A panasz előzményei

1. 2022 októberében a panaszos, egy civil társadalmi szervezet (európai digitális jogok, a továbbiakban: EDRi)[1] nyilvános hozzáférés iránti kérelmet [2] nyújtott be az Európai Bizottság birtokában lévő dokumentumokhoz. A kért dokumentumok a Bizottság által a titkosítás témájában 2021-ben a tagállamoknak küldött kérdőívek, a tagállamok e kérdőívekre adott válaszai, valamint a Bizottság által a válaszok alapján készített prezentációs anyagok vagy összeállítások voltak.

2. A Bizottság hat olyan dokumentumot azonosított, amelyek a kérelem hatálya alá tartoznak. Teljes körű hozzáférést biztosított egy dokumentumhoz (az ülés napirendjéhez), de teljes mértékben megtagadta a hozzáférést a fennmaradó öt dokumentumhoz, azzal érvelve, hogy e dokumentumok közzététele aláásná a közérdek védelmét a közbiztonság tekintetében, valamint aláásná a Bizottság titkosítással kapcsolatos döntéshozatali folyamatát a bűnüldözés összefüggésében. A panaszos arra kérte a Bizottságot, hogy vizsgálja felül határozatát („megerősítő kérelem” benyújtásával).

3. A Bizottság visszaigazolta a megerősítő kérelem kézhezvételét, és közölte, hogy az alkalmazandó határidőn belül, 2023. február 15. előtt válaszolni fog. Ezt követően arról tájékoztatta a panaszost, hogy mivel konzultációkat kell folytatnia, nem lesz abban a helyzetben, hogy időben válaszoljon. Miután két emlékeztetőt küldött, amelyekre a Bizottság nem válaszolt, a panaszos 2023 áprilisában az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

4. Az ombudsman vizsgálatot indított azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság nem válaszolt a panaszos által benyújtott megerősítő kérelemre.

5. A vizsgálat során és tekintettel a tartós késedelemre, az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgálta a szóban forgó dokumentumokat. A dokumentumok vizsgálatát követően az ombudsman javaslatot tett egy olyan megoldásra, amely szerint a Bizottság a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítja a szóban forgó öt dokumentumhoz.

6. A Bizottság nagyon jelentős késedelmet követően válaszolt a megerősítő kérelemre és néhány héttel később az ombudsman megoldásra irányuló javaslatára. Az ombudsman megkapta a panaszos észrevételeit a Bizottság válaszával kapcsolatban.

Az ombudsman javaslata a megoldásra

7. Miután vizsgálócsoportja megvizsgálta a dokumentumokat, az ombudsman arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Bizottságnak részleges hozzáférést kellett volna biztosítania a dokumentumokhoz.

8. A szóban forgó öt dokumentum a következő:

• Az 1. sz. dokumentum, amely 27 kérdőívet tartalmaz, amelyeket a Bizottság küldött a tagállami hatóságoknak annak érdekében, hogy összegyűjtse válaszaikat a titkosítással kapcsolatos alkalmazandó nemzeti jogszabályokra és ítélkezési gyakorlatra („A” kérdőív), valamint az egyes tagállamok operatív gyakorlataira és igényeire vonatkozóan, beleértve a mennyiségi adatokat is, amennyiben rendelkezésre állnak („B” kérdőív).
• A 2. sz. dokumentum, amely ugyanazokat a 27 kérdőívet tartalmazza a tagállamok válaszaival együtt.
• A 3., 4. és 6. dokumentum [3] a válaszok összefoglalása, prezentációs diák és egy háttérvitaanyag, amely bemutatja a tagállamok kérdőívekre adott válaszainak főbb tanulságait.

9. Az ombudsman úgy vélte, hogy a dokumentumok nagy része nyilvánosságra hozható, különösen az alkalmazandó nemzeti jogszabályokat vagy ítélkezési gyakorlatot ismertető részek („A. kérdőív”). Úgy tűnik, hogy ezekre a részekre a Bizottság által hivatkozott kivételek egyike sem vonatkozik.

10. Hangsúlyozza, hogy erős közérdek fűződik a dokumentumok közzétételéhez, nemcsak a titkosítás témájának fontossága és a magánélethez való alapvető joggal való kapcsolata miatt, hanem azért is, mert a panaszoshoz hasonló civil társadalmi szervezetek a nyilvános hozzáférés iránti kérelmekre válaszul közzétett dokumentumokra támaszkodnak őrködő szerepük gyakorlása érdekében.

11. Az ombudsman ezért azt javasolta, hogy a Bizottság vizsgálja felül a nyilvános hozzáférés iránti kérelemmel kapcsolatos álláspontját annak érdekében, hogy a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsa a szóban forgó öt dokumentumhoz [4].

