A panasz előzményei

1. Az Európai Közösségek Bizottsága harmadik országokban szolgálatot teljesítő helyi személyzetének munkafeltételeire vonatkozó keretszabályok [1] (a továbbiakban: a keretszabályok) és az [X városban] szolgálatot teljesítő helyi személyzet különleges alkalmazási feltételeit meghatározó szabályok [2] (a továbbiakban: a különös szabályok) jogi keretet biztosítanak az Európai Unió [X városban] található, a nemzetközi szervezetek melletti állandó küldöttsége (a továbbiakban: a küldöttség) helyi személyzetének alkalmazási feltételeire, jogaira és kötelezettségeire vonatkozóan.

2. A küldöttség helyi alkalmazottai két kérdésben vitáztak a Bizottsággal: a) a részmunkaidős munkavégzésre vonatkozó engedély meghosszabbítása, b) a családi támogatásokra való jogosultságuk.

Az első kérdéssel kapcsolatos releváns tények a következők:

3. [dátum]-án/-én a küldöttségvezető három helyi alkalmazottat engedélyezett részmunkaidőben történő munkavégzésre. A szóban forgó helyi ügynökök három eltartott gyermeket nevelő nő voltak; az egyiknek súlyos betegségben szenvedő gyermeke [3], a második ikrek anyja, a harmadik pedig egyedülálló anya volt.

4. A fent említett helyi alkalmazottak [dátum]-án/-én a részmunkaidős munkavégzés engedélyezésének meghosszabbítását kérték a küldöttség vezetőjétől. A küldöttség vezetője az ügyet az Európai Bizottság akkori DG Relex [4] igazgatójához (a továbbiakban: igazgató) nyújtotta be. [dátum]-i válaszában az igazgató kijelentette, hogy „sem a keretszabályok, sem a különös szabályok nem szolgálhatnak jogalapul a csökkentett munkaidő helyi alkalmazottak számára történő biztosításához”. Ezért úgy határoz, hogy elutasítja a helyi ügynökök meghosszabbítás iránti kérelmét. Az igazgató hozzátette, hogy „annak érdekében, hogy ne vessenek véget ennek a gyakorlatnak hirtelen, a részmunkaidős foglalkoztatás [dátum]-ig történő fokozatos megszüntetése lehetővé tenné [a helyi alkalmazottak] számára, hogy más megoldásokat találjanak”.

5. A panaszos a küldöttség személyzeti bizottságának képviselőjeként eljárva [5] [dátum]-án/-én a három helyi alkalmazott nevében fellebbezett a fent említett igazgatói határozat ellen. Azzal érvelt, hogy a különös szabályok [6] 9. cikkének (1) bekezdése szerint a helyi alkalmazottak élhetnek az [Y ország] vonatkozó jogszabályaiban, valamint az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia-közösség egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételekben előírt jogokkal és kötelezettségekkel.[7] Mivel [Y ország] jogszabályai előírják a részmunkaidős foglalkoztatás lehetőségét, a három helyi alkalmazott számára lehetővé kell tenni, hogy kihasználják ezt a lehetőséget munkaidőjük hatékony megszervezésére.

6. A panaszos fellebbezését elutasító válaszában az igazgató kijelentette, hogy [dátum]-tól/-től [dátum]-ig a Bizottság egyik tisztviselője kiküldetésen volt [X városban], hogy ellenőrizze a küldöttség helyi személyzetének jogállását. Ez a tisztviselő arra a következtetésre jutott, hogy „a részmunkaidős rendszer nem olyan gyakorlat, amelyet nagyrészt végrehajtanak, és amely [Y országban] vagy [X városban] törvényként végrehajtható”. Az igazgató azzal érvelt, hogy a három helyi alkalmazott részmunkaidős foglalkoztatását lehetővé tevő engedélyeket kivételes jelleggel, korlátozott időtartamra adták meg. Ezek az engedélyek nem jelenthetik a különös szabályok de facto módosítását.

7. Ezt követően a panaszos az ügyet a Bizottság személyzeti közvetítőjéhez [8] nyújtotta be. A Bizottság személyzeti közvetítője [dátum]-án/-én azt ajánlotta, hogy az igazgató kivételes jelleggel [dátum]-ig hosszabbítsa meg a fokozatos megszüntetés időtartamát. Az igazgató elfogadta az ajánlást.

A második kérdéssel kapcsolatos releváns tények a következők:

8. A különös szabályok [9] 19. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az a helyi képviselő, akinek [Y ország] családi támogatásokra vonatkozó jogszabályai értelmében eltartott gyermeke van, jogosult az e törvényben előírt támogatásokra.

9. A küldöttségvezető [dátum]-án/-én tájékoztatta a helyi személyzet fent említett tagjait, akik nem [Y ország] állampolgárai, de állandó lakóhellyel rendelkeznek [Y országban], és ezért rendelkeznek [Y ország] „E” legitimációs kártyával (a továbbiakban: elektronikus legitimációs kártya birtokosai), hogy a Bizottság úgy határozott, hogy [dátum]-tól/-től nem fizeti ki számukra a családi támogatásokat. Ennek oka az volt, hogy nem voltak biztosítottak [Y ország] társadalombiztosítási rendszerében (a biztosítótársaság neve [10]), ellentétben: i. a küldöttség helyi személyzetének azon tagjai, akik [Y ország] állampolgárai voltak; és ii. azok, akik [Y ország] A vagy B kategóriájú tartózkodási engedéllyel rendelkeztek. A fent említett i. és ii. pontban említett személyzet „önálló vállalkozó” jogállással már kapcsolatban állt a(z) [a biztosítótársaság neve]-val/-vel.

