A panasz előzményei

1. 2022-ben az EU elfogadta a digitális szolgáltatásokról szóló jogszabályt [1], amelynek célja az illegális és káros tevékenységek, valamint az online dezinformáció terjedésének megelőzése. Ezek a szabályok az egységes piacon szolgáltatásaikat kínáló valamennyi online szolgáltatóra vonatkoznak, és azokat az Európai Bizottság a nemzeti hatóságokkal együtt hajtja végre.

2. A Bizottság elsősorban az úgynevezett „nagyon nagy online platformokra” (VLOP) és „nagyon nagy online keresőprogramokra” (VLOSE), azaz az EU-ban több mint 45 millió felhasználóval rendelkező kijelölt platformokra és keresőprogramokra vonatkozó további kötelezettségek nyomon követéséért és végrehajtásáért felelős [2].

3. A felügyeleti feladataival összefüggésben felmerülő költségek fedezése érdekében a Bizottság „felügyeleti díjat” számít fel a platformok azon szolgáltatóinak, amelyeket az adott időszakban online óriásplatformnak vagy nagyon népszerű online keresőprogramnak minősítettek. Ezt a felügyeleti díjat éves alapon számítják ki, és az érintett platformok (felhasználószámban kifejezett) méretétől és szolgáltatóik globális nyereségétől függ.[3] A Bizottság minden évben végrehajtási jogi aktusok útján meghatározza az egyes szolgáltatók egyéni felügyeleti díját. Az első ilyen jellegű végrehajtási határozatokat 2023 novemberében fogadták el [4].

4. 2024. február 12-én a panaszos nyilvános hozzáférést kért [5] a Bizottságtól 11 végrehajtási határozathoz, amelyek meghatározzák a digitális szolgáltatásokról szóló jogszabály alapján 2023-ban online óriásplatformnak vagy nagyon népszerű online keresőprogramnak minősített 16 platform szolgáltatójának felszámított felügyeleti díjakat.

5. A Bizottság nem válaszolt az előírt (2024. március 25-én lejárt) határidőn belül, ami hallgatólagosan elutasító határozatnak minősül.

6. 2024. március 25-én a panaszos felkérte a Bizottságot, hogy vizsgálja felül a kért dokumentumokhoz való hozzáférés hallgatólagos megtagadását (a továbbiakban: megerősítő kérelem).

7. 2024. április 15-én a Bizottság kifejezett határozatot hozott, amelyben megtagadta a szóban forgó 11 végrehajtási határozat egészéhez való nyilvános hozzáférést. Ugyanakkor a Bizottság „lezárta” a panaszos megerősítő kérelmét, és tájékoztatta arról, hogy most új kérelmet nyújthat be.

8. 2024. április 26-án a panaszos új megerősítő kérelmet nyújtott be, amelyben vitatta a kért dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását.

9. Miután a Bizottság ezt követően nem válaszolt az előírt határidőn belül (amely 2024. június 13-án lejárt), a panaszos az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

10. Az ombudsman vizsgálatot indított azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság hallgatólagosan megtagadta a szóban forgó dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jogszabály (1049/2001/EK rendelet) alapján.

11. Az ombudsman tudomásul vette továbbá a panaszos azzal kapcsolatos aggályait, hogy a Bizottság késedelmesen válaszol a hozzáférés iránti kérelmére, valamint a megerősítő kérelmek „lezárásának” gyakorlatát. Egy stratégiai vizsgálat [6] keretében az ombudsman már megállapította, hogy a Bizottság által a nyilvános hozzáférés iránti kérelmek feldolgozása során tapasztalt rendszerszintű késedelmek hivatali visszásságnak minősülnek. Kérte továbbá a Bizottságot, hogy vessen véget azon gyakorlatának, hogy a megerősítő kérelmekre vonatkozó határozatait eredeti határozatnak nevezi azokban az esetekben, amikor a Bizottság nem hozta meg az eredeti határozatot az előírt határidőn belül. Ezért, bár az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Bizottság késedelmesen válaszolt a panaszos hozzáférés iránti kérelmére, és hogy „lezárta” megerősítő kérelmét, ebben a konkrét ügyben nem indított vizsgálatot ezekkel a szempontokkal kapcsolatban.

