Készült az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (5) bekezdésével összhangban ^[1]

A panasz előzményei

1. Az uniós polgárok, lakosok és az EU-ban létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező jogi személyek jogosultak hozzáférni az uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek (a továbbiakban: az uniós intézmények) birtokában lévő dokumentumokhoz ^[2].

2. A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok ^[3] előírják az uniós intézmények számára, hogy feladataikat a lehető legnyilvánosabban és legátláthatóbban végezzék. Ez magában foglalja a „dokumentumnyilvántartáshoz” való nyilvános hozzáférés biztosítását ^[4].

3. A panaszos nonprofit szervezet úgy vélte, hogy a Bűnüldözési Együttműködés Európai Uniós Ügynöksége (Europol) nem tesz eleget a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok szerinti kötelezettségeinek.

4. 2019 márciusában a panaszos felvette a kapcsolatot az Europollal, és felkérte, hogy hozzon létre egy átfogó nyilvános dokumentum-nyilvántartást.

5. Az Europol erre a célra létrehozott weboldalára ^[5] hivatkozva válaszolt a panaszosnak, amelyen proaktív módon számos dokumentumot tesz elérhetővé.

6. 2019 júniusában a panaszos ismét felvette a kapcsolatot az Europollal, és megismételte álláspontját azzal kapcsolatban, hogy miért véli úgy, hogy az Europol dokumentum-nyilvántartása hiányos.

7. Amikor az Europol nem válaszolt a panaszos második levelére, a panaszos 2019 decemberében az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

8. Az ombudsman vizsgálatot indított a panaszos azon aggályával kapcsolatban, hogy az Europol nem biztosított nyilvános hozzáférést a dokumentumok átfogó nyilvántartásához.

9. A vizsgálat során az ombudsman vizsgálati csoportja találkozott az Europol képviselőivel, hogy megvitassák a panaszos által felvetett kérdéseket. Az ombudsman elkészítette a találkozóról szóló jelentést, amelyet megosztott a panaszossal, majd ezt követően megkapta a panaszosnak a találkozóról szóló jelentéssel kapcsolatos észrevételeit.

Előadott érvek

10. A panaszos elfogadta, hogy az Europol létrehozta a dokumentumok nyilvántartását. Úgy ítélte meg azonban, hogy az Europol nyilvántartása hiányos.

11. A panaszos például megjegyezte, hogy úgy tűnik, hogy az Europol dokumentum-nyilvántartása nem tartalmaz hivatkozást olyan dokumentumokra, amelyeket ugyanakkor nem tesznek letölthetővé. Aggodalmát fejezte ki ezért amiatt, hogy az Europol nem vett fel nyilvántartásába olyan dokumentumokat, amelyeket a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok ^{[6] értelmében} nem kellene közzétennie. A panaszos úgy vélte, hogy az ilyen nyilvántartások hiánya visszatarthatja a nyilvánosságot attól, hogy nyilvános hozzáférés iránti kérelmet nyújtson be.

12. A panaszos azzal is érvelt, hogy mivel a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok nem határozták meg, hogy az intézmény dokumentum-nyilvántartásának mely dokumentumot kell tartalmaznia, a nyilvántartásnak tartalmaznia kell az érintett intézmény birtokában lévő valamennyi dokumentumot.

13. Az Europol kijelentette, hogy úgy véli, hogy dokumentum-nyilvántartása megfelel az alkalmazandó szabályoknak, amelyek előírják, hogy a nyilvántartásban szereplő dokumentumokra való hivatkozást oly módon kell megtenni, hogy az ne sértse a védett közérdeket ^[7].

14. Az Europol hozzátette, hogy folyamatosan törekszik a nagyobb átláthatóságra, és segíteni fogja azokat a polgárokat, akik hozzá szeretnének férni bizonyos dokumentumokhoz.

15. A vizsgálat során az Europol kifejtette, hogy a munka érzékeny jellege miatt eseti alapon dönt arról, hogy mely dokumentumokat vegye fel a nyilvántartásába. Az Europol kijelentette, hogy bár arra törekszik, hogy a lehető legtöbb dokumentumot proaktívan elérhetővé tegye, számos birtokában lévő dokumentum érzékeny operatív információkat vagy személyes adatokat tartalmaz, amelyek nem hozhatók nyilvánosságra. Egyes esetekben a dokumentum címének közzététele már most is alááshatja a védett közérdeket.

