativo per la lotta al tabagismo: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13481-Evaluation-of-the-legislative-framework-for-tobacco-control/public-consultation_en

[2] Direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0040; Direttiva 2003/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco (Testo rilevante ai fini del SEE): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32003L0033. 

[3] Per maggiori informazioni, cfr. https://health.ec.europa.eu/system/files/2022-02/eu_cancer-plan_en_0.pdf.

[4] riferimento HADEA/2022/OP/0011: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/tender-details/11077

[5] Per ulteriori informazioni, cfr.: https://ensp.network/mission-and-vision/

[6] Per ulteriori informazioni, cfr.: https://www.euractiv.com/section/politics/news/stakeholders-bicker-over-eu-tender-on-tobacco-control-policy/

[7] La relazione della riunione è disponibile al seguente indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/192546

[8] In concomitanza con gli eventi, il regolamento (UE) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell'Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046

[9] Conformemente all'articolo 167 del regolamento finanziario. Cfr. anche la decisione del Mediatore europeo nel caso 853/202/KR sulla decisione della Commissione europea di aggiudicare un contratto a BlackRock Investment Management per la realizzazione di uno studio sull'integrazione degli obiettivi ambientali, sociali e di governance (ESG) nelle norme bancarie dell'UE, 23 novembre 2020, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57060

[10] Contratto quadro di servizi — HADEA/2022/OP/0011 - sezioni i.1. Definizioni e ii.7. Conflitto d'interessi e conflitti d'interessi professionali

[11] V. sentenza del 18 aprile 2007, Deloitte Business Advisory/Commissione, T‐195/05, punto 67: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60915&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12664011.