12. Az ombudsman megoldási javaslatát követően a Bizottság válaszolt a panaszos megerősítő kérelmére (2024 januárjában). A Bizottság teljes körű hozzáférést biztosított az 1. és a 6. dokumentumhoz (az „üres” kérdőívekhez és egy háttéranyaghoz). Széles körű részleges hozzáférést biztosított a 2. dokumentumhoz, amely a tagállamoknak az A. és B. kérdőívre adott válaszait tartalmazza [5], valamint részleges hozzáférést biztosított a 3. és 4. dokumentumhoz, amelyek a beérkezett válaszok vezetői összefoglalóját és a válaszok diavetítéssel történő bemutatását tartalmazzák. A Bizottság kifejtette, hogy megtagadta a dokumentumok bizonyos részeinek hozzáférhetővé tételét, mivel azok hozzáférhetővé tétele sértené a közérdek védelmét a közbiztonság tekintetében.

13. A Bizottság különösen azt közölte, hogy konzultált a tagállamokkal az esetleges nyilvánosságra hozatalról. Egyes tagállamok kifogásolták válaszaik közzétételét, mivel azok érzékeny információkat tartalmaznak például a meglévő technikai megállapodásokkal vagy operatív protokollokkal kapcsolatban, valamint információkat tartalmaznak a visszafejtési kapacitásokról és azok lehetséges korlátairól. A Bizottság hozzátette, hogy a titkosítási sebezhetőségekkel kapcsolatos bármely elem nyilvánosságra hozatala a potenciális bűnözők tájékoztatását szolgálhatja, és nemzeti és uniós szinten biztonsági kockázatot jelenthet.

14. A Bizottság ezt követően 2024 februárjában válaszolt az ombudsman megoldási javaslatára [6] A megerősítő kérelemre adott válaszában ismertetett érveken túlmenően a Bizottság kifejtette, hogy úgy határozott, hogy védi a 3. és a 4. sz. dokumentum egyes részeit, mivel azok hozzáférhetővé tétele közvetlenül vagy közvetve (az információknak a kérdőívekre adott azon válaszokkal való kereszthivatkozásával, amelyek közzétételébe a tagállamok beleegyeztek) felfedné az egyes tagállamok által adott válaszok tartalmát, amelyek nem járultak hozzá válaszaik egészének vagy egy részének hozzáférhetővé tételéhez. A Bizottság hozzátette, hogy a tagállamok nagy többsége a B. kérdőívre adott válaszában jelezte, hogy nyilvános hozzáférés iránti kérelem esetén tiltakozni fog az érzékeny válaszok nyilvánosságra hozatala ellen.[7] A Bizottság hangsúlyozta, hogy a megerősítő határozat a B. kérdőívre adott válaszok tekintetében jelentős további hozzáférést biztosított az ombudsman javaslatához képest. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a dokumentumokhoz a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosították.

15. A panaszos üdvözölte az ombudsman által javasolt megoldást, és elfogadta a Bizottság azon álláspontját, hogy az érzékeny tartalmak nem hozhatók nyilvánosságra. A panaszos azonban megkérdőjelezte a 4. dokumentumban (a prezentációs diákon) szereplő kitakarásokat, amelyek azon tagállamok számára vonatkoztak, amelyek azonos módon válaszoltak bizonyos kérdésekre (például „X” tagállam azt állította, hogy külön jogszabályokat vezettek be a titkosításra vonatkozóan). A panaszos nem értette, hogy ezek a számok miért érzékenyek, és megjegyezte, hogy könnyen kiszámíthatók a tagállamok kérdőívekre adott válaszai alapján (2. dokumentum). A panaszos azt állította, hogy a 4. dokumentum semmilyen választ nem tulajdonít egy adott tagállamnak, és nem jár a közbiztonság aláásásának kockázatával. A panaszos szerint a dokumentumban szereplő kitakarások értelmetlenné tették a közzétételt.

16. A panaszos azt is megállapította, hogy ellentmondás van a Bizottság eredeti válasza – amely valamennyi dokumentumhoz teljes körű hozzáférést tagadott meg – és a széles körű részleges hozzáférést biztosító megerősítő határozata (nagyon hosszú várakozás után) között. A panaszos úgy vélte, hogy a Bizottságnak már a kezdeti szakaszban legalább korlátozott részleges hozzáférést kellett volna biztosítania ahelyett, hogy „kényszeríti” a kérelmezőket az olyan jogorvoslati mechanizmusok igénybevételére, mint az európai ombudsman vagy az Európai Unió Bírósága.

Az ombudsman értékelése a megoldásra irányuló javaslatot követően

17. Az ombudsman üdvözli a Bizottságnak a megoldási javaslatára adott pozitív válaszát, valamint a Bizottság által a szóban forgó dokumentumokhoz biztosított széles körű részleges hozzáférést. A titkosításra vonatkozó alkalmazandó nemzeti jogszabályokkal és ítélkezési gyakorlattal kapcsolatos A. kérdőívre adott tagállami válaszokat néhány kivétellel nyilvánosságra hozták, amelyek a Bizottság által kifejtett biztonsági aggályok fényében indokoltnak tűnnek. Az érzékenynek tekinthető operatív gyakorlatokat tartalmazó B. kérdőívre adott válaszokat részben közzétették (a tagállamok válaszainak mintegy fele részben rendelkezésre állt). A Bizottságnak a hozzáférhetővé tétel lehetséges biztonsági kockázataira vonatkozó magyarázatai nem nyilvánvalóan tévesek.

