Fatti all’origine della denuncia

1. Il denunciante, deputato al Parlamento europeo, ha espresso preoccupazione per la condotta professionale dell'allora inviato speciale dell'UE [1] per la promozione della libertà di religione o di credo al di fuori dell'Unione europea.

2. Il presidente della Commissione europea ha creato la posizione di inviato speciale con una decisione adottata nel 2016. Il mandato dell'inviato speciale comprende il sostegno alla promozione e alla protezione della libertà di religione o di credo nei paesi terzi, l'impegno e il dialogo con le organizzazioni internazionali, la società civile e gli attori religiosi e il sostegno al coordinamento dell'UE in materia. L'inviato speciale è stato il primo del suo genere. Dal punto di vista amministrativo, l'inviato speciale è un consigliere speciale [2] del commissario per la cooperazione internazionale e lo sviluppo.

3. Il denunciante ritiene che l'inviato speciale non abbia adempiuto al suo mandato perché non ha promosso una nozione inclusiva di libertà di religione, né il rispetto di tutti i diritti umani dei credenti e dei non credenti. In particolare, la denunciante ha sostenuto che l'inviato speciale aveva incontrato e riconosciuto pubblicamente il lavoro di due organizzazioni della società civile che, secondo la denunciante, provenivano "dalle frange ultraconservatrici del cristianesimo"e che, a suo avviso, perseguono "un'agenda anti-diritti umani". In particolare, il denunciante ha sottolineato che l'inviato speciale aveva pubblicamente ringraziato una delle organizzazioni attraverso i social media.

4. La denunciante ha espresso le sue preoccupazioni direttamente all'inviato speciale in uno scambio di lettere tra gennaio e giugno 2019. Ha chiesto all'inviato speciale di prendere le distanze dalle organizzazioni in questione. Il denunciante ha inoltre chiesto alla Commissione di dare accesso a tutti i documenti relativi ai contatti che l'inviato speciale aveva avuto con individui e organizzazioni dal 2018.[3]

5. Insoddisfatta delle risposte ricevute in merito alle sue preoccupazioni, la denunciante si è rivolta al Mediatore nell'agosto 2019.

L'indagine

6. Poiché il Mediatore indaga sulle istituzioni dell'UE, e non sui singoli membri del personale di tali istituzioni, l'indagine si è concentrata sul modo in cui la Commissione europea ha affrontato le preoccupazioni relative all'inviato speciale e sul modo in cui ha monitorato il suo ruolo.

7. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha chiesto alla Commissione di fornire chiarimenti sulle norme applicabili all'inviato speciale per quanto riguarda il suo ruolo, la sua condotta professionale e le riunioni con terzi. Il Mediatore ha inoltre chiesto alla Commissione in che modo controlla il modo in cui l'inviato speciale svolge il suo ruolo. La Commissione ha inviato al Mediatore la sua risposta alla denuncia e due documenti interni che illustrano il mandato e il piano di lavoro dell'inviato speciale. Successivamente, il denunciante ha presentato osservazioni in risposta alla risposta della Commissione.

Argomenti presentati al Mediatore

8. Il denunciante ha sostenuto che alcune delle organizzazioni con cui l'inviato speciale si era impegnato stavano conducendo una campagna contro i diritti delle persone LGBTI, i matrimoni tra persone dello stesso sesso o i diritti alla salute delle donne. Il denunciante ha quindi sostenuto che il fatto che l'inviato speciale abbia scelto di comparire e di parlare in occasione di eventi a fianco di tali organizzazioni pregiudica gravemente la fiducia nell'indipendenza della sua funzione. Il denunciante ha inoltre sostenuto che, poiché l'inviato speciale funge da consigliere speciale di un commissario, la sua apparente vicinanza a tali organizzazioni potrebbe influenzare le decisioni adottate nei paesi terzi in materia di salute e diritti sessuali e riproduttivi o di diritti LGBTI.