10. A panaszos [dátum]-án/-én az igazgatóhoz fordult, és ellenezte a küldöttség vezetőjének fenti határozatát. Utal a keretszabályzat 8. cikkére, amely szerint az uniós küldöttségek helyi személyzete havi alapilletményre és juttatásokra jogosult, a helyi jognak és/vagy gyakorlatnak megfelelően [11]. A panaszos szerint a vitatott juttatások szerződéses jellegűek voltak, és azokat a küldöttség a helyi személyzet e-jogosítási kártyával rendelkező tagjainak tartozott.

11. Ezt követően a Bizottság [dátum]-án/-én jogi tanácsot kért egy [Y ország]-i ügyvédi irodától [Y ország] vonatkozó jogszabályaival kapcsolatban az e-jogosítási kártya birtokosainak járó családi támogatásokról. Azt kérdezte, hogy bevett gyakorlat-e az érintett helyi alkalmazottaktól a már kifizetett családi támogatások visszatérítését kérni. [Y ország] ügyvédi irodája megállapította, hogy [Y ország] joga szerint a küldöttségnek ki kell fizetnie az e-jogosítási kártyával rendelkezők számára a családi támogatásokat, mivel azok szerződéses jellegűek. A helyi alkalmazottakat ezért nem szabad arra kérni, hogy térítsék vissza azokat a juttatásokat, amelyeket a küldöttség már kifizetett nekik.

12. [dátum]-án/-én az igazgató úgy határozott, hogy a családi támogatásokat tovább folyósítják az elektronikus jogosultsági kártya birtokosainak azzal a feltétellel, hogy bizonyítani tudják, hogy a küldöttség által számukra a múltban kifizetett összegeket ténylegesen átutalták [Y ország] megfelelő, a [biztosítótársaság neve]-nak/-nek megfelelő kompenzációs alapjába (a továbbiakban: különleges feltétel). Ennek során ezek az alkalmazottak ugyanabban a helyzetben lennének, mint a helyi alkalmazottak másik kategóriája (az [Y ország] állampolgárságával rendelkező helyi alkalmazottak vagy az [Y ország] A vagy B tartózkodási engedélyének birtokosai).

13. [Dátum]-tól/-től a küldöttség új gyakorlatot vezetett be [Y ország] jogszabályaival összhangban, amelyek szerint minden helyi alkalmazottnak társadalombiztosítási rendszerbe kellett jelentkeznie. A helyi alkalmazottak családi juttatásait (beleértve az elektronikus jogosultsági kártya birtokosainak családi juttatásait is) közvetlenül a „Caisse [X város] de compensation” részére kezdte folyósítani.

14. 2010. március 8-án a panaszos az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat tárgya

15. Panaszában a panaszos azt állította, hogy a Bizottság nem szolgált meggyőző indokolással:

(1) Az érintett helyi alkalmazottak részmunkaidős munkavégzésre való jogosultságának megtagadására vonatkozó határozatáért; és

(2) Döntése meghozatalához: i. [dátum]-ban/-ben nem fizetnek családi támogatást az uniós küldöttség e-jogosítási kártyával rendelkező helyi alkalmazottainak, kivéve, ha megfelelnek az általa előírt „különleges feltételnek”; és ii. kérje fel ezeket a helyi alkalmazottakat a már kifizetett családi támogatások visszatérítésére.

16. Azt kérte, hogy a Bizottság:

(1) engedélyezi az érintett helyi alkalmazottak számára, hogy továbbra is részmunkaidőben dolgozzanak;

(2) Fizesse ki a családi támogatásokat az e-jogosítási kártyával rendelkező helyi alkalmazottaknak.

A vizsgálat

17. 2010. május 26-án az ombudsman vizsgálatot indított a panaszos fent említett állításaival és követeléseivel kapcsolatban.

18. A Bizottság 2010. augusztus 25-én nyilvánított véleményt. Az ombudsman a panaszt 2010. szeptember 27-én megküldött észrevételezési felhívással együtt továbbította a panaszosnak.

19. 2011. október 4-én az ombudsman békés megoldási javaslatot tett, amelyre az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ)[12] 2011. november 30-án válaszolt. A választ észrevételezésre megküldték a panaszosnak. A panaszos 2012. január 30-án küldte meg észrevételeit.

Az ombudsman elemzése és következtetései

A. A részmunkaidős foglalkoztatáshoz való jog megtagadása meggyőző indokainak állítólagos hiánya és a vonatkozó kérelem

Az ombudsman elé terjesztett érvek

20. Állításának alátámasztására a panaszos azzal érvelt, hogy a különös szabályok [13] 9. cikke szerint a helyi alkalmazottak élhetnek az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételekben és [Y ország] vonatkozó jogszabályaiban előírt jogokkal és kötelezettségekkel. Ezenkívül a Bizottságnak észszerűen tudnia kellett volna [Y ország] azon bevett gyakorlatáról, hogy a munkavállalók részmunkaidőben dolgozhatnak. Panaszához csatolta [Y ország] által 2008-ra vonatkozóan kiadott hivatalos statisztikákat. Tekintettel arra, hogy a vonatkozó statisztikák szerint a dolgozó nők több mint fele részmunkaidőben dolgozik, szemben a foglalkoztatott férfiak egynyolcadával, úgy vélte, hogy a részmunkaidős foglalkoztatás „a nők munkával töltött életére jellemző jellemző [Y országban]”.

21. Véleményében a Bizottság kijelentette, hogy azért nem engedélyezi a részmunkaidős foglalkoztatást, mert az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek, a keretszabályok vagy a különös szabályok nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely lehetővé tenné a küldöttségek helyi alkalmazottai számára, hogy részmunkaidőben dolgozzanak. Megerősítette továbbá, hogy [Y ország] jogszabályai nem tartalmaznak olyan „kötelező erejű rendelkezéseket”, amelyek alapján részmunkaidős foglalkoztatást kellene biztosítani. A Bizottság azt is megjegyezte, hogy [Y országban] és/vagy [X városban] nincs olyan általános gyakorlat, amely szerint az ilyen foglalkoztatási forma jogilag kötelező erővel bírna. Tekintettel a jogalap hiányára és „a szolgálat érdekeire”, a Bizottság kijelentette, hogy nem engedheti meg a küldöttség helyi alkalmazottainak, hogy részmunkaidőben dolgozzanak.

