A panasz előzményei

1. Az ügy az Európai Unió oktatási és képzési programja, az egész életen át tartó tanulás programja [1] keretében az Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség (EACEA) által nyújtott támogatással kapcsolatos egyes költségek behajtására vonatkozik.

2. A projektet 2009. december 1-jétől 2012. november 30-ig (a továbbiakban: támogathatósági időszak) hajtották végre.

3. 2013-ban az EACEA a teljes projektet sikeresnek értékelte, és zárójelentésében csak kis összegű költségtérítésre nem jogosult kiadást jelentett be.

4. 2014 augusztusában sor került a projekt külső ellenőrzésére.

5. A külső ellenőr megállapította, hogy a projektben partnerként részt vevő holland alapítvány bizonyos költségei nem jogosultak uniós finanszírozásra. A panaszos, aki ezen alapítvány elnöke, észrevételeket nyújtott be az ellenőrzési jelentés tervezetével kapcsolatban.

6. 2016. március 16-án az EACEA levelet intézett a koordinátorhoz, amelyben megjegyezte, hogy az alapítvány nem nyújtott be nyilvántartást az általa igényelt összes költségről.

7. 2016. március 17-én a panaszos levelet írt a külső könyvvizsgálónak, amelyben kijelentette, hogy mivel az alapítvány nonprofit szervezet, kiadásai megegyeznek a kapott bevételekkel. Kijelentette, hogy az alapítvány nem foglalkoztat személyzetet, nem végez héaköteles tevékenységet, és nem kell adót fizetnie. Ezért „nem vezetünk számviteli nyilvántartást, kivéve a bevételeinket és kiadásainkat igazoló bankszámlakivonatokat vagy nyugtákat, amelyek egyenlege nulla”.

8. 2016. július 18-án a külső ellenőr benyújtotta végleges ellenőrzési jelentését, amely az alapítványra vonatkozóan a következő pénzügyi megállapítást tette: „elegendő számviteli nyilvántartást vezetnek”. Megjegyezte, hogy az alapítvány „személyzeti költségként” számlázta ki a panaszos tulajdonában lévő tanácsadó cégnél felmerült költségeket . A végleges ellenőrzési jelentés megállapította, hogy [XXX] EUR nem jogosult uniós finanszírozásra.

9. 2016. augusztus 10-én az EACEA megerősítette a külső ellenőrnek a költségek elszámolhatóságának hiányára vonatkozó megállapításait. A Bizottság [XXX] EUR visszafizetését kérte.

10. 2016. szeptember 25-én a projektkoordinátor fellebbezést nyújtott be a végleges ellenőrzési jelentés EACEA általi jóváhagyása ellen.

11. 2017. február 27-én az EACEA levelet intézett a koordinátorhoz, amelyben kijelentette, hogy a koordinátor fellebbezésének értékelését követően az EACEA megerősítette az ellenőrzés megállapításaival kapcsolatos eredeti álláspontját.

12. 2017. március 14-én a panaszos további észrevételeket küldött az EACEA-nak. Az EACEA azt válaszolta, hogy a panaszosnak lehetősége volt arra, hogy minden bizonyítékot benyújtson a külső ellenőr előzetes ellenőrzési jelentéstervezetével kapcsolatos észrevételeiben és az ellenőrzési következtetésekkel kapcsolatos fellebbezés során.

13. 2018. augusztus 2-án a panaszos az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

14. Az ombudsman vizsgálatot indított a panaszos azon állításával kapcsolatban, hogy a(z) [XXX] EUR panaszostól való behajtása helytelen volt.

15. Az ombudsman felkérte az EACEA-t, hogy válaszoljon a panaszra.

16. Az ombudsman megosztotta az EACEA válaszát a panaszossal, aki észrevételeket nyújtott be azzal kapcsolatban.

A költségek elszámolhatósága tekintetében

Az EACEA által előterjesztett érvek

17. Az EACEA azzal érvelt, hogy ahhoz, hogy a költségeket támogathatónak lehessen tekinteni, azoknak azonosíthatóknak és ellenőrizhetőknek kell lenniük a megfelelő számviteli nyilvántartásokban [2]. A költségeknek a tevékenység időtartama alatt a kedvezményezettnél kell felmerülniük.

