Strasburgo, 10 dicembre 2004

Egregio signor C.,

L'11 agosto 2003 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo contro la Commissione europea, a nome dell'organizzazione ambientalista "Asociación Amigos de Doñana". La Sua denuncia riguardava la presunta mancata risposta della Commissione alle Sue richieste in relazione al progetto VEN/B7/6201/IB/96-03, dal titolo "Conservazione e sviluppo sostenibile del delta dell'Orinoco in Venezuela (Venezuela)", finanziato dall'Ufficio di cooperazione per gli aiuti europei.

Il 27 ottobre 2003 ho trasmesso la Sua denuncia al Presidente della Commissione. Ho ricevuto il parere della Commissione il 3 febbraio 2004 e ve l'ho trasmesso con l'invito a formulare osservazioni. Il 19 marzo 2004 Lei mi ha trasmesso le Sue osservazioni sul parere della Commissione.

Vi scrivo ora per farvi conoscere i risultati delle indagini che sono state fatte. Mi scuso per il tempo impiegato per trattare la Sua denuncia.

IL RECLAMO

I fatti della causa sono, in sintesi, i seguenti:

L'Ufficio di cooperazione per gli aiuti europei della Commissione ha concesso al denunciante un finanziamento comunitario per l'attuazione di un progetto intitolato "Conservazione e sviluppo sostenibile del delta dell'Orinoco in Venezuela" (riferimento del contratto: VEN/B7/6201/IB/96-03).

Il 16 agosto 2001 il denunciante ha inviato alla Commissione una serie di relazioni relative all'attuazione del progetto. I documenti includevano una sintesi della relazione finale, un rendiconto finanziario, una relazione sulla biodiversità del delta dell'Orinoco e uno studio antropologico. Il denunciante ha inoltre allegato alla sua lettera una tabella contenente le spese del progetto, in base alla quale ha chiesto il pagamento di 106 126,50 EUR. Egli ha inoltre chiesto alla Commissione di consentire alla sua banca di annullare la lettera di garanzia che essa aveva emesso per suo conto per un importo di 50 085,55 EUR.

Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha allegato una copia del fax inviato dalla Commissione il 10 luglio 2002, in cui l'istituzione ha chiesto una risposta alle domande formulate in una precedente lettera del 29 maggio 2002. La lettera ha individuato una serie di carenze nelle relazioni presentate dal denunciante. Per quanto riguarda il pagamento della sovvenzione, la Commissione ha informato il denunciante che non aveva il diritto di ricevere alcun aiuto supplementare, poiché le spese effettive del progetto erano inferiori all'importo già anticipato. La lettera rilevava inoltre che la relazione finale faceva riferimento ad attività pianificate che non erano ancora state attuate.

Il denunciante ha risposto alle argomentazioni della Commissione in una lettera del 15 luglio 2002, nella quale sottolineava che il pagamento necessario per il completamento della quinta e ultima fase del progetto era ancora in sospeso. Egli ha fatto riferimento a una serie di difficoltà incontrate nella realizzazione del progetto, in particolare per quanto riguarda le fluttuazioni dei tassi di cambio intervenute dopo l'approvazione della sovvenzione e le conseguenti perdite subite. A suo avviso, il contratto non gli imponeva di anticipare i fondi necessari per l'attuazione della quinta e ultima fase del progetto, ragion per cui la Commissione avrebbe dovuto anticipare tali fondi al ricevimento della relazione finale. A sostegno della sua convinzione, il denunciante ha fatto riferimento alle disposizioni dell'allegato IV del contratto, in particolare agli articoli 4 e 5. Sottolinea inoltre che la Commissione non ha rispettato i termini fissati nel contratto per il pagamento delle quattro rate precedenti.

Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha affermato, in sintesi, che la Commissione non ha:

i) rispondere alle sue richieste di svincolo della garanzia finanziaria emessa dalla sua banca per un importo di 50 085,55 EUR, che aveva depositato presso l'istituzione prima dell'attuazione del progetto; e

ii) completare il pagamento finale del progetto per un importo residuo di 106 126,50 EUR.