16. Az Europol azt is elmondta, hogy folyamatosan frissítette dokumentum-nyilvántartását, és megjegyezte, hogy az elmúlt években jelentősen megnőtt a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek száma. Hozzátette, hogy dokumentumokat tesz közzé a nyilvántartásában, amelyeket nyilvános hozzáférés iránti kérelmet követően reaktívan tesz közzé.

17. A panaszos rámutatott arra, hogy egyes olyan dokumentumok, amelyekhez az 1049/2001/EK rendelet szerinti kérelem útján fért hozzá, nem szerepeltek az Europol dokumentum-nyilvántartásában.

Az ombudsman értékelése

18. Az átláthatóság és a nyitottság az olyan demokratikus társadalmak sarokkövei, mint az EU ^[8], amelyek lehetővé teszik a polgárok számára a döntéshozatalban való részvételt, és biztosítják a közigazgatás legitimitását, hatékonyságát és elszámoltathatóságát ^[9].

19. Az ombudsman megjegyzi, hogy az Europol jelentős számú dokumentumot tett proaktív módon elérhetővé honlapján, és elismerését fejezi ki az Europolnak a dokumentumok nyilvántartásának létrehozására irányuló erőfeszítéseiért, amióta az ombudsman 2012-ben lezárta az üggyel kapcsolatos saját kezdeményezésű vizsgálatát ^[10].

20. Míg a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok (1049/2001/EK rendelet) nyilvántartás létrehozására kötelezik az intézményeket, az ombudsman megjegyzi, hogy a jogalkotónak nem állt szándékában, hogy az intézmények nyilvántartásában szereplő valamennyi dokumentumot proaktív módon közzétegyék. A nyilvántartásnak nem is az volt a célja, hogy rögzítse a nyilvános hozzáférés iránti kérelmeket követően közzétett összes dokumentumot (bár az ilyen dokumentumok közzététele dicséretes gyakorlat). A dokumentum-nyilvántartás célja inkább az, hogy „hatékonyabbá tegye a polgárok [1049/2001/EK rendelet] szerinti jogait”^[11] és „megkönnyítse a polgárok számára jogaik gyakorlását”^[12]. Más szóval a dokumentum-nyilvántartásnak lehetővé kell tennie az egyének számára, hogy azonosítsák azokat a dokumentumokat, amelyekhez esetleg nyilvános hozzáférést kívánnak kérni.

21. Az ombudsman úgy véli, hogy nagyban megkönnyíti az egyének számára a hozzáférési joguk gyakorlását, ha megfelelően tájékozódhatnak a meglévő dokumentumokról. Ezért kulcsfontosságú, hogy az uniós intézmények gondoskodjanak arról, hogy a nyilvánosság megtudja, milyen dokumentumok vannak a birtokában.

22. Bár az 1049/2001/EK rendelet az uniós intézmények birtokában lévő valamennyi dokumentumra alkalmazandó, az ombudsman megjegyzi, hogy a nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályokat két évtizeddel ezelőtt dolgozták ki. Akkoriban számos uniós intézmény még nem létezett. Emellett a társadalom digitalizációja átalakította a szervezetek működését és kommunikációját. Ezeket a körülményeket figyelembe kell venni a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok értelmezésekor.

23. Az ombudsman azt is megjegyzi, hogy az egyes uniós intézmények eltérőek, és a nyilvános dokumentum-nyilvántartásra vonatkozó megközelítésüket össze kell hangolniuk annak sajátos jellemzőivel. Például az olyan „bel- és igazságügyi ügynökségek”, mint az Europol, különösen érzékeny területeken működnek. Munkájának jellegéből tehát az következik, hogy a birtokában lévő egyes dokumentumok túl érzékenyek lehetnek ahhoz, hogy akár egy nyilvántartásban is meg lehessen említeni őket, mivel már a létezésük felfedése is veszélyeztetheti a védett közérdeket.

24. Az ombudsman azonban úgy véli, hogy valamennyi uniós intézménynek alkalmaznia kell bizonyos elveket saját dokumentum-nyilvántartására a helyes igazgatási gyakorlat biztosítása és ezáltal a nyilvántartás megfelelőségének biztosítása érdekében. Ezek közé tartoznak a következő elvek:

25. Annak érdekében, hogy az egyének a lehető legegyszerűbben navigálhassanak a nyilvántartásban, és azonosíthassák azokat a konkrét dokumentumokat, amelyekhez esetleg hozzá kívánnak férni, a dokumentum-nyilvántartásnak felhasználóbarátnak kell lennie. Ebbe beletartozik egy erre a célra létrehozott nyilvános nyilvántartási weboldal is. Ha több olyan hely van, ahol információk/dokumentumok találhatók, ismertetni kell a nyilvántartás elrendezését, és meg kell adni a különböző szakaszokra mutató linkeket. A nyilvántartásnak általában lehetővé kell tennie az egyének számára, hogy áttekintést kapjanak az érintett intézmény birtokában lévő (bizonyos) dokumentumokról.