9. Nella sua risposta, la Commissione ha dichiarato quanto segue:

• Il mandato dell'inviato speciale è definito nella decisione del presidente della Commissione del 6 maggio 2016 e nel "mandato e piano di lavoro dell'inviato speciale sulla libertà di religione o di credo"del 26 settembre 2016. Il 23 novembre 2017 la Commissione ha aggiornato il piano di lavoro dell'inviato speciale. Il mandato e il piano di lavoro comprendono il sostegno alla promozione della libertà di religione o di credo a livello nazionale, il coinvolgimento nei consessi internazionali, il sostegno al coordinamento dell'UE e il dialogo con un'ampia gamma di attori della società civile e religiosi.
• Il mandato e il piano di lavoro conferiscono inoltre all'inviato speciale il compito di sostenere l'attuazione degli "orientamenti dell'UE sulla promozione e la protezione della libertà di religione o di credo"^[4], approvati dagli Stati membri dell'UE nel 2013. I presenti orientamenti forniscono strumenti per sostenere la libertà di religione o di credo nelle relazioni esterne dell'UE e nella cooperazione internazionale e nello sviluppo dell'UE. Definiscono il quadro entro il quale l'inviato speciale dovrebbe agire per attuare un approccio equilibrato quando si impegna sulla libertà di religione o di credo, concentrandosi sul rispetto della diversità e della tolleranza religiosa.
• L'inviato speciale riferisce direttamente al commissario per la cooperazione internazionale e lo sviluppo. Coordina e prepara le sue attività, missioni e discorsi in collaborazione con diversi servizi della Commissione e con il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE). Per ogni visita ufficiale, l'inviato speciale redige una relazione che viene poi valutata dalla Commissione e dal SEAE. Secondo la Commissione, da tali relazioni è emerso che l'inviato speciale agiva conformemente al suo mandato.
• L'inviato speciale non aveva ritenuto necessario prendere pubblicamente le distanze dalle organizzazioni menzionate nella denuncia, poiché le interazioni con tali organizzazioni si erano svolte esclusivamente sulla promozione della libertà di religione o di credo e non su questioni relative al più ampio programma in materia di diritti umani. L'inviato speciale ha agito conformemente al suo mandato nel rispetto dei principi di imparzialità e trasparenza.

10. Nelle sue osservazioni sulla risposta della Commissione, la denunciante ha sostenuto che l'incapacità dell'inviato speciale di prendere le distanze dalle organizzazioni in questione ostacola l'impegno della Commissione a favore dell'agenda dell'UE in materia di diritti umani, che è indispensabile per qualsiasi azione esterna dell'UE, come indicato all'articolo 21 del trattato UE. Ha respinto l’argomento della Commissione secondo cui l’inviato speciale avrebbe interagito con le organizzazioni solo sul tema della libertà di religione. Ritiene che la Commissione avrebbe dovuto valutare le organizzazioni alla luce del più ampio rispetto dei diritti umani e dei valori dell'UE. Se la Commissione avesse effettuato tale valutazione, avrebbe constatato che a una delle organizzazioni era stato negato lo status di partecipante al Consiglio d'Europa perché non rispettava i valori del Consiglio d'Europa. La Commissione avrebbe inoltre constatato che un'altra organizzazione aveva attivamente condotto una campagna contro le persone LGBTI e i diritti in materia di salute sessuale e riproduttiva.

Valutazione del Mediatore

11. La posizione di inviato speciale per la promozione della libertà di religione o di credo è una caratteristica unica nell'amministrazione dell'UE.

12. Data l'unicità della posizione, il Mediatore ritiene sorprendente che il mandato e il piano di lavoro dell'inviato speciale non siano disponibili al pubblico [5]. Senza informazioni complete su questo ruolo unico, i cittadini rischiano di non comprendere chiaramente il mandato e i compiti pertinenti. Alcune delle preoccupazioni del denunciante relative all'inviato speciale che parlava in pubblico e interagiva con le organizzazioni della società civile avrebbero potuto ricevere risposta immediata se il mandato e il piano di lavoro dell'inviato speciale fossero stati resi pubblici. Il Mediatore formulerà una proposta di miglioramento al riguardo.