L'INCHIESTA

Il parere della Commissione

Nel suo parere, la Commissione ha innanzitutto descritto il contesto fattuale del caso. Ha spiegato che i suoi servizi avevano firmato una convenzione di sovvenzione con il denunciante, a nome del gruppo ambientalista "Asociación Amigos de Doñana", per l'attuazione di un progetto intitolato VEN/B7/6201/IB/96-03 "Conservazione e sviluppo sostenibile del delta dell'Orinoco in Venezuela". Il contratto, entrato in vigore il 1° luglio 1997, aveva una durata iniziale di 36 mesi, cosicché avrebbe dovuto essere concluso entro il 1° luglio 2000. All'entrata in vigore del contratto, il denunciante ha fornito una garanzia bancaria per un importo pari alla prima rata.

Il 15 giugno 2000 il denunciante ha chiesto una proroga di 12 mesi del progetto, che la Commissione ha concesso. La nuova data per il completamento del contratto è diventata il 30 giugno 2001. Nella sua richiesta, il denunciante ha riconosciuto che tutte le azioni relative al progetto dovevano essere completate entro tale termine. La Commissione ha inoltre richiamato l'attenzione del denunciante su questo punto nella sua decisione di approvazione della proroga.

Per quanto riguarda le asserzioni specifiche formulate dal denunciante, la Commissione ha dichiarato quanto segue:

i) Rilascio tardivo della garanzia bancaria fornita dal denunciante: La Commissione ha spiegato di aver deciso di non rilasciare un certificato formale di svincolo della garanzia della banca a causa di una serie di incertezze relative all'attuazione del progetto. L'istituzione ha osservato che la relazione finale sul progetto presentata dal denunciante sollevava domande riguardanti fondi già versati, ma non ancora utilizzati. Inoltre, il denunciante aveva chiesto fondi aggiuntivi per azioni future in un momento in cui il progetto e il contratto avrebbero dovuto essere completati.

Tuttavia, poiché il denunciante ha informato la Commissione il 15 luglio 2002 che la garanzia non era scaduta, ma era invece pendente e generava interessi, l'istituzione ha contattato il garante via fax.

ii) Decisione di rifiutare qualsiasi pagamento finale e di emettere un ordine di riscossione: L’impegno finanziario della Commissione per questo progetto ammontava a 750 045 EUR. Sono stati effettuati quattro pagamenti per un contributo totale di 643 918,50 EUR.

Sebbene il contratto sia scaduto il 30 giugno 2001, la Commissione ha ricevuto la relazione finale del denunciante solo il 20 settembre 2001. I suoi servizi hanno notato che la relazione si riferiva ad attività da svolgere in futuro, ma che dovevano essere finanziate con la restante quinta e ultima rata. Nella sua nota del 29 maggio 2002, la Commissione ha avvertito il denunciante che una relazione finale non poteva fare riferimento ad attività future al di là dei termini di attuazione concordati contrattualmente. L’istituzione non poteva neppure approvare la relazione finale né effettuare il pagamento finale, in quanto i requisiti previsti dal contratto non erano soddisfatti.

Il denunciante ha scritto alla Commissione il 15 luglio 2002 dichiarando di aver compreso che il pagamento finale sarebbe stato effettuato dopo la presentazione della relazione finale, in modo da poter successivamente completare le attività necessarie e concludere il progetto. Secondo la Commissione, tale interpretazione era in contrasto con i termini del contratto. L'istituzione ha sottolineato che, conformemente all'articolo 4, la relazione finale doveva essere presentata al termine del periodo di attuazione del progetto e, una volta approvata dai suoi servizi, il pagamento del saldo doveva essere effettuato. L'istituzione ha aggiunto che, come definito all'articolo 7 delle condizioni generali allegate al contratto, solo i costi sostenuti conformemente alle condizioni del contratto possono essere considerati ammissibili.