26. A dokumentum-nyilvántartásnak teljesnek kell lennie. Ez azt jelenti, hogy az érintett intézmény alapvető tevékenységeivel kapcsolatos valamennyi dokumentumot – például a jogalkotási dokumentumokat, valamint a határozataival, stratégiájával és politikájával kapcsolatos dokumentumokat – egyenként kell rögzíteni (ha nem teszik közzé proaktívan ^[13]). Más típusú dokumentumok esetében a nyilvántartásnak hivatkoznia kell azok létezésére, legalább a dokumentumok kategóriáinak felsorolásával, amennyiben azokat nem rögzítik külön-külön. Ez vonatkozik például a személyzettel kapcsolatos dokumentumokra, például a személyzeti aktákra vagy az intézmény helyiségeinek kezelésével kapcsolatos dokumentumokra.

27. A dokumentumok teljes körű nyilvántartásának fenntartása azt is jelenti, hogy az intézmények nem zárhatnak ki automatikusan dokumentumokat pusztán azért, mert úgy vélik, hogy e dokumentumok tartalma nem tehető közzé. Bár a dokumentumokat nem kell nyilvántartásba venni, ha már a létezésük nyilvánosságra hozatala is nagy valószínűséggel veszélyeztetné a védett közérdeket, az intézménynek eseti alapon kell értékelnie, hogy valóban indokolt-e az ilyen dokumentumok vagy dokumentumkategóriák felsorolásának mellőzése.

28. Az ombudsman úgy véli továbbá, hogy a dokumentum-nyilvántartást időben kell vezetni. E célból a nyilvános nyilvántartást nagyon rendszeresen frissíteni kell.

A megoldásra irányuló javaslat

A fenti megállapítások alapján az ombudsman azt javasolja, hogy az Europol:

naprakésszé teszi dokumentum-nyilvántartását, figyelembe véve a helyes igazgatási gyakorlatnak a fenti 24–28. pontban meghatározott elveit.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2020. 10. 07.

[1] Az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről szóló, 1994. március 9-i 94/262/ESZAK, EK, Euratom európai parlamenti határozat (HL 1994. L 113., 15. o.).

[2] Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 42. cikke értelmében: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012P/TXT és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 15. cikkének (3) bekezdése.

[3] 1049/2001/EK rendelet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, az Europolról szóló (EU) 2016/794 rendelet 65. cikke értelmében az Europolra alkalmazandó: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0794&from=EN.

[4] Az 1049/2001/EK rendelet 11. cikke értelmében.

[5] Az Europol dokumentum-nyilvántartása a következő címen érhető el: https://www.europol.europa.eu/publications-documents.

[6] Az uniós dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet 4. cikke számos kivételt határoz meg, amelyek alapján az uniós intézmények megtagadhatják a dokumentumok közzétételét. Ezek közé tartozik a közbiztonság védelme, a védelmi és katonai ügyek, a nemzetközi kapcsolatok, a pénzügyi vagy monetáris politika, a személyes adatok és a belső döntéshozatali folyamatok.

[7] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke értelmében.

[8] Az uniós szerződések rögzítik azt az elvet, hogy az uniós intézményeknek a döntéseket a lehető legátláthatóbb módon kell meghozniuk. Az Európai Unióról szóló szerződés 1. cikke, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 15. cikke.

[9] Lásd az 1049/2001/EK rendelet (2) preambulumbekezdését.

[10] Az OI/9/2012/OV számú hivatalból indított vizsgálatot lezáró határozat (Látogatás az Európai Rendőrségi Hivatalnál – Europol) a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/54568.

[11] Az 1049/2001/EK rendelet 11. cikkének (1) bekezdése.

[12] Preambulum (14) vagy 1049/2001/EK rendelet.

[13] Az uniós intézmények kötelesek „amennyire csak lehetséges, a dokumentumokat közvetlenül hozzáférhetővé tenni a nyilvánosság számára”. Ez elsősorban a jogalkotási dokumentumokra és a szakpolitika vagy stratégia kidolgozásával kapcsolatos dokumentumokra vonatkozik (lásd az 1049/2001/EK rendelet 12. cikkét).