22. Észrevételeiben a panaszos rámutatott arra, hogy 2008 júniusában [Y országban] a dolgozó nők 56,9%-a dolgozott részmunkaidőben. Úgy véli továbbá, hogy a keretszabályok és a különös szabályok nem tiltják meg a helyi alkalmazottak számára, hogy részmunkaidőben dolgozzanak.

Az ombudsman előzetes értékelése, amely békés megoldási javaslathoz vezet

23. Véleményében a Bizottság a következő indokok alapján indokolta a három helyi alkalmazott részmunkaidős foglalkoztatására vonatkozó engedély felfüggesztését: [Y országban] nincs általános gyakorlat arra vonatkozóan, hogy a dolgozó nők részmunkaidőben dolgozzanak; [Y ország] joga e tekintetben nem tartalmaz „kötelező erejű rendelkezéseket”, és az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek, a keretszabályok vagy a különös szabályok nem tartalmaznak a részmunkaidős foglalkoztatás engedélyezésére vonatkozó rendelkezéseket; és iii. nincs olyan „szolgálati érdek”, amely lehetővé tenné a részmunkaidős foglalkoztatást. Az ombudsman ezért értékelte a fenti indokolásokat.

24. Ami az i. pontot illeti, az ombudsman azon a véleményen volt, hogy nem észszerűtlen úgy tekinteni, hogy a panaszos által szolgáltatott számadat fényében ([Y országban] a dolgozó nők 56,9%-a részmunkaidőben dolgozik) a részmunkaidős foglalkoztatás legalábbis [Y országban] a nők számára biztosított közös lehetőség.

25. Ami a ii. pontot illeti, az ombudsman nem értette egyértelműen, hogy a Bizottság milyen jogi rendelkezésekre kíván hivatkozni, amikor kijelentette, hogy [Y ország] jogszabályai nem tartalmaznak „kötelező erejű rendelkezéseket” a részmunkaidős foglalkoztatásra vonatkozóan. A nemzeti jog szerint a részmunkaidős foglalkoztatást általában vagy kollektív szerződések, vagy a munkáltató és a munkavállaló között egyénileg kötött szerződések szabályozzák, amelyek mindegyike csak a felek között bír jogilag kötelező erővel. Ezért a részmunkaidős foglalkoztatás a munkáltató által a munkavállalóinak a szerződéseikben kínált lehetőség. Még ha [Y ország] jogában nincsenek is olyan általános „kötelező rendelkezések”, amelyek szerint a részmunkaidős foglalkoztatást kérésre kötelezően engedélyezni kell, a kollektív vagy egyéni munkaszerződések felei szabadon tárgyalhatnak, és lehetővé teszik ezt a lehetőséget.

26. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a helyi alkalmazottak jogait és kötelezettségeit a helyi jogszabályokon alapuló munkaszerződésük szabályozza [14]. Úgy tűnik, hogy [dátum]-ban a helyi ügynökök, akik mindannyian anyák (az elsőnek gondoskodnia kell beteg gyermekéről, a második ikrek anyja, a harmadik pedig egyedülálló anya), sikeresen tárgyaltak részmunkaidős állásokról a küldöttséggel, és szerződéseik évekig lehetővé tették az ilyen foglalkoztatási formát.

27. Ezenkívül, amint arra a panaszos észrevételeiben helyesen rámutatott, még ha az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek, a keretszabályok és a különös szabályok hallgatnak is a részmunkaidős foglalkoztatásról, nem tiltják meg az ilyen foglalkoztatási forma elfogadását.

28. A Bizottság ii. indoka ezért nem fogadható el.

29. Ami a iii. pontot illeti, az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a „szolgálati érdek” kifejezés nem magától értetődő kifejezés, hanem további magyarázatot igényel arra vonatkozóan, hogy az adott körülmények között mi lehet a szolgálati érdek. Az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlata szerint a kinevezésre jogosult hatóság mérlegelési jogkörrel rendelkezik a szolgálati érdekek értékelése során [15]. A fenti mérlegelési jogkör azonban nem lehet önkényes, és az intézménynek megfelelően indokolnia kell, hogy miért hozta meg a szolgálati érdeken alapuló vonatkozó határozatot. Ez összhangban lenne a megfelelő ügyintézés elveivel és az intézmény gondoskodási kötelezettségével [16].

30. Jelen esetben azonban a Bizottság semmilyen magyarázatot nem adott arra a döntésére, hogy nem áll fenn „szolgálati érdek” ahhoz, hogy az érintett helyi alkalmazottak részmunkaidőben dolgozhassanak. Ezenkívül a Bizottság nem indokolta meg, hogy az ilyen munkavégzési formát miért kellene betiltani a küldöttségen belül valamennyi helyi alkalmazottja számára. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának [17] 41. cikke és a helyes hivatali magatartás európai kódexének [18] 18. cikke azonban ilyen indokolást ír elő.

31. Az ombudsman ezért úgy vélte, hogy a Bizottságnak újra meg kell vizsgálnia azt a kérdést, hogy a szolgálat érdeke valóban megköveteli-e általában a küldöttségen belüli részmunkaidős foglalkoztatás betiltását, és ha igen, akkor ezt az érdeket egyensúlyba kell hoznia a három érintett helyi alkalmazott jólétével, akik mindannyian objektíve bonyolult családi helyzetben vannak. Ennek során a Bizottságnak figyelembe kell vennie, hogy az Alapjogi Charta 33. cikke rendelkezik a család jogi, gazdasági és szociális védelméről, és hogy a részmunkaidős munkavégzés lehetővé tenné az érintett személyek számára, hogy hatékonyan irányítsák magán- és szakmai életüket.