13. Il mandato e il piano di lavoro dell'inviato speciale stabiliscono chiaramente che l'inviato speciale può avviare un dialogo con gli attori religiosi, le organizzazioni della società civile e le parti interessate. Nulla suggerisce che le interazioni che l’inviato speciale ha avuto con le due organizzazioni menzionate nella denuncia non rientrino nell’ambito di tale dialogo, e quindi del mandato dell’inviato speciale.

14. Tuttavia, poiché i diritti fondamentali sono espressi, in generale, in modo abbastanza generale, interpretazioni contrastanti possono portare a scontri tra, ad esempio, la libertà di religione e alcuni diritti di uguaglianza, o la libertà di espressione e i diritti di uguaglianza. Si tratta di un settore delicato e contestato che ha dato luogo a sentenze giudiziarie che tentano di definire dove possano essere posti limiti appropriati all'espressione della libertà di religione al fine di tutelare altri diritti fondamentali. Infatti, il paragrafo 26 degli orientamenti dell'UE del 2013 sulla promozione e la tutela della libertà di religione o di credo, che costituiscono il quadro politico per l'attività dell'inviato speciale, recita:

"Alcune pratiche associate alla manifestazione di una religione o di un credo, o percepite come tali, possono costituire violazioni delle norme internazionali in materia di diritti umani. Il diritto alla libertà di religione o di credo è talvolta invocato per giustificare tali violazioni. L'UE si oppone fermamente a tale giustificazione, pur rimanendo pienamente impegnata a favore della solida protezione e promozione della libertà di religione o di credo in tutte le parti del mondo. Le violazioni spesso colpiscono le donne, i membri delle minoranze religiose, così come le persone sulla base del loro orientamento sessuale o identità di genere.

È pertanto importante che l'inviato speciale eviti qualsiasi percezione di strumentalizzazione da parte di organizzazioni che possono utilizzare la promozione della libertà di religione per portare avanti agende contrarie all'impegno dell'UE a favore delle norme internazionali in materia di diritti umani. L'incapacità di farlo rischia anche di minare l'importante lavoro di protezione di coloro che sono perseguitati in tutto il mondo a causa delle loro credenze religiose o di altro tipo.

15. In qualità di consigliere speciale, l'inviato speciale deve rispettare le norme e gli obblighi stabiliti dallo statuto dei funzionari dell'UE. In particolare, l'articolo 12 dello statuto stabilisce che "Il funzionario si astiene da qualsiasi azione o comportamento che possa ripercuotersi negativamente sulla sua posizione". La giurisprudenza dell'UE ha costantemente interpretato tale disposizione nel senso che si riferisce a gravi insulti nei confronti di altre persone, che ledono la loro dignità di esseri umani, o a gravi illeciti. Il Mediatore ritiene che il messaggio sui social media dell'inviato speciale, che ringrazia un'organizzazione in termini generali in relazione a una questione che rientra nel mandato dell'inviato speciale, non rientri in tale categoria. Il Mediatore osserva che l'inviato speciale ha successivamente dichiarato in una lettera al denunciante che il messaggio sui social media riguardava il lavoro dell'organizzazione solo in relazione alla libertà di religione o di credo. Anche se così fosse, il Mediatore ritiene - alla luce delle interpretazioni contrastanti delineate al punto 14 della presente sentenza - che sarebbe stata necessaria una maggiore cautela e che la Commissione stessa avrebbe dovuto esercitare una maggiore vigilanza.

16. La questione della percezione pubblica è della massima importanza in relazione a una figura di spicco come l'inviato speciale. Non vi devono essere dubbi nell'opinione pubblica sul fatto che i membri del personale dell'UE con un ruolo di primo piano, come l'inviato speciale, aderiscono pienamente ai valori dell'UE, che comprendono tutti i diritti umani. Ciò è particolarmente importante in quanto alcune organizzazioni attive nel settore della libertà di religione o di credo potrebbero avere opinioni che sono effettivamente percepite come in contrasto con le norme internazionali in materia di diritti umani, in particolare i diritti delle donne o i diritti delle persone LGBTI.

