Contesto della denuncia

1. Il denunciante è un ex deputato al Parlamento europeo.

2. Nel 2002, durante il suo mandato, il denunciante ha prelevato una somma di denaro (l'"Importo") dal suo conto in una banca belga e l'ha consegnata al suo contabile che era, allo stesso tempo, membro di un partito politico.

3. Il 22 marzo 2002, il contabile è stato arrestato dalla polizia francese per aver attraversato il confine con la Francia senza dichiarare l'importo, che superava l'importo che poteva trasportare liberamente. Anche le autorità francesi hanno sequestrato l'importo.

4. Nell'agosto 2002 le autorità nazionali competenti hanno vietato il partito politico cui apparteneva il contabile del denunciante.

5. A seguito di articoli di stampa in cui si affermava che l'importo proveniva dal conto del denunciante e gli era stato versato come indennità per la sua attività di deputato al Parlamento europeo, il Parlamento europeo ha avviato una serie di procedimenti al fine di accertare se le indennità versate al denunciante fossero state debitamente spese. A seguito di procedimenti che hanno coinvolto l'Ufficio di presidenza, il Segretario generale, altri organi del Parlamento europeo e un revisore indipendente, il denunciante è stato invitato a rimborsare determinate somme per le quali non è stato in grado di presentare dichiarazioni di spesa adeguate.

6. Il denunciante si è opposto al rimborso, sostenendo che non poteva né produrre le dichiarazioni appropriate (vale a dire, il pagamento ai suoi assistenti parlamentari), né rimborsare alcuna parte dell'importo a meno che le autorità francesi non avessero liberato l'importo sequestrato. Tuttavia, si sono rifiutati di farlo, in quanto l'indagine relativa al contabile del denunciante (e ad altre persone) era ancora in corso. Inoltre, l’indagine riguardava non solo la mancata dichiarazione dell’importo all’atto dell’attraversamento della frontiera, ma anche l’eventuale appartenenza delle persone interessate a un gruppo terroristico e l’eventuale finanziamento del terrorismo.

7. Il Parlamento europeo ha infine ordinato il recupero delle somme di cui il denunciante non poteva giustificare l'utilizzo.

8. Il denunciante ha ripetutamente cercato di recuperare l'importo sequestrato dalle autorità francesi. Tuttavia, tutte le sue richieste sono state respinte dai tribunali.

9. Il 9 dicembre 2010 il denunciante ha presentato alla Commissione europea una denuncia di infrazione contro la Francia. In sostanza, egli ha sostenuto che la Francia ha violato gli obblighi ad essa incombenti in forza del diritto dell’Unione sequestrando a tempo indeterminato l’importo. Il denunciante ha sottolineato che la Corte di giustizia ha stabilito che le sanzioni per i reati doganali devono essere proporzionate e non devono costituire una restrizione delle libertà fondamentali.

10. Inoltre, il sequestro dell'importo costituiva una violazione del protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee [1], in quanto l'importo apparteneva legalmente al denunciante nell'esercizio del suo mandato parlamentare. Privando il denunciante dell'importo, la Francia, infatti, lo ha privato delle risorse necessarie per svolgere tale mandato. Ciò equivarrebbe inoltre a un'ingerenza di uno Stato membro nel funzionamento del Parlamento europeo e nell'attività dei suoi deputati. Il denunciante ha inoltre sostenuto che, alla luce del trattato di Lisbona e dell'adesione dell'UE alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, la Francia ha violato l'articolo 6, paragrafi 1 e 2, della convenzione [2] e l'articolo 1 del protocollo 1 di tale convenzione [3].

11. Il 6 aprile 2011, a seguito di vari contatti telefonici tra il denunciante e i servizi della Commissione, quest'ultima ha inviato una lettera in cui accusava ricevuta della corrispondenza del denunciante del 9 dicembre 2010 e lo informava di averla registrata come denuncia di infrazione, con il numero di riferimento CHAP(2010)3922.

12. Il 18 aprile 2011 la Commissione ha informato il denunciante che non poteva intervenire nel suo caso, dato che, in sintesi, i) non aveva competenza generale per interferire con i giudici di uno Stato membro e ii) il caso del denunciante non sembrava essere collegato al diritto dell'UE e, pertanto, non comportava, secondo la Commissione, una violazione della Carta dei diritti fondamentali. Per quanto riguarda la violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, la Commissione ha consigliato al denunciante di rivolgersi alla Corte europea dei diritti dell'uomo. Per quanto riguarda il protocollo sulle immunità, ha consigliato al denunciante di rivolgersi al Parlamento europeo, in qualità di ex deputato al Parlamento europeo. Nella sua risposta la Commissione non ha menzionato il numero di riferimento CHAP.