32. Az ombudsman ezért az alapokmánya 3. cikkének (5) bekezdésével összhangban békés megoldásra tett javaslatot. E javaslat szövege a következő: „Az ombudsman megállapításait figyelembe véve a Bizottság: (1) vizsgálja felül, hogy a szolgálat érdeke indokolja-e a küldöttség helyi személyzete részmunkaidős foglalkoztatásának elutasítását általában vagy az érintett konkrét esetekben; és 2. abban az esetben, ha a felülvizsgálat arra készteti a Bizottságot, hogy fenntartsa azon álláspontját, amely szerint a részmunkaidős foglalkoztatás összeegyeztethetetlen a szolgálat érdekével, az összes szóban forgó érdekre kiterjedő, megfelelő indokolást adjon.”

A békés megoldásra irányuló javaslatát követően az ombudsman elé terjesztett érvek

33. Az EKSZ [19] elutasította az ombudsman békés megoldásra irányuló javaslatát. Megismételte, hogy a Bizottság úgy határozott, hogy nem hosszabbítja meg a három érintett helyi alkalmazott részmunkaidős foglalkoztatásának engedélyezését, mivel i. [Y ország] jogszabályai nem tartalmaznak „kötelező erejű rendelkezéseket” a dolgozó nők részmunkaidős foglalkoztatására vonatkozóan, és ii. az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek, a keretszabályok vagy a különös szabályok nem tartalmaznak rendelkezéseket a részmunkaidős foglalkoztatás engedélyezésére vonatkozóan. Az EKSZ hozzátette, hogy ez a határozat a Bizottság Jogi Szolgálatának 2010. februári véleményén [20] alapul. E vélemény szerint a Bizottság az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételekben foglalt jogalap hiányában nem adhat engedélyt a helyi alkalmazottaknak a részmunkaidős foglalkoztatásra. Analógia útján a személyzeti szabályzatot 2004-ben módosítani kellett annak érdekében, hogy a tisztviselők számára szülői szabadságot lehessen biztosítani. Így a részmunkaidős foglalkoztatás engedélyezésének megtagadásáról szóló határozatok kijavították a Bizottság mérlegelési hibáját. A fentiek fényében az EKSZ úgy ítélte meg, hogy a Bizottság megfelelően indokolta azon döntését, hogy nem hosszabbítja meg a három helyi alkalmazott részmunkaidős foglalkoztatására vonatkozó engedélyt.

34. Az EKSZ emlékeztetett arra is, hogy a három helyi alkalmazott részmunkaidős foglalkoztatását [dátum]-ig fokozatosan megszüntetik, és [dátum]-ig meghosszabbítják. Ezenkívül az EKSZ elutasította az ombudsman azon észrevételét, hogy a helyi alkalmazottak sikeresen tárgyaltak a küldöttséggel a részmunkaidős állásokról, és szerződéseik sok éven át lehetővé tették az ilyen foglalkoztatási formát. E tekintetben az EKSZ hangsúlyozta, hogy a részmunkaidős munkavégzésre vonatkozó engedélyt a három helyi alkalmazott kivételesen, korlátozott időtartamra, nem pedig munkaszerződésük alapján kapta meg.

35. Az EKSZ egyetértett abban, hogy bár az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek, a keretszabályok és a különös szabályok hallgatnak a részmunkaidős foglalkoztatásról, nem tiltják meg, hogy ilyen foglalkoztatási formáról állapodjanak meg. A jogalap hiánya azonban kizárja a részmunkaidős foglalkoztatás engedélyezéséről szóló határozatot. Az EKSZ véleménye szerint a részmunkaidős foglalkoztatás nem olyan lehetőség, amelyről a felek tárgyalhatnak, és amelyet a munkáltató kötelező jogalap hiányában biztosíthat.

36. Az EKSZ továbbá arra az álláspontra helyezkedett, hogy a panaszos által szolgáltatott 56,9%-os adat (amely [Y országban] dolgozó, részmunkaidőben foglalkoztatott nőkre vonatkozik) csak tendenciát jelez, de nem jelent „kötelező jogalapot vagy általános gyakorlatot [Y országban] a dolgozó nők részmunkaidős foglalkoztatására vonatkozóan”.

37. Az EKSZ arra is rámutatott, hogy a Bizottság azon döntését, hogy nem hosszabbítja meg a részmunkaidős foglalkoztatásra vonatkozó engedélyt, nem a szolgálat érdekével kapcsolatos megfontolások indokolták. Véleményében a Bizottság általános megjegyzésként hivatkozott a szolgálat érdekére, amely nem kapcsolódik a három helyi alkalmazott esetéhez. E megjegyzés célja annak hangsúlyozása volt, hogy a szolgálati érdek is olyan kritérium, amelyet a kötelező jogalap megléte mellett figyelembe kell venni annak eldöntésekor, hogy megadják-e a részmunkaidős foglalkoztatásra vonatkozó engedélyt. Például a pénzügyi folyamatokban kezdeményezőként részt vevő helyi személyzet esetében a részmunkaidős foglalkoztatás engedélyezésére vonatkozó határozat meghozatala előtt (a jogalapra vonatkozó kritérium mellett) a szolgálat érdekét is figyelembe kell venni.

38. Az EKSZ-nek garantálnia kell a küldöttségein dolgozó valamennyi helyi alkalmazottal szembeni egyenlő bánásmódot. E tekintetben az EKSZ a megfelelő jogalap hiánya miatt számos, részmunkaidős foglalkoztatás engedélyezésére irányuló kérelmet elutasított. Az EKSZ kivételesen lehetővé tette a három helyi alkalmazott számára, hogy két évig részmunkaidőben dolgozzanak annak érdekében, hogy jobban megszervezzék a teljes munkaidős foglalkoztatásra való áttérést. E határidő újabb meghosszabbítása azonban de facto módosítaná a jogalapot, és sértené az egyenlő bánásmód elvét.

