A panasz előzményei

1. A jelen panasz a 485/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet [1] (a továbbiakban: végrehajtási rendelet) elfogadásának előkészítésével kapcsolatos állítólagos eljárási hiányosságokra vonatkozik.

2. A növényvédő szerek forgalomba hozataláról szóló 1107/2009/EK rendelet [2] (a továbbiakban: a rendelet) szabályokat állapít meg többek között a növényvédő szerekben használt hatóanyagok jóváhagyására vonatkozóan. A rendelet 21. cikke rendelkezik az engedélyezett anyagok felülvizsgálati eljárásáról abban az esetben, ha új tudományos és műszaki bizonyítékok arra utalnak, hogy az anyag már nem felel meg a rendeletben meghatározott jóváhagyási kritériumoknak.

3. 2012. október 2-án az ombudsman lezárta az 512/2012/BEH sz. panaszra vonatkozó vizsgálatát, amely azon állításra vonatkozott, hogy a Bizottság nem tette meg a megfelelő intézkedéseket az egyes neonikotinoidok használatához kapcsolódó méhpusztulás kérdésének kezelésére. Tekintettel arra, hogy a rendelet 21. cikke alapján a Bizottság megkezdte az összes neonikotinoid (tiametoxam, klotianidin, acetamiprid, tiakloprid és imidakloprid) kockázatértékelésének felülvizsgálatát, amelyet az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóságnak (EFSA) kell elvégeznie, az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy beavatkozását követően a Bizottság a panaszos megelégedésére rendezte az ügyet.

4. A jelen ügyben a panaszos a növényvédő szerek területén tevékenykedik.

5. 2013. május 22-én a panaszos panaszt nyújtott be az ombudsmanhoz (976/2013/BEH panasz), és utalt a Bizottságnak a klotianidin, a tiametoxam és az imidakloprid neonikotinoidok bizonyos felhasználási módjainak korlátozására irányuló intézkedéseire. A panaszos szerint a Bizottság intézkedéseit „bár a méhek egészségének érzékelt romlásával kapcsolatos jogos és fontos aggályok vezérelték, a tudományos adatok nagyon elhamarkodott és korlátozott felülvizsgálatát követően rendkívül rövid idő alatt, az érintett érdekelt felekkel folytatott konzultáció nélkül hozták meg.” Konkrétabban, a panaszos azt állította, hogy a neonikotinoidok használatának korlátozására irányuló javaslattervezet elkészítése során számos nyilvánvaló hivatali visszásság történt.

6. Összefoglalva, az állítólagos hivatali visszásságok a következők voltak:

i. A Bizottság megbízta az EFSA-t, hogy kockázatértékelésének alapjaként használja fel az EFSA „Scientific Opinion on the science behind the development of a risk assessment of Plant Protection Products on bees” (Tudományos szakvélemény a növényvédő szerek méhekre vonatkozó kockázatértékelésének kidolgozása mögött álló tudományról) című dokumentumát, amely a panaszos szerint előkészítő dokumentum, de egyértelmű értékelési kritériumok hiányában nem iránymutató dokumentum. A panaszos megerősítette álláspontját a) az EFSA egyik tisztviselője által az Egyesült Királyság Alsóházának környezetvédelmi ellenőrző bizottsága előtt tett tanúvallomásban; b) az EFSA klotianidinról szóló szakértői felülvizsgálati jelentése, amely megállapítja, hogy „[a] jóváhagyott kockázatértékelési rendszerekkel ellátott útmutató hasznosabb lett volna az ilyen értékeléshez”; és c) az egyes tagállamok által benyújtott észrevételek. Ennek eredményeként és az alkalmazandó értékelési követelményekre vonatkozó információk hiányában a gyártóknak nem volt észszerű esélyük arra, hogy megvédjék termékeiket, továbbá nem kaptak időt arra, hogy orvosolják az új és nem egyértelmű szabványok alkalmazásából eredő bizonyos adathiányokat.