Per quanto riguarda la decisione della Commissione di emettere un ordine di riscossione, l’istituzione ha sostenuto che dalla relazione finale emergeva che le spese dichiarate erano inferiori alle somme già anticipate dalla Commissione. Ha inoltre osservato che, in alcuni casi, le spese sostenute nell'ambito di specifiche linee di bilancio superavano in misura significativa gli importi massimi concordati contrattualmente. Inoltre, il denunciante aveva chiesto il rimborso di 34 580 EUR inclusi nella sezione "imprevisti" del bilancio del progetto, riservato a circostanze impreviste, il cui utilizzo era subordinato all'espressa approvazione scritta della Commissione.

La Commissione ha inoltre affrontato due ulteriori questioni sollevate nella denuncia: i) le fluttuazioni dei tassi di cambio; e ii) il ritardo della Commissione nell’effettuare alcuni pagamenti. L'istituzione ha ritenuto che tali questioni non fossero pertinenti per la domanda di pagamento. Ha spiegato che fluttuazioni impreviste dei tassi di cambio possono rendere più difficile l'attuazione del progetto, ma non possono costituire motivo per un pagamento supplementare, poiché le spese totali che il denunciante ha individuato nella sua relazione finale non superavano le somme già pagate. Inoltre, è stata concessa una proroga di un anno del termine di attuazione del progetto, indipendentemente dalla richiesta molto tardiva del denunciante e tenendo conto anche dei ritardi verificatisi nel pagamento della terza e della quarta rata, per i quali la Commissione ha espresso le proprie scuse. In conclusione, la Commissione si è scusata per non aver risposto alla lettera del denunciante del 15 luglio 2002 e per non aver adottato le misure necessarie per svincolare la garanzia bancaria in una fase precedente. L'istituzione ha dichiarato che non poteva essere accettata alcuna richiesta relativa ad attività da riportare oltre il periodo di attuazione concordato contrattualmente. Ha osservato che la relazione finale deve riguardare tutte le attività svolte e le spese sostenute entro i tempi di attuazione del progetto e che la relazione finale del denunciante ha dimostrato che le spese totali dichiarate erano inferiori all'importo totale già pagato dalla Commissione, il che costituisce motivo di un ordine di recupero.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni sul parere della Commissione, il denunciante ha osservato che grazie all'intervento del Mediatore la garanzia bancaria era stata svincolata. Egli ha tuttavia sottolineato che la Commissione non aveva agito nel caso di specie con la dovuta diligenza.

Il denunciante ha contestato l'interpretazione della Commissione sulla natura delle spese da rimborsare. Afferma che nessuna disposizione contrattuale richiede che siano rimborsate solo le spese effettuate durante il periodo di attuazione del progetto. A suo avviso, i fondi rimanenti avrebbero dovuto essere versati al momento della presentazione della relazione finale, in modo che i lavori necessari per completare la quinta e ultima fase del progetto avrebbero potuto essere eseguiti. Sottolinea che la Commissione ha risposto alle sue richieste solo in seguito all'intervento del Mediatore.

LA DECISIONE

1 Rilascio tardivo della garanzia bancaria

1.1 Il denunciante sostiene che la Commissione non ha risposto alle sue richieste di svincolo della garanzia finanziaria emessa dalla sua banca per un importo di 50 085,55 EUR, che aveva depositato presso l'istituzione prima dell'attuazione del progetto. Egli ha presentato tali richieste in due lettere distinte alla Commissione, datate 16 agosto 2001 e 15 luglio 2002.

1.2 La Commissione spiega di aver deciso di non rilasciare un certificato formale di svincolo della garanzia finanziaria fornita dal denunciante a causa di una serie di incertezze relative all'attuazione del progetto. Tuttavia, poiché il denunciante ha informato la Commissione il 15 luglio 2002 che la garanzia non era scaduta, ma era ancora pendente e generava interessi, l'istituzione ha contattato il garante. La Commissione si è inoltre scusata per non aver risposto alla lettera del denunciante del 15 luglio 2002 e per non aver adottato le misure necessarie per svincolare la garanzia bancaria in una fase precedente.