39. Végezetül az EKSZ kijelentette, hogy a „rugalmas munkaidő” olyan lehetőség, amely lehetővé teszi valamennyi küldöttség személyzete számára, hogy megfeleljen mind a szakmai, mind a magánélet követelményeinek.

40. Észrevételeiben a panaszos megismételte, hogy bár [Y országban] nincsenek jogilag kötelező erejű szabályok a részmunkaidős foglalkoztatásra vonatkozóan, e tekintetben létezik egy bevett gyakorlat, amelyet a nemzeti hatóságok is elismernek. A panaszos példákat hozott fel arra a gyakorlatra, hogy [Y ország]-ban/-ben több vállalatnál is létezik részmunkaidős foglalkoztatás.

Az ombudsman ajánlástervezethez vezető értékelése

41. Az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a békés megoldásra irányuló javaslatára válaszul az EKSZ összességében ugyanazokat az érveket hozta fel, mint amelyeket a Bizottság a jelen panaszra vonatkozó véleményében előadott.

42. Az ombudsman továbbá megismétli, hogy bár [Y ország] jogában nincsenek olyan jogilag kötelező erejű rendelkezések, amelyek megkövetelnék a munkáltatóktól a részmunkaidős foglalkoztatás engedélyezését, a panaszos által [Y országban] a nők részmunkaidős foglalkoztatására vonatkozóan szolgáltatott statisztikai adatok azt bizonyítják, hogy a részmunkaidős foglalkoztatás [Y ország] munkaerőpiacán bevett gyakorlat, és nem csupán tendencia. A statisztikai adatok valóban megbízható bizonyítékként szolgálhatnak [21]. Továbbá, amint azt a panaszos észrevételeiben [22] kimutatta, ezt a gyakorlatot az illetékes közigazgatási hatóságok nagyrészt támogatják.

43. Másodszor, az ombudsman megjegyzi, hogy az EKSZ azzal érvelt, hogy i. a vonatkozó uniós jogszabályokban [23] nem volt jogalap a részmunkaidős foglalkoztatás iránti kérelmek (pozitív vagy negatív) vizsgálatára a helyi alkalmazottak esetében; ii. a szóban forgó, 2001-ben kiadott engedélyek nem az egyedi szerződésekből eredtek; és iii. más küldöttségek helyi személyzete nem rendelkezik a részmunkaidős foglalkoztatást szabályozó rendszerrel.

44. Az ombudsman azonban emlékeztet arra, hogy a különös szabályok [24] 9. cikkének (1) bekezdése értelmében a szóban forgó helyi személyzet jogainak és kötelezettségeinek a vonatkozó uniós jog mellett az alkalmazandó (írásbeli és szokásjogon alapuló) helyi jogból kell eredniük. A diplomáciai kapcsolatokról szóló bécsi egyezmény [25] előírja a küldöttségek számára, hogy tartsák be a helyi jogszabályokat. Ebből következik, hogy ha az uniós jog nem szabályozza ezt a kérdést, észszerűen a helyi jognak és szokásjognak kell kitöltenie a hézagot. E tekintetben azt is meg kell jegyezni, hogy az egyes uniós küldöttségeken dolgozó helyi alkalmazottak alkalmazási feltételeit országonként eltérő helyi jog szabályozza (még akkor is, ha valamennyi alkalmazottra ugyanazok az uniós szabályok vonatkoznak), és ezért a különböző küldöttségeken dolgozó helyi alkalmazottak összehasonlítása a jelen ügyben nem releváns. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az egyenlő bánásmód elve megköveteli, hogy a személyek két olyan kategóriáját, amelyek releváns jogi és ténybeli helyzete lényegében azonos, azonos módon kezeljék, és hogy a személyek két olyan kategóriáját, amelyek eltérő jogi és ténybeli helyzetben vannak, eltérően kezeljék. Az EKSZ nem bizonyította, hogy a más küldöttségeken dolgozó helyi alkalmazottak jogi helyzete azonos lenne a három érintett helyi alkalmazott jogi helyzetével.

45. Az EKSZ által nyújtott magyarázatok alapján az ombudsman azt is megérti, hogy a szolgálat érdeke nem játszik szerepet abban a döntésben, hogy a három alkalmazott számára engedélyezik-e a részmunkaidős munkavégzést, vagy legalábbis nem zárja ki az ilyen döntést.

46. Ami az EKSZ „rugalmas munkaidőre” vonatkozó érvét illeti, az ombudsman nem osztja azt a nézetet, hogy összességében a rugalmas munkaidő és a részmunkaidős foglalkoztatás egy és ugyanaz, mivel nem egyformán alkalmasak a családi kötelezettségekkel rendelkező munkavállalók ugyanazon (szakmai és magánéleti) igényeinek kielégítésére.

47. Az ombudsman hangsúlyozza, hogy a rugalmas munkaidő nem egészítheti ki vagy helyettesítheti a részmunkaidős foglalkoztatást. E tekintetben, bár a rugalmas munkaidő korlátozott számú helyzetben kielégítheti a személyzet tagjainak mind a szakmai, mind a magánélettel kapcsolatos igényeit, nem befolyásolja a munkaórák számát, és továbbra is foglalkoztatási lehetőség marad a teljes munkaidős állások esetében. Ez a lehetőség nem feltétlenül elégíti ki a családi kötelezettségekkel rendelkező munkavállalók valamennyi igényét.

48. Az ombudsman továbbá nem érti az EKSZ-nek a személyzeti szabályzat módosításával kapcsolatos észrevételét. Úgy tűnik ugyanis, hogy a helyi alkalmazottak részmunkaidős foglalkoztatására még mindig nem hivatkoznak a személyzeti szabályzat legújabb változatában, amelyről még folynak a megbeszélések. Ez ismét megerősíti, hogy a jelen ügyben az alkalmazandó helyi írott jog vagy szokásjog lesz az egyetlen releváns jog.

