A panasz előzményei

1. A panaszosok a „Mum, Dad & Kids” európai polgári kezdeményezés [1] (ECI) szervezői. A „Mum, Dad & Kids” európai polgári kezdeményezés felkéri az Európai Bizottságot, hogy tegyen javaslatot olyan jogszabályra, amely az uniós jog alkalmazásában meghatározza a „házasság mint férfi és nő közötti kapcsolat, valamint a házasságon és/vagy származáson alapuló család” fogalmát.

2. A panaszosokat aggasztotta annak az egyéves időszaknak a kezdő időpontja, amelyen belül legalább 1 millió támogató aláírást kell összegyűjteni. A Bizottság úgy vélte, hogy a kezdő időpont a polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontja. A panaszosok rámutattak, hogy az aláírások gyűjtésére szolgáló online rendszerük nem állna készen a nyilvántartásba vétel időpontjában, és hogy a Bizottság megközelítése hátrányos helyzetbe hozná őket, mivel nem állna rendelkezésükre teljes 12 hónapos időszak. A panaszosok azzal érveltek, hogy az aláírásgyűjtés kezdő időpontja a nyilvántartásba vétel időpontja után is lehet.

3. Mivel a panaszosok nem voltak elégedettek a Bizottság álláspontjával, 2017. június végén panaszukkal az ombudsmanhoz fordultak.

A vizsgálat

4. Az ombudsman vizsgálatot indított azzal az állítással kapcsolatban, hogy az Európai Bizottság tévesen értelmezi az európai polgári kezdeményezésről szóló rendeletet [2] úgy, hogy az európai polgári kezdeményezésre vonatkozó támogató nyilatkozatok gyűjtésére rendelkezésre álló 12 hónapos időszak az európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének napján kezdődik.

5. A panaszos azt kérte a Bizottságtól, hogy fogadja el a 2016 áprilisa és 2017 áprilisa között gyűjtött, a „Mum, Dad & Kids” elnevezésű európai polgári kezdeményezést támogató valamennyi nyilatkozatot, annak ellenére, hogy az európai polgári kezdeményezést 2015. december 11-én nyilvántartásba vették.

6. Az ombudsman határozata figyelembe veszi a felek által előterjesztett érveket és álláspontokat.

Az európai polgári kezdeményezést támogató aláírások gyűjtésére rendelkezésre álló egyéves időszak kezdőnapja

A panaszosok és az Európai Bizottság érvei

7. A panaszosok rámutatnak, hogy az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet kimondja, hogy „valamennyi támogató nyilatkozatot a javasolt polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontját követően és legfeljebb 12 hónapon belül kell összegyűjteni”[3]. A panaszosok szerint az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet nem mondja ki, hogy ennek az időszaknak szükségszerűen azonnal a nyilvántartásba vétel napján kell kezdődnie. A panaszosok az európai polgári kezdeményezésről szóló európai parlamenti jelentésre ^[4] hivatkoztak, amely felszólítja a Bizottságot, hogy „vizsgálja felül az európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vétele és a támogató nyilatkozatok gyűjtésére rendelkezésre álló 12 hónapos időszak kezdete közötti automatikus kapcsolatot annak érdekében, hogy az európai polgári kezdeményezés szervezői maguk dönthessék el, mikor kívánják elkezdeni a támogató nyilatkozatok gyűjtését”. A panaszosok azzal érveltek, hogy a Parlament e tekintetben nem tartja szükségesnek az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet szövegének módosítását, hanem arra kéri a Bizottságot, hogy vizsgálja felül az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet vonatkozó rendelkezésének értelmezését.

8. Mindezek alapján a panaszosok úgy döntöttek, hogy 2016. április elejéig nem kezdik meg a támogató nyilatkozatok gyűjtését, annak ellenére, hogy a Bizottság 2015 decemberében nyilvántartásba vette európai polgári kezdeményezésüket. A panaszosok szerint ezért a gyűjtési időszaknak 2017. április elején le kell zárulnia. Ezért arra kérték a Bizottságot, hogy törölje a Bizottság európai polgári kezdeményezésről vezetett nyilvántartásából „azt a félrevezető információt, amely szerint az ezen európai polgári kezdeményezésre vonatkozó támogató nyilatkozatok gyűjtésének határideje 2016. december 11-én jár le”.