12. A vizsgálat során (2024. november 4-én) a Bizottság megerősítő határozatot fogadott el, amelyben nyilvános hozzáférést biztosított a panaszos számára a kért végrehajtási határozatok azon részeihez, amelyek tükrözik a felügyeleti díjak kiszámításának általános módszertanát, és amelyek ezért szinte azonosak valamennyi érintett szolgáltató esetében. A Bizottság megtagadta a hozzáférést minden egyes végrehajtási határozat utolsó oldalához, amely tartalmazza az egyes szolgáltatókra vonatkozó felügyeleti díj tényleges kiszámítását, beleértve globális nyereségüket és platformjaik (viszonylagos) méretét. Az e részekhez való hozzáférés megtagadása során a Bizottság a kereskedelmi érdekek védelmének szükségességére támaszkodott, mind az érintett online platformok szolgáltatói, mind pedig azon harmadik fél adatszolgáltatók tekintetében, amelyektől a Bizottság információkat szerzett e platformok havi aktív felhasználóinak számáról. A panaszos továbbra sem elégedett a biztosított hozzáféréssel.

13. Az ombudsman vizsgálócsoportja a szóban forgó dokumentumokba, valamint a Bizottság ügyiratának egyéb részeibe is betekintett. Az ombudsman vizsgálócsoportja a Bizottság képviselőivel is találkozott. Az ombudsman ezt követően megosztotta a találkozóról szóló jelentést a panaszossal, de a panaszos nem tett észrevételeket.

Előadott érvek

14. A Bizottság azzal érvelt, hogy a végrehajtási határozatok kitakart részeit nem lehet nyilvánosságra hozni, mivel azok a szakmai titoktartás hatálya alá tartoznak [7].

15. Konkrétabban, a Bizottság kifejtette, hogy az egyéni felügyeleti díjak kiszámításakor figyelembe kell vennie az egyes kijelölt platformok aktív havi átlagos igénybe vevőinek számát és az adott szolgáltató előző évi globális nyereségét.

16. A mobilalkalmazás-forgalmazó egység tekintetében a Bizottság azzal érvelt, hogy a közzététel sértené az érintett online óriásplatformok és nagyon népszerű online keresőprogramok kereskedelmi érdekeit, mivel ez a mutató lehetővé teszi következtetések levonását a platformok felhasználóinak növekedéséről, ügyfél-elégedettségéről, marketingstratégiájáról és üzleti tervéről.  

17. A szolgáltatók nyereségét illetően a Bizottság azzal érvelt, hogy nem minden szolgáltató volt jogilag köteles közzétenni pénzügyi kimutatásait. A nyereségük tehát olyan bizalmas információnak minősül, amelynek nyilvánosságra hozatala sértené kereskedelmi érdekeiket. Ezenkívül, mivel az egyes felügyeleti díjakat költségmegosztási mechanizmus alapján számítják ki, még ha csak a pénzügyi kimutatásaikat közzétenni köteles szolgáltatóknak címzett végrehajtási határozatokat tették is közzé, a nyilvánosság matematikai számítások alkalmazásával levonhatja a más szolgáltatók által fizetett felügyeleti díjakat, és így azok globális nyereségét. Ezért irreleváns, hogy egyes szolgáltatók maguk nem tartanak érzékenynek bizonyos konkrét információkat, például a globális nyereségüket.