13. Il 7 giugno 2011 il denunciante ha contestato la posizione della Commissione. Egli ha affermato che la Commissione ha violato i suoi obblighi procedurali, in quanto ha registrato la sua denuncia di infrazione al di fuori di qualsiasi termine accettabile. Inoltre, la lettera della Commissione del 18 aprile 2011 era i) una decisione di archiviare la denuncia di infrazione senza consentirgli di presentare le sue osservazioni, oppure ii) un ritiro della sua precedente decisione di registrare la corrispondenza del denunciante come denuncia di infrazione, in quanto non faceva riferimento al numero di riferimento o alla precedente lettera inviata al denunciante il 6 aprile 2011. Inoltre, la Commissione non ha trattato il caso del denunciante in modo diligente: la sua denuncia, ha sostenuto, presentava chiaramente casi di violazione del diritto dell'UE, ma la Commissione non li ha indagati né gli ha chiesto chiarimenti.

14. Il 27 luglio 2011, in una lettera che non menzionava il numero di riferimento CHAP, la Commissione ha ribadito la posizione espressa il 18 aprile 2011.

15. Il 7 novembre 2011 il denunciante ha presentato la sua denuncia al Mediatore europeo.

Oggetto dell'indagine

16. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulle seguenti accuse e richieste.

Asserzione:

La Commissione non ha gestito correttamente la denuncia di infrazione da un punto di vista procedurale.

Domanda:

La Commissione dovrebbe riconoscere e spiegare al denunciante i suoi vizi procedurali.

17. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha ribadito le sue precedenti argomentazioni secondo cui la Commissione avrebbe dovuto avviare una procedura di infrazione nei confronti della Francia. A tale riguardo, ha fatto riferimento a una recente sentenza della Corte costituzionale francese che ha dichiarato incostituzionali gli articoli del codice doganale francese che consentono il sequestro a tempo indeterminato delle merci. Il denunciante riteneva che si trattasse di un elemento essenziale di cui il Mediatore doveva tener conto nell'affrontare il suo caso. Tuttavia, per i motivi illustrati al denunciante il 14 dicembre 2011, la presente indagine non riguarda il merito della decisione della Commissione di non avviare una procedura di infrazione [4]. Pertanto, il Mediatore non esaminerà le argomentazioni del denunciante al riguardo nella presente decisione.

L'indagine

18. Il 14 dicembre 2011 il Mediatore ha trasmesso la denuncia al Presidente della Commissione europea invitandolo a presentare un parere. La Commissione ha inviato il suo parere il 26 aprile 2012 e il 2 maggio 2012 ha fornito al Mediatore una traduzione in francese.

19. Il 7 maggio 2012 il Mediatore ha chiesto al denunciante di presentare le sue osservazioni sul parere della Commissione. Il denunciante lo ha fatto il 30 maggio e il 28 agosto 2012.

Analisi e conclusioni del Mediatore

A. Asserzione relativa alla mancata corretta gestione da parte della Commissione della denuncia di infrazione

Argomenti presentati al Mediatore

20. Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha ribadito la posizione espressa nella sua lettera alla Commissione del 7 giugno 2011. Oltre a tali considerazioni, ha sostenuto che, dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, i diritti dei cittadini sono stati rafforzati. Il denunciante ha fatto riferimento, in particolare, all'articolo 41, paragrafo 1, della Carta [5] e all'articolo 17, paragrafo 1, del codice europeo di buona condotta amministrativa quali disposizioni a tutela di tali diritti [6].

21. Nel suo parere, la Commissione ha affermato che il ritardo nella registrazione della lettera del denunciante era dovuto alla natura complessa delle questioni sollevate, che richiedevano consultazioni interne con diversi servizi al fine di determinare quello competente. Tali servizi hanno effettuato una valutazione iniziale "al fine di stabilire collegamenti con il diritto dell'Unione" che sosterrebbe la posizione del denunciante.  Il servizio competente è stato individuato il 5 aprile 2011 e il giorno successivo è stato inviato al denunciante un avviso di ricevimento.

22. Il servizio competente ha quindi dovuto analizzare debitamente il reclamo. Giunti a una conclusione sul merito, il 18 aprile 2011 è stata preparata una risposta che è stata inviata al denunciante. La lettera faceva espressamente riferimento alla corrispondenza del denunciante. Tuttavia, essa non recava un numero CHAP, in quanto dall’analisi non è emersa alcuna violazione del diritto dell’Unione. La Commissione ha dichiarato che solo i casi relativi alla violazione del diritto dell'UE recano riferimenti CHAP.