9. A panaszosok azzal is érvelnek, hogy az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet [5] nem írja elő, illetve nem hatalmazza fel a Bizottságot arra, hogy az európai polgári kezdeményezés online nyilvántartásában megemlítse az európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontját vagy az aláírásgyűjtés befejezésének időpontját. Az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet [6] előírja, hogy az európai polgári kezdeményezések nyilvántartásának csak a II. mellékletben meghatározott információkat kell tartalmaznia, különösen a javasolt polgári kezdeményezés tárgyára és célkitűzéseire vonatkozóan. Az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet [7] egyszerűen azt írja elő, hogy „ezen időszak végén” (azaz az aláírásgyűjtési időszak végén) „a nyilvántartásban jelezni kell, hogy az időszak lejárt”. Ezért a panaszosok szerint a Bizottság megfelelő jogalap nélkül járt el, amikor az európai polgári kezdeményezések nyilvántartásában meghatározta a „Mum, Dad & Kids” európai polgári kezdeményezés záró dátumát.

10. A Bizottság úgy véli, hogy az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet vonatkozó rendelkezését az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet kapcsolódó [8] preambulumbekezdésével összefüggésben kell értelmezni, amely kimondja, hogy: „Helyénvaló biztosítani, hogy a polgári kezdeményezést támogató nyilatkozatokat meghatározott határidőn belül összegyűjtsék […]; ez a határidő nem haladhatja meg a javasolt polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontjától számított 12 hónapot.” A Bizottság szerint tehát egyértelmű, hogy a támogató nyilatkozatok gyűjtésére rendelkezésre álló tizenkét hónapos határidő a javasolt kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontjától kezdődik. A Bizottság ezért nem tudta módosítani a „Mum, Dad & Kids” európai polgári kezdeményezésre vonatkozó támogató nyilatkozatok gyűjtésének határidejét.

11. A Bizottságnak az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet preambulumbekezdésére való hivatkozására válaszul a panaszosok azzal érveltek, hogy ha egy jogi aktus preambulumbekezdése és anyagi jogi rendelkezése között nyílt ellentmondás van, a jogi aktus az, amely elsőbbséget élvez a preambulumbekezdéssel szemben. Ezenkívül egy preambulumbekezdés nem adhat normatív értéket egy meglévő anyagi jogi rendelkezéshez. A preambulumbekezdés második része kimondja, hogy a támogató nyilatkozatok gyűjtésének határideje „nem haladhatja meg a javasolt polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontjától számított 12 hónapot”. Ez a panaszosok szerint problematikus, mivel úgy tűnik, hogy legalább némi normatív tartalommal egészíti ki az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet anyagi jogi rendelkezését, amely egyszerűen azt mondja ki, hogy „valamennyi támogató nyilatkozatot a javasolt polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontját követően és legfeljebb 12 hónapon belül kell összegyűjteni”.

12. A panaszosok azzal is érveltek, hogy a Bizottság korábban kedvezőbb elbánásban részesítette az európai polgári kezdeményezések más szervezőit. 2012 júliusában a Bizottság arról tájékoztatta a nyilvánosságot, hogy saját kezdeményezésére és több hónappal meghosszabbította az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet hatálybalépését követő első hetekben nyilvántartásba vett valamennyi európai polgári kezdeményezés aláírásgyűjtési időszakát. Az indokolás pontosan ugyanaz volt, mint amit a panaszosok a Bizottság elé terjesztettek: különösen az online aláírásgyűjtő rendszer létrehozásával kapcsolatos technikai nehézségek.

Az ombudsman értékelése

13. Ebben a panaszban két kérdést kell megvizsgálni. Az első kérdés az, hogy a Bizottság helyesen értelmezi-e az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet követelményeit. A második kérdés – feltéve, hogy értelmezése helyes – az, hogy a Bizottságnak mérlegelési jogkört kell-e gyakorolnia a panaszosok előtt álló valódi és elismert nehézségre válaszul. 

14. Az első kérdés a jogszabályok értelmezésével kapcsolatos. A rendelet preambulumbekezdései azt a célt szolgálják, hogy tájékoztatást nyújtsanak az anyagi jogi rendelkezések mögött meghúzódó okokról. Egy preambulumbekezdés akkor használható értelmezési segédletként, ha valamely anyagi jogi rendelkezés (teljes mértékben) nem egyértelmű.  Kétségtelenül lehet azzal érvelni, hogy az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet vonatkozó anyagi jogi rendelkezésének általános megfogalmazása nem nyújt teljes bizonyosságot arra vonatkozóan, hogy mikor kell megkezdeni az aláírások gyűjtésére vonatkozó 12 hónapos időszakot. Az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet vonatkozó preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezve azonban a Bizottsághoz hasonlóan észszerűen feltételezhető, hogy a gyűjtési időszak a nyilvántartásba vétel időpontjától kezdődik . A szöveg ezen olvasata alapján a preambulumbekezdés nem mond ellent az anyagi jogi rendelkezésnek. Inkább kiegészíti azt, de nem annyiban, amennyiben „normatív érték” hozzáadásának tekinthető. Az ombudsman meggyőződött arról, hogy a Bizottság által elfogadott jogértelmezés minden valószínűség szerint helyes.