18. A forgalombahozatali engedély meghatározását illetően a Bizottság azt is közölte, hogy olyan adatokat használt fel, amelyeket harmadik fél adatszolgáltatóktól szerzett be. A Bizottság által e vállalatokkal kötött kereskedelmi szerződések megtiltották ezen adatok nyilvánosságra hozatalát. Mindenesetre a közzététel sértené e társaságok kereskedelmi érdekeit, mivel a rendszerint díj ellenében szolgáltatott adatokat ingyenesen hozzáférhetővé tennék. Az ombudsman vizsgálócsoportjával folytatott találkozó során a Bizottság hozzátette, hogy bár olyan módszertant dolgozott ki, amely különböző forrásokból származó, harmadik felektől származó adatokat használ, beleértve a nyilvános információkat is, a platform vonatkozó mobilalkalmazás-forgalmazási egységének kiszámításához használt források száma a platform által nyújtott szolgáltatások típusától függ, és hogy bizonyos esetekben csak egy forrást használtak fel.

19. A Bizottság azt is előadta, hogy az érintett szolgáltatók által vele megosztott információk bizalmas jellegének megőrzése alapvető fontosságú a bizalmuk fenntartása és a felügyeleti mechanizmus mint olyan megfelelő működésének biztosítása érdekében.

20. Az ombudsman vizsgálócsoportjával folytatott találkozó során a Bizottság képviselői kijelentették, hogy a Bizottság kezdetben proaktív megközelítést mérlegelt a végrehajtási határozatok közzétételével kapcsolatban. Arra a következtetésre jutott azonban, hogy a digitális szolgáltatásokról szóló jogszabály 84. cikkében meghatározott szakmai titoktartási kötelezettségre és a bizalmas információk, például az érintett szolgáltatók pénzügyi kimutatásai védelmének szükségességére tekintettel nem lehet közzétenni a 2023. évi felügyeleti díjakat meghatározó végrehajtási határozatokat. Ez összhangban volt a Bizottság jelentéstételi kötelezettségeivel [8] is, amelyek csak a teljes felügyeleti díj teljes összegének közzétételét írják elő.

21. Végezetül a Bizottság azzal érvelt, hogy a végrehajtási határozatok kitakarása nem korlátozódhat a nettó bevételre, az egyéni felügyeleti díjakra és a mobilalkalmazás-forgalmazó egységek konkrét számára, mivel még a határozatok konkrét oldalszáma vagy hossza is jelzésértékű tényező az üzleti szempontból érzékeny információk esetében. A döntés hossza alapján például egyértelművé válhat, hogy a szolgáltatóknak egyáltalán felügyeleti díjat kell-e fizetniük, vagy maradványösszegeket számítottak fel nekik.

22. Ami a közzétételhez fűződő esetleges nyomós közérdeket illeti, a Bizottság elismerte, hogy a nyilvánosságot tájékoztatni kell a beszedett felügyeleti díjak elköltésének módjáról, de arra a következtetésre jutott, hogy ezt a célt már elérték. A Bizottság konkrétan a 2024. évi költségvetési tervezetére [9], valamint egy bizottsági szolgálati munkadokumentumra [10] hivatkozott, amelyek tájékoztatást nyújtanak a 2023-ban az összes szolgáltatónak felszámított teljes felügyeleti díjról (45,2 millió EUR), valamint arról, hogy ez az összeg milyen költségekből áll.

23. A panaszos azzal érvelt, hogy a dokumentumokban szereplő információk közül nem mindegyik lehet kereskedelmi szempontból érzékeny. Ezenkívül azt állította, hogy nyomós közérdek fűződik ahhoz, hogy megismerjék a Bizottság és szabályozási folyamatainak finanszírozását, különösen akkor, ha ez a finanszírozás a tisztességtelenséggel és a jogi eljárásokkal kapcsolatos aggodalmakat kelt a nyilvánosságban.

Az ombudsman értékelése

24. Az 1049/2001/EK rendelet meghatároz bizonyos kivételeket, amelyek alapján az uniós intézmények megtagadhatják a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést (a rendelet 4. cikke). E kivételek közé tartozik a kereskedelmi érdekek védelme.