23. La Commissione ha ritenuto che il denunciante avesse la possibilità di rispondere alle sue argomentazioni e, di fatto, lo ha fatto il 7 giugno 2011. La Commissione ha nuovamente analizzato attentamente le sue osservazioni. Nella sua risposta del 27 luglio 2011, la Commissione ha fatto riferimento a entrambe le sue lettere e ne ha indicato l'oggetto e le date. In tale occasione, la Commissione è giunta alla stessa conclusione che aveva in precedenza, ritenendo che il denunciante non avesse addotto elementi aggiuntivi che potessero giustificare l'avvio di una procedura di infrazione. Di conseguenza, il suo caso è stato chiuso. Il 16 dicembre 2011 la Commissione ha inviato una lettera al denunciante confermando la chiusura del caso CHAP.

24. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sottolineato che la Commissione ha violato i suoi obblighi procedurali registrando la sua denuncia. Ci è voluto anche un anno per prendere una decisione definitiva sul merito. Secondo il denunciante, il parere della Commissione dimostra che essa non ha operato alcuna distinzione tra il trattamento procedurale della sua denuncia di infrazione e la valutazione nel merito degli argomenti contenuti in tale denuncia. In primo luogo, la Commissione non sembrava aver tenuto debitamente conto delle argomentazioni e degli elementi di prova del denunciante. In secondo luogo, la Commissione lo ha invitato ad avvalersi dei mezzi di ricorso disponibili a livello nazionale, ignorando la chiara affermazione contenuta nella sua denuncia di infrazione secondo cui egli li aveva già esauriti tutti.

Valutazione del Mediatore

25. In via preliminare, il Mediatore sottolinea che il suo riesame riguarderà due aspetti procedurali, vale a dire i) il tempo impiegato dalla Commissione per inviare un avviso di ricevimento e ii) il trattamento procedurale del caso da parte della Commissione dopo la sua registrazione.

Per quanto riguarda l'avviso di ricevimento

26. Il Mediatore osserva che la Commissione ha impiegato quattro mesi per accusare ricevuta, il 6 aprile 2011, della lettera del denunciante del 9 dicembre 2010.

27. In primo luogo, occorre rilevare che, ai sensi del punto 4, primo comma, della comunicazione della Commissione del 2002 sulle relazioni con i denuncianti, in vigore all'epoca [7], la Commissione era tenuta a prendere atto, entro quindici giorni, del ricevimento della corrispondenza del denunciante. Ciò costituisce un'azione amministrativa automatica, prevista anche dall'articolo 14 del codice europeo di buona condotta amministrativa, che non richiede alcuna valutazione nel merito. Gli argomenti della Commissione non spiegano del tutto perché essa non abbia inviato tale riconoscimento in tempo utile.

28. In secondo luogo, il punto 3 della comunicazione della Commissione del 2002 assegna al segretariato generale della Commissione quindici giorni di calendario dopo il ricevimento per consultare i servizi interessati in caso di dubbi sulla natura della corrispondenza e concede ai servizi quindici giorni lavorativi per rispondere [8].

29. È evidente che quattro mesi non costituiscono un termine ragionevole per un’istituzione dell’Unione per limitarsi a effettuare, secondo le stesse parole della Commissione, una valutazione preliminare della questione se il caso si riferisse potenzialmente al diritto dell’Unione. La spiegazione della Commissione al riguardo, vale a dire che la natura della denuncia era tale che i suoi servizi avevano bisogno di quasi quattro mesi per verificare se fosse o meno collegata al diritto dell’Unione, non è convincente. Inoltre, una buona amministrazione richiederebbe che la Commissione consultasse tutti i servizi potenzialmente coinvolti simultaneamente e non in sequenza.

30. In ogni caso, il terzo comma del punto 3 della comunicazione della Commissione del 2002 prevede che la corrispondenza sia automaticamente registrata come denuncia di infrazione se i servizi consultati non rispondono entro quindici giorni lavorativi dalla data in cui sono stati contattati. È evidente che ciò non è avvenuto nel caso di specie.

31. Il Mediatore ritiene pertanto che la Commissione abbia palesemente ignorato il termine per l'invio di un avviso di ricevimento stabilito nella sua comunicazione del 2002 e nel codice europeo di buona condotta amministrativa. Così facendo, ha posto il denunciante in una situazione di incertezza, per quasi quattro mesi, per quanto riguarda il trattamento della sua corrispondenza. Si tratta di un caso di cattiva amministrazione.