ii. A Bizottság nem konzultált megfelelően a tagállamokkal, amelyek kevesebb mint egy hetet kaptak arra, hogy észrevételeket tegyenek a neonikotinoidokról szóló EFSA-jelentésekkel kapcsolatban, és hét napot arra, hogy észrevételeket tegyenek a bizottsági javaslattal kapcsolatban. Ezenkívül az SPS-megállapodással [3] ellentétben nem került sor megfelelő konzultációra más WTO-tagállamokkal. Végül a Bizottság nem konzultált ténylegesen a neonikotinoidok gyártóival.

iii. A Bizottság megsértette objektivitási kötelezettségét, és nem vett figyelembe releváns bizonyítékokat. Pontosabban összekeverték az EFSA-nak a kockázatértékelés elvégzésére vonatkozó kötelezettségét a Bizottság kockázatkezelési döntések meghozatalára vonatkozó felelősségével. A panaszos szerint a rendelet által előírt hatáskörmegosztást például a Bizottság megsértette azzal, hogy meghatározta az EFSA kockázatértékelésének alapját, valamint azzal, hogy ésszerűtlen határidőkön belül értékelést kért. Emellett a Bizottság nem vette figyelembe a fontos bizonyítékokat és számos kulcsfontosságú tudományos és nem tudományos tényezőt, például a nyomonkövetési adatokat és a helyszíni vizsgálatokat, valamint az új tudományos bizonyítékok hiányát.

iv. A Bizottság javaslata aránytalan például a neonikotinoidok használatára vonatkozó korlátozás időtartamát (a panaszos szerint a javaslat csupán nem kötelező erejű kötelezettségvállalást tartalmaz az új adatok két éven belüli felülvizsgálatára), valamint a korlátozás lehetséges káros hatásait illetően (a panaszos szerint valószínűsíthető a károsabb és kevésbé környezetbarát helyettesítő anyagokra való átállás). A Bizottság továbbá nem vette figyelembe a neonikotinoidok korlátozásának kevésbé korlátozó alternatíváit, például a kockázatellenőrzési intézkedések végrehajtását.

7. A panaszos rámutatott, hogy ilyen körülmények között „nincs más választása, mint az európai ombudsmanhoz fordulni”. A panaszos hozzátette, hogy az ombudsman,„aki 2012 márciusában sürgette a Bizottságot, hogy tegye meg a megfelelő intézkedéseket a méhek egészségi állapotának kezelésére, különösen jó helyzetben van ahhoz, hogy ma emlékeztesse a Bizottságot arra, hogy intézkedéseinek jogi alapokon kell nyugodniuk, és arányosnak, átláthatónak és a legjobb tudományos bizonyítékokon alapulónak kell lenniük.” A panaszos arra kérte az ombudsmant, hogy sürgősen vizsgálja meg az ügyet, tekintettel arra, hogy „a Bizottság az elkövetkező napokban elfogadhatja javaslatát, lezárva az utat e kérdések további megvitatása előtt, és kiváltva egy esetleges formális jogi kifogás szükségességét”. Kimondta, hogy az ombudsmannak „a lehető legsürgősebben be kell avatkoznia, mielőtt a javaslatot jogszabályba fogadnák”. A panaszos hozzátette, hogy az ombudsmannak „be kell avatkoznia, miközben a Bizottságnak továbbra is lehetősége van arra, hogy megfelelően betöltse kockázatkezelési szerepét az összes rendelkezésre álló adat és bizonyíték felülvizsgálatában, a javaslat lehetséges negatív hatásának értékelésében, valamint egyéb, megfelelőbb és kevésbé korlátozó intézkedések mérlegelésében”.

8. A panaszos konkrétan arra kérte az ombudsmant, hogy javasolja a Bizottságnak, hogy:

a) új és független kockázatértékelést kér az EFSA-tól a méhekre gyakorolt hatások értékelésének véglegesített és szakértői értékelésen alapuló módszertana alapján;

b) értékeli a meglévő és folyamatban lévő nyomon követési tanulmányokat, valamint a tagállamok által a rendelet 21. és 49. cikkében foglalt jogi követelmények teljesítése érdekében bevezetett felügyeleti intézkedéseket;

c) elvégzi javaslatának megfelelő hatásvizsgálatát a legmegfelelőbb intézkedés meghatározása érdekében. A Bizottságnak különösen értékelnie kell a javasolt korlátozások lehetséges negatív hatását, és mérlegelnie kell kevésbé korlátozó alternatíváit;

d) lehetővé teszi az érintett gyártók számára, hogy további rendelkezésre álló adatokat nyújtsanak be, és észszerű időn belül pótolják a vonatkozó adathiányokat;

e) bevonja az összes érdekelt felet, köztük a növényvédelmi ágazatot és a mezőgazdasági termelőket a konzultációs folyamatba, és objektív és elfogulatlan módon mérlegeli annak észrevételeit.