49. A fentiek fényében az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy még ha [Y ország] joga nem is írja elő a részmunkaidős foglalkoztatás engedélyezésének kötelezettségét, a részmunkaidős foglalkoztatás [Y országban] bevett jogi gyakorlat, és ezért ezt a gyakorlatot az alkalmazandó uniós jogszabályok vonatkozó rendelkezéseinek hiányában a küldöttségnek [X városban] kell követnie. Ezenkívül az EKSZ érvei nem elegendőek az ellenkező következtetés levonásához.

50. Ezen túlmenően az ombudsman úgy véli, hogy az EKSZ-nek nemcsak az [Y ország]-ban/-ben dolgozó három helyi alkalmazottra vonatkozó határozatát kellene felülvizsgálnia, hanem fontolóra vehetné a külképviseletein dolgozó helyi alkalmazottak részmunkaidős foglalkoztatására vonatkozó politikájának felülvizsgálatát is világszerte.

51. Az ombudsman megjegyzi, hogy a személyzeti szabályzat 1d. cikke arra ösztönzi az uniós intézményeket, hogy fogadjanak el konkrét előnyöket biztosító intézkedéseket annak érdekében, hogy megkönnyítsék az alulreprezentált nem számára a szakmai tevékenység folytatását, illetve hogy megelőzzék vagy kompenzálják a szakmai előmenetelben jelentkező hátrányokat. Ezenkívül maga a Bizottság is elismerte [26], hogy a részmunkaidős foglalkoztatás olyan lehetőség, amely segíthet a szakmai, a magán- és a családi élet összeegyeztetésében.

52. Emellett az EKSZ inspirációt meríthetne a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet által azonosított bevált gyakorlatokból és a vonatkozó szabályokból. Ez a szervezet egy külön egyezmény elfogadásával elismerte a családi kötelezettségekkel rendelkező munkavállalók sajátos szükségleteit [27]. Ezen egyezmény preambuluma kijelenti, hogy „a családi kötelezettségekkel rendelkező munkavállalók esetében számos, valamennyi munkavállalót érintő probléma súlyosbodik”, és elismeri „annak szükségességét, hogy ez utóbbiak körülményeit [...] a sajátos szükségleteiknek megfelelő intézkedésekkel javítsák”(utólagos kiemelés). Az egyezmény előírja, hogy a tagállamoknak lehetővé kell tenniük a családi kötelezettségekkel rendelkező azon személyek számára, akik munkaviszonyban állnak vagy munkaviszonyt kívánnak létesíteni, hogy ezt a jogukat hátrányos megkülönböztetés nélkül gyakorolhassák, és amennyire lehetséges, anélkül, hogy ez összeütközésbe kerülne a munkaviszonyukkal és a családi kötelezettségeikkel [28].

53. A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet további lépést tett, és elismerte, hogy a részmunkaidős foglalkoztatás [29] megfelelő foglalkoztatási forma, amely lehetővé teheti a családi kötelezettségekkel rendelkező munkavállalók számára, hogy hatékonyan irányítsák magán- és szakmai életüket. A részmunkaidős foglalkoztatásról szóló egyezmény előírja a ratifikáló államok számára, hogy „vizsgálják felül azokat a …-törvényeket és -rendeleteket, amelyek megakadályozhatják vagy visszatarthatják a részmunkaidős foglalkoztatás igénybevételét vagy elfogadását”, és vegyék figyelembe „meghatározott csoportok, például a családi kötelezettségekkel rendelkező munkavállalók szükségleteit és preferenciáit”[30].

54. A fentiek fényében az ombudsman úgy véli, hogy az EKSZ nem indokolta megfelelően azt a döntését, hogy megtagadja a három érintett helyi alkalmazotttól a részmunkaidős munkavégzés engedélyezését. Ez hivatali visszásságnak minősül. Ezért az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban az alábbi ajánlástervezetet készíti el.

B. A családi támogatásoknak a szóban forgó helyi alkalmazottak részére történő kifizetésének mellőzésére vonatkozó döntése meggyőző indokolásának állítólagos hiánya

Az ombudsman elé terjesztett érvek

55. Állításának alátámasztására a panaszos a következőket állította: i) A Bizottság nem követte [Y ország] ügyvédi irodájának tanácsát, amely úgy vélte, hogy a szóban forgó családi támogatások szerződéses jellegűek, és azokat a küldöttségnek kell kifizetnie az elektronikus jogosultsági kártya birtokosai részére. Kijelentette továbbá, hogy: ii. a küldöttség évek óta közvetlenül az e-jogosítási kártya birtokosainak fizetett családi támogatást. A küldöttség hirtelen úgy döntött, hogy visszavonja gyakorlatát, anélkül, hogy erről tájékoztatta volna az érintett helyi ügynököket.

56. Véleményében a Bizottság kifejtette, hogy [dátum] előtt [Y ország] hatóságai a küldöttséget olyan munkáltatónak tekintették, amely mentesül a [biztosítótársaság] általi jegyzés alól. A küldöttség maga fizette ki a családi támogatásokat az érintett helyi alkalmazottaknak. Ez a helyzet nem felelt meg [Y ország] társadalombiztosítási törvényének. A küldöttség ezért felkérte az e-jogosítási kártya birtokosait, hogy regisztrálják magukat a [biztosítótársaságnál] (vagy hasonló rendszerben), és fizessék be saját hozzájárulásukat az ilyen rendszerekbe annak érdekében, hogy közvetlenül részesülhessenek a rendszerekből származó előnyökből. Ily módon a Bizottság utólag visszafizetheti az alkalmazottaknak ezeket a hozzájárulásokat, ahogyan azt a [biztosítótársaság] tagságára kötelezett alkalmazottak (Y ország állampolgárai és Y ország A vagy B tartózkodási engedélyének birtokosai) esetében teszi. A Bizottság jelezte, hogy a DG Relex által végzett ellenőrzésekből kiderült, hogy a szóban forgó helyi alkalmazottak nem csatlakoztak a [biztosítótársasághoz] vagy hasonló rendszerhez. A Bizottság ezért [dátum]-tól/-től nem fizette ki számukra a vonatkozó kibocsátási egységeket. [Dátum]-tól/-től [Y ország] joga megváltozott, és a küldöttségnek a teljes személyzete családi támogatásához való hozzájárulást közvetlenül a „Caisse [X város] de compensation” részére kellett befizetnie.