15. Ez tehát azt a kérdést veti fel, hogy a Bizottságnak mérlegelési jogkört kellett volna-e gyakorolnia az európai polgári kezdeményezés szervezői javára.  Széles körben – többek között a Bizottság által is – elismert, hogy az európai polgári kezdeményezés szervezőit érintő gyakorlati probléma az, hogy a 12 hónapos gyűjtési időszak az európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontjától kezdődik. A Parlament az európai polgári kezdeményezésről szóló jelentésében utalt erre a kérdésre. [9] A Parlament azt állítja, hogy a legtöbb európai polgári kezdeményezés szervezőjének kevesebb mint 12 hónap áll rendelkezésére, hogy összegyűjtse a szükséges aláírásokat, mivel időbe telik egy online gyűjtési rendszer létrehozása és egy illetékes tagállami hatóság általi hitelesítése. A Parlament felkérte a Bizottságot, hogy „vizsgálja felül” gyakorlatát (lásd: 7. bekezdés).

16. A panaszosok rámutatnak, hogy a Bizottság a múltban mérlegelési jogkört gyakorolt az európai polgári kezdeményezések szervezőinek javára, akik ugyanazokkal a nehézségekkel szembesültek, mint a panaszosok. Igaz, hogy a legelső európai polgári kezdeményezések esetében a Bizottság „politikai döntést hozott a 12 hónapos időszakon túl gyűjtött támogató nyilatkozatok kivételes elfogadásáról”[10]. A Bizottság ezt azért tette, hogy kompenzálja azokat a késedelmeket, amelyeket az okozott, hogy a szervezők nehezen találtak megfelelő és megfizethető technikai megoldásokat az online gyűjtési rendszerekre és e rendszerek tárhelyszolgáltatására vonatkozóan. Ennek során a Bizottság „politikai döntését” úgy jellemezte, hogy az „túlmegy a rendelet szerinti kötelezettségein”. Felmerül tehát a kérdés, hogy a Bizottságnak ismét túl kellett volna-e lépnie kötelezettségein annak érdekében, hogy megkönnyítse a panaszosok európai polgári kezdeményezését.

17. A múltban fennálló rendkívüli körülmények, amelyek a Bizottság mérlegelési jogkörének gyakorlásához vezettek, már nem alkalmazhatók. Ennek az az oka, hogy a Bizottság most ingyenes online aláírásgyűjtő rendszert és tárhelyszolgáltatást is kínál. Érthető és teljesen észszerű, hogy a panaszosok ebben az ügyben úgy döntöttek, hogy nem veszik igénybe a Bizottság gyűjtési rendszerét és tárhelyszolgáltatását. Fontos azonban megjegyezni, hogy a „Mum, Dad & Kids” európai polgári kezdeményezés szervezőinek lehetőségük volt arra, hogy igénybe vegyék a Bizottság által rendelkezésre bocsátott szolgáltatásokat. Ez a lehetőség nem állt azon európai polgári kezdeményezések szervezőinek rendelkezésére, akik a múltban éltek a Bizottság mérlegelési jogkörével.

18. A fentiek alapján az ombudsman meggyőződött arról, hogy a Bizottság megalapozottan döntött úgy, hogy nem él mérlegelési jogkörével a „Mum, Dad & Kids” európai polgári kezdeményezés javára. Azt is meg kell jegyezni, hogy a legelső nyilvántartásba vett európai polgári kezdeményezésekkel kapcsolatos mérlegelési jogkörének gyakorlása óta egyetlen más európai polgári kezdeményezés szervezője sem rendelkezett e mérlegelési jogkörrel.

