Fatti all’origine della denuncia

1. A seguito della crisi finanziaria del 2007-2008, la Banca centrale europea (BCE) ha introdotto diverse «misure non convenzionali di politica monetaria» per conseguire l’obiettivo di assicurare la «stabilità dei prezzi». Una di queste misure era il «quantitative easing»^[1] attraverso i suoi programmi di acquisto di attività. Nel 2016 la Banca centrale europea (BCE) ha istituito il cosiddetto «programma di acquisto del settore societario» (CSPP)^[2]. Il CSPP prevede l’acquisto da parte delle banche centrali dell’Eurosistema ^[3] di obbligazioni emesse da società non bancarie ^[4].

2. Nel 2020, in risposta ai rischi monetari posti dalla pandemia di COVID-19, la BCE ha istituito un ulteriore programma di acquisto di obbligazioni: il «programma temporaneo di acquisto per l’emergenza pandemica» (PEPP)^[5].

3. Il denunciante, rappresentante di un'organizzazione della società civile, ha chiesto alla BCE, in base alle sue norme sull'accesso del pubblico ai documenti ^[6], di divulgare i dettagli di questi due programmi di acquisto di obbligazioni. In particolare, ha chiesto l’accesso a «documenti contenenti il valore separato delle obbligazioni in CSPP e PEPP detenute dalla BCE e dall’Eurosistema». Il denunciante ha voluto utilizzare tali informazioni per esaminare l’impatto climatico degli acquisti di obbligazioni da parte della BCE.

4. La BCE ha confermato di disporre di una banca dati contenente i dati richiesti. Ha rifiutato l'accesso a tale banca dati, invocando la necessità di tutelare l'interesse pubblico per quanto riguarda la politica finanziaria, monetaria o economica dell'Unione o di uno Stato membro, come previsto dalle norme della BCE sull'accesso del pubblico ai documenti ^[7].

5. Il denunciante ha chiesto alla BCE di rivedere la sua decisione (presentando una cosiddetta «domanda di conferma»). La BCE ha mantenuto la sua decisione iniziale di rifiutare l’accesso del pubblico.

6. Insoddisfatto della decisione della BCE, il denunciante si è rivolto al Mediatore europeo nell'ottobre 2020.

L'indagine

7. Il Mediatore ha avviato un’indagine sul rifiuto della BCE di fornire l’accesso del pubblico ai dati richiesti sui valori obbligazionari separati delle attività in CSPP e PEPP detenute dalla BCE e dall’Eurosistema.

8. Nel corso dell’indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha tenuto una riunione con i rappresentanti della BCE durante la quale il gruppo di indagine del Mediatore ha visionato la banca dati in questione.^[8] A seguito di tale riunione, la BCE ha inviato al Mediatore una spiegazione più dettagliata che illustrava in che modo la divulgazione avrebbe compromesso la politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro. La nota esplicativa e la relazione sulla riunione sono state poi condivise con il denunciante, che ha presentato le sue osservazioni su tali documenti.

Argomenti presentati al Mediatore

Argomenti presentati dalla BCE

9. Nella sua nota esplicativa la BCE ha precisato che l’attuazione del CSPP e del PEPP era sostenuta dal principio della «neutralità del mercato»^[9]. Gli acquisti nell'ambito di tali programmi sono intesi a riflettere il valore di mercato di tutte le obbligazioni ammissibili al fine di evitare, per quanto possibile, distorsioni dei prezzi sul mercato.

10. La BCE ha sottolineato di pubblicare il maggior numero possibile di informazioni sul PEPP e sul CSPP sul proprio sito web, consentendo nel contempo un’efficace attuazione di tali programmi. Tra le altre cose, la BCE pubblica regolarmente i valori aggregati di tutte le attività detenute nei programmi, nonché gli acquisti disaggregati per categoria di attività, paese e tipo di mercato per il PEPP e per rating, paese e settore per il CSPP.