Per quanto riguarda il trattamento della denuncia di infrazione

32. Il 6 aprile 2011, dopo aver purtroppo impiegato quattro mesi per valutare la lettera del denunciante del 9 dicembre 2010, la Commissione lo ha informato che tale lettera era stata registrata come denuncia di infrazione CHAP(2010)3922. Una volta deciso che la lettera del denunciante costituiva una denuncia di infrazione, la Commissione avrebbe dovuto agire in modo coerente e, ai sensi del punto 4, secondo comma, della sua comunicazione del 2002 [9], avrebbe dovuto citare il numero del caso della denuncia, vale a dire il numero di registrazione CHAP, in tutta la corrispondenza con il denunciante. Tuttavia, la successiva lettera della Commissione al denunciante del 18 aprile 2011 non lo ha fatto.

33. La spiegazione della Commissione, a suo avviso, secondo cui il riferimento CHAP è utilizzato solo per le denunce relative al diritto dell'Unione, è confusa e non fondata. Ai sensi del punto 3 della comunicazione del 2002, le lettere contenenti rimostranze che esulano chiaramente dall'ambito di applicazione del diritto dell'Unione non sono registrate come denunce di infrazione e, pertanto, non ricevono numeri di registrazione CHAP. Tuttavia, i servizi della Commissione avevano già valutato e registrato la lettera come denuncia di infrazione con un numero CHAP. La Commissione non poteva più legittimamente riprendere la designazione CHAP per nessun motivo.

34. Il Mediatore ritiene che, il 6 aprile 2011, la Commissione abbia avviato l'applicazione di una procedura specifica al caso del denunciante e, per essere coerente, avrebbe dovuto seguire la procedura prevista nella sua interezza. Ciò includeva la necessità di concedergli pienamente i diritti procedurali che costituiscono parte integrante di tale procedimento, in particolare il diritto di essere informato dell'intenzione della Commissione di archiviare il caso e, ai sensi del punto 10 della comunicazione [10], di avere quattro settimane per presentare osservazioni al riguardo. In altre parole, una volta che una lettera è stata registrata come denuncia di infrazione, si applica una procedura specifica con garanzie specifiche per un denunciante, indipendentemente dalla conclusione finale nel merito del caso.

35. La lettera della Commissione al denunciante del 18 aprile 2011 non solo non menziona il numero di registrazione CHAP, ma fa riferimento alla denuncia di infrazione del denunciante come a una semplice "lettera", assegnata al responsabile del caso "per risposta". La risposta non fa alcun riferimento alla possibilità per il denunciante di presentare, entro quattro settimane, osservazioni a sostegno del suo parere contro l'intenzione della Commissione di archiviare il caso. In effetti, la risposta della Commissione non sembra una "lettera di intenti per chiudere il caso"ai fini del punto 10, primo comma, della comunicazione del 2002, ma sembra piuttosto affermare che la Commissione ha già deciso di non intervenire.

36. Il fatto che il denunciante abbia infine presentato osservazioni in merito alla posizione della Commissione è la prova della sua diligenza e consapevolezza dei propri diritti nel quadro di una procedura di infrazione. Ciò non toglie, tuttavia, che la Commissione stessa non abbia esplicitamente invitato il denunciante a presentare le sue osservazioni, come era tenuta a fare.

37. Inoltre, anche se il denunciante ha sollevato tale questione nella sua lettera del 7 giugno 2011, la Commissione non ha colto l'occasione per porre rimedio al fallimento. Nella sua risposta del 27 luglio 2011 ha continuato a fare riferimento alle "lettere" del denunciante e non ha fatto alcun riferimento al numero di registrazione CHAP o al trattamento delle "lettere" come denuncia di infrazione. Infatti, la lettera della Commissione del 27 luglio 2011 non è altro che una sintesi della sua precedente risposta del 18 aprile 2011.

38. Solo il 16 dicembre 2011, dopo l'avvio dell'indagine del Mediatore, la Commissione ha inviato al denunciante una lettera in cui faceva riferimento al numero di registrazione CHAP e alle sue lettere come denuncia di infrazione [11]. Tuttavia, anche in quel momento le spiegazioni della Commissione sono un po' criptiche e sembrano mirare a dare l'impressione che, in realtà, essa abbia sempre trattato il caso del denunciante come una denuncia di infrazione. La Commissione ha letteralmente affermato che le osservazioni supplementari del denunciante del 7 giugno 2011 non avevano modificato le sue precedenti conclusioni del 27 luglio 2011, il che è logicamente e cronologicamente impossibile. Inoltre, la Commissione ha informato il denunciante che il suo caso di infrazione era stato chiuso, ma non ha indicato la data in cui il collegio dei commissari, l'unico organo abilitato a prendere decisioni definitive in merito alle denunce di infrazione, avrebbe potuto adottare tale decisione.