1.3 Il Mediatore sottolinea innanzitutto che, sebbene il parere della Commissione non dichiari esplicitamente di aver svincolato la garanzia finanziaria emessa dalla banca del denunciante, quest'ultimo ha confermato nelle sue osservazioni che la garanzia è stata effettivamente svincolata.

Il Mediatore ricorda che, secondo il codice di buona condotta amministrativa della Commissione (1), una risposta a una lettera indirizzata alla Commissione deve essere inviata entro quindici giorni lavorativi dalla data di ricevimento della lettera da parte del servizio competente della Commissione. Il Mediatore osserva che la Commissione si è scusata per il ritardo verificatosi nel caso in esame. Inoltre, il Mediatore ritiene che la Commissione abbia adottato misure adeguate in risposta a questo aspetto della denuncia adottando le misure necessarie per ottenere lo svincolo della garanzia finanziaria, come richiesto dal denunciante.

In tali circostanze, il Mediatore non ritiene necessario indagare ulteriormente su questo aspetto del caso.

1.4 Il Mediatore desidera tuttavia richiamare l'attenzione della Commissione sul fatto che, dopo aver esaminato le norme applicabili del contratto concluso tra la Commissione e il denunciante, il Mediatore non ha trovato alcuna disposizione riguardante né la presentazione di una garanzia finanziaria da parte del denunciante né le condizioni per la sua liberazione. Se la Commissione desidera continuare la prassi di richiedere tali garanzie, il Mediatore suggerisce che sarebbe nell'interesse di una buona amministrazione e di buone relazioni con i cittadini che la Commissione prendesse in considerazione l'inclusione nei futuri contratti di disposizioni specifiche relative alla garanzia e alla sua eventuale liberazione. Il Mediatore rivolgerà un'ulteriore osservazione alla Commissione in tal senso di seguito.

2 Sull'asserito mancato completamento del pagamento finale del progetto da parte della Commissione

2.1 Il denunciante sostiene che la Commissione non ha completato il pagamento finale del progetto per un importo residuo di 106 126,50 EUR.

Il denunciante ritiene che, una volta trasmessa la relazione finale alla Commissione, avesse il diritto di ricevere il pagamento finale. A suo avviso, al momento della presentazione della relazione finale, i fondi rimanenti avrebbero dovuto essere versati. I lavori necessari per la quinta e ultima fase del progetto avrebbero potuto essere svolti successivamente. Sottolinea inoltre che il contratto non prevedeva il rimborso delle sole spese effettuate durante il periodo di attuazione del progetto.

2.2 La Commissione sostiene che la relazione finale del denunciante si riferiva ad attività da svolgere in futuro e che dovevano essere finanziate con la quinta e ultima rata. Come i suoi servizi avevano già spiegato al denunciante, l'istituzione ritiene che una relazione finale non possa fare riferimento ad attività future al di là dei tempi di attuazione concordati contrattualmente. Di conseguenza, la Commissione non poteva approvare la relazione finale né effettuare il pagamento finale, in quanto i requisiti stabiliti nel contratto non erano stati soddisfatti.

L'istituzione osserva inoltre che dalla relazione finale è emerso che le spese dichiarate erano inferiori alle somme già pagate dalla Commissione e che le spese sostenute nell'ambito di specifiche linee di bilancio superavano in misura significativa gli importi massimi concordati contrattualmente, compreso l'utilizzo di importi riservati a circostanze impreviste, il cui utilizzo è subordinato all'espressa approvazione scritta della Commissione.

2.3 Ai sensi dell'articolo 195 del trattato CE, il Mediatore europeo ha il potere di ricevere denunce "relative a casi di cattiva amministrazione nell'attività delle istituzioni o degli organi comunitari". Il Mediatore ritiene che la cattiva amministrazione si verifichi quando un organismo pubblico non agisce conformemente a una norma o a un principio che lo vincola (2). La cattiva amministrazione può quindi essere constatata anche quando si tratta dell'adempimento di obblighi derivanti da contratti conclusi dalle istituzioni o dagli organi delle Comunità.