18. Az EACEA a külső ellenőr megállapításaira alapozta arra vonatkozó döntését, hogy a támogatási pénz egy részét visszafizetteti a koordinátorral. A külső ellenőr a következő okok miatt kérdőjelezte meg az alapítvány által bejelentett költségeket:

(1) Az alapítvány a személyzeti költségeket egy tanácsadón keresztül számlázta ki a koordinátornak (akivel az alapítvány szerződést kötött). A tanácsadó cég maga a panaszos tulajdonában és irányítása alatt áll. Ez felveti az esetleges összeférhetetlenség kérdését. Ez a szerződés lehetővé tette a panaszos számára, hogy külön üzletágban dolgozzon, és napi 340 EUR ^[3], 300 EUR ^[4], 260 EUR ^[5] és 200 EUR ^[6] összeget számítson fel az alapítványnak. Ez lehetővé tette a (panaszos tulajdonában lévő) tanácsadó számára, hogy nyereségre tegyen szert a felszámított összegekből;

(2) Az ezekre az időszakokra vonatkozó számlák tartalmazták a ledolgozott órák alapján felszámított időt. Nem volt azonban adat a tanácsadó munkatárs tényleges költségéről (a panaszos nem nyújtott be számlákat a tulajdonában lévő tanácsadó cégnek). A külső könyvvizsgáló tehát nem tudta megállapítani, hogy a tanácsadó a kiszámlázott napidíjból „nyereséget” szerzett-e. A panaszos szerint nem vezetnek számviteli nyilvántartást, mivel ez a holland jog szerint nem követelmény. A külső ellenőr azonban úgy vélte, hogy a beszámolót el kellett volna készíteni és be kellett volna nyújtani;

(3) Az időt helytelen sorrendben számlázták ki, két esetben pedig a projekt befejezése után [7];

(4) Mivel nem volt bizonyíték arra, hogy a költségeket megfelelően rögzítették volna, a személyzeti költségek továbbra sem támogathatók. Következésképpen az e partner által az utazási, tartózkodási és egyéb költségekre vonatkozó költségvetési tételeken belül igényelt valamennyi egyéb költség szintén nem támogathatónak minősült.

19. Az EACEA hivatkozott a támogatási megállapodás II.19. cikkének rendelkezéseire, és megjegyezte, hogy a második francia bekezdésben szerepel, hogy a koordinátor (és a partnerek) „az egyenleg kifizetésének időpontjától számított öt évig az EACEA rendelkezésére bocsátják az összes eredeti dokumentumot, különösen a számviteli és adózási nyilvántartásokat (...)” (kiemelés az EACEA-tól).

A panaszos által előadott érvek

20. A panaszos azzal érvelt, hogy megfelel a Hollandiában alkalmazandó számviteli szabályoknak.

21. Azzal érvelt, hogy a bankszámla-áttekintés tartalmazza az összes rendelkezésre álló információt a bejövő és kimenő kifizetésekről. Azzal érvelt, hogy a holland jog nem írja elő, hogy melyik számviteli rendszert kell alkalmazni, csak azt, hogy annak helyesnek és teljesnek kell lennie, ami a panaszos állítása szerint így volt.

22. Hozzátette, hogy a tanácsadás bevétele a tulajdonos (azaz a panaszos) személyes bevétele. Kijelentette, hogy ez a jövedelem a jövedelemadó és a társadalombiztosítás hatálya alá tartozik. Ezért a panaszos azzal érvelt, hogy ez a bevétel nem tekinthető a tanácsadó cég nyereségének.

23. A panaszos azzal érvelt, hogy a pénzügyi nyilvántartások viszonylag korlátozott számú bejövő és kimenő kifizetést tartalmaznak évente, és ezért a bankszámlakivonatok megfelelőek e pénzügyi tranzakciók dokumentálására. A panaszos úgy véli, hogy ezek a nyilvántartások teljes mértékben azonosíthatók és ellenőrizhetők voltak.

24. A panaszos azzal érvelt, hogy nem áll fenn összeférhetetlenség a partner – amelynek ő volt az elnöke – és a tanácsadó cég – amelynek ő volt a tulajdonosa – közötti alvállalkozói megállapodás miatt, mivel „a két fél érdekei azonosak; sikeres projekt.” A panaszos azt is kijelentette, hogy soha nem állt szándékában nem megfelelni az EACEA által meghatározott követelményeknek.