9. 2013. május 29-i levelében az ombudsman arról tájékoztatta a panaszost, hogy véleménye szerint nincs elegendő indok a 976/2013/BEH sz. panasz kivizsgálására. Az ombudsman azzal érvelt, hogy a panaszos jelezte, hogy panasza a Bizottság javaslatára vonatkozik. Azt is megjegyezte, hogy a panaszos arra kérte, hogy a javaslat jogszabállyá válása előtt váljon aktívvá. Tekintettel arra, hogy a Bizottság egy nappal a 976/2013/BEH sz. panasz benyújtását követően, tehát még mielőtt az ombudsman reagálhatott volna a panaszra, elfogadta a vonatkozó végrehajtási jogszabályt, nevezetesen a végrehajtási rendeletet, úgy vélte, hogy a bizottsági javaslattal kapcsolatos állítólagos hivatali visszásságok kivizsgálása nem szolgálna hasznos célt.

10. 2013. május 31-én a panaszos benyújtotta ezt a panaszt az ombudsmanhoz, és kijelentette, hogy „továbbra is fenn kívánja tartani a 2013. május 22-én kelt panaszunkban ismertetett hivatali visszásságokra vonatkozó panaszait a 485/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet 2013. május 24-i elfogadásához vezető eljárás tekintetében.” A panaszos elismerte, hogy a körülmények megváltoztak a 976/2013/BEH sz. panasz benyújtása óta, és hogy a szóban forgó végrehajtási jogszabály elfogadását megelőző vizsgálatra már nincs lehetőség. Ugyanakkor a panaszos a 976/2013/BEH panaszban benyújtott beadványaira hivatkozva felkérte az ombudsmant, hogy „vizsgálja ki a Bizottság eljárása és döntéshozatala során elkövetett alábbi hivatali visszásságokat”:

• A panaszos fenntartotta, hogy a Bizottság helytelen utasításokat adott az EFSA-nak (lásd a fenti 6. pont i. alpontját);

• A panaszos fenntartotta, hogy a Bizottság nem konzultált megfelelően az érdekelt felekkel, és rendkívül rövid határidőket állapított meg az észrevételek benyújtására (lásd a fenti 6. pont ii. alpontját);

• A panaszos fenntartotta, hogy a Bizottság nem tett eleget objektivitási kötelezettségének, és nem vette figyelembe a vonatkozó megfontolásokat (lásd a fenti 6. pont iii. alpontját);

• A Bizottság nem vette figyelembe intézkedésének arányosságát (lásd a fenti 6. pont iv. alpontját).

A vizsgálat tárgya

11. 2013. július 4-én az ombudsman vizsgálatot indított a következő állításokkal kapcsolatban:

(1) Azzal, hogy a Bizottság arra kötelezte az EFSA-t, hogy a három neonikotinoid kockázatértékelésének alapjául a „Tudományos szakvélemény a növényvédő szerek méhekre vonatkozó kockázatértékelésének kidolgozása mögött álló tudományról” című dokumentumot használja, amely nem tartalmaz egyértelmű értékelési kritériumokat, helytelen utasításokat adott az EFSA-nak.

(2) A végrehajtási rendelet elfogadása előtt a Bizottság nem konzultált megfelelően az érdekelt felekkel, például az EU és a WTO tagállamaival, valamint a neonikotinoidok gyártóival, és rendkívül rövid határidőket szabott meg az EFSA neonikotinoidokról szóló jelentéseivel kapcsolatos észrevételek benyújtására.

(3) A végrehajtási rendelet elfogadását megelőzően a Bizottság nem tett eleget objektivitási kötelezettségének, és nem vette figyelembe a vonatkozó tudományos adatokat.