2.4 Tuttavia, il Mediatore ritiene che la portata del riesame che può effettuare in tali casi sia necessariamente limitata. Il Mediatore è del parere che non dovrebbe cercare di determinare se vi sia stata una violazione del contratto da parte di una delle parti, se la questione è controversa. Tale questione potrebbe essere trattata in modo efficace solo da un giudice competente, che avrebbe la possibilità di ascoltare gli argomenti delle parti in merito al diritto nazionale pertinente e di valutare prove contrastanti su eventuali questioni di fatto contestate.

2.5 Il Mediatore ritiene pertanto che nei casi relativi a controversie contrattuali sia giustificato limitare la sua indagine all'esame della questione se l'istituzione o l'organo comunitario gli abbia fornito una spiegazione coerente e ragionevole della base giuridica delle sue azioni e dei motivi per cui ritiene che la sua opinione sulla posizione contrattuale sia giustificata. In tal caso, il Mediatore concluderà che la sua indagine non ha rivelato un caso di cattiva amministrazione.

Questa conclusione non pregiudicherà il diritto delle parti a che la loro controversia contrattuale sia esaminata e risolta autorevolmente da un tribunale della giurisdizione competente.

2.6 Nell'ambito delle prove fornite nel corso della sua indagine, il Mediatore ha esaminato attentamente la base giuridica dell'azione della Commissione in questo caso, vale a dire il contratto firmato tra la Commissione e l'organizzazione ambientalista "Asociación Amigos de Doñana" (riferimento VEN/B7/6201/IB/96-03) del 1° luglio 1997.

Il Mediatore osserva che, ai sensi dell'articolo 3 del contratto, il progetto doveva essere completato entro un termine di 36 mesi, a decorrere dal 1° luglio 1997, data in cui la Commissione ha firmato il contratto. Di conseguenza, il progetto doveva essere completato entro il 1° luglio 2000. Come stabilito all'articolo 5, il denunciante doveva presentare una relazione finale al termine del progetto. L'istituzione ha concesso una proroga di 12 mesi del contratto, cosicché il nuovo termine per il completamento del progetto è diventato il 30 giugno 2001. Risulta che, conformemente all’art. 18 delle condizioni generali applicabili ai contratti di finanziamento per la protezione delle foreste tropicali allegati al contratto e che ne costituivano parte integrante (art. 2, lett. b), il progetto doveva essere completato entro il momento della presentazione della relazione finale.

Il Mediatore osserva che, come stabilito all'articolo 14.2 delle condizioni generali, la relazione finale dovrebbe fare riferimento all'utilizzo da parte del beneficiario di tutti i contributi concessi dalla Comunità. Poiché la relazione finale doveva essere presentata al completamento del progetto alla data stabilita nel contratto e doveva rispecchiare tutti i contributi concessi dalla Comunità, risulta che il beneficiario non aveva il diritto di chiedere il rimborso per le attività svolte oltre il periodo di attuazione e dopo la presentazione della relazione finale.

Conformemente all'articolo 4 del contratto, il pagamento finale era dovuto entro 60 giorni dall'approvazione, da parte della Commissione, sia della relazione finale che di una dichiarazione di spesa. Tale pagamento dovrebbe coprire il saldo residuo e quindi completare il contributo finanziario della Comunità, come stabilito all'articolo 4.6 delle condizioni generali.

Se il contraente non ha adempiuto ai suoi obblighi contrattuali, l'articolo 19 delle condizioni generali ha consentito alla Commissione di sospendere o addirittura risolvere il contratto. Le conseguenze di tale azione sono state precisate nell'articolo 19.1:

"In tal caso [la Commissione] può sospendere, in tutto o in parte, il suo contributo finanziario. Inoltre, può [. .] chiedere il rimborso totale o parziale dei fondi già anticipati."