Az ombudsman értékelése

25. Az ombudsman úgy véli, hogy a közbizalom fenntartása érdekében az uniós intézményeknek képesnek kell lenniük annak bizonyítására, hogy az uniós adófizetők pénzét hogyan használják fel.

26. A projektkoordinátor és az EACEA közötti támogatási megállapodás feltételei között szerepeltek a költségek elszámolhatóságára vonatkozó követelmények. A támogatási megállapodás „Iránymutatás az igazgatási és pénzügyi irányításhoz és jelentéstételhez (kézikönyv)” című III. melléklete kimondja, hogy „a személyzeti költségekre vonatkozó szabályok a konzorcium valamennyi partnerére vonatkoznak, beleértve a kedvezményezettet is”.

27. Az alvállalkozói megállapodások megkötésének lehetőségét illetően a támogatási megállapodás II.9.1. cikke a következőképpen rendelkezett: „Amennyiben a kedvezményezettnek szerződéseket kell kötnie a tevékenység végrehajtása érdekében, és azok a tevékenység költségeinek minősülnek a becsült költségvetésben az elszámolható közvetlen költségek valamely tétele alatt, a kedvezményezett a szerződést a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatnak ítéli oda; ennek során ügyel arra, hogy elkerülje az összeférhetetlenséget.”

28. A panaszos egy olyan tanácsadó cégnek adott alvállalkozásba munkát, amely felett a panaszos közvetlen ellenőrzést gyakorolt, ami összeférhetetlenség kockázatát hordozza magában. A tanácsadó által a szükséges munkáért (irányítási és koordinációs, adminisztratív és kutatási feladatok) felszámított összegek a támogatási megállapodás szerinti maximálisan megengedhető összegek voltak. A panaszos nem tudott bizonyítékot szolgáltatni a külső könyvvizsgálónak arra vonatkozóan, hogy a felszámított összegek ténylegesen tükrözték a tanácsadó cég tényleges munkavállalói költségeit. Ezért nem állapítható meg, hogy a tanácsadó „nyereséget” realizált-e az ügyletből.

29. A támogatási megállapodás II.19.1. cikke kimondja, hogy „a kedvezményezett vállalja, hogy az [EACEA] és/vagy a Bizottság vagy bármely más, a tevékenység és a megállapodás rendelkezései megfelelő végrehajtásának ellenőrzésére felhatalmazott külső szerv által kért részletes információkat – beleértve az elektronikus formátumú információkat is – rendelkezésre bocsátja”. A külső ellenőr egyértelművé tette, hogy további részletes információkra van szüksége annak ellenőrzéséhez, hogy a bejelentett költségek támogathatók-e. A panaszos nem válaszolt kielégítő módon ezekre a további részletes információk iránti kérelmekre.

30. Következésképpen az ombudsman egyetért azzal, hogy az EACEA ésszerűen járt el, amikor úgy ítélte meg, hogy a költségek nem támogathatók.

31. A támogatási megállapodás azt is egyértelművé tette, hogy az alvállalkozásba adást ajánlattételi eljárásnak kell alávetni, amely lehetővé tenné a kedvezményezett számára, hogy a gazdaságilag legelőnyösebb megoldást válassza. Ennek a mechanizmusnak biztosítania kell, hogy az adófizetők pénzét a legköltséghatékonyabb módon költsék el. Ebben az esetben a panaszos a partner elnökeként látszólag csak egy ajánlatot vett figyelembe, nevezetesen a saját vállalatának ajánlatát, ami azt jelentené, hogy nem került sor összehasonlításra más lehetséges szolgáltatókkal. Így fennállt annak a kockázata, hogy az adófizetők pénzét nem a legköltséghatékonyabb módon költik el.

Az arányosság és a kellő gondosság elve tekintetében

Az EACEA által előterjesztett érvek

32. Az EACEA azzal érvelt, hogy a nem támogatható költségek visszafizettetése nemcsak az EACEA kötelezettsége, hanem tökéletesen arányos az elérni kívánt céllal is.

33. Az EACEA hivatkozott továbbá a kapcsolódó ítélkezési gyakorlatra, amely kimondja, hogy „nem elegendő annak bizonyítása, hogy egy projektet végrehajtottak ahhoz, hogy egy konkrét támogatás nyújtása indokolt legyen. A támogatás kedvezményezettjének ezenkívül bizonyítania kell, hogy felmerültek az érintett támogatás nyújtására előírt feltételeknek megfelelően bejelentett kiadások, és csak a megfelelően indokolt kiadások tekinthetők támogathatónak. Az előírt pénzügyi feltételek teljesítésére vonatkozó kötelezettsége még az egyik alapvető kötelezettségvállalása is, és ennek megfelelően meghatározza az uniós pénzügyi támogatás elosztását.