25. Az uniós intézmények azonban nem hivatkozhatnak a kereskedelmi érdekek védelmének szükségességére pusztán azért, mert az információ egy társaságra vonatkozik. Az 1049/2001/EK rendeletben foglalt vonatkozó kivétel az üzleti szempontból érzékeny információk védelmét szolgálja, azaz olyan információkét, amelyek nyilvánosságra hozatala sértené az érintett vállalat jogos üzleti érdekeit, mint például az üzleti stratégiájára vagy szakértelmére vonatkozó információkét.[11] E kivételre való hivatkozáskor az uniós intézményeknek ki kell fejteniük, hogy a nyilvánosságra hozatal konkrétan és ténylegesen hogyan sérthetné a szóban forgó jogos üzleti érdekeket. Ezenkívül annak a kockázatnak, hogy a feltételezett kár bekövetkezik, észszerűen előreláthatónak és nem pusztán hipotetikusnak kell lennie [12].

26. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a nettó bevétel, az egyéni felügyeleti díjak, a mobilalkalmazás-forgalmazó egységek egyedi száma, sőt a végrehajtási határozatok egyedi oldalszáma és hossza is üzleti szempontból érzékeny információnak minősül.

27. A mobilalkalmazás-forgalmazó egység tekintetében a Bizottság lényegében azt mondta, hogy a közzététel sértené a mobilalkalmazás-forgalmazó egység alapjául szolgáló adatokat szolgáltató vállalatok kereskedelmi érdekeit, mivel ezek a vállalatok ezen adatok értékesítésével foglalkoznak. A Bizottság azzal is érvelt, hogy a közzététel sértené az érintett online óriásplatformok és nagyon népszerű online keresőprogramok kereskedelmi érdekeit, mivel a mobilalkalmazás-forgalmazó felfedhetné felhasználóinak növekedését, ügyfél-elégedettségét, marketingstratégiáját és üzleti tervét.

28. Az Ombudsman nincs meggyőződve arról, hogy ezek az érvek elegendőek annak megállapításához, hogy a MAU mint olyan üzleti szempontból érzékeny információnak minősül. Konkrétabban, ami a harmadik fél adatszolgáltatókat illeti, az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottság nem egyszerűen elfogadta az e vállalatoktól kapott számadatokat. Ehelyett a Bizottság ezeket a számadatokat más számadatokkal – köztük nyilvánosan hozzáférhető számadatokkal – együtt használta fel az egyes platformokra vonatkozó kölcsönös átjárhatóságot lehetővé tevő egységek számának kiszámításához. A legtöbb esetben ez azt jelentette, hogy az egyéni felügyeleti díj meghatározásához használt végleges forgalombahozatali engedély eltért azoktól az adatoktól, amelyeket a szóban forgó társaságok a Bizottság rendelkezésére bocsátottak.

29. Ami az érintett online óriásplatformok és nagyon népszerű online keresőprogramok kereskedelmi érdekeit illeti, az ombudsman úgy értelmezi, hogy a Bizottság által végső soron használt MAU-értékek konzervatívan becsült számok, amelyek tükrözik a platformok méretét másokhoz képest, és az egyes platformok által fizetendő teljes felügyeleti díj megfelelő arányának meghatározására szolgálnak. Így a mobilalkalmazás-forgalmazási egység nem feltétlenül tükrözi a platformok felhasználóinak növekedését, az ügyfelek elégedettségét, marketingstratégiáját vagy üzleti tervét. Ezenkívül a digitális szolgáltatásokról szóló jogszabály [13] értelmében az online platformot üzemeltető szolgáltatók legalább hathavonta kötelesek közzétenni a havi aktív felhasználóik átlagos számára vonatkozó információkat. A platformok mérete és időbeli fejlődése ezért nem titkos.

30. Az ombudsman mindazonáltal úgy véli, hogy a Bizottság megalapozottan támaszkodott az érintett online óriásplatformok és nagyon népszerű online keresőprogramok (valamint szolgáltatóik) kereskedelmi érdekei védelmének szükségességére, amikor a következő okokból megtagadta a végrehajtási határozatok egyes részeihez, többek között a mobilalkalmazás-forgalmazási egységhez való hozzáférést.