11. La BCE ha sostenuto che la divulgazione di informazioni più dettagliate sui portafogli CSPP e PEPP, quali l’importo specifico delle obbligazioni detenute e il loro valore, per ciascuna obbligazione, potrebbe comportare distorsioni del mercato. In particolare, gli operatori di mercato potrebbero, se avessero accesso a tali informazioni dettagliate, anticipare le attività che la BCE acquisterebbe e adeguare di conseguenza il proprio comportamento. Ciò potrebbe, in ultima analisi, nuocere all'efficacia dei programmi in questione.

12. In particolare, gli operatori di mercato hanno potuto calcolare il restante importo acquistabile per ciascun titolo, combinando le informazioni sulle partecipazioni per titolo con le informazioni pubblicamente disponibili sui limiti di acquisto dei programmi ^[10]. Queste informazioni consentirebbero agli operatori di mercato di stimare i probabili importi di titoli specifici che le banche dell’Eurosistema intendono acquistare in futuro, che a loro volta potrebbero essere utilizzati per manipolare i prezzi di tali titoli a spese dell’Eurosistema. In ultima analisi, ciò comporterebbe distorsioni e renderebbe meno efficaci i programmi di acquisto.

13. La BCE ha affermato che la divulgazione di informazioni storiche potrebbe anche avere effetti negativi, in quanto potrebbe consentire agli operatori di mercato di prevedere la strategia futura della BCE, individuando i modelli di acquisto o di vendita attraverso le varie fasi possibili del programma di acquisto. Pertanto, la BCE non ha potuto divulgare informazioni storiche sui valori delle obbligazioni, nemmeno dopo la chiusura del particolare programma di acquisto.

14. Infine, la BCE ha dichiarato che sta riflettendo sulla questione dei cambiamenti climatici e sul ruolo e le responsabilità della BCE a tale riguardo nella sua revisione della strategia in corso ^[11].

Argomenti presentati dal denunciante

15. Il denunciante ha sostenuto che la BCE non ha fornito argomentazioni convincenti a sostegno della sua ipotesi secondo cui la divulgazione di informazioni relative ai suoi programmi di acquisto di obbligazioni distorcerebbe i mercati.

16. Ha osservato che la BCE descrive i suoi programmi di acquisto come neutrali dal punto di vista del mercato. Pertanto, ha affermato, non è chiaro il motivo per cui la divulgazione di informazioni supplementari avrebbe un effetto negativo. Ha affermato che, anche in assenza di tali informazioni, gli operatori di mercato potrebbero già speculare sugli acquisti della BCE seguendo la dinamica del mercato.

17. Il denunciante ha affermato che sarebbe impossibile verificare se la BCE agisca effettivamente in modo neutrale rispetto al mercato e verificare quale sia l'effetto ambientale dei suoi acquisti, se la BCE non divulga informazioni sugli acquisti di obbligazioni. Ritiene che tale mancanza di informazioni sia particolarmente problematica alla luce del riesame della strategia della BCE, al quale la BCE chiede la partecipazione di esperti e del pubblico ^{in generale [12].}

18. Egli ha sostenuto che, se la BCE dovesse divulgare i dati richiesti con un certo ritardo, sarebbe molto improbabile che gli operatori di mercato potessero trarre conclusioni dalle informazioni e che l’individuazione dei prezzi sarebbe comunque influenzata. I presunti effetti diminuirebbero nel tempo e non si applicherebbero affatto alle obbligazioni a breve scadenza e ai programmi di eliminazione graduale.

Valutazione del Mediatore

19. L’ispezione della banca dati interna della BCE da parte del gruppo di indagine del Mediatore ha confermato che la banca dati contiene le informazioni richieste. Le spiegazioni fornite dalla BCE in occasione dell’ispezione e nel documento redatto dalla BCE dopo l’ispezione, che è stato condiviso con il denunciante, spiegano perché la divulgazione di tali informazioni causerebbe un danno.

20. La BCE ha spiegato di ritenere che la divulgazione delle informazioni richieste potrebbe comportare distorsioni del mercato e del meccanismo di determinazione dei prezzi, come potrebbe ostacolare il corretto funzionamento del mercato, come potrebbe incidere negativamente sugli interessi finanziari dell’Eurosistema e come potrebbe incidere negativamente sull’efficacia dei programmi di acquisto della BCE.