A panaszos által előadott érvek

34. Azon álláspontjának alátámasztására, hogy az EACEA megtámadott határozatai sértik az arányosság elvét, a panaszos a helyes hivatali magatartás európai kódexének ^[9] 6. cikkére, az Unió költségvetési rendeletének ^[10] az alkalmazási szabályok 91. cikkével összefüggésben értelmezett 80. cikkére ^[11], valamint az ombudsman 1932/2014/JAS ügyben [12] tett megállapításaira hivatkozott.

35. A panaszos szerint az állítólagos meg nem felelés súlyossága nem áll arányban a támogatás visszafizettetésének súlyosságával. A panaszos szerint az EACEA figyelmen kívül hagyta a számviteli szabályok összetettségét, valamint azt, hogy a kisvállalkozások számára nehézséget, időt, erőfeszítést, pénzt és bizonytalanságot jelent az EACEA szabályainak megfelelő számviteli rendszer fenntartása. A panaszos megállapította, hogy az EACEA figyelmen kívül hagyta azt a jóhiszeműséget és gondosságot, amellyel a projektet végrehajtották, és amellyel ezt követően együttműködött a külső ellenőrrel. Azzal is érvelt, hogy nem sikerült megállapítani, hogy az ügy miért jelentett fenyegetést az uniós költségvetésre vagy csalást.

36. A panaszos azzal érvelt, hogy az EACEA nem ellenőrizte érdemben, hogy a könyvvizsgáló számviteli szabályokra vonatkozó érvelése helyes volt-e, a panaszos többszöri kifogása és a kedvezményezettekre gyakorolt jelentős következmények ellenére. Az EACEA azáltal, hogy az ellenőrzési megállapításokat azok gondos értékelése vagy a panaszos érveinek ellenőrzése nélkül erősítette meg, nem tartotta tiszteletben a kellő gondosság elvét.

Az ombudsman értékelése

37. A döntéshozatal során az uniós intézményeknek biztosítaniuk kell, hogy a meghozott intézkedések arányosak legyenek a kitűzött céllal. A döntéshozatal során az uniós intézményeknek egyensúlyt kell teremteniük az érintett személyek érdekei és a közérdek között. Jelen esetben az EACEA célja az uniós forrásokkal való hatékony és eredményes pénzgazdálkodás biztosítása volt. A panaszos lényegében azzal érvelt, hogy még ha hibákat és pontatlanságokat is követtek el, ez nem eredményezheti a támogatás egy részének visszafizettetését, mivel a projektet összességében sikeresnek nyilvánították. Más szóval, a munkát elvégezték.

38. Az ombudsman egyetért az EACEA-val abban, hogy a támogatás kifizetésének igazolásához nem elegendő annak bizonyítása, hogy egy projektet végrehajtottak. Az uniós támogatásban részesülőknek bizonyítaniuk kell, hogy az igényelt összegek ténylegesen teljes mértékben megfelelnek a ténylegesen felmerült költségeknek. Ez elengedhetetlen ahhoz, hogy a polgárok bízzanak abban, hogy az uniós intézmények hogyan kezelik az adófizetők pénzét.

39. Az ombudsman megjegyzi, hogy a panaszos lehetőséget kapott arra, hogy tisztázzon minden kérdést, és kielégítse a további részletes információk iránti igényt, és hogy az EACEA egyértelműen elmagyarázta a kedvezményezettnek, hogy mit kér a projektpartnerektől.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az ombudsman hivatali visszásság megállapítása nélkül zárja le az ügyet.

A panaszost és az EACEA-t tájékoztatják erről a döntésről.

Fergal Ó Regan Közérdekű Vizsgálatok
Koordinációja - 2. egység

Strasbourg, 2019. 06. 18.

 

[1] Az egész életen át tartó tanulás programját úgy alakították ki, hogy lehetővé tegye az emberek számára, hogy életük bármely szakaszában részt vegyenek a tanulási tapasztalatok ösztönzésében, valamint az oktatás és képzés fejlesztésében Európa-szerte.