31. A Bizottság azzal érvelt, hogy a platformok szolgáltatóinak globális nyereségét üzleti szempontból érzékeny információnak kell tekinteni azokban az esetekben, amikor a szolgáltatók nem kötelesek közzétenni pénzügyi kimutatásaikat, és ezért ezt nem tették meg.

32. Az ombudsman egyetért azzal, hogy a pénzügyi kimutatások, beleértve a vállalat éves teljesítményét is, amelyeket az érintett vállalat nem tett közzé vagy más módon nem tett közzé, üzleti szempontból érzékeny információnak minősülnek.

33. A Bizottság azzal érvelt, hogy az egyéni felügyeleti díjak meghatározásának alapjául szolgáló költségmegosztási mechanizmusra tekintettel a platformok szolgáltatóinak összesített nyeresége levonható a szolgáltatókra jellemző olyan információkból, mint a mobilalkalmazás-forgalmazó egység, amelyet a Bizottság a végrehajtási határozataiban kitakart. Ezért, valamint a szolgáltatók éves teljesítményére vonatkozó információk védelme érdekében a Bizottságot megakadályozták abban, hogy közzétegye a végrehajtási határozatok azon részeit, amelyek kifejezetten az érintett szolgáltatókra vonatkoznak, beleértve a mobilalkalmazás-forgalmazási egységet is.

34. A vizsgálat alapján az ombudsman észszerűnek tartja annak megállapítását, hogy a szóban forgó végrehajtási határozatok egyes konkrét részeinek hozzáférhetővé tétele lehetővé teheti a nyilvánosság – beleértve a versenytársakat vagy a befektetőket is – számára, hogy következtetéseket vonjon le a más szolgáltatók által fizetett egyedi felügyeleti díjakra, és így azok globális nyereségére vonatkozóan. Ennek fényében az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottság helyesen jutott arra a következtetésre, hogy egyáltalán nem volt meggyőző, hogy maguk a szolgáltatók bizalmasnak minősítettek-e bármely olyan információt, amelyet saját platformjukon szolgáltattak a Bizottságnak az egyéni felügyeleti díjuk meghatározása érdekében.

35. A kereskedelmi érdekek védelmére vonatkozó kivételt egy másik, fontosabbnak ítélt közérdek figyelmen kívül hagyhatja.

36. A panaszos azzal érvelt, hogy ilyen nyomós közérdek áll fenn, nevezetesen a Bizottság és szabályozási folyamatai finanszírozásának megismerése. A panaszos azt is elmondta, hogy a Bizottság felügyeleti szerepének finanszírozása aggályokat vet fel a nyilvánosság körében a tisztességtelenséggel kapcsolatban, és hogy egyes online óriásplatformok jogi lépéseket tettek.

37. Az ombudsman elismeri, hogy általában véve erős közérdek fűződik a digitális szolgáltatásokról szóló jogszabályhoz kapcsolódó ügyekhez, tekintettel annak fontos célkitűzéseire. Az ombudsman tisztában van az egyes felügyeleti díjak meghatározásának módszertanával kapcsolatos nyilvános vitával is. Ez azonban nem elegendő annak megállapításához, hogy az online platformok által fizetendő egyedi felügyeleti díjakat közzé kell tenni. Az alkalmazandó módszertan alapján, amely a vitatott végrehajtási határozatok közzétett részeiben is tükröződik, egyértelmű, hogy egyes szolgáltatóknak reziduális díjakat számíthatnak fel, nevezetesen akkor, ha más szolgáltatók egyéni díja meghaladja az előírt küszöbértéket. Az is egyértelmű, hogy a gyakorlatban ez olyan helyzethez vezethet, amelyben bizonyos szolgáltatóknak egyáltalán nem kell felügyeleti díjat fizetniük (nevezetesen, ha az adott évben veszteséget kellett elszámolniuk), míg a többi szolgáltatónak közbe kell lépnie. Emellett a Bizottság közzétette a 2023. évi felügyeleti díj teljes összegét, többek között a digitális szolgáltatásokról szóló jogszabály szerinti felügyeleti feladatainak ellátása során felmerült összes költségről szóló éves jelentésében [14]. Az ombudsman ezért ésszerűnek tartja, hogy a Bizottság úgy tekintse, hogy az egyes felügyeleti díjak konkrét összegének megismeréséhez nem fűződik nyomós közérdek.