2.7 Alla luce degli elementi di prova disponibili, sembra pacifico che il denunciante non abbia presentato la sua relazione finale entro la data di conclusione del contratto, vale a dire il 30 giugno 2001, e che lo abbia fatto solo il 20 settembre 2001. Risulta inoltre che, a quel tempo, il progetto non era ancora stato completato. La Commissione ha inoltre affermato, senza essere confutata, che le spese dichiarate dal denunciante erano inferiori alle somme già pagate e che le spese sostenute superavano, in alcuni casi, gli importi concordati contrattualmente.

Il Mediatore osserva che la Commissione ha ritenuto che tali azioni costituissero una violazione degli obblighi contrattuali del denunciante e, pertanto, che l'istituzione avesse il diritto di attivare l'applicazione dell'articolo 19 delle condizioni generali del contratto e di risolvere il contratto. Di conseguenza, la Commissione ha ritenuto di avere il diritto di sospendere il pagamento finale.

2.8 Alla luce delle disposizioni giuridiche di cui sopra, il Mediatore ritiene che la Commissione sia stata in grado di fornire un resoconto coerente e ragionevole dei motivi per cui aveva il diritto di risolvere il contratto.

2.9 Nel giungere a tale conclusione, il Mediatore è consapevole del fatto che il denunciante ha anche sostenuto che la Commissione non ha gestito correttamente il contratto, poiché i suoi servizi non hanno tenuto conto delle fluttuazioni dei tassi di cambio e non hanno effettuato i pagamenti intermedi entro il termine stabilito nel contratto.

Dopo aver esaminato attentamente tali argomentazioni alla luce delle informazioni disponibili, il Mediatore ritiene che le rimostranze del denunciante potrebbero non essere, in tutti i casi, prive di merito. Pertanto, il Mediatore osserva che la Commissione ha riconosciuto che si sono verificati ritardi nel trasferimento della terza e della quarta rata al progetto e si è scusata per tali ritardi. Il Mediatore osserva inoltre che la Commissione ha accettato che si fossero verificate fluttuazioni del tasso di cambio nel corso dell'attuazione del progetto, ma ritiene che tale questione non sia pertinente ai fini della denuncia, in quanto le spese totali che il denunciante ha individuato nella relazione finale non superavano l'importo già pagato dalla Commissione.

Il Mediatore ritiene che, anche se i ritardi che la Commissione ha riconosciuto nell'effettuare alcuni dei pagamenti intermedi sono deplorevoli, non sembrano aver contribuito ai problemi successivamente sorti, né privano la Commissione dei suoi diritti contrattuali in relazione alla successiva inadempimento da parte del denunciante. Per quanto riguarda la questione del tasso di cambio, la Mediatrice ritiene che la posizione della Commissione sembri ragionevole.

2.10 Alla luce di quanto precede, e tenendo presente che la portata dell'esame del Mediatore è limitata in tali casi, il Mediatore ha concluso che l'indagine non ha rivelato un caso di cattiva amministrazione per quanto riguarda questo aspetto del caso.

3 Conclusione

Sulla base delle indagini del Mediatore in merito a tale denuncia, non sembra esservi stata cattiva amministrazione da parte della Commissione europea. Il Mediatore archivia pertanto il caso.

Anche il presidente della Commissione sarà informato di tale decisione.

ULTERIORI OSSERVAZIONI

Dopo aver esaminato le norme applicabili del contratto concluso tra la Commissione e il denunciante, il Mediatore non ha riscontrato alcuna disposizione riguardante né la presentazione di una garanzia finanziaria da parte del denunciante né le condizioni per la sua liberazione. Se la Commissione desidera continuare la prassi di richiedere tali garanzie, il Mediatore suggerisce che sarebbe nell'interesse di una buona amministrazione e di buone relazioni con i cittadini che la Commissione prendesse in considerazione l'inclusione nei futuri contratti di disposizioni specifiche relative alla garanzia e alla sua eventuale liberazione.

Cordiali saluti,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) GU L 308 dell'8 dicembre 2000, pagg. 26-34.

(2) Cfr. la relazione annuale 1997 del Mediatore europeo, pag. 22.