12. Ami a panaszos azon további állítását illeti, hogy a végrehajtási rendelet nem felel meg az arányosság elvének, az ombudsman megjegyezte, hogy a panaszos azzal érvelt, hogy a végrehajtási rendelet nem felel meg a céljának, és nem vesz figyelembe kevésbé korlátozó intézkedéseket. Ez az állítás tehát lényegében a végrehajtási rendelet jogszerűségét vitatta. Az ombudsman ezért úgy ítélte meg, hogy az általa ezen állítással kapcsolatban végzett vizsgálat nem szolgálna hasznos célt, mivel a végrehajtási rendelet olyan általános hatályú intézkedés, amelyet érvényesnek kell vélelmezni mindaddig, amíg azt a Bíróság meg nem semmisíti.

A vizsgálat

13. 2013. július 4-én az ombudsman 2013. szeptember 30-ig kikérte a Bizottság véleményét a panaszos vizsgálatában szereplő állításokról.

14. 2013. szeptember 10-én a Bizottság Főtitkársága felvette a kapcsolatot az ombudsman szolgálataival, és rámutatott, hogy megsemmisítés iránti keresetet nyújtottak be a Törvényszékhez a végrehajtási rendelet megsemmisítése iránt. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 228. cikke kizárja, hogy az ombudsman vizsgálatot folytasson azokban az esetekben, amikor az állítólagos tények bírósági eljárás tárgyát képezik vagy képezték. Mindezek alapján a Bizottság Főtitkársága előadta, hogy a megsemmisítés iránti kérelem ugyanazokra a kérdésekre vonatkozik, mint amelyek az ombudsmanhoz benyújtott jelen panaszban felmerültek.

15. 2013. szeptember 16-án az ombudsman szolgálatai telefonon felvették a kapcsolatot a panaszossal, és felhívták a figyelmet az EUMSZ 228. cikkére. Ugyanezen alkalommal az ombudsman szolgálatai felkérték a panaszost, hogy 2013. szeptember 23-ig nyújtsa be észrevételeit.

16. A panaszos 2013. szeptember 23-án nyújtotta be észrevételeit.

17. 2013. szeptember 23-i levelében a panaszos azt állította, hogy a Bírósághoz benyújtott kérelemtől eltérően az ombudsmanhoz benyújtott panasz „elsősorban a Bizottság által a javaslatának elkészítése során elkövetett bizonyos eljárási jogsértésekre vonatkozik”.

• Az első állítást illetően a panaszos elismerte, hogy azzal a megsemmisítés iránti kereset foglalkozik. Ezért [a panaszos] nem ellenzi, hogy az ombudsman e tekintetben lezárja vizsgálatát.”
• A második állítást illetően a panaszos hangsúlyozta, hogy kizárólag az ombudsmanhoz benyújtott panaszában merült fel, hogy a Bizottság állítólag nem konzultált a gyártókkal, valamint az EU-val és a WTO-tagállamokkal. A panaszos úgy vélte, hogy ezeket az állítólagos hivatali visszásságokat csak az ombudsman orvosolhatja.
• Ami a harmadik állítást illeti, a panaszos azt állította, hogy a Bizottság objektivitási kötelezettségének állítólagos megsértésére vonatkozó kérdés csak az ombudsmanhoz benyújtott panaszában merül fel. Arra a következtetésre jutott, hogy az ombudsmannak ezért e tekintetben folytatnia kell vizsgálatát.

Az ombudsman elemzése és következtetései

A. A jelen kifogás és a megsemmisítés iránti kérelem közötti kapcsolatról

Az ombudsman értékelése

18. A panaszos vizsgálat alá vont állításai a Bizottságnak a végrehajtási rendelet elfogadását megelőző igazgatási tevékenységeire vonatkoznak. Az egy vagy több ilyen állítással kapcsolatos hivatali visszásság megállapítása nem feltétlenül jelenti azt, hogy az ombudsman úgy véli, hogy indokolt lett volna a végrehajtási rendelet megsemmisítése, ha egy kellő érdekeltséggel rendelkező fél a megfelelő határidőn belül eljárást indított volna.