18. Az ombudsman tudomásul veszi a panaszos aggályait a Bizottság által a 4. dokumentumra alkalmazott kitakarásokkal kapcsolatban. Megérti azonban, hogy a Bizottság úgy döntött, hogy az említett dokumentumban kitakarja a tagállamok összesített számát annak érdekében, hogy megakadályozza az olyan információk kereszthivatkozását, amelyek lehetővé tennék a nyilvánosság számára, hogy – még ha közvetve is – bizonyos válaszokat konkrét tagállamoknak tulajdonítson. A Bizottság magyarázattal szolgált e tekintetben, és a B. kérdőív egy konkrét kérdésére hivatkozott, amely a tagállamoknak a nyilvánosságra hozatallal szembeni kifogásaira vonatkozott. Az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottság által a kitakarásokra adott magyarázatok nem nyilvánvalóan ésszerűtlenek.

19. Az ombudsman ezért üdvözli a Bizottságnak a megoldási javaslatára adott pozitív válaszát, és úgy véli, hogy az megoldja a panaszt.

20. Az ombudsman azonban megjegyzi, hogy az ügy rendkívüli késedelmet szenvedett. Az 1049/2001/EK rendelet értelmében az uniós intézményeknek a megerősítő kérelem nyilvántartásba vételétől számított 15 munkanapon belül vagy hozzáférést kell biztosítaniuk a kért dokumentumhoz, vagy írásbeli válaszban meg kell indokolniuk a teljes vagy részleges elutasítást. A 15 munkanapos határidő kivételes körülmények között további 15 munkanappal meghosszabbítható [8].

21. Ebben az esetben a Bizottságnak közel egy évre volt szüksége ahhoz, hogy határozatot hozzon a panaszos megerősítő kérelméről. A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Bizottság általi kezelése terén tapasztalható rendszerszintű késedelmekkel kapcsolatos hivatali visszásság közelmúltbeli megállapításában [9] az ombudsman ajánlást és számos javítási javaslatot fogalmazott meg, és sürgette a Bizottságot, hogy foglalkozzon a késedelmek fő kérdésével. Az Európai Parlament a 2024. március 14-i plenáris ülésén egyhangú szavazással jóváhagyta az ombudsman által a kérdésről küldött különjelentést. Mint ilyen, az ombudsman továbbra is figyelemmel fogja kísérni a kérdést, de nem fogja megismételni ezeket az elemeket ebben a határozatban.

Következtetések

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetésekkel zárja le az ügyet:

Azzal, hogy beleegyezett abba, hogy szélesebb körű részleges hozzáférést biztosítson a kért dokumentumokhoz, a Bizottság megoldotta a panaszt.

Az ombudsman mélységesen sajnálja, hogy a Bizottság késedelmesen válaszolt a panaszos kérésére. Hangsúlyozza, hogy a jogalkotó által az 1049/2001/EK rendeletben megállapított határidők be nem tartása nem lehet megfelelő ügyintézés. Ismételten sürgeti a Bizottságot, hogy prioritásként javítsa a nyilvános hozzáférés iránti kérelmek kezelését, és utal az OI/2/2022/OAM sz. stratégiai vizsgálatában foglalt ajánlásra.

A panaszost és az Európai Bizottságot tájékoztatni fogják erről a határozatról.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2024. 04. 17.

[1] Az európai digitális jogok (EDRi) az európai polgári és emberi jogi szervezetek szövetsége, amely a digitális környezetben védi a jogokat és szabadságokat. További információk: https://edri.org/

[2] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet értelmében: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Az 5. dokumentum az ülés napirendje, amelyhez a Bizottság a kezdeti szakaszban teljes körű nyilvános hozzáférést biztosított.

[4] Az ombudsman megoldási javaslatának teljes szövege a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/185085

[5] A Bizottság az A. kérdőív tekintetében teljes körű hozzáférést biztosított 16 tagállam válaszaihoz, részleges hozzáférést biztosított 5 tagállam válaszaihoz, és nem biztosított hozzáférést 6 tagállam válaszaihoz; a B. kérdőív tekintetében részleges hozzáférést biztosított 14 tagállam válaszaihoz, 13 tagállam válaszaihoz pedig nem.

[6] A Bizottság válasza a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/185086

[7] A B. kérdőív 30. kérdése: „Egyetért-e azzal a javaslattal, hogy amennyiben a Bizottsághoz az e kérdőívekkel kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem érkezik, az érzékenyként megjelölt kérdésekre adott válaszokat ne hozzák nyilvánosságra?”

[8] Az 1049/2001/EK rendelet 8. cikke.

[9] Lásd a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Európai Bizottság általi elbírálásának időtartamáról szóló ajánlást (OI/2/2022/OAM stratégiai vizsgálat), amely a következő internetcímen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661