39. Il Mediatore conclude pertanto che la Commissione non ha trattato la denuncia di infrazione del denunciante, una volta registrata come tale, conformemente alla procedura stabilita nella sua comunicazione del 2002. Si tratta di un secondo caso di cattiva amministrazione.

40. Infine, il Mediatore osserva con rammarico che, invece di riconoscere i suoi errori procedurali e di scusarsi per essi con il denunciante, la Commissione si è limitata a presentare spiegazioni poco convincenti e contraddittorie. Questa posizione difensiva piena di smentite è ben al di sotto di un buon comportamento amministrativo.

B. Conclusioni

Sulla base della sua indagine su questa denuncia, il Mediatore la chiude con le seguenti osservazioni critiche:

La Commissione non ha rispettato il termine per l'invio di un avviso di ricevimento stabilito nella sua comunicazione del 2002 e nel codice europeo di buona condotta amministrativa. Si tratta di un primo caso di cattiva amministrazione.

La Commissione non ha trattato la denuncia di infrazione del denunciante, una volta registrata come tale, secondo la procedura stabilita nella sua comunicazione del 2002. Si tratta di un secondo caso di cattiva amministrazione.

Il denunciante e la Commissione europea saranno informati di tale decisione.

P. Nikiforos Diamandouros

Fatto a Strasburgo, il 27 novembre 2012

[1] Protocollo dell'8 aprile 1965, che recita: "I membri del Parlamento non sono oggetto di alcuna forma di indagine, detenzione o procedimento giudiziario in relazione alle opinioni espresse o ai voti espressi nell'esercizio delle loro funzioni."

[2] "1. Nella determinazione dei suoi diritti e obblighi civili o di qualsiasi accusa penale a suo carico, ogni persona ha diritto a un'udienza equa e pubblica entro un termine ragionevole da parte di un tribunale indipendente e imparziale istituito dalla legge. La sentenza è pronunciata pubblicamente, ma la stampa e il pubblico possono essere esclusi in tutto o in parte dal processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, qualora lo richiedano gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti, o nella misura strettamente necessaria a parere del tribunale in circostanze speciali in cui la pubblicità pregiudicherebbe gli interessi della giustizia.

2. Ogni persona accusata di un reato è considerata innocente fino a quando non sia stata provata la sua colpevolezza secondo la legge.

[3] "Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al pacifico godimento dei suoi beni. Nessuno può essere privato dei suoi beni se non nell'interesse pubblico e alle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.

[4] Il denunciante ha inoltre avanzato, nella sua denuncia, un'affermazione secondo cui la Commissione non avrebbe avviato una procedura d'infrazione nei confronti della Francia e ha chiesto alla Commissione di avviare tale procedura. Tuttavia, il 14 dicembre 2012, il Mediatore ha informato il denunciante di non aver trovato motivi per avviare un'indagine su tali aspetti, dato che le spiegazioni della Commissione per la sua decisione di non indagare sui fatti sembravano ragionevoli e giustificate.

[5] "Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, dagli organi e dagli organismi dell'Unione."

[6] "Il funzionario provvede affinché sia presa una decisione su ogni richiesta o reclamo all'Istituzione entro un termine ragionevole, senza indugio e in ogni caso non oltre due mesi dalla data di ricevimento."

[7] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Mediatore europeo sulle relazioni con il denunciante per violazioni del diritto comunitario (COM/2002/0141 def.), GU C 244 del 10.10.2002, pag. 5.

[8] Nella nuova comunicazione della Commissione sulle relazioni con i denuncianti (COM/2012/0154 final), che ha sostituito la comunicazione del 2002, il principio generale in materia di registrazione è che "[s]alvo le eccezioni elencate al punto 3 [già esistenti nell'ambito della comunicazione del 2002], la Commissione registrerà la corrispondenza come denuncia secondo le indicazioni del suo autore quali risultano dalla corrispondenza."

[9] "[T]il numero di caso della denuncia ... deve essere citato in qualsiasi corrispondenza".

[10] "Salvo circostanze eccezionali che richiedano misure urgenti, qualora un servizio della Commissione intenda proporre di non dare seguito a una denuncia, ne darà preavviso al denunciante in una lettera in cui espone i motivi per i quali propone l'archiviazione del caso e lo invita a presentare eventuali osservazioni entro un termine di quattro settimane."

[11] Ciò dimostra anche che l'affermazione della Commissione, nel suo parere, secondo cui essa non ha utilizzato il numero CHAP nella precedente corrispondenza, in quanto la denuncia non riguardava il diritto dell'Unione, era errata.