19. E panasz tárgya lényegében megegyezik az ombudsman által tárgyalt korábbi panasz [11] tárgyával. Ebben az esetben a panaszos fő aggálya az volt, hogy az online támogató nyilatkozatokat gyűjtő európai polgári kezdeményezéseknek a gyakorlatban nincs tizenkét hónapjuk aláírások gyűjtésére. Ebben az ügyben a Bizottság kifejtette, hogy tekintettel az online gyűjtési rendszer szerverein való tárolásának költségeire, költséghatékonyabbnak ítélte annak ellenőrzését, hogy a javasolt kezdeményezés megfelel-e a nyilvántartásba vétel feltételeinek a tárhely-szolgáltatási megállapodás aláírása előtt. Mindazonáltal erőfeszítéseket tesz az európai polgári kezdeményezések szervezőinek megkönnyítésére. Az európai polgári kezdeményezések szervezőit közvetlenül a nyilvántartásba vétel iránti kérelmük benyújtását követően megkérdezik, hogy igénybe kívánják-e venni a Bizottság tárhelyeit. Amennyiben a szervezők igénybe kívánják venni a Bizottság tárhelyszolgáltatását, a Bizottság haladéktalanul felveszi velük a kapcsolatot, és előzetes értékelést készített arról, hogy a kezdeményezés megfelel-e a nyilvántartásba vételi kritériumoknak. Ebben a szakaszban a Bizottság elküldi a szervezőknek az aláírandó fogadási megállapodást és az igazolási eljáráshoz szükséges dokumentumokat. A Bizottság ezt követően megvárja az európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételére rendelkezésre álló két hónapos időszak utolsó napját, hogy lehetőség szerint lehetővé tegye az online gyűjtési rendszer nyilvántartásba vétel előtti hitelesítését. A legtöbb szervezőnek azonban több időre van szüksége a tanúsítási folyamat lezárásához.

20. Az előző ügyben hozott határozatában [12] az ombudsman megállapította, hogy az európai polgári kezdeményezésről szóló rendeletben meghatározott határidő Bizottság általi értelmezése (ugyanaz, mint a jelen ügyben) észszerű volt. Az ombudsman bízott abban, hogy a Bizottság megfelelően kezeli a gyakorlati problémákat az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet felülvizsgálata során.

21. 2017. július közepén az ombudsman a nyilvános konzultáció keretében számos rendszerszintű javaslatot tett a Bizottságnak az európai polgári kezdeményezés eljárásának javítására [13]. E javaslatok között szerepelt, hogy a 12 hónapos aláírásgyűjtési időszaknak azon a napon kell kezdődnie, amikor a szervezők hitelesítik az online gyűjtési rendszert, vagy pedig az európai polgári kezdeményezés szervezői által választott időpontban (előre meghatározott időkereten belül). Az ombudsman örömmel veszi tudomásul, hogy a Bizottság az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet felülvizsgálatára irányuló, nemrégiben közzétett javaslatában [14] azt javasolja, hogy a szervezők számára lehetővé kell tenni, hogy megválasszák a gyűjtési időszak kezdő időpontját, feltéve, hogy az a kezdeményezés nyilvántartásba vételétől számított három hónapon belül van.  Most az uniós jogalkotó feladata annak eldöntése, hogy a javasolt változtatások alapján járjon-e el.

22. Végül, ami a panaszosok azon kritikáját illeti, hogy a Bizottság az európai polgári kezdeményezések online nyilvántartásában megemlíti az európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontját és a gyűjtési időszak lejártának időpontját, helyes igazgatási gyakorlat ezt megtenni. Az a tény, hogy az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet nem rendelkezik kifejezetten erről a lehetőségről, nem jelenti azt, hogy tilos lenne.

23. Az ombudsman megállapítja, hogy a Bizottság ebben az ügyben nem követett el hivatali visszásságot.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az Európai Bizottság nem követett el hivatali visszásságot, amikor úgy ítélte meg, hogy a jelenlegi uniós szabályok értelmében az európai polgári kezdeményezéshez kapcsolódó támogató nyilatkozatok (online) gyűjtésére rendelkezésre álló 12 hónapos időszak a javasolt kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontjától kezdődik, nem pedig valamikor azt követően.

A panaszosokat és az Európai Bizottságot tájékoztatni fogják erről a határozatról.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2017. 10. 04.

[1] http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/open/details/2015/000006

[2] A polgári kezdeményezésről szóló, 2011. február 16-i 211/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 65., 2011.3.11., 1. o.) 5. cikkének (5) bekezdése.

[3] 5. cikk, (5) bekezdés

[4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-/EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0//EN

[5] 5. cikk, (5) bekezdés

[6] 4. cikk, (1) bekezdés

[7] 5. cikk, (5) bekezdés

[8] (17) preambulumbekezdés

[9] Különösen az F preambulumbekezdésben: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0//EN

[10] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-145-EN-F1-1.PDF

[11] 402/2014/PMC. sz. ügy

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/59451/html.bookmark

[13] Az ombudsman ezeket a javaslatokat az SI/6/2017/KR stratégiai kezdeményezésével összefüggésben tette, amely a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/50278/html.bookmark 

[14] https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiative/111886/attachment/090166e5b50791bb_en