38. Mindezek fényében az ombudsman úgy véli, hogy indokolt volt, hogy a Bizottság megtagadta a szóban forgó végrehajtási határozatokhoz való teljes körű nyilvános hozzáférést.

Következtetések

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az Európai Bizottság nem követett el hivatali visszásságot, amikor megtagadta a szóban forgó dokumentumokhoz való teljes körű nyilvános hozzáférést.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a határozatról.

Teresa Anjinho
európai ombudsman

Strasbourg, 2025. július 9.

[1] (EU) 2022/2065 rendelet a digitális szolgáltatások egységes piacáról: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[2] Az online óriásplatformként vagy nagyon népszerű online keresőprogramként kijelölt platformok/keresőmotorok (és szolgáltatóik) listája a következő címen érhető el: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/list-designated-vlops-and-vloses.

[3] Konkrétabban, a szolgáltatóknak együttesen kell fedezniük az összes költséget, míg hozzájárulásuk platformjuk méretétől és globális nyereségüktől függ. Például a platformjuk MAU-ja szerint a szolgáltatónak a teljes felügyeleti díj 5 %-át kellene fizetnie. Ha azonban a teljes felügyeleti díjnak ez a része meghaladja a szolgáltató gazdasági kapacitását (azaz az előző évi globális nyereségének 0,05 %-át), a fennmaradó összeget a többi szolgáltatónak kell viselnie. Amennyiben a szolgáltatónak veszteséget kellett elszámolnia, a szolgáltató nem fizeti meg a teljes felügyeleti díj semmilyen részét. Ehelyett részesedésüket teljes egészében a többi szolgáltatónak kell viselnie.

[4] A Bizottság által e célból alkalmazott módszertant az (EU) 2023/1127 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet határozza meg, amely részletes módszertanokat és eljárásokat határoz meg a Bizottság által az online óriásplatformot és nagyon népszerű online keresőprogramot üzemeltető szolgáltatóknak felszámított felügyeleti díjakra vonatkozóan: http://data.europa.eu/eli/reg_del/2023/1127/oj.

[5] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet értelmében: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[6] Lásd az ombudsman arra vonatkozó ajánlását, hogy a Bizottság mennyi időt fordít a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek kezelésére (OI/2/2022/OAM stratégiai vizsgálat): https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.

[7] A digitális szolgáltatásokról szóló jogszabály 84. cikkével összhangban (lásd a fenti 1. lábjegyzetet).

[8] A digitális szolgáltatásokról szóló jogszabály 43. cikkének (7) bekezdése értelmében (lásd a fenti 1. lábjegyzetet).

[9] Az Unió 2024. évi pénzügyi évre vonatkozó éves költségvetésének tervezete, III/195. o.: https://eur-lex.europa.eu/budget/data/DB/2024/en/SEC03.pdf.

[10] Az (EU) 2023/1127 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet 6. cikkének (1) bekezdése szerinti felügyeleti díjból származó külső címzett bevételek összegének becsléséhez figyelembe vett elemek áttekintése: https://digital-strategy.ec.europa.eu/hu/library/dsa-overview-elements-accounted-estimation-amount-external-assigned-revenues-stemming-supervisory.

[11] Lásd például a Törvényszék T-718/15. sz., PTC Therapeutics kontra EMA ügyben 2018. február 7-én hozott ítéletét: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&m%20ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13039858.

[12] Lásd például a Bíróság C-57/16 P. sz., ClientEarth kontra Bizottság ügyben 2018. szeptember 4-én hozott ítéletének 51. pontját: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&m%20ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=19039430.

[13] A digitális szolgáltatásokról szóló jogszabály 24. cikkének (2) bekezdése (lásd az 1. lábjegyzetet).

[14] Elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52025DC0150.