19. A Bizottság által szolgáltatott információkból kitűnik, hogy a neonikotinoidok gyártói már a Törvényszékhez fordultak, és a végrehajtási rendelet megsemmisítését kérték.

20. Ilyen körülmények között az ombudsmannak az EUMSZ 228. cikke alapján meg kell vizsgálnia, hogy jogosult-e vizsgálatának folytatására, és ha igen, indokolt-e. Ezt az értékelést a vizsgálatában szereplő minden egyes állítással kapcsolatban el kell végeznie.

A panaszos első állítása

21. Ami a panaszos első állítását illeti, az ombudsman úgy véli, hogy úgy tűnik, hogy az EFSA-nak adott állítólagosan helytelen utasításokkal kapcsolatos kérdéseket a Törvényszékhez is benyújtották, amint azt a panaszos észrevételeiben kifejezetten elismerte.

22. Ebből következik, hogy az ombudsman nem folytathatja a panaszos első állításával kapcsolatos vizsgálatát.

A panaszos harmadik állítása

23. Ami a panaszos harmadik állítását illeti, az ombudsman úgy értelmezi, hogy a Törvényszékhez benyújtott kérelem azt az állítást is tartalmazza, hogy a Bizottság figyelmen kívül hagyott bizonyos nyomonkövetési adatokat. Bár logikusan nem tűnik lehetetlennek különbséget tenni a panaszos harmadik állításában említett objektivitási kötelezettség be nem tartása és bizonyos ellenőrzési adatok figyelmen kívül hagyása között, egyértelműnek tűnik, hogy ez utóbbi mulasztás könnyen értelmezhető az objektivitási kötelezettség be nem tartásaként. Tekintettel arra, hogy az objektivitási kötelezettség szempontjából az ombudsmannak ugyanazokat a tényeket kellene megvizsgálnia, mint amelyek jelenleg a Törvényszék előtt vannak, arra a következtetésre jut, hogy ugyanúgy nem jogosult a panaszos harmadik állításával kapcsolatos vizsgálatát folytatni.

A panaszos második állítása

24. Ami a panaszos második állítását illeti, igaz, hogy a konzultáció állítólagos elmulasztása, amint az a jelen panaszban is szerepel, szélesebb körűnek tűnik, mint a bírósághoz benyújtott keresetben szereplő bármely állítás. Ebből következik, hogy az ombudsman elvileg tovább vizsgálhatná a panaszos második állítása által érintett kérdéseket, a megsemmisítés iránti kérelemben felvetett bizonyos adathiányokkal kapcsolatos meghallgatáshoz való jog kivételével.

25. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy ezek a kérdések a panaszos által az ombudsmanhoz benyújtott panasznak csak töredékét érintik. Tekintettel arra, hogy a panasz fő szempontjaira kiterjed a Bírósághoz benyújtott kereset, mérlegelési jogkörének gyakorlása során az ombudsman úgy véli, hogy nincs ok további vizsgálatot folytatni a panaszos második állításának azon részével kapcsolatban, amelyre a Bírósághoz benyújtott kereset nem terjed ki.

B. Következtetés

A panasszal kapcsolatos vizsgálata alapján az ombudsman a következő következtetésekkel zárja le a panaszt:

Az ombudsman nem folytathatja a panaszos első és harmadik állításával kapcsolatos vizsgálatát.

A panaszos második állításával kapcsolatban további vizsgálatok nem indokoltak.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a döntésről.

P. Nikiforos Diamandouros

Kelt Strasbourgban, 2013. szeptember 26-án.

[1] Az 540/2011/EU végrehajtási rendeletnek a klotianidin, a tiametoxam és az imidakloprid hatóanyagok jóváhagyási feltételei, valamint az e hatóanyagokat tartalmazó növényvédő szerekkel kezelt vetőmagok használatának és értékesítésének tilalma tekintetében történő módosításáról szóló 485/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2013. L 139., 12. o.).

[2] A növényvédő szerek forgalomba hozataláról, valamint a 79/117/EGK és a 91/414/EGK tanácsi irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. október 21-i 1107/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2011. L 309., 1. o.).

[3] Megállapodás az egészségügyi és növény-egészségügyi intézkedések alkalmazásáról, 1867 U.N.T.S. 493.