17. Non rientra nel mandato del Mediatore valutare se un'organizzazione della società civile rispetti i valori e i diritti umani dell'UE. Tuttavia, è molto importante che la Commissione dimostri di essere attenta alle sensibilità e alle sfide poste dalla creazione del posto di inviato speciale e al rischio che possano essere sfruttate eventuali ambiguità in relazione al termine "libertà di religione e di credo". Il Mediatore ravvisa margini di miglioramento nel modo in cui la Commissione dovrebbe affrontare la questione in futuro. Il Mediatore suggerisce pertanto alla Commissione di fornire orientamenti più chiari su tale questione nel mandato e nel piano di lavoro di qualsiasi futuro inviato speciale e di valutare anche la possibilità di monitorare più da vicino la questione. A tal fine sarebbe del tutto in linea con l'attuale mandato dell'inviato speciale, che ricorda che "l'UE è impegnata a sostenere un approccio in materia di diritti umani basato sul principio della protezione di tutti i diritti umani, compresa la libertà di religione o di credo e la libertà di espressione, in tutti i loro aspetti"(il corsivo è mio). Il Mediatore formulerà una proposta di miglioramento al riguardo.

18. Infine, né la decisione che stabilisce la posizione dell'inviato speciale, né il mandato e il piano di lavoro dell'inviato speciale forniscono sufficiente chiarezza sul fatto che si debba ritenere che l'inviato speciale parli a nome della Commissione, e quindi dell'UE. Per quanto riguarda il Mediatore, si deve intendere che lo fa. La Commissione dovrebbe pertanto fare maggiore chiarezza su questo punto per il futuro, in modo che non vi siano dubbi né nell'opinione pubblica né per il consulente speciale stesso. Il Mediatore formulerà inoltre un suggerimento di miglioramento alla Commissione al riguardo.

19. La Mediatrice osserva che, l'8 luglio 2020, la Commissione ha annunciato che avrebbe rinnovato la funzione di inviato speciale per la promozione della libertà di religione o di credo al di fuori dell'UE. Il Mediatore confida che la Commissione terrà conto dei suoi suggerimenti di miglioramento nella preparazione del nuovo mandato e del piano di lavoro del futuro inviato speciale.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Sebbene la presente indagine abbia individuato carenze che dovrebbero essere affrontate in futuro, in questa fase non sono giustificate ulteriori indagini.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Suggerimenti per il miglioramento

Il Mediatore presenta alla Commissione le seguenti proposte di miglioramento:

1. La Commissione dovrebbe monitorare più da vicino e fornire orientamenti più chiari ai futuri inviati speciali in merito alla necessità di tenere conto di tutti i diritti umani quando rilasciano dichiarazioni e interagiscono con le parti interessate, tenendo conto anche dell'importanza della percezione pubblica.
2. La Commissione dovrebbe chiarire in che misura i futuri inviati speciali abbiano il mandato di parlare a nome della Commissione o di rappresentare l'istituzione nel dialogo con le parti interessate.
3. La Commissione dovrebbe garantire che i documenti chiave che definiscono il mandato e il piano di lavoro dei futuri inviati speciali per la promozione della libertà di religione o di credo siano messi a disposizione del pubblico.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 30.7.2020

[1] Il mandato dell'inviato speciale si è concluso nel novembre 2019.

[2] I consulenti speciali sono persone che, a causa di qualifiche speciali, sono ingaggiate per assistere le istituzioni dell'UE regolarmente o per un periodo determinato. I consulenti speciali sono considerati membri del personale dell'istituzione dell'UE e, in quanto tali, ad essi si applica lo statuto dei funzionari dell'UE. Cfr.: Statuto dei funzionari e regime applicabile agli altri agenti della Comunità economica europea e della Comunità europea dell'energia atomica: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[3] Il denunciante ha presentato la richiesta di accesso del pubblico ai documenti a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001. Poiché non aveva chiesto alla Commissione di rivedere la sua decisione di concedere un accesso meramente parziale a determinati documenti (presentando una “domanda di conferma”), la Mediatrice non poteva indagare su tale aspetto della sua denuncia.

[4] Gli orientamenti sono disponibili al seguente indirizzo: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137585.pdf

[5] Il piano di lavoro specifica che il documento è per uso interno e che una "versione adattata" dovrebbe essere pubblicata sul sito web della Commissione.

[6] Cfr. nota 4.