21. I giudici dell'UE hanno riconosciuto alla BCE un ampio potere discrezionale nel determinare se la divulgazione di documenti possa pregiudicare la tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la politica finanziaria, monetaria o economica dell'Unione o di uno Stato membro. I giudici hanno inoltre dichiarato che la BCE, nel motivare una decisione di rifiuto di accesso a un documento, può basarsi su considerazioni che tengono conto del comportamento ipotetico degli operatori di mercato in seguito alla divulgazione delle informazioni richieste ^[13].

22. Considerando l’ampio potere discrezionale della BCE nel valutare se la divulgazione possa arrecare danno, il Mediatore ritiene che le spiegazioni fornite durante l’indagine fossero ragionevoli. Il Mediatore concorda sul fatto che, se gli effetti negativi derivanti dalla divulgazione dovessero verificarsi, l'interesse pubblico potrebbe essere leso.

23. Ai sensi delle norme della BCE sull'accesso del pubblico ai documenti, la tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la politica finanziaria, monetaria o economica dell'Unione o di uno Stato membro non può essere preceduta da alcun altro interesse pubblico ^[14].

24. La BCE era quindi legittimata a negare l’accesso al documento controverso.

25. Alla luce di quanto precede, il Mediatore conclude che non vi è stata cattiva amministrazione da parte della BCE.

26. Il Mediatore prende atto della dichiarazione della BCE secondo cui essa pubblica già il maggior numero possibile di informazioni sul PEPP e sul CSPP sul proprio sito web. Incoraggia la BCE a valutare periodicamente se sia possibile pubblicare ulteriori informazioni su tali programmi. È probabile che ciò diventi ancora più importante in quanto il pubblico guarda alla BCE per avere la prova di essere all’altezza delle ambiziose dichiarazioni del suo presidente per quanto riguarda gli sforzi della Banca volti a rendere la politica monetaria più “verde”.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte della Banca centrale europea.

Il denunciante e la Banca centrale europea saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 9.3.2021

[1] Maggiori informazioni sono disponibili al seguente indirizzo: https://www.ecb.europa.eu/explainers/show-me/html/app_infographic.en.html.

[2] Decisione 2016/948 della Banca centrale europea sull'attuazione del programma di acquisto di attività del settore societario: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016D0016.

[3] L’Eurosistema comprende la BCE e le banche centrali nazionali dei paesi che hanno adottato l’euro.

[4] Maggiori informazioni sul CSPP sono disponibili all'indirizzo https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/app/html/index.en.html#cspp.

[5] Decisione 2020/440 del 24 marzo 2020: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020D0440&from=EN, maggiori informazioni sul PSPP sono disponibili all'indirizzo https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/pepp/html/index.en.html.

[6] Decisione 2004/3 della Banca centrale europea sull'accesso del pubblico ai documenti della Banca centrale europea, come modificata: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004D0003%2801%29-20150329.

[7] Conformemente all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo trattino, della decisione 2004/3.

[8] La relazione della riunione è disponibile all'indirizzo https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/136828.

[9] La neutralità del mercato in questo contesto significa fondamentalmente che i programmi di acquisto devono riflettere ciò che il mercato offre, senza discriminare determinate industrie.

[10] V. articolo 4 (“limiti di acquisto”) della decisione 2016/948 (nota 1).

[11] Cfr. https://www.ecb.europa.eu/home/search/review/html/index.en.html.

[12] Tramite il portale “La BCE ascolta”: https://www.ecb.europa.eu/home/search/review/html/form.en.html.

[13] Cfr. sentenza del Tribunale del 4 giugno 2015, Versorgungswerk/BCE, T-376/13, punti 53-55: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=164732&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5220889; e sentenza del Tribunale del 28 settembre 2018, Spiegel-Verlag e Sauga/BCE, T‑116/17, punto 42: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5B2F3CF1E5CC01633DAEDAE9FBF76E14?text=&docid=206171&pageIndex=0&doclang=DE&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1353427. 

[14] Articolo 4, paragrafo 1, della decisione 2004/3.