A 2007 és 2013 közötti időszakra szóló, közel 7 milliárd eurós költségvetéssel rendelkező program számos csereprogramot, tanulmányi látogatást és hálózatépítési tevékenységet finanszírozott. http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-programme_en.

[2] Az EACEA megjegyezte, hogy Hollandia általánosan elfogadott számviteli elvei (NL GAAP) és a holland számviteli standardok előírják, hogy az alapítvány minden pénzügyi év végét követően készítsen mérleget, valamint bevételi és kiadási kimutatást.

[3] Az I. személyzeti kategória esetében (héával együtt)

[4] A II. személyzeti kategória esetében (héával együtt)

[5] A III. személyzeti kategória esetében (héával együtt)

[6] A IV. személyzeti kategória esetében (héával együtt)

[7] A külső ellenőr megjegyezte, hogy a számlák 2012. november 1-jén, 2012. december 1-jén és 2012. december 23-án keltek, és kijelentette, hogy a számlák a 2011. június 1. és 2012. szeptember 30. közötti időszakra, a 2012. október 1. és 2012. november 30. közötti időszakra, illetve a 2009. december 1. és 2011. május 31. közötti időszakra vonatkoztak.

[8] A T-500/04. sz., Bizottság kontra IIC ügyben hozott ítélet (EBHT 2007., II-1443. o.) 94. pontja és a T-220/10. sz., Bizottság kontra EU Research Projects ügyben 2012. október 17-én hozott ítélet (az EBHT-ban nem tették közzé) 29. pontja.

[9] A helyes hivatali magatartás európai kódexének 6. cikke a következőképpen rendelkezik:

"1. A határozathozatal során a tisztviselő biztosítja, hogy a meghozott intézkedések arányosak legyenek az elérni kívánt céllal. A tisztviselő különösen kerüli a polgárok jogainak korlátozását vagy a velük szembeni vádemelést, ha ezek a korlátozások vagy vádemelések nem állnak ésszerű kapcsolatban a követett intézkedés céljával. 2. A határozathozatal során a tisztviselőnek tiszteletben kell tartania a magánszemélyek érdekei és az általános közérdek közötti méltányos egyensúlyt.”

[10] Az Európai Parlament és a Tanács 966/2012/EU, Euratom rendelete (2012. október 25.) az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.).

[11] A Bizottság 1268/2012/EU felhatalmazáson alapuló rendelete (2012. október 29.) az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet alkalmazási szabályairól (HL L 362., 2012.12.31., 1. o.).

[12] A panaszos az európai ombudsman 1932/2014/JAS ügyben hozott határozatának 25. pontjára hivatkozott: „Ez a konkrét eset rávilágít arra, hogy az uniós finanszírozású projektekben való részvétel ijesztő feladat lehet a kisvállalkozások, köztük az egyszemélyes vállalkozások számára. A szabályok elképesztően összetettek, és gyakran nem lehetséges, hogy a vállalkozások hiteles tanácsot kapjanak a szabályokkal kapcsolatban. Elvárható lenne, hogy az uniós hatóságok ezt figyelembe vegyék a szabályoknak való megfeleléssel kapcsolatos kérdések kezelésekor. Úgy tűnik azonban, hogy a szabályokat nagy buzgalommal és merevséggel hajtják végre. Ez a merev végrehajtás az uniós költségvetés védelme és a csalások megelőzése érdekében történik. Az uniós költségvetést fenyegető tényleges veszély gyakran egyáltalán nem egyértelmű – a csalás elleni küzdelem elvont érdekére való puszta hivatkozás elegendőnek tűnik ahhoz, hogy igazolja a szabályok legmerevebb alkalmazását, még akkor is, ha az elkövetett hibák csekélyek lehetnek. Az ombudsman nagyon aggódik amiatt, hogy egyes esetekben a kisvállalkozásoknak évekig fenn kell maradniuk ahhoz, hogy jogos követeléseiket kielégítsék, vagy a folyamat során csődbe menjenek. Érthető, hogy az ilyen cégek, tulajdonosaik és alkalmazottaik gyakran állandó, negatív képet alkotnak az EU-ról és annak igazgatásáról. Az uniós hatóságoknak ezért mindig figyelembe kell venniük a jogszerű kérelmeknek az elvárt magas szintű normáktól elmaradó módon történő kezelésével járó reputációs kockázatokat.” Lásd: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/88682.