57. A Bizottság kifejtette, hogy a családi támogatások a [biztosítótársaság] által nyújtott ellátások részét képezik, és hogy az intézmény nem helyettesítheti a [biztosítótársaságot] ebben a szerepben. A különös szabályok 19. cikkének (1) bekezdése [31] nem utal arra a követelményre, hogy a Bizottságnak a családi támogatásokat közvetlenül a helyi alkalmazottaknak kell folyósítania, függetlenül attól, hogy léteznek-e hasonló állami támogatások. Egyértelműen kimondja, hogy a helyi alkalmazottaknak nyújtott családi támogatások az [Y ország] szociális rendszere által fizetett támogatások.

58. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a helyi alkalmazottak „bizonyos ideig” jogosulatlanul részesültek családi támogatásban. Tekintettel [Y ország] jogszabályainak végrehajtására vonatkozó kötelezettségére és a helyi hatóságok ezzel kapcsolatos kérésére, valamint arra, hogy tiszteletben kell tartani azokat a pénzügyi és költségvetési szabályokat, amelyek szerint minden kiadást megfelelően indokolni kell, a Bizottság úgy határozott, hogy nem fizeti ki számukra a juttatásokat. Úgy határozott azonban, hogy nem fizetteti vissza az illetékes helyi alkalmazottakkal a már kifizetett családi támogatások jogalap nélküli kifizetését. A Bizottság azon döntése, hogy nem fizetteti vissza a jogosulatlan kifizetést, arra utal, hogy tisztában van az érintett helyi alkalmazottak helyzetével.

59. Észrevételeiben a panaszos megismételte azon álláspontját, hogy [Y ország] ügyvédi irodája arra a következtetésre jutott, hogy a családi támogatások szerződéses jellegűek, és hogy a helyi alkalmazottakat nem szabad arra kérni, hogy térítsék vissza a már kifizetett vonatkozó összegeket.

Az ombudsman értékelése

60. Az ombudsman értelmezése szerint, ha egy [Y ország]-ban/-ben dolgozó munkavállaló [Y ország] joga szerint köteles csatlakozni a [biztosítótársasághoz], akkor járulékait be kell fizetnie a [biztosítótársaságnak] annak érdekében, hogy a [biztosítótársaság] ezt követően juttatásokat folyósítson számára. 2010-ig azonban az e-jogosítási kártya birtokosai nem voltak előjegyezve, mivel munkáltatójuk, a küldöttség mentesült a [biztosítótársaság] részére fizetendő járulékok megfizetése alól. Következésképpen a küldöttség közvetlenül nekik fizette ki a vonatkozó juttatásoknak megfelelő összegeket.

61. A Bizottság azonban azzal érvelt, hogy véleménye szerint ezek az összegek [Y ország] joga szerint nem tekinthetők családi támogatásnak, mivel a támogatásokat csak [Y ország] pénzeszközeiből kellene kifizetni. Ezért az e-jogosítási kártya birtokosainak át kellett volna utalniuk a Bizottság által kifizetett összegeket az érintett rendszerekbe, és csak ezekből a rendszerekből részesülhetnek családi támogatásokban.

62. Az ombudsman megjegyezte, hogy a Bizottság nem jelölte meg, hogy [Y ország] mely jogára támaszkodott azon érvének alátámasztása érdekében, hogy mentesült a [biztosítótársaság] részére történő járulékfizetés alól.

63. Az [Y ország] konkrét törvényére való ilyen hivatkozás szükséges elem lett volna az ombudsman számára az ügy e szempontjának értékeléséhez, tekintettel az [Y ország] ügyvédi irodája által kiadott jogi vélemény tartalmára, amely szerint a Bizottság által kifizetett összegek a juttatások szerződéses jellege miatt voltak esedékesek. Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy a különös szabályok 19. cikkének (1) bekezdése nem említi, hogy melyik hatóságnak kell kifizetnie a családi támogatásokat a helyi alkalmazottaknak.

64. Az ombudsman azonban megjegyzi, hogy a Bizottság beleegyezett abba, hogy nem kéri az érintett személyzetnek [dátum]-ban/-ben kifizetett juttatások visszatérítését. Ezenkívül [dátum] óta fizeti a megfelelő hozzájárulásokat az e-jogosítási kártya birtokosainak járó „Caisse [X. ville] de compensation” részére. Következésképpen nincs szükség az ügy további kivizsgálására.

C. Az ajánlástervezet

A panasszal kapcsolatos vizsgálatai alapján az ombudsman a következő ajánlástervezetet terjeszti az EKSZ elé:

Az EKSZ-nek felül kell vizsgálnia a három érintett helyi alkalmazott részmunkaidős munkavállalási engedélyének megtagadására vonatkozó határozatát, vagy amennyiben úgy dönt, hogy fenntartja azt, megfelelően meg kell indokolnia azt.

Az EKSZ-t és a panaszost tájékoztatni fogják erről az ajánlástervezetről. Az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban az EKSZ 2012. szeptember 30-ig részletes véleményt küld. A részletes vélemény magában foglalhatja az ajánlástervezet elfogadását és végrehajtásának leírását.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Kelt Strasbourgban, 2012. június 25-én.

---

[1] Adminisztratív információk, különkiadás, 1990. június 22.

[2] A Bizottság [X város]-i küldöttségének belső dokumentuma – 1994. június 27.

[3] A betegség (betegség)

[4] 2010-ben a DG Relex beolvadt az Európai Külügyi Szolgálatba.

[5] Az ombudsman vizsgálata során [X városban] a küldöttség személyzeti bizottságának egy másik tagja vállalta a három helyi alkalmazott képviseletét a Bizottság elleni panaszukban. Gyakorlati okokból a panaszosra férfi formában hivatkoznak.

[6] A különös szabályok 9. cikkének (1) bekezdése (eredeti francia változat) a következőképpen szól: "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[7] Az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia-közösség tisztviselőinek személyzeti szabályzatáról és egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételeiről szóló 31. EGK és 11. Euratom rendelet (HL 1962. P 45., 1385. o.).

[8] Az Európai Bizottság honlapján (http://ec.europa.eu/reform/2002) található információk szerint a Bizottság személyzeti közvetítőjének célja, hogy gyors megoldásokat nyújtson a Bizottság és személyzete közötti viták rendezésének elősegítése révén.

[9] A különös szabályok 19. cikkének (1) bekezdése (eredeti francia változat) a következőképpen szól: „L'agent local ayant des enfants à charge, au sens de la législation de [pays Y] en matière d'allocations familiales, bénéficie des allocations prévues à ce régime.”

[10]

[11] A keretszabályzat 8. cikke a következőképpen szól: „La rémunération de l'agent local comprend un salaire mensuel de base, les allocations et/ou indemnités prévues par la réglementation et/ou les usages locaux. (...)”

[12] Lásd az 1. lábjegyzetet.

[13] Az "Egyedi szabályok" 9. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól (francia eredeti változat): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[14] Lásd a 105/80. sz., Hugues Desmedt kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1981., 1701. o.) 12., 13. és 14. pontját.

[15] Lásd például a kinevezésre jogosult hatóság mérlegelési jogkörét a tisztviselő másik álláshelyre történő áthelyezésével kapcsolatos szolgálati érdekek értékelése tekintetében: A T-50/92. sz., Fiorani kontra Parlament ügyben hozott ítélet (EBHT 1993., I-1035. o.) 35. pontja; A C-23. és C-24/87. sz., Aldinger és Virgili kontra Parlament ügyben hozott ítélet (EBHT 1988., 2841. o.) 17. és 18. pontja.

[16] Az F-21/06. sz., Joao da Silva kontra az Európai Közösségek Bizottsága ügyben hozott ítélet (EBHT-KSZ 2007., I-A-1-179. o., II-A-1-981. o.) 80. pontja: „Ez a megoldás annál is inkább szükséges, mivel összhangban van az adminisztráció gondoskodási kötelezettségével, amely az állandó ítélkezési gyakorlat szerint különösen azt jelenti, hogy amikor az illetékes hatóság a tisztviselő helyzetére vonatkozó határozatot hoz, figyelembe kell vennie minden olyan tényezőt, amely befolyásolhatja a határozatát, és ennek során nemcsak a szolgálati érdeket, hanem az érintett tisztviselő érdekeit is figyelembe kell vennie.”

[17] Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikke a következőképpen szól:

„A megfelelő ügyintézéshez való jog

1. Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei, szervei és hivatalai részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.

2. Ez a jog a következőket foglalja magában: (...)

c) az adminisztráció azon kötelezettsége, hogy döntéseit megindokolja. (...)”

[18] A helyes hivatali magatartás európai kódexének 18. cikke („A határozatok indokolásának kötelezettsége”): (http://www.ombudsman.europa.eu)

"1. Az intézmény minden olyan határozatában, amely hátrányosan érintheti egy magánszemély jogait vagy érdekeit, egyértelműen fel kell tüntetni az alapjául szolgáló indokokat, egyértelműen feltüntetve a vonatkozó tényeket és a határozat jogalapját.”

[19] Lásd az 1. lábjegyzetet.

[20] Az EKSZ nem nyújtotta be e dokumentum másolatát.

[21] A C-415/10. sz. Meister kontra Speech Design Carrier System GmbH ügyben 2012. április 19-én hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé) 43. pontja.

[22] A panaszos benyújtotta [Y ország] hatóságai által kibocsátott, "Manuel PME - Travail et famille - Mesures visant à concilier vie professionnelle et vie familiale dans les petites et moyennes entreprises"című dokumentum másolatát.

[23] Az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek, a keretszabályok és a különös szabályok.

[24] A különös szabályok 9. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól (eredeti francia változat): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes [ville Y] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[25] Lásd a diplomáciai kapcsolatokról szóló egyezmény 41. cikkének (1) bekezdését: „Kiváltságaik és mentességeik sérelme nélkül, az ilyen kiváltságokat és mentességeket élvező valamennyi személy köteles tiszteletben tartani a fogadó állam törvényeit és rendelkezéseit.”

[26] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának - A munka és a magánélet közötti egyensúly javítása: a szakmai, a magán- és a családi élet összeegyeztetésének erőteljesebb támogatása [COM(2008) 635 – a Hivatalos Lapban még nem tették közzé].

[27] A férfi és női munkavállalók esélyegyenlőségéről és egyenlő bánásmódjáról szóló (156. sz.) ILO-egyezmény: Munkavállalók családi kötelezettségekkel, 1981-ben elfogadva.

[28] Az Egyezmény 3. cikke.

[29] Egyezmény a részmunkaidős foglalkoztatásról, amelyet 1994-ben fogadtak el.

[30] Az Egyezmény 9. cikke.

[31] Lásd a fenti 